Pubblicato il 08/04/2026

N. 00209/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00043/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 43 del 2026, proposto dalla
Polygon s.p.a. con socio unico, in persona del legale rappresentante in carica, in relazione alla procedura CIG A0454A0E94, rappresentata e difesa dall’avvocato Valentino Vulpetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Monte Zebio n. 19;

contro

AREACOM - Agenzia Regionale dell’Abruzzo per la Committenza, in persona del Direttore Generale in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Fabio Cintioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Abruzzo, in persona del Presidente della Giunta Regionale in carica, non costituita in giudizio;
ASL - Azienda Sanitaria Locale 1 di Avezzano - Sulmona - L’Aquila, ASL - Azienda Sanitaria Locale 2 di Lanciano - Vasto - Chieti, ASL - Azienda Sanitaria Locale 3 di Pescara, ASL - Azienda Sanitaria Locale 4 di Teramo e ASREM - Azienda Sanitaria Regionale del Molise, in persona dei rispettivi Direttori Generali in carica, non costituite in giudizio;

nei confronti

Epsilon s.c. a r.l., Althea Italia s.p.a., Omnia Servitia s.r.l., Consorzio Mediterraneo - Co.Med., in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

- della determinazione del Dirigente dell’Area Acquisti Centralizzati e del Direttore Generale dell’AREACOM n. 236 del 30 dicembre 2025, recante ad oggetto “Gara europea a procedura aperta per l’affidamento quinquennale dei Servizi integrati per la gestione, manutenzione e collaudo di sistemi e Apparecchiature elettromedicali ed assimilate delle Aziende Sanitarie Regionali dell’Abruzzo e del Molise - GARA SIMOG N.9523214. Provvedimento di annullamento in autotutela”, con riferimento al lotto 1;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, relativo al lotto 1, ivi inclusi:

a) la nota dell’AREACOM prot. n. 5220 del 9 dicembre 2025, di avvio del procedimento di autotutela;

b) la determinazione del Direttore Generale dell’AREACOM n. 173 del 23 settembre 2025, con la quale è stata disposta la sospensione dell’efficacia dell’aggiudicazione di cui alla determinazione n. 80 del 18 aprile 2025, ove intesa quale presupposto del provvedimento di annullamento in autotutela;

c) la deliberazione della Giunta della Regione Abruzzo n. 427 del 9 luglio 2025, con la quale è stato approvato il “Programma Operativo 2025-2027 Regione Abruzzo”, nella parte relativa all’interesse azionato;

d) ogni atto e provvedimento posto in essere dalle Aziende Sanitarie resistenti al fine di indire gare ponte o disporre affidamenti di qualsiasi genere, aventi ad oggetto i servizi oggetto di gara;

e) ogni altro atto connesso, presupposto e conseguente;

nonché per la dichiarazione di inefficacia dei contratti ponte e delle convenzioni, eventualmente stipulati per l’affidamento dei servizi in oggetto, e per la conseguente condanna al risarcimento del danno in forma specifica, mediante aggiudicazione del lotto 1 alla società ricorrente, ovvero, in subordine, per equivalente monetario;

in via ulteriormente subordinata, per la condanna alla corresponsione dell’indennizzo di cui all’articolo 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, da determinarsi in corso di causa o in via equitativa, oltre interessi e rivalutazione monetaria dalla data della revoca al soddisfo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’AREACOM - Agenzia Regionale dell’Abruzzo per la Committenza;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli articoli 74 e 120 del codice del processo amministrativo;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 la dott.ssa SA RI;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con determinazione del Direttore Generale n. 403 del 30 dicembre 2023 l’Agenzia Regionale dell’Abruzzo per la Committenza (d’ora in avanti solo AREACOM) ha indetto una gara europea a procedura aperta, per la sottoscrizione di accordi quadro mono-fornitore per l’affidamento dei servizi integrati di gestione, manutenzione e collaudo dei sistemi e delle apparecchiature elettromedicali e assimilate, in favore degli enti sanitari delle Regioni Abruzzo e Molise, da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per la durata di sessanta mesi decorrenti dalla stipulazione dell’accordo quadro, con facoltà di rinnovo per ulteriori due anni.

L’appalto - dal valore complessivo di euro 116.232.000,00, di cui euro 25.050.000,00 per il lotto 1 - è suddiviso in cinque lotti su base territoriale, con vincolo di aggiudicazione di un massimo di due lotti, da affidare all’operatore economico risultato primo in graduatoria secondo l’ordine decrescente di rilevanza economica.

Con determinazione del Direttore Generale n. 80 del 18 aprile 2025 l’AREACOM ha aggiudicato alla Polygon s.p.a., risultata migliore offerente in tutti e cinque i lotti, i lotti di maggior valore (lotto 1 relativo alla ASL di Avezzano - Sulmona - L’Aquila e lotto 2 relativo alla ASL di Lanciano - Vasto - Chieti).

Con nota del 30 aprile 2025 l’AREACOM ha chiesto alla Polygon s.p.a. di produrre la documentazione necessaria per la stipulazione delle convenzioni relative ai lotti 1 e 2; in data 9 maggio 2025 la Polygon s.p.a. ha trasmesso all’AREACOM le cauzioni definitive per i lotti 1 e 2.

Sia la Polygon s.p.a. che la ASL 1 di Avezzano - Sulmona - L’Aquila hanno sollecitato l’AREACOM alla stipulazione delle convenzioni, senza, tuttavia, ottenere riscontri.

Con determinazione del Direttore Generale n. 173 del 23 settembre 2025 l’AREACOM ha sospeso l’efficacia della determinazione di aggiudicazione n. 80 del 18 aprile 2025, fino al 31 dicembre 2025, in ragione delle sopravvenute esigenze di revisione dei fabbisogni e di riduzione della spesa sanitaria, prospettate dalla Regione Abruzzo nel Programma Operativo 2025-2027, approvato con deliberazione della Giunta Regionale n. 427 del 9 luglio 2025.

La Polygon s.p.a. ha impugnato il provvedimento di sospensione temporanea delle aggiudicazioni, in relazione ai lotti 1 e 2, dinanzi a questo Tribunale, il quale, con le sentenze n. 554 e n. 565 del 15 dicembre 2025, ha respinto entrambi i ricorsi.

Con nota prot. n. 5220 del 9 dicembre 2025 l’AREACOM ha comunicato alla Polygon s.p.a. l’avvio del procedimento per l’annullamento d’ufficio ovvero per la revoca della gara, nell’ambito del quale la Polygon s.p.a. ha presentato osservazioni procedimentali.

Con determinazione del Dirigente dell’Area Acquisti Centralizzati e del Direttore Generale n. 236 del 30 dicembre 2025 l’AREACOM ha disposto l’annullamento in autotutela della gara e l’avvio dell’istruttoria per il confezionamento di una nuova gara a lotto unico su base regionale, determinata dalla sopravvenuta esigenza di contenimento della spesa sanitaria, da realizzare mediante la rideterminazione del perimetro dei servizi oggetto di affidamento, dei costi e dei fabbisogni, con particolare riferimento a quelli del personale dedicato.

1.1. Con ricorso notificato il 28 gennaio 2026 e depositato il 30 gennaio 2026, la Polygon s.p.a. ha domandato l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, della determinazione del Dirigente dell’Area Acquisti Centralizzati e del Direttore Generale n. 236 del 30 dicembre 2025 e di tutti gli atti ad essa presupposti, nella parte in cui l’AREACOM ha annullato in autotutela la procedura aperta già conclusa con l’aggiudicazione del lotto 1 (relativo alla ASL 1 di Avezzano - Sulmona - L’Aquila), disposta in suo favore con determinazione n. 80 del 18 aprile 2025, per i seguenti motivi:

a) violazione dell’articolo 21-novies della legge 7 agosto 1990, n. 241, insussistenza dei presupposti, sviamento, carenza di motivazione, illogicità manifesta, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria nell’esercizio del potere di annullamento d’ufficio (primo motivo);

b) violazione dell’articolo 21-quinquies della legge n. 241 del 1990, sviamento, travisamento dei presupposti e difetto di motivazione nell’esercizio del potere di revoca (secondo motivo);

c) violazione dell’articolo 2, comma 1, della legge n. 241 del 1990, degli articoli 17, comma 3, e 18, commi 2 e 7, del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, e del principio di buona fede di cui all’articolo 5 del medesimo decreto legislativo (terzo motivo);

d) violazione del principio di risultato, di cui all’articolo 1 del decreto legislativo n. 36 del 2023 (quarto motivo).

In particolare, la società ricorrente deduce l’erroneità dell’annullamento d’ufficio di una gara scevra da vizi invalidanti, disposto oltre il termine di sei mesi dalla sua conclusione e in assenza di ragioni di interesse pubblico, non potendo considerarsi tali le ragioni di contenimento della spesa sanitaria di cui alla deliberazione della Giunta della Regione Abruzzo n. 427 del 9 luglio 2025.

La società ricorrente deduce, altresì, l’illegittimità della motivazione del provvedimento impugnato, nella parte in cui dispone l’avvio di una gara con lotto unico regionale, per violazione dell’articolo 58 del decreto legislativo n. 36 del 2023 e per inidoneità della nuova procedura a conseguire un effettivo risparmio di spesa.

Secondo la prospettazione della società ricorrente, l’annullamento della gara in autotutela non sarebbe stato, infatti, determinato dall’esigenza di perseguire un effettivo contenimento della spesa sanitaria, bensì dalla “ingiustificata volontà di porre nel nulla un affidamento pienamente legittimo, maturato all’esito di una procedura di gara regolarmente indetta e svolta, mai contestata nei suoi presupposti strutturali e giunta ad un’aggiudicazione definitiva.”

La società ricorrente sostiene, infine, che il provvedimento di autotutela impugnato sarebbe illegittimo anche ove venisse qualificato come revoca ai sensi dell’articolo 21-quinquies della legge n. 241 del 1990, siccome disposto in assenza di sopravvenienze normative o fattuali e della preventiva comparazione tra gli interessi pubblici rispettivamente sottesi all’indizione della gara ed alla sua cancellazione e l’affidamento maturato dall’aggiudicatario nella stipulazione del contratto, con conseguente violazione dei principi di buona fede e di risultato.

1.1.1. La società ricorrente ha domandato anche la condanna dell’AREACOM al risarcimento del danno in forma specifica, mediante il ripristino dell’aggiudicazione del lotto 1 e la stipulazione del relativo accordo quadro, con richiesta di subentrare nel contratto ponte nelle more eventualmente stipulato.

In subordine, la società ricorrente ha domandato la condanna dell’AREACOM al risarcimento del danno per equivalente monetario, per il danno emergente (consistente nelle spese sostenute per la partecipazione alla gara e per la stipulazione del contratto nonché per l’organizzazione dei fattori produttivi successivamente all’aggiudicazione) e per il lucro cessante (consistente nel mancato conseguimento dell’utile di impresa derivante dall’esecuzione del contratto, nel danno curriculare e nel danno da perdita di chance, da liquidarsi anche in via equitativa).

1.1.2. In via ulteriormente subordinata, la società ricorrente ha domandato - nel caso in cui il provvedimento impugnato fosse qualificato come revoca legittima - la condanna dell’AREACOM alla corresponsione dell’indennizzo di cui all’articolo 21-quinquies, comma 1-bis, della legge n. 241 del 1990, da determinarsi in corso di causa ovvero in via equitativa, oltre interessi e rivalutazione monetaria dalla data della revoca al soddisfo.

1.2. Ha resistito al ricorso l’AREACOM e ne ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità per violazione del principio del ne bis in idem , in quanto il provvedimento di sospensione dell’efficacia dell’aggiudicazione (determinazione del Direttore Generale dell’AREACOM n. 173 del 23 settembre 2025) e la deliberazione della Giunta della Regione Abruzzo n. 427 del 9 luglio 2025 sono stati già impugnati dinanzi a questo Tribunale dalla parte ricorrente nei giudizi definiti con le sentenze n. 554 e n. 565 del 15 dicembre 2025.

1.3. Con ordinanza n. 28 del 12 febbraio 2026 il Tribunale, ai sensi dell’articolo 55, comma 10, del codice del processo amministrativo, ha fissato l’udienza pubblica per la discussione del merito del ricorso, in vista della quale entrambe le parti hanno depositato documenti, memorie e repliche.

1.4. Alla pubblica udienza del 25 marzo 2026 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

2. Il Collegio deve innanzitutto affrontare l’eccezione di inammissibilità del ricorso per violazione del principio del ne bis in idem , formulata dall’AREACOM nella memoria depositata il 9 febbraio 2026.

2.1. L’eccezione dev’essere disattesa.

2.2. In virtù del rinvio esterno contenuto nell’articolo 39, comma 1, del codice del processo amministrativo, anche nel processo amministrativo è applicabile la regola del ne bis in idem, enunciata dagli articoli 2909 del codice civile e 324 del codice di procedura civile, per cui è vietato proporre, dinanzi al medesimo ufficio giudiziario, due giudizi identici per quanto riguarda i soggetti e tutti gli elementi identificativi dell’azione proposta, ancorché aventi ad oggetto l’annullamento ovvero l’accertamento dell’illegittimità di provvedimenti diversi, ma comunque inerenti ad un medesimo rapporto.

La ratio del divieto di bis in idem è quella di prevenire, in applicazione dei principi di economia dei mezzi processuali e di certezza dei rapporti giuridici, l’inutile duplicazione di attività processuali e la formazione di giudicati contrastanti; dalla natura preventiva del divieto discende che esso trova applicazione anche ove il primo ricorso giurisdizionale non sia stato definito con una sentenza passata in giudicato (Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sede di Catania, sezione V, 21 maggio 2025, n. 1616; Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa della Regione autonoma Trentino - Alto Adige, 7 aprile 2025, n. 72; Consiglio di Stato, sezione V, 4 aprile 2025, n. 2921; sezione III, 7 novembre 2018, n. 6281).

2.3. Alla luce di tali premesse, non è dato ravvisare, nel caso di specie, alcuna violazione del divieto del bis in idem .

Il presente giudizio, pur presentando un’identità soggettiva con il giudizio contraddistinto dal numero di ruolo generale 452 del 2025 (definito da questo Tribunale con sentenza n. 565 del 15 dicembre 2025, avverso la quale la Polygon s.p.a. ha proposto appello dinanzi al Consiglio di Stato) ha ad oggetto le domande di annullamento e risarcitoria relative al provvedimento di sospensione temporanea dell’efficacia dell’aggiudicazione del lotto 1, disposta con determinazione dell’AREACOM n. 80 del 18 aprile 2025, per motivi sostanzialmente diversi da quelli specificati nel presente ricorso, riconducibili alla violazione dei diritti partecipativi e dell’articolo 21- quater , comma 2, della legge n. 241 del 1990 nonché alla violazione dei principi di certezza, tutela dell’affidamento e continuità dell’azione amministrativa.

Inoltre, l’efficacia temporanea del provvedimento di sospensione dell’aggiudicazione esclude in radice che il dictum giudiziale possa riferirsi ad un potere (quello di annullamento o di revoca in autotutela della gara) non ancora esercitato dalla centrale di committenza.

2.4. In ogni caso, la parte ricorrente ha impugnato la determinazione di sospensione dell’aggiudicazione e la deliberazione della Giunta Regionale con la quale è stato approvato il Programma Operativo 2025-2027 - già impugnate in via principale nel ricorso contraddistinto dal numero di ruolo generale 452 del 2025 - solo ove le stesse fossero qualificate come presupposti del provvedimento di annullamento in autotutela impugnato con il presente ricorso.

Nondimeno, dalla lettura della determinazione dell’AREACOM n. 236 del 30 dicembre 2025, risulta che la gara è stata annullata in ragione di peculiari esigenze di revisione dell’intera strategia di gara, genericamente riconducibili al risparmio di spesa, emerse successivamente all’adozione del provvedimento di sospensione temporanea dell’aggiudicazione (valutazione dell’affidamento in unico lotto regionale, revisione dei massimali di spesa, del costo fisso, del perimetro dei servizi inclusi nel canone, del fabbisogno di personale dedicato e del relativo costo della manodopera).

2.5. Per tali ragioni, il ricorso deve ritenersi ammissibile.

3. Prima di affrontare il merito del ricorso, occorre procedere all’esatta qualificazione del provvedimento impugnato.

3.1. La qualificazione di un provvedimento di autotutela decisoria prescinde dal nomen iuris utilizzato dall’amministrazione e si ricava dal suo contenuto sostanziale oltre che dagli effetti che esso è destinato a produrre.

3.2. Nell’oggetto e nel dispositivo della determinazione dell’AREACOM n. 236 del 30 dicembre 2025 il provvedimento viene espressamente qualificato come “annullamento in autotutela della gara” e di tutti i provvedimenti richiamati in premessa (atti indittivi, atto di nomina della Commissione giudicatrice e provvedimento unico di aggiudicazione per tutti i lotti).

Nondimeno, nella motivazione del provvedimento vengono esplicitate le esigenze sopravvenute, finanziarie ed organizzative, che giustificano l’esercizio del potere di autotutela, già evidenziate al precedente paragrafo 2.4.

3.3. Il contenuto sostanziale del provvedimento impugnato deve, pertanto, essere ricondotto al paradigma normativo della revoca, di cui all’articolo 21-quinquies della legge n. 241 del 1990, e non a quello dell’annullamento d’ufficio, di cui all’articolo 21-novies: l’esercizio del potere di autotutela decisoria è stato, infatti, determinato non già dalla necessità di eliminare una procedura aperta viziata ab origine, bensì dalla sopravvenuta necessità di mutare radicalmente la strategia di approvvigionamento dei servizi affidati con determinazione n. 80 del 18 aprile 2025, procedendo ad una nuova valutazione dell’oggetto della gara, dei fabbisogni e dei costi, tale da perseguire con maggior efficacia e tempestività l’interesse pubblico di riduzione della spesa sanitaria senza incidere sui livelli essenziali delle prestazioni garantite agli utenti del servizio sanitario.

4. Dalla qualificazione del provvedimento di autotutela impugnato come revoca discende l’infondatezza delle censure specificate nel primo motivo di ricorso, le quali si fondano tutte sull’erronea, ancorché testuale, qualificazione del provvedimento impugnato come annullamento d’ufficio.

5. Il Collegio deve, perciò, procedere all’escussione del secondo motivo di ricorso, con il quale la parte ricorrente ha censurato, sotto plurimi profili, l’esercizio del potere di revoca in autotutela.

5.1. Esso è infondato.

5.2. Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, deve ritenersi “legittimo il provvedimento con il quale la stazione appaltante revoca in autotutela l’aggiudicazione provvisoria dell’appalto e i pregressi atti di gara, per carenza di copertura finanziaria e sopravvenuta mancata rispondenza della procedura di evidenza pubblica alle esigenze della stazione appaltante, atteso che nei contratti pubblici, anche dopo l’intervento dell’aggiudicazione definitiva, non è precluso alla stazione appaltante di revocare l’aggiudicazione stessa, in presenza di un interesse pubblico individuato in concreto, che ben può consistere nella mancanza di risorse economiche idonee a sostenere la realizzazione dell’opera” (Consiglio di Stato, sezione III, 26 settembre 2013, n. 4809).

La sopravvenuta carenza di copertura finanziaria costituisce, perciò, una valida ragione per disporre la revoca dell’affidamento di un appalto, a condizione che l’ampia discrezionalità che connota la valutazione dell’interesse pubblico sotteso all’esercizio del potere di autotutela sia esercitata nei limiti della ragionevolezza, della logicità e del corretto accertamento dei presupposti fattuali.

5.3. Non è contestata la circostanza che, successivamente all’aggiudicazione definitiva dell’appalto, disposta con determinazione dell’AREACOM n. 80 del 18 aprile 2025, è emersa l’esigenza di ripianare il deficit del bilancio regionale nel settore sanitario mediante l’adozione di iniziative volte a ridurre i costi dei servizi da parte delle Aziende Sanitarie della Regione Abruzzo, come risulta dalla deliberazione della Giunta Regionale n. 427 del 9 luglio 2025, di approvazione del “Programma Operativo 2025-2027 Regione Abruzzo”.

5.4. Ciò che la parte ricorrente contesta è la mancata comparazione “tra l’interesse pubblico perseguito con l’indizione della gara e l’interesse, asseritamente sopravvenuto, che ne giustificherebbe l’abbandono”, circostanza che rivelerebbe un uso distorto dello strumento dell’autotutela decisoria, non utilizzato, nel caso di specie, per ottenere un effettivo risparmio di spesa, ma per stravolgere l’assetto di interessi cristallizzato nell’aggiudicazione legittima dei vari lotti della procedura di gara.

5.5. Dalla motivazione della determinazione dell’AREACOM n. 236 del 30 dicembre 2025 risulta, invero, che l’aggiudicazione dei servizi relativi al lotto 1 ha determinato un incremento di spesa, pari ad euro 377.122,31 annui, rispetto alla spesa sostenuta nel 2023 per l’affidamento dei medesimi servizi e che, comunque, l’aggiudicazione di tutti i lotti relativi alle Aziende Sanitarie della Regione Abruzzo ha determinato un complessivo incremento annuo della spesa sanitaria, rispetto all’anno 2023.

Il Programma Operativo 2025-2027 della Regione Abruzzo ha imposto alle Aziende Sanitarie il tetto minimo di riduzione della spesa sanitaria, fissandolo nel 2% del valore risultante nel bilancio di esercizio 2024, e ha rimesso alla discrezionalità delle stesse la scelta delle modalità mediante le quali perseguire la predetta riduzione.

L’AREACOM, sulla scorta dei rilievi e dei dati forniti dalle Aziende Sanitarie e dopo aver effettuato un raffronto unitario tra i canoni annui per l’approvvigionamento dei medesimi servizi, di cui la parte ricorrente non ha dedotto evidenti profili di irragionevolezza, ha correttamente assunto la decisione di rivedere la complessiva strategia della gara centralizzata per l’affidamento dei servizi in oggetto.

A tal proposito, nessun valore può essere attribuito alla diversa ricostruzione unilaterale dei costi annuali dei servizi in oggetto, effettuata dalla società ricorrente nel corpo del ricorso, la quale, in assenza dell’indicazione di evidenti e grossolani errori di calcolo commessi dalla stazione appaltante, deve qualificarsi come diversa e opinabile valutazione tecnica non sovrapponibile a quella utilizzata per giustificare il provvedimento di autotutela decisoria.

5.6. Il Collegio, ai sensi dell’articolo 34, comma 2, del codice del processo amministrativo, non può pronunciarsi sulla intrinseca legittimità della decisione, prospettata dall’AREACOM tra le motivazioni addotte a sostegno del provvedimento di revoca, di indire una procedura a lotto unico per le Aziende Sanitarie della sola Regione Abruzzo, atteso che la nuova gara non è stata ancora indetta.

In ogni caso, il provvedimento di revoca impugnato è un atto plurimotivato, nel quale l’esigenza di indire una nuova procedura a lotto unico costituisce solo un capo autonomo della motivazione, inidoneo, in caso di accertata illegittimità, a determinare la caducazione del provvedimento di autotutela.

5.7. La parte ricorrente non ha, altresì, evaso l’onere probatorio posto a suo carico, in relazione alla sussistenza del vizio di sviamento di potere, mediante l’allegazione di specifici elementi fattuali volti a dimostrare, anche in via presuntiva, che l’AREACOM abbia esercitato la propria discrezionalità non per conseguire un effettivo risparmio di spesa, ma per sovvertire ingiustificatamente un assetto di interessi già consolidatosi in conseguenza dell’aggiudicazione dei servizi integrati per la gestione, la manutenzione e il collaudo dei sistemi e delle apparecchiature elettromedicali per le Aziende Sanitarie interessate.

6. Anche il terzo e il quarto motivo di ricorso, con i quali la parte ricorrente ha dedotto la violazione dei principi di buona fede e di risultato, sono infondati.

6.1. Il Collegio ritiene che la mancata stipulazione del contratto entro il termine di cui all’articolo 18, comma 2, del decreto legislativo n. 36 del 2023, per cause esclusivamente imputabili all’Amministrazione, non integri la violazione del principio di buona fede enunciato dall’articolo 5 del medesimo testo legislativo.

Il termine ordinatorio di sessanta giorni previsto per la stipulazione del contratto, decorrente dall’aggiudicazione efficace dell’appalto, è posto a tutela dell’aggiudicatario, al quale sono riconosciuti il diritto potestativo di affrancarsi dall’impegno assunto, ove egli ritenga che le condizioni di esecuzione dell’appalto non siano più aderenti alla propria organizzazione di impresa, ovvero, ove egli intenda conseguire il contratto, la possibilità di ricorrere avverso l’inerzia dell’amministrazione e avverso gli eventuali provvedimenti di autotutela dalla stessa adottati (Consiglio di Stato, sezione V, 13 settembre 2024, n. 7571).

Una volta resa edotta delle sopravvenute esigenze di ripianamento del deficit di bilancio riscontrate dalla Regione Abruzzo, l’AREACOM ha sospeso l’efficacia del provvedimento di aggiudicazione fino al 31 dicembre 2025 e, prima della scadenza del predetto termine di sospensione, ha adottato il provvedimento di autotutela decisoria impugnato con il presente ricorso.

Il Collegio ritiene che l’AREACOM abbia correttamente esercitato la propria discrezionalità, afferente al quomodo della riduzione della spesa sanitaria imposta alle Aziende Sanitarie della Regione Abruzzo per l’approvvigionamento di beni e di servizi, nel rispetto dei principi di trasparenza, di tempestività e di lealtà, per cui non è maturata in capo alla società ricorrente una situazione di legittimo affidamento meritevole di essere tutelata.

6.2. In relazione all’asserita violazione del principio del risultato, enunciato dall’articolo 1 del decreto legislativo n. 36 del 2023, questo Tribunale si è già espresso in precedenza, affermando che “Nel momento in cui la pubblica amministrazione si rende conto della mancanza di risorse finanziarie sufficienti per la realizzazione dell’appalto, ha l’obbligo di adottare decisioni tempestive e trasparenti, e ciò anche a tutela dell’aggiudicatario evitando di porre quest’ultimo in una condizione di incertezza giuridica ed economica. Il principio del risultato, sancito all’art. 1 del D.Lgs. 36/2023, impone alle amministrazioni pubbliche di garantire che l’intero procedimento di gara, dall’affidamento alla stipula ed esecuzione del contratto, sia finalizzato al raggiungimento di un esito concreto e utile per l’interesse pubblico. Ritardi e incertezze sulla copertura finanziaria compromettono tale obiettivo, ostacolando la realizzazione dell’affidamento (Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, 15 dicembre 2025, n. 565).

7. L’accertata legittimità del provvedimento di autotutela decisoria, in relazione a tutti i profili dedotti con il secondo, il terzo e il quarto motivo del ricorso, determina l’infondatezza della domanda risarcitoria proposta dalla parte ricorrente, per carenza degli elementi costitutivi della stessa.

8. Deve, invece, ritenersi fondata la domanda, proposta in via subordinata, di condanna dell’AREACOM alla corresponsione dell’indennizzo di cui all’articolo 21-quinquies, commi 1, terzo periodo, e 1-bis, della legge n. 241 del 1990, i quali dispongono che “Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l’amministrazione ha l’obbligo di provvedere al loro indennizzo. Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l’indennizzo liquidato dall’amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell’eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell’atto amministrativo oggetto di revoca all’interesse pubblico, sia dell’eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all’erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l’interesse pubblico.”

8.1. A fronte della revoca legittima degli atti di gara e del comportamento corretto tenuto dall’Amministrazione, spetta all’aggiudicatario il predetto indennizzo, anche ove il contratto di appalto non sia stato sottoscritto.

La quantificazione dell’indennizzo è espressamente limitata al danno emergente, per cui rilevano esclusivamente le spese sopportate per partecipare alla gara e quelle eventualmente sostenute per la sottoscrizione del contratto, con esclusione di ogni ulteriore pregiudizio.

Quanto alla prova del danno emergente, vige l’ordinario criterio di riparto di cui all’articolo 2697 del codice civile, trattandosi di prova di fatti che rientrano nella piena disponibilità della parte danneggiata.

8.2. Alla luce delle precedenti argomentazioni, la domanda di corresponsione dell’indennizzo da revoca legittima può essere accolta solo in parte, atteso che la parte ricorrente si è limitata a documentare solo alcune delle spese che afferma di aver sostenuto in ragione della revoca degli atti della procedura di gara relativa al lotto 1, quali quelle sostenute per il pagamento:

a) del premio della polizza fideiussoria definitiva, sottoscritta con la Revo Insurance s.p.a. in data 5 maggio 2025 e trasmessa all’AREACOM in data 9 maggio 2025 (documenti n. 3 e n. 4 dell’indice della parte ricorrente);

b) del premio della polizza fideiussoria provvisoria, sottoscritta con la Revo Insurance s.p.a. in data 14 marzo 2024 e prodotta contestualmente all’offerta (documento n. 43 dell’indice della parte ricorrente);

c) del contributo ANAC, effettuato in data 13 marzo 2024 (documento n. 40 dell’indice della parte ricorrente);

d) dell’imposta di bollo, assolta in data 15 marzo 2024, limitatamente alla quota relativa alla partecipazione al lotto 1.

8.3. La parte ricorrente non ha, invece, documentato l’effettivo pagamento delle somme sostenute per la partecipazione del proprio delegato al sopralluogo effettuato, per il lotto 1, in data 25 gennaio 2024, dal momento che si è limitata produrre documenti privi di efficacia probatoria, ossia due scontrini fiscali non riferibili nominativamente al predetto delegato e non corredati da pertinente documentazione contabile che comprovi l’avvenuto esborso di spese afferenti al predetto incombente (documento n. 48 dell’indice della parte ricorrente).

8.4. La parte ricorrente non ha, infine, documentato le spese che asserisce di aver sostenuto a seguito dell’aggiudicazione del lotto 1, “per l’organizzazione dei necessari fattori produttivi e per mantenersi pronta all’esecuzione delle commesse”, spese delle quali non ha allegato né la puntuale descrizione né l’oggettiva impossibilità di provarne l’effettiva consistenza.

8.5. A fronte di tali evidenti carenze probatorie, imputabili esclusivamente alla parte ricorrente e puntualmente contestate dall’AREACOM, non vi è alcuno spazio per la liquidazione equitativa dell’indennizzo invocata dalla parte ricorrente.

9. In conclusione, devono essere respinte le domande di annullamento del provvedimento impugnato e di risarcimento del danno da illegittima attività provvedimentale proposte in via principale, mentre deve essere accolta la domanda di condanna alla corresponsione dell’indennizzo da revoca legittima, proposta in via subordinata.

9.1. A tal proposito, l’AREACOM deve essere condannata a rimborsare alla società ricorrente a titolo di indennizzo, ove non vi abbia ancora provveduto, le spese da questa sostenute per le polizze fideiussorie (provvisoria e definitiva), per il contributo ANAC e per la quota dell’imposta di bollo relativa alla partecipazione al lotto 1, siccome adeguatamente provate e previste come spese necessarie per la partecipazione dalla lex specialis della procedura revocata in autotutela.

9.2. La funzione dell’indennizzo da revoca legittima degli atti di gara è quella di reintegrare il patrimonio del soggetto danneggiato per le spese di partecipazione inutilmente sostenute, le quali devono, perciò, essere qualificate come debito di valore.

Di conseguenza, la somma dovuta a titolo di indennizzo dovrà essere rivalutata secondo gli indici ISTAT, a far data dal momento dell’adozione del provvedimento di revoca e sino alla pubblicazione della presente sentenza, e, sulla somma così rivalutata, dovranno essere corrisposti gli interessi legali, dalla data di pubblicazione della presente sentenza sino all’effettivo soddisfo.

10. Il parziale accoglimento delle domande spiegate dalla parte ricorrente giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti costituite e le non ripetibilità delle stesse nei confronti delle parti non costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- respinge le domande proposte in via principale;

- accoglie la domanda proposta in via subordinata e, per l’effetto, condanna l’AREACOM a corrispondere alla società ricorrente l’indennizzo di cui all’articolo 21-quinquies della legge n. 241 del 1990, nella misura indicata nei paragrafi 9.1 e 9.2 della motivazione.

Compensa tra le parti costituite le spese di lite.

Spese non ripetibili nei confronti delle parti non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

MA GA UI, Presidente FF

Maria Colagrande, Consigliere

SA RI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SA RI	MA GA UI

IL SEGRETARIO