Pubblicato il 23/11/2023

N. 01083/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00621/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 621 del 2019, proposto da
Ritorcitura e Roccatura Mg di EL TE e C. s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Diletta Lastraioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio IC AN in Firenze, via Toscanelli 6;

contro

Comune di Prato, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Elena Bartalesi, Paola Tognini, Stefania Logli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

~ della deliberazione del Consiglio Comunale di Prato del 14.3.2019, n. 17, avente ad oggetto l’approvazione del relativo Piano Operativo, affissa all'albo pretorio dal 28.3.2019 al 12.4.2019, nella parte concernente il compendio immobiliare di proprietà del ricorrente; nonché

~ di ogni altro atto ad essa presupposto, connesso e/o conseguente, ancorché incognito;

nonché per la condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento degli ingentissimi danni causati alla società ricorrente per effetto dell’esecuzione, nelle more del giudizio, dell’illegittimo provvedimento impugnato, in misura pari al minus valore subito dal compendio di sua proprietà, danni che saranno specificati in corso di causa, anche attraverso apposita C.T.U.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Prato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 ottobre 2023 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società ricorrente opera sul territorio pratese da più di trent’anni, svolgendo attività di ritorcitura, roccatura conto terzi, aspatura, tessitura, sfilacciatura di tessuti e filati per arredamento; con atto ai rogiti del Notaio Lops 2 ottobre 2018 rep. n. 360667 acquisiva un’area (distinta in catasto al fg. 44, p.lla 2338) che attualmente viene ad integrare un piazzale laterale al fabbricato ove svolge la propria attività, e che, secondo il certificato di destinazione urbanistica n. 319 rilasciato dall’Amministrazione comunale di Prato in data 27 agosto 2018, doveva essere parzialmente destinata, dal Piano operativo di Prato adottato con deliberazione C.C. 17 settembre 2018, n. 71, ad “AP (aree per spazi e parcheggi pubblici), UTOE 4b”.

A dire della ricorrente, l’esame dell’elaborato 8-Beni sottoposti a vincolo espropriativo evidenziava però l’assoggettamento dell’intera particella a vincolo espropriativo e pertanto la stessa, in data 31 ottobre 2018, presentava, a mezzo di un tecnico incaricato, un’osservazione allo strumento urbanistico (che prendeva il n. 82), chiedendo l’eliminazione del vincolo preordinato all’esproprio (trattandosi di area indispensabile allo sviluppo aziendale ed all’adeguamento dello stabile già esistente alle norme antincendio) e, “nell’ipotesi di eventuale progetto di opera pubblica per “Parcheggio” …(la revisione della scelta relativa all’)ubicazione dell’area a parcheggio …(non compromettendo) comunque l’accesso da via G. Castagnoli al fabbricato produttivo succitato anche nel rispetto dei requisiti di sicurezza dell’intera area produttiva…(ed evitando) in ogni caso l’esproprio dell’intera area distinta dalla particella 2338”.

Il Piano operativo era definitivamente approvato dalla delib. C.C. 26 settembre 2019, n. n. 71 (pubblicata sul B.U.R.T. n. 42 del 16 ottobre 2019) che confermava la destinazione “AP – aree per spazi e parcheggi pubblici” impressa all’area e respingeva l’osservazione proposta dalla società ricorrente, sulla base della seguente motivazione: “l’area era già prevista come area a standard nel previgente Regolamento Urbanistico, in cui si prevedeva la destinazione a Pp (parcheggio). La previsione, da realizzarsi con intervento diretto del Comune, non è mai stata portata a definizione nel trascorso quinquennio per la necessità di far fronte a opere pubbliche di maggiore urgenza. Si ritiene ragionevole la riproposizione dello standard pubblico proprio in virtù della persistenza dell’interesse pubblico e della sua necessaria utilità in via Castagnoli, ritenendo inadeguata la dotazione dello standard in questa zona della città”.

La deliberazione di definitiva approvazione dello strumento urbanistico era impugnata dalla ricorrente, nella sola parte di interesse relativa all’area sopra richiamata, sulla base di censure di: 1) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost., violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della l. 7.8.1990, n. 241, violazione del principio dell’affidamento qualificato, eccesso di potere per difetto di istruttoria, eccesso di potere per illogicità dell’azione amministrativa ed ingiustizia manifesta; 2) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost., violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, eccesso di potere per difetto di istruttoria, eccesso di potere per illogicità dell’azione amministrativa ed ingiustizia manifesta; 3) eccesso di potere per genericità della motivazione, eccesso di potere per difetto di istruttoria ed errore, violazione e/o falsa applicazione del principio della giusta comparazione fra il perseguimento dell’interesse pubblico e la tutela degli interessi privati, violazione e/o falsa applicazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, eccesso di potere per illogicità nella reiezione dell’osservazione; 4) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost., eccesso di potere per ingiustizia manifesta, eccesso di potere per violazione del principio del legittimo affidamento; con il ricorso era altresì chiesta la condanna dell’Amministrazione comunale di Prato al risarcimento “degli ingentissimi danni causati alla società ricorrente per effetto dell’esecuzione, nelle more del giudizio, dell’illegittimo provvedimento impugnato, in misura pari al minus valore subito dal compendio di sua proprietà”; danni poi non quantificati o dimostrati in giudizio in alcun modo.

Si costituiva in giudizio l’Amministrazione comunale di Prato, controdeducendo sul merito del ricorso.

Il ricorso è infondato e deve pertanto essere rigettato.

Come rilevato dalla difesa dell’Amministrazione comunale di Prato la problematica di base relativa alla natura espropriativa o conformativa della destinazione “AP – aree per spazi e parcheggi pubblici” impressa all’area di proprietà della ricorrente risulta essere già stata affrontata dalla Sezione con la recente sentenza 27 giugno 2023, n. 656, che può essere richiamata anche in funzione motivazionale della presente decisione: “in sostanziale sintonia con la giurisprudenza civilistica, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha rilevato come, per stabilire la natura conformativa o espropriativa di un vincolo, occorra verificare se la sua imposizione consenta al privato di realizzare l'opera: “secondo gli insegnamenti della giurisprudenza (v. Corte cass, sez. 1, sentenza n. 10325/2016), per affermarsi la natura espropriativa del vincolo deve concorrere un triplice ordine di presupposti:

- in primo luogo, che si traduca in un'imposizione a titolo particolare incidente su beni determinati al precipuo fine della precisa e puntuale localizzazione di un intervento edilizio che, per natura e scopo, sia di esclusiva appropriazione e fruizione collettiva;

- in secondo luogo, che la relativa realizzazione risulti incompatibile con la proprietà privata e, perciò, presupponga ineluttabilmente, per il suo compimento, l'espropriazione del bene;

- in terzo luogo, che l'imposizione determini l'inedificabilità del bene colpito e, dunque, lo svuotamento del contenuto del diritto di proprietà, incidendo sul suo godimento, tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale, ovvero da diminuirne in modo significativo il valore di scambio. Ciò nel quadro del più generale principio secondo cui "la variante al piano regolatore generale che imponga solo un vincolo particolare incidente su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un'opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata, lo stesso va qualificato come preordinato alla relativa espropriazione e da esso deve, dunque, prescindersi nella qualificazione dell'area" (Cons. Stato, sez. IV, 17 marzo 2022, n. 1940, sulle orme di Cass. civ., sez. I, 19 maggio 2016, n. 10325; si vedano anche Cons. Stato sez. II, 4 febbraio 2022, n. 782; sez. VI, 30 gennaio 2020, n. 783).

La particolare importanza che assume la possibilità che il privato possa continuare ad usufruire del valore di mercato del bene ai fini dell’individuazione della natura conformativa o espropriativa del vincolo urbanistico è poi ben sottolineata da una decisione amministrativa di primo grado che è pienamente condivisa dalla Sezione e che può pertanto essere utilmente richiamata: “sotto altra angolazione interpretativa giurisprudenziale, ….onde stabilire la natura - conformativa o espropriativa - di un vincolo, occorre verificare se la sua imposizione ammetta, comunque, la realizzazione dell'opera da parte del privato e se, in presenza di tale possibilità, quest'ultimo possa porre l'opera medesima sul mercato e sfruttarla economicamente (come nell'ipotesi destinazione ad attrezzature ricreative o sportive, a verde pubblico, a parcheggio pubblico: cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. IV, n. 5582/2015; n. 4022/2016; n. 4748/2017; sez. VI, n. 783/2020; sez. II, n. 6455/2020; TAR Puglia, Lecce, sez. I, n. 1027/2018; TAR Campania, Napoli, sez. VIII, n. 6634/2018): solo in tal caso, infatti, si può affermare che non vi sia uno svuotamento del diritto di proprietà; diversamente, qualora dell’opera realizzata, comunque destinata ad una pubblica utilizzazione, l'unico esclusivo fruitore sia l’ente pubblico, si ha un sostanziale svuotamento del contenuto economico del diritto di proprietà, con relativa configurazione del vincolo a guisa sostanzialmente espropriativa (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. II, n. 3623/2016; TAR Emilia Romagna, Parma, n. 187/2018; TAR Sicilia, Palermo, sez. III, n. 519/2020)” (T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 21 luglio 2021, n. 1810).

Nel caso di specie, ambedue le parti concordano in ordine alla necessità di individuare la disciplina urbanistica dell’area nella previsione di cui all’art. 24, 6° comma delle N.T.A. al Piano operativo Comunale ed in effetti, si tratta di una conclusione del tutto corretta ed in sicura linea con l’essenziale finalizzazione della previsione a dettare la disciplina delle zone destinate ad “attrezzature e … servizi di interesse generale” dallo strumento urbanistico; risulta pertanto non inutile il richiamo integrale della formulazione della previsione: “nelle aree ed immobili destinati a spazi, attrezzature ed impianti di interesse generale di progetto, la realizzazione dello standard può attuarsi:

a) mediante espropriazione del bene, anche contestualmente all’approvazione del progetto di opera pubblica, ai sensi del D.P.R. n. 327/2001;

b) in alternativa all'esproprio, mediante convenzionamento con i privati titolari al fine di assicurare il perseguimento degli interessi generali. Nella convenzione possono essere disciplinate le modalità di realizzazione di eventuali strutture private a servizio di attività commerciali compatibili con lo standard , quali a titolo esemplificativo chioschi ed edicole, esercizi commerciali, strutture per attività sportive”.

Contrariamente a quanto affermato da parte ricorrente, siamo pertanto in presenza di una previsione che non prevede per nulla il necessario ricorso allo strumento espropriativo, ma, al contrario, contempla il possibile ricorso alternativo ad un convenzionamento che mantiene la possibilità di realizzare strutture (come chioschi ed edicole, esercizi commerciali, strutture per attività sportive, richiamati, a mero titolo esemplificativo, dalla previsione) che certamente costituiscono espressione di quella possibilità di sfruttamento economico del bene che risulta essere richiamata dalla giurisprudenza ai fini della (possibile) conclusione per la natura conformativa del vincolo.

Non possono pertanto trovare accoglimento le generiche argomentazioni articolate da parte ricorrente …., non essendo per nulla dirimente il solo fatto che il vincolo in questione investa un bene ben determinato, risultando altresì necessario, ai fini della conclusione per la natura espropriativa del vincolo, anche l’ulteriore elemento costituito dallo “svuotamento” del contenuto economico della proprietà; in questa prospettiva, la formulazione letterale della citata previsione di cui all’art. 24, 6° comma delle N.T.A. prevede due possibilità alternative caratterizzate da sicura pari rilevanza e non sussistono elementi per concludere (come sostenuto da parte ricorrente) che il ricorso allo strumento espropriativo costituisca l’unico strumento attuativo della previsione o, comunque, la modalità attuativa prevalente o caratterizzata da una qualche prevalenza rilevante a livello giuridico, rispetto al ricorso al convenzionamento” (T.A.R. Toscana, sez. I, 27 giugno 2023, n. 656).

La conclusione in ordine alla natura non espropriativa della destinazione “AP (aree per spazi e parcheggi pubblici)” impressa all’area e alla possibilità di utilizzazione del bene a seguito di un convenzionamento prevedente anche destinazioni diverse dal parcheggio pubblico permette già di procedere al rigetto del primo e terzo motivo di ricorso che evidentemente presuppongono logicamente la necessità di ricostruire la previsione urbanistica in discorso in termini di reiterazione di un vincolo destinato all’esproprio (ovvero nei termini ritenuti non corretti da T.A.R. Toscana, sez. I, 27 giugno 2023, n. 656).

Discorso sostanzialmente analogo per le successive censure relative all’omessa considerazione della (presunta) necessità dell’area ai fini dell’adeguamento dell’impianto produttivo di proprietà della ricorrente alla normativa antincendio.

A prescindere da ogni considerazione relativa alla mancata dimostrazione di tale necessità (viste le genericissime argomentazioni contenute nell’elaborato tecnico depositato in giudizio in data 14 settembre 2023 dalla ricorrente) ed alla mancata considerazione degli interventi già effettuati a seguito della S.C.I.A. del 2020 (doc. n. 9 del deposito della resistente), risulta, infatti, evidente come l’intervento in questione non sia per nulla precluso dalla disciplina urbanistica impugnata, ma possa costituire oggetto proprio del convenzionamento previsto dal già citato art. 24, 6° comma lett. b) delle N.T.A. al Piano operativo impugnato; con tutta evidenza, si tratta, infatti, di un ricorso allo strumento convenzionale che permette la coesistenza dell’intervento pubblico con varie tipologie di destinazione privata che certamente risultano comprensive anche della destinazione a sede viaria di emergenza sostanzialmente rivendicata dalla ricorrente e posta a base dell’osservazione (che peraltro si riferiva sostanzialmente già ad un futuro ed “eventuale progetto di opera pubblica per “Parcheggio” e quindi ad una progettazione futura che può ben essere posta a base del convenzionamento di cui all’art. 24, 6° comma lett. b) delle N.T.A., sulla base di una soluzione proposta dalla stessa ricorrente e che tenga conto della presunta ed assoluta necessità dell’intervento, più volte rivendicata).

Sostanzialmente inutile risulta poi il riferimento alla possibilità di una soluzione alternativa (mediante destinazione ad esproprio delle p.lle 1999, 953 e 1762 del foglio n. 44, di proprietà di terzi) inserito nella parte finale del secondo motivo di ricorso; a ben guardare, si tratta, infatti, di una soluzione alternativa che non risulta essere mai stata portata a conoscenza e a valutazione dell’Amministrazione resistente, non essendo stata per nulla prospettata nell’osservazione n. 82 (che operava un riferimento alle dette particelle, solo per rilevare come risultasse impossibile un diverso accesso della ricorrente da via Castagnoli, essendo dette aree di proprietà di terzi) e, quindi non potendo trovare considerazione ai fini della valutazione della legittimità della destinazione urbanistica contestata o della congruità della motivazione posta a base del rigetto dell’osservazione.

In buona sostanza, si tratta pertanto di una “novità” introdotta con il ricorso e che deve essere ritenuta estranea alle vicende procedimentali che hanno preceduto la presente fase contenziosa.

Del pari inutile risulta poi anche il riferimento ad un (presunto) affidamento nascente dal certificato di destinazione urbanistica 27 agosto 2018, n. 319 in ordine alla solo parziale destinazione della particella 2338 del foglio 44 a parcheggio pubblico.

A ben guardare, già il detto certificato di destinazione urbanistica recava, infatti, la chiara indicazione che la certificazione derivava “dall’intersezione di basi di dati cartografic(i) divers(i) per origine e per tipo di rappresentazione (Gauss-Bonaga e Cassini-Soldner)…(e che quindi erano possibili) scostamenti rispetto alla loro configurazione reale”; per di più, l’Amministrazione ha dato concreta dimostrazione (doc. n. 4 del relativo deposito) che il detto scostamento effettivamente sussiste (anche se in misura assolutamente marginale) e pertanto deve ritenersi non sussistente in fatto il presupposto logico posto a base del motivo di ricorso, ovvero l’assoluta ricomprensione dell’intera p.lla 2338 nel vincolo espropriativo.

In definitiva il ricorso deve pertanto essere respinto, sia per quello che riguarda l’azione di annullamento che per quello che riguarda l’azione risarcitoria, che risulta comunque del tutto sfornita di prova e pertanto non potrebbe trovare accoglimento anche per tale assorbente ragione; le spese seguono la soccombenza e devono essere liquidate, come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge, come da motivazione.

Condanna la società ricorrente alla corresponsione all’Amministrazione comunale di Prato della somma di € 4.000,00 (quattromila/00), oltre ad IVA e CAP se dovuti, a titolo di spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 25 ottobre 2023 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Pupilella, Presidente

Luigi Viola, Consigliere, Estensore

Flavia Risso, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Viola	Roberto Pupilella

IL SEGRETARIO