Pubblicato il 03/12/2025

N. 21755/2025 REG.PROV.COLL.

N. 14104/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 14104 del 2025, proposto da
Magnetic Media Network S.p.A., in relazione alla procedura CIG B7DD1A2C7B, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Monaco, Matteo Morosetti, Maria Pia Marzaro, con domicilio eletto in Roma, via delle Quattro Fontane, 161;

contro

Pagopa S.p.A., rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma alla Via dei Portoghesi, 12

nei confronti

Bagnetti s.r.l., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento di PagoPa S.p.A. del 16.10.2025, comunicato ai sensi dell’art. 90, comma 1, lett. d) del d.lgs. 36/2023 in pari data, con cui è stata disposta l’esclusione della società Magnetic Media Network S.p.A. dalla “ gara Europea a procedura aperta per l’affidamento, tramite accordo quadro ex art. 59, comma 3 del d.lgs. 36/2023, del servizio di noleggio device Apple - CIG: B7DD1A2C7B ”; del provvedimento di PagoPa S.p.A., adottato in data 6.11.2025, comunicato l’11.11.2025, con cui, all’esito dello scorrimento della graduatoria conseguente all’esclusione di Magnetic Media Network S.p.A., la procedura di gara è stata aggiudicata alla società Bagnetti s.r.l.; di ogni atto presupposto, connesso e conseguenziale, ivi incluso, nei limiti dell’interesse fatto valere, l’art. 22 del disciplinare di gara.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 il dott. LO IZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società Magnetic Media Network S.p.A. ha impugnato e chiesto l’annullamento del provvedimento di PagoPa S.p.A. del 16.10.2025, comunicato ai sensi dell’art. 90, comma 1, lett. d) del d.lgs. 36/2023 in pari data, con cui è stata disposta l’esclusione della società Magnetic Media Network S.p.A. dalla “ gara Europea a procedura aperta per l’affidamento, tramite accordo quadro ex art. 59, comma 3 del d.lgs. 36/2023, del servizio di noleggio device Apple - CIG: B7DD1A2C7B ”; del provvedimento di PagoPa S.p.A., adottato in data 6.11.2025, comunicato l’11.11.2025, con cui, all’esito dello scorrimento della graduatoria conseguente all’esclusione di Magnetic Media Network S.p.A., la procedura di gara è stata aggiudicata alla società Bagnetti s.r.l.; di ogni atto presupposto, connesso e conseguenziale, ivi incluso, nei limiti dell’interesse fatto valere, l’art. 22 del disciplinare di gara.

La ricorrente ha chiesto, altresì, la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato e, in tal caso, il subentro nell’aggiudicazione quale risarcimento in forma specifica e con riserva di presentare domanda di risarcimento per equivalente monetario.

In esito allo svolgimento delle operazioni di gara, la procedura controversa – avente base d’asta, al netto di opzioni, euro 808.063,20, oltre iva, regolata dal criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa ed alla quale hanno partecipato cinque concorrenti (C&C S.p.A.; Finbuc s.r.l.; Magnetic Media Network S.p.A.; Rekordata s.r.l.; Bagnetti s.r.l.) – è stata inizialmente aggiudicata alla ricorrente in ragione del ribasso offerto (27%); nondimeno, è accaduto che il RUP, coadiuvato dal seggio di gara, ha avviato al procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta ai sensi dell’art. 110, comma 1 del d.lgs. 36/2023 e, in base al calcolo della soglia di anomalia secondo il metodo A) indicato nell’Allegato II.2., ha determinato la soglia di anomalia al 25,74% ed ha disposto, nel provvedimento impugnato, che “ sulla base delle risultanze procedimento di verifica dell’anomalia di cui sopra, svolta dal RUP, coadiuvato dal Seggio di gara, l’esclusione automatica del concorrente Magnetic Media Network SpA dalla gara europea a procedura aperta ex art. 71 del d.lgs. 36/2023 e s.m.i. per l’affidamento del servizio di noleggio di device Apple, per il superamento della soglia di anomalia calcolata secondo il Metodo A) dell’Allegato II.2 ”.

A fondamento del ricorso ha dedotto i seguenti motivi:

1°) “ violazione dell’art. 54 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36. Violazione dell’art. 110 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36. Violazione dell’allegato ii. 2, metodo a) del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36. Violazione dell’art. 22 del disciplinare di gara. errore nei presupposti di fatto e di diritto. Difetto di istruttoria e di motivazione. Illogicità manifesta ”.

In particolare, la ricorrente ha contestato che “ l’esclusione automatica delle offerte risultate anormalmente basse all’esito dell’applicazione del metodo A) dell’allegato II.2 al d.lgs. n. 36/2023 opera solo per i contratti di importo inferiore alla soglia comunitaria ” (cfr. pag. 4); che, di contro, “ per i contratti sopra soglia - categoria in cui ricade quello oggetto del presente giudizio - l’art. 110, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023 prevede quindi una necessaria fase di contraddittorio ” (cfr. pag. 5); che, ancora, “ sono (…) le stesse disposizioni eurounitarie a cui il d.lgs. n. 36/2023 ha dato attuazione a prevedere che l’esclusione delle offerte sospette di anomalia non possa mai essere automatica ma debba necessariamente avvenire all’esito di una fase endoprocedimentale svolta in contraddittorio tra la stazione appaltante e l’operatore economico interessato procedimentale nel caso in cui l’offerta del primo graduato risulti anormalmente bassa ” (cfr. pag. 6); che, pertanto, “ il fatto che l’esclusione di MMN sia stata disposta “in via automatica” e senza una fase di contraddittorio procedimentale costituisce, quindi, un evidente un vizio del provvedimento impugnato tale da imporne l’annullamento in sede giurisdizionale ” (cfr. pag. 8); fermo restando che “ anche a voler per assurdo ammettere che l’eventuale produzione di giustificazioni “anticipate” potesse legittimare la mancata attivazione di una fase endoprocedimentale successiva all’apertura delle offerte è comunque evidente che la stazione appaltante avrebbe dovuto quanto meno esplicitare, all’interno del provvedimento impugnato, le ragioni per cui le giustificazioni “anticipate” prodotte da MMN non sono state ritenute idonee a giustificare adeguatamente i prezzi proposti dalla ricorrente ” (cfr., ancora, pag. 8).

2°) “ Illegittimità derivata del provvedimento di aggiudicazione adottato in favore della Bagnetti s.r.l .”.

Sulla scorta delle deduzioni oggetto del primo motivo la ricorrente ha, quindi, dedotto l’illegittimità in via derivata della disposta aggiudicazione a seguito di scorrimento.

All’udienza in Camera di Consiglio del 26 novembre 2025 il Collegio ha avvisato le parti della possibile definizione della controversia ai sensi dell’art. 60 c.p.a. e la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Preliminarmente, il Collegio prende atto che, successivamente al passaggio in decisione della controversia ed al momento della redazione della presente sentenza, la società PagoPa S.p.A. si è costituita in giudizio (27.11.2025), peraltro con memoria di stile.

Tanto premesso, il ricorso è fondato e, pertanto, va accolto.

Ai sensi dell’art. 54 del d.lgs. 36/2023 “ nel caso di aggiudicazione, con il criterio del prezzo più basso, di contratti di appalto di lavori o servizi di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea che non presentano un interesse transfrontaliero certo, le stazioni appaltanti, in deroga a quanto previsto dall'articolo 110, prevedono negli atti di gara l'esclusione automatica delle offerte che risultano anomale, qualora il numero delle offerte ammesse sia pari o superiore a cinque. Il primo periodo non si applica agli affidamenti di cui all'articolo 50, comma 1, lettere a) e b). In ogni caso le stazioni appaltanti possono valutare la congruità di ogni altra offerta che, in base ad elementi specifici, appaia anormalmente bassa ” (comma 1); e, al comma 2, si prevede che “ nei casi di cui al comma 1, primo periodo, le stazioni appaltanti indicano negli atti di gara il metodo per l'individuazione delle offerte anomale, scelto fra quelli descritti nell'allegato II. 2, ovvero lo selezionano in sede di valutazione delle offerte tramite sorteggio tra i metodi compatibili dell'allegato II. 2 ”.

In concreto, l’art. 22 del disciplinare di gara, rubricato “ verifica di anomalìa delle offerte ”, ha previsto che “ ai sensi dell’art. 110, comma 1 del Codice, la Stazione appaltante procede con il calcolo della soglia di anomalia secondo il metodo A) indicato nell’Allegato II.2. La Stazione appaltante procede al calcolo della soglia nel caso in cui il numero delle offerte ammesse sia pari o superiore a 5. Nel caso in cui la prima migliore offerta appaia anormalmente bassa, il RUP avvalendosi del Seggio di gara ne valuta la congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità. Qualora tale offerta risulti anomala, si procede con le stesse modalità nei confronti delle successive offerte ritenute anormalmente basse, fino ad individuare la migliore offerta ritenuta non anomala. Il concorrente allega, in sede di presentazione dell’offerta economica, le giustificazioni relative alle voci di prezzo e di costo. La mancata presentazione anticipata delle giustificazioni non è causa di esclusione. Il RUP richiede al concorrente la presentazione delle spiegazioni, se del caso, indicando le componenti specifiche dell’offerta ritenute anomale. A tal fine, assegna un termine non superiore a quindici giorni dal ricevimento della richiesta. Il RUP, esaminate le spiegazioni fornite dall’offerente, ove le ritenga non sufficienti ad escludere l’anomalia, può chiedere, anche mediante audizione orale, ulteriori chiarimenti, assegnando un termine perentorio per il riscontro. Il RUP esclude le offerte che, in base all’esame degli elementi forniti con le spiegazioni risultino, nel complesso, inaffidabili ”.

Ora, il predetto art. 54 ha inteso introdurre, in omaggio alla giurisprudenza nazionale e comunitaria, un’espressa deroga al procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, disciplinato dal successivo art. 110, ossia l’esclusione automatica; ma a precise condizioni, ossia che: l’appalto abbia ad oggetto lavori e servizi; l’aggiudicazione avvenga con il criterio del prezzo più basso; il numero delle offerte ammesse sia pari o superiore a cinque; l’importo della commessa sia inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria e non vi sia un interesse transfrontaliero certo.

Soltanto in caso di sussistenza di tutti i succitati presupposti la stazione appaltante è, quindi, tenuta a inserire nella lex specialis di gara l’espressa previsione che, qualora le offerte siano pari o superiori a cinque, si procederà all’esclusione automatica delle proposte anomale e, qualora non opti per il sorteggio, il metodo prescelto per il calcolo della soglia di anomalia, che dovrà essere individuato tra i tre previsti dall’allegato II. 2 del codice.

Tale disciplina costituisce il risultato di quanto evidenziato nella relazione illustrativa dello schema definitivo del Codice dei contratti pubblici, redatto dal Consiglio di Stato il 7.12.2022, nella quale si legge che “ la ratio della previsione poggia su una duplice considerazione. In primo luogo, l’adeguato bilanciamento del rischio di offerte anormalmente basse e di una sana dinamica competitiva tra operatori economici non può essere soddisfatto da un unico meccanismo in quanto l’equilibrio ricercato dalla stazione appaltante dipenderà dalle caratteristiche specifiche del contratto e anche del tessuto produttivo degli operatori economici a cui la stazione appaltante si rivolge. In secondo luogo, il sistema, in ultimo delineato nel decreto legislativo n. 50/2016, si prestava, nel tempo, a una possibilità di predeterminazione, da parte degli offerenti, dei parametri di riferimento per il calcolo della soglia di anomalia; tale fenomeno dipendeva dal fatto che l’algoritmo per il calcolo della soglia (e anche i precedenti in passato applicati) risultava ancorato a una funzione della distribuzione degli sconti offerti o, in altri termini, era un valore determinato, in via endogena, sulla base del valore di quegli sconti. Talune delle imprese offerenti, quindi, avrebbero potuto essere indotte a tentare di manipolare la soglia, coordinandosi nella fase di presentazione delle offerte; altre imprese partecipanti avrebbero potuto provare a “scommettere” sulla determinazione della soglia di anomalia. In entrambi i casi, si sarebbe potuto determinare l’esito svantaggioso per la stazione appaltante (e per la collettività dei contribuenti) della presentazione di offerte potenzialmente svincolate dai costi sottostanti ”.

A tal proposito, la giurisprudenza (cfr. TAR Piemonte, 15 maggio 2024, n. 514), ha approfondito il tema della formulazione letterale del metodo A, rilevando che tale formulazione “ può generare difficoltà interpretative a causa di un difetto di coordinamento tra i vari periodi: da un lato, infatti, esso prevede che «la congruità delle offerte è valutata sulle offerte che presentano un ribasso pari o superiore a una soglia di anomalia» mentre, al successivo punto 3, afferma contraddittoriamente che «Tutti gli sconti superiori alla soglia di anomalia sono automaticamente esclusi. Tra le offerte non escluse, la stazione appaltante individua come vincitrice quella con lo sconto maggiore»; antinomia che, a parere del Collegio, deve essere risolta attribuendo rilevanza escludente a tutte le offerte di importo pari o superiore alla soglia di rilevanza ”.

E ciò in ragione del fatto che, “ come del resto evidenziato dal Consiglio di Stato nella menzionata relazione illustrativa del 7 dicembre 2022, il criterio de quo replica esattamente quello previgente il quale «permette alle stazioni appaltanti di ricorrere ad un metodo da loro già ampiamente utilizzato e, quindi, riduce le complessità di adeguarsi nell’immediato a sistemi potenzialmente più efficaci, ma anche più complessi quali quelli dei due metodi presentati di seguito come Metodo B e Metodo C». Il Consiglio di Stato, inoltre, nell’esplicare la concreta applicazione del metodo A, ha espressamente evidenziato che sono rilevanti, ai fini dell’esclusione, tutte le offerte pari o superiori alla soglia di anomalia: a pagina 85 della relazione si legge, infatti, dopo l’esemplificazione di alcuni calcoli per individuare la soglia di anomalia, che devono essere «escluse le imprese con offerte pari o superiori alla soglia di anomalia, cioè le imprese L, M, N, O, P». Né è possibile sostenere che una simile interpretazione sia irragionevole perché foriera di disparità di trattamento in quanto il fatto che il metodo A sia l’unico ad attribuire rilevanza alle offerte pari alla soglia di anomalia si pone perfettamente in linea la volontà del legislatore, così come evidenziata dal Consiglio di Stato: come precedentemente accennato, infatti, con l’allegato II. 2 si è voluto prevedere differenti metodologie di individuazione della soglia di anomalia (alternative ma non necessariamente sovrapponibili) sia per assicurare alla stazione appaltante la possibilità di individuare il criterio che meglio si adatti all’affidamento oggetto della gara sia per evitare che il risultato delle operazioni di calcolo possa essere previsto, e quindi neutralizzato, dagli operatori economici ”.

Sulla base della piana disciplina positiva, la procedura controversa, di importo superiore alla soglia comunitaria prevista per gli appalti di servizi (trattandosi, nel caso di noleggio di devices, di appalto ricadente nei settori ordinari, con soglia di euro 143.000,00; ma, a tutto concedere, nulla cambierebbe anche se si trattasse di appalto nei settori esclusi, con soglia di euro 443.000,00), l’esclusione non avrebbe potuto avvenire in modo automatico, ma in esito all’esame – con riscontro motivato – delle giustificazioni.

Queste ultime sono state previste dal disciplinare di gara, ma, tuttavia, di tale, eventuale, analisi la stazione appaltante non ha dato alcuna evidenza nell’impugnato provvedimento di esclusione (automatica).

Pertanto, il ricorso va accolto e, quale obbligo conformativo, l’Amministrazione dovrà esaminare e pronunciarsi sulle giustificazioni eventualmente presentate dalla ricorrente, o richiedere tali giustificazioni se non previamente depositate in sede di offerta (dal momento che, ai sensi dell’art. 22 del disciplinare, “ la mancata presentazione anticipata delle giustificazioni non è causa di esclusione ”); in esito a tale verifica dovrà rideterminarsi in merito all’aggiudicazione dell’appalto.

Si ravvisano i presupposti per disporre la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi espressi in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RO TI, Presidente

LO IZ, Consigliere, Estensore

Matthias Viggiano, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO IZ	RO TI

IL SEGRETARIO