Pubblicato il 09/03/2026

N. 00482/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00105/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso, numero di registro generale 105 del 2023, proposto da:
RO LU, rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Speranza, Raffaele Riccio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Centola, in persona del l.r.p.t., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- a) dell'ordinanza n. 17/2022, protocollo n. 15426 del 19.10.2022, notificata a mani in data 26.10.2022, con la quale il Responsabile U.T.C. del Comune di Centola ha ingiunto a carico della ricorrente il ripristino dello stato dei luoghi, mediante la demolizione di una piccola tettoia aperta di 15,40 mq. annessa ad un fabbricato, regolarmente realizzato e ubicato in Centola in Via Vicolo IV San Giocondo, Palinuro, sul fol. 33, p.lla 411 sub 4, e, contestualmente, la irrogazione della massima sanzione pecuniaria pari a 20.000 euro, ex art. 31 comma 4 bis d.p.r. 380/2001, per una presunta inottemperanza a precedente e diversa ordinanza di demolizione, n. 6 del 22.02.2013;

- b) ove e per quanto occorra, dell'avviso di avvio del procedimento di emissione della sola ordinanza di demolizione, prot. n. 13901 del 29.09.2022;

- c) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore, all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 marzo 2026, il dott. AO IN;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue.

FATTO

La ricorrente, proprietaria di un fabbricato, sito in Centola in Via Vicolo IV San Giocondo, Palinuro, sul fol. 33, p.lla 411 sub 4, lamentava che, in data 18.07.2022, personale dell’UTC e dell’Ufficio di Polizia Municipale del Comune di Centola aveva eseguito un sopralluogo presso il detto fabbricato, riscontrando la presenza di una modesta tettoia monofalda, di appena 15,40 mq., aperta su tre lati, realizzata sul terrazzo collegato al piano sottotetto, con struttura portante in profilati di acciaio e manto di copertura in lamiera grecata coibentata; che, a seguito della notifica del preavviso di accertamento del 29.09.2022, finalizzato esclusivamente all’adozione dell’ordinanza di demolizione, la ricorrente, mediante il suo difensore, aveva presentato istanza d’accesso agli atti, anche al fine di avere copia del verbale di sopralluogo ed effettuare osservazioni ex art. 7 l. 241/1990; ma che tale istanza d’accesso agli atti era stata totalmente ignorata, impedendole di fatto di poter esercitare il proprio diritto di difesa, tanto che l’UTC del Comune di Centola non solo aveva adottato l’ordinanza di demolizione della, invero modesta, tettoia, ma aveva anche irrogato la massima sanzione pecuniaria di 20.000 euro, “per un abuso totalmente diverso rispetto a quello oggetto del provvedimento impugnato, e per una pretesa inottemperanza di una ordinanza di demolizione adottata circa dieci anni prima, in data 22.02.2013”; tanto premesso e considerato, avverso detta ordinanza, articolava le seguenti censure in diritto:

Per quanto concerne la parte del provvedimento impugnato relativa alla irrogazione della sanzione pecuniaria ex art. 31 comma 4 bis d.p.r. 380/2001:

I) VIOLAZIONE DI LEGGE - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 31 COMMA 4 BIS DPR 380/2001, IN RELAZIONE AGLI ARTT 1 E 3 L. 689/1981 E 25 CO. II COST. - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI IRRETROATTIVITÀ DELLA SANZIONE AFFLITTIVA:

Come ricordato in premessa, con lo stesso provvedimento si è ingiunta la demolizione di una tettoia e l’irrogazione della sanzione pecuniaria di ventimila euro, per la mancata ottemperanza ad una ordinanza di demolizione adottata circa dieci anni prima, in data 22.02.2013, per la pretesa chiusura di una scala di collegamento fra due piani; ma “nel caso di specie, la chiusura del vano scala è stata perfettamente autorizzata, a seguito del rilascio della c.e. n. 105 del 30.03.1992, con la quale la ricorrente ha ottenuto il permesso per la ristrutturazione dell’intero fabbricato”; “come risulta dagli allegati alla predetta concessione edilizia, e come pure si rinviene si rinviene negli atti relativi alla variante in corso d’opera, la ricorrente era stata autorizzata alla chiusura della scala (già esistente) di collegamento fra i due piani (la cui inottemperanza avrebbe comportato l’adozione della sanzione pecuniaria). Dal che discende l’assoluta mancanza del presupposto per la irrogazione della sanzione pecuniaria medesima”; ciò in disparte, “l’irrogazione della sanzione pecuniaria è illegittima per un assorbente motivo. Le sanzioni adottate ai sensi dell’art. 31 comma 4 bis d.P.R. 380/2001 sono sottoposte al divieto di retroattività dello ius novum in malam partem, nel senso che l’irrogazione della sanzione non può colpire trasgressioni e inottemperanze verificatesi in epoca precedente all’introduzione della norma, avvenuta in data 12.11.2014, con l. 164/2014”. La lettura costituzionalmente orientata delle norme non può che far concludere per l’applicazione del principio di irretroattività della norma, che non può colpire condotte che si sarebbero consumate in epoca precedente alla previsione legale della sanzione. Nel caso di specie la data dell’abuso contestato con l’ordinanza di demolizione presupposta alla irrogazione della sanzione, la data di adozione dell’ordine di demolizione (22.02.2013) e la data di decorso del termine di novanta giorni per l’ottemperanza (23.05.2013) erano tutte precedenti all’entrata in vigore della l. 164/2014 che aveva novellato l’art. 31 d.p.r. 380/2001, sulla cui base era stata adottata la sanzione avversata;

II) VIOLAZIONE DI LEGGE - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 31 COMMA 4 BIS D.P.R. 380/2001, IN RELAZIONE ALL’ART. 28 L. 689/1981 E 25 COMMA II COST. – PERPLESSITÀ: l’irrogazione della sanzione economica di ventimila euro “appare illegittima anche per violazione del principio secondo cui tutte le misure di carattere punitivo-afflittivo devono essere soggette alla medesima disciplina della sanzione penale in senso stretto” (principio di legalità e determinatezza delle norme sanzionatorie); traslando detti principi al caso di specie, “ci si trova di fronte alla sanzione afflittiva e punitiva in senso, soggetta per intero alla disciplina penalistica, anche con riferimento all’istituto della prescrizione, il cui termine non può che essere quinquennale”, e il dies a quo del termine di prescrizione non può che farsi coincidere con il decorso del termine di novanta giorni, successivo alla notifica dell’ordinanza di demolizione, essendo quello il momento in cui si consolida definitivamente la volontà del soggetto agente, di non eseguire l’ordine di demolizione. Ed è altrettanto evidente che l’accertamento della inottemperanza ha effetti dichiarativi e non costitutivi dell'inadempimento del privato, nel senso che l’accertamento della mancata esecuzione della demolizione ha effetti ricognitivi di una situazione di fatto che si è consolidata allo scadere del termine di 90 giorni, entro i quali il privato avrebbe dovuto provvedere alla demolizione. Ne rinviene, nel caso di specie, che l’inottemperanza s’è consumata al più entro giugno 2013 (l’ordinanza è stata adottata il 22.02.2013), con la conseguenza che la sanzione economica doveva essere irrogata entro giugno del 2018.

Per quanto concerne la parte del provvedimento impugnato relativa alla ordinanza di demolizione della modesta tettoia:

- III) VIOLAZIONE DI LEGGE - VIOLAZIONE DELL’ART. 33 L. 241/90 IN RELAZIONE ALL’ART. 31 ED ALL’ART. 9 BIS D.P.R. 380/2001 - DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA – PERPLESSITÀ:

3.1 –– Il comma 1 bis dell’art. 9 bis del D.P.R. n. 380/2001 prevede che: “lo stato lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali …”; nel caso di specie, in applicazione della menzionata norma, lo stato legittimo dell’immobile oggetto di causa andava individuato in quello risultante dalla c. e. n. 105 del 1992, rilasciata in favore della ricorrente in data 30.03.1992, e finalizzata ad un intervento di ristrutturazione edilizia dell’intero fabbricato (esistente da epoca antecedente al 1967). Orbene, “come risulta dagli allegati alla predetta concessione edilizia, e come pure si rinviene negli atti relativi alla variante in corso d’opera, la ricorrente era stata autorizzata sia alla chiusura della scala (già esistente) di collegamento fra i due piani (la cui inottemperanza avrebbe comportato la adozione della sanzione pecuniaria), che, soprattutto, al prolungamento della falda di copertura per evitare fenomeni di infiltrazione sul terrazzino, che costituisce oggetto del provvedimento di demolizione impugnato”. Ne consegue che “dagli atti annessi al precedente titolo edilizio e che formano oggetto del c.d. stato legittimo del fabbricato, emerge l’autorizzazione alla realizzazione delle opere oggetto di censura”, sicché “sarebbe bastato dare un rapido sguardo agli atti relativi alla concessione edilizia n. 105/1992 per comprendere che giammai si sarebbe potuta adottare l’ordinanza di demolizione impugnata, atteso che la copertura del terrazzino era già contemplata tra le opere assentite”;

- IV) VIOLAZIONE DI LEGGE - VIOLAZIONE DELL’ART. 33 L. 241/90 IN RELAZIONE ALL’ART. 31 D.P.R. 380/2001 - DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA – PERPLESSITÀ:

4.1 Il provvedimento impugnato era illegittimo sotto un ulteriore profilo: “oltre ad un’evidente carenza di istruttoria, il R.d.S. è incorso in un errore di diritto, considerato che ha sanzionato, con il massimo provvedimento repressivo, la demolizione di opere pertinenziali, come la tettoia annessa al fabbricato, che ben poteva essere conservata, mediante la semplice irrogazione di una sanzione pecuniaria. È noto infatti che una tettoia aperta su tutti i lati, in materiali leggeri, giammai può essere una nuova opera in senso tecnico, essendo priva di autonomia funzionale ed assolvendo, al contrario, ad uno scopo pertinenziale e precario di protezione dagli agenti atmosferici”.

4.2 L’illegittimità del provvedimento impugnato si coglieva anche diversamente opinando; “invero, costituisce ius receptum che la realizzazione di una tettoia in materiale leggero, aperta su tutti i lati e realizzata senza l’impiego di cemento armato, ma con materiali compatibili dal punto di vista paesistico ambientale, non costituisce una nuova opera capace di incidere sul territorio ed idonea a trasformarne gli aspetti esteriori”, sicché “l’attività edilizia diretta a realizzare una simile opera, oltre a non essere soggetta a regime concessorio, è anche sottratta al regime autorizzativo paesistico ambientale ordinario ma soggiace a quello semplificato”;

(CENSURA CHE VALE SIA PER LA IRROGAZIONE DELLA SANZIONE ECONOMICA DI VENTIMILA EURO SIA PER L’’ORDINANZA DI DEMOLIZIONE DELLA TETTOIA):

- V) VIOLAZIONE DI LEGGE - VIOLAZIONE DELL’ART. 33 L. 241/90 IN RELAZIONE ALL’ART. 31 D.P.R. 380/2001, ANCHE IN RELAZIONE AGLI ARTT. 7 E SS L. 241/1990 -DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA - PERPLESSITÀ:

5.1 A seguito dell’emissione dell’avviso di avvio del procedimento, finalizzato esclusivamente all’adozione della sanzione demolitoria, la ricorrente, tramite il suo difensore, aveva fatto istanza di accesso agli atti, con particolare riferimento al verbale di sopralluogo effettuato in data 18.07.2022; ma “la mancata ostensione degli atti presupposti alla ordinanza di demolizione ha annullato del tutto il necessario spazio di contraddittorio procedimentale, fintamente attivato col preavviso ex art. 7 del 29.09.2022, riflettendo in via derivata sulla legittimità del successivo provvedimento di demolizione”;

5.2. Il preavviso deve mettere in condizione il privato di comprendere le ragioni del provvedimento reso, e ciò soprattutto al fine di circoscrivere l’ambito del contraddittorio procedimentale, con lo scopo di evitare l’insorgenza di inutili giudizi, e favorire una convergenza di posizioni tra le parti nel procedimento, attraverso un confronto sulle ragioni fondative del provvedimento da adottare; ma, “nel caso in esame, la ricorrente è stata del tutto privata della fase della concreta partecipazione, attivata con l’avviso ex art. 7. Se il Comune avesse messo a disposizione gli atti relativi all’accertamento, la ricorrente avrebbe potuto dimostrare la legittimità del prolungamento della copertura a protezione del terrazzino, già chiesto ed acquisito in occasione del rilascio della concessione edilizia n. 105 del 30.03.1992”.

Il Comune di Centola non si costituiva in giudizio.

Seguiva il deposito di memoria riepilogativa e di perizia tecnica di parte, per la ricorrente.

All’udienza di smaltimento dell’arretrato del 2 marzo 2026, tenuta da remoto, il ricorso era trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è fondato.

La ragione dirimente – nella parte in cui esso si dirige contro l’irrogazione della sanzione pecuniaria di € 20.000 – consiste in ciò, che “la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 non può essere irrogata nei confronti di chi - prima dell'entrata in vigore della l. n. 164 del 2014 - abbia già fatto decorrere inutilmente il termine di 90 giorni e sia risultato inottemperante all'ordine di demolizione, pur se tale inottemperanza sia stata accertata dopo la sua entrata in vigore” (Consiglio di Stato, ad. plen., 11/10/2023, n. 13); cfr. anche l’ulteriore massima che segue: “La sanzione pecuniaria prevista dall' art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380 del 2001 poiché introdotta successivamente, con la l. n. 164 del 2014, non può essere irrogata nei confronti di chi abbia fatto decorrere il termine di 90 giorni prima della sua introduzione nel testo unico” (Consiglio di Stato sez. V, 30/04/2025, n. 3673).

Tale motivo, puntualmente enunciato in ricorso, ha carattere decisivo ed assorbente delle ulteriori doglianze svolte, sul punto, da parte ricorrente.

Quanto alla parte dell’ordinanza gravata. che sanziona con la demolizione la tettoia, osserva il Collegio che si tratta di una tettoia monofalda, realizzata sul terrazzo collegato al piano sottotetto, avente dimensioni 3,50 m. x 4,40 m., per una superficie di 15,40 mq., con struttura portante in profilati di acciaio, manto e copertura in lamiera grecata coibentata ed altezza media di 2,20 m.”.

Secondo quanto risulta dalla perizia tecnica di parte, prodotta in giudizio in data 30.01.2026, essa è “bullonata alle murature perimetrali” e “facilmente amovibile”.

Rispetto alla stessa si sostiene, con il terzo motivo di ricorso, la violazione dell’art. 3 della l. 241/1990, in relazione agli artt. 31 e 9-bis del d.P.R. 380/2001, per difetto assoluto di istruttoria e manifesta perplessità dell’azione amministrativa. In particolare, in base all’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. 380/2001, lo stato legittimo di un immobile deve essere individuato sulla scorta del titolo edilizio che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato l’esistenza, nonché dell’ultimo titolo che ha interessato l’intero fabbricato, integrato dagli eventuali titoli successivi relativi a interventi parziali. Nel caso di specie, la ricorrente ha dedotto che lo stato legittimo dell’immobile fosse chiaramente desumibile dalla concessione edilizia n. 105 del 30 marzo 1992, rilasciata in suo favore per un intervento di ristrutturazione dell’intero fabbricato, assunto come preesistente al 1967; e, altresì, che dall’esame degli elaborati allegati a tale concessione, nonché dagli atti relativi alla variante in corso d’opera, emergesse – in modo inequivoco – che ella era stata espressamente autorizzata sia alla chiusura della scala interna di collegamento tra i due piani, sia – soprattutto, per quanto qui rileva – al prolungamento della falda di copertura, al fine di evitare infiltrazioni sul terrazzino; ma proprio tale copertura costituiva l’oggetto dell’ordinanza di demolizione impugnata. La conseguenza, per la ricorrente, era che le opere contestate risultavano già assentite dal titolo edilizio del 1992 ed erano, pertanto, pienamente ricomprese nello stato legittimo dell’immobile.

Deduceva, quindi, l’eccesso di potere per difetto di istruttoria – oltre che di motivazione – da parte del Comune di Centola, giacché “sarebbe bastato dare un rapido sguardo agli atti relativi alla concessione edilizia n. 105/1992, per comprendere che giammai si sarebbe potuta adottare l’ordinanza di demolizione impugnata, atteso che la copertura del terrazzino era già contemplata tra le opere assentite”.

La doglianza, stante l’affermazione di parte ricorrente circa la ricomprensione della tettoia de qua nello stato legittimo dell’immobile, in virtù della concessione edilizia n. 105/1992, e l’assenza di controdeduzioni da parte del Comune intimato, non costituito in giudizio, può quindi essere accolta, anche in base al principio di non contestazione.

In ogni caso, è fondato anche il prosieguo della doglianza, rubricata sub IV) nell’atto introduttivo del giudizio, vale a dire che trattandosi, nella specie, di “una tettoia aperta su tutti i lati, in materiali leggeri”, la stessa “giammai può essere una nuova opera in senso tecnico, essendo priva di autonomia funzionale ed assolvendo, al contrario, ad uno scopo pertinenziale e precario di protezione dagli agenti atmosferici”.

Rileva il Tribunale che dalle fotografie, allegate alla perizia tecnica di parte di cui sopra, si ricava che effettivamente la tettoia de qua riveste tali caratteristiche, donde l’applicabilità dell’orientamento giurisprudenziale, secondo cui: “La realizzazione di una tettoia deve essere configurata, sotto il profilo urbanistico, come intervento di nuova costruzione ogni qual volta integri un manufatto non completamente interrato che abbia i caratteri della solidità, stabilità e immobilizzazione al suolo, anche mediante appoggio, incorporazione o collegamento fisso a un corpo di fabbrica preesistente o contestualmente realizzato, indipendentemente dal livello di posa e di elevazioni dell'opera. Estranee a detto regime sono da considerarsi unicamente le cc.dd. tettoie leggere non tamponate lateralmente su almeno tre lati, prive di autonomia e realizzate per valorizzare la fruizione al servizio dello stabile, ponendo un riparo temporaneo dal sole, dalla pioggia, dal vento e dall'umidità che rende più gradevole per un maggior periodo di tempo la permanenza all'esterno, senza peraltro creare un ambiente in alcun modo assimilabile a quello interno, a causa della mancanza della necessaria stabilità, di una idonea coibentazione termica e di un adeguato isolamento dalla pioggia, dall'umidità e dai connessi fenomeni di condensazione” (Consiglio di Stato, sez. VI, 3/04/2024, n. 3031).

Ne consegue che: “La realizzazione di una tettoia aperta su tutti i lati configura un intervento di ristrutturazione edilizia che non crea volumetria né incide sui prospetti, e rientra pertanto nella disciplina della segnalazione certificata di inizio attività, con conseguente applicazione, in caso di violazione dell'art. 22 del d.P.R. n. 380/2001, della sanzione pecuniaria prevista dall'art. 37, pari al doppio dell'aumento del valore venale dell'immobile conseguente alla realizzazione degli interventi stessi. In tal caso deve pertanto considerarsi illegittima la più grave sanzione demolitoria, prevista dall'art. 33 e riservata agli interventi di più rilevante impatto urbanistico non assentiti o realizzati in totale difformità” (T.A.R. Campania – Salerno, Sez. II, 5/12/2022, n. 3289).

Anche per tale via, dunque, si perviene alla conclusione circa l’illegittimità della sanzione demolitoria adottata nella specie a carico della ricorrente, non essendo del resto necessario, in virtù della regola della ragione più liquida, esaminare anche le ulteriori censure, sollevate dalla medesima.

Le spese di lite possono, per la peculiarità della specie, essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, l’accoglie, nei sensi di cui in motivazione, e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Salerno, nella camera di consiglio del giorno 2 marzo 2026, con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

AO IN, Consigliere, Estensore

Michele Di Martino, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AO IN	Nicola Durante

IL SEGRETARIO