Pubblicato il 08/01/2026

N. 00278/2026 REG.PROV.COLL.

N. 09327/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9327 del 2022, proposto da
RI EL, RI RE PI, AB EN, RInna UF, rappresentati e difesi dall'avvocato Antonio Borrello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

dell'Ordinanza Ministeriale n. 112 del 2022 del Ministero dell'Istruzione che regolamenta l'istituzione delle graduatorie provinciali per le supplenze (d'ora innanzi anche semplicemente “GPS”) e delle graduatorie di istituto, in particolare, nella parte in cui prevede che l''inserimento con riserva non dà titolo all'individuazione in qualità di avente titolo alla stipula di contratto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 14 novembre 2025 la dott.ssa LV MO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.I ricorrenti, esponendo di essere in possesso di titolo di specializzazione per l’insegnamento sul sostegno, conseguito all’estero e in attesa di riconoscimento, hanno impugnato l’Ordinanza ministeriale n. 112 del 2022 con la quale il Ministero dell’istruzione ha disposto l’aggiornamento delle graduatorie provinciali per le supplenze per il biennio scolastico 2022/2024, nella parte in cui non consente di ottenere l’incarico di supplenza a coloro che sono iscritti nelle graduatorie con riserva, poiché in attesa di riconoscimento del titolo estero.

2. Il Ministero resistente si è costituito con mero atto formale.

3. Con ordinanza dell’8 settembre 2022 n. 5666 l’istanza cautelare è stata respinta “ Ritenuto che, ad una sommaria cognizione, il ricorso presenta profili di inammissibilità, essendo impugnato esclusivamente l’atto generale, senza la necessaria impugnazione delle graduatorie concretamente lesive, per cui risulta impossibile la individuazione dei soggetti controinteressati alle pretese di parte ricorrente ”.

3. All’udienza straordinaria per lo smaltimento dell’arretrato del 14 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione dopo aver dato avviso ai sensi dell’art. 73 co. 3 c.p.a., della possibile improcedibilità e inammissibilità del ricorso.

4. Il Collegio ritiene di prescindere dai sollevati profili in rito attesa la palese infondatezza dello stesso.

4.1 Così come evidenziato dal Consiglio di Stato in sede cautelare in un diverso giudizio, con statuizioni trasponibili agli odierni fatti di causa, “ la previsione dell’ordinanza ministeriale impugnata, secondo cui il conferimento dell’incarico e la relativa stipulazione del contratto dipendono dall’effettivo riconoscimento del titolo abilitativo conseguito all’estero, risulta conforme tanto ai principi di imparzialità e buon andamento di cui all’art.97 Cost., quanto alla disciplina nazionale di recepimento delle direttive europee in materia di riconoscimento, per l'accesso alle professioni regolamentate e il loro esercizio, delle qualifiche professionali già acquisite in uno o più Stati membri dell'Unione europea nella parte in cui si consente al titolare di tali qualifiche di esercitare nello Stato membro di origine la professione corrispondente ” (Cons. Stato, Sezione VII, ordinanza. n. 4353 del 2022).

Il giudice amministrativo di appello ha avuto modo di evidenziare come la previsione oggetto di contestazione nell’odierno giudizio, la cui applicazione finisce per inibire la stipula di contratti di lavoro ai docenti inseriti con riserva nella prima fascia delle GPS nelle more del riconoscimento del titolo abilitante all’insegnamento conseguito all’estero, sia “ finalizzata a prevenire il possibile grave nocumento che si potrebbe prospettare sia nei riguardi dei discenti coinvolti, sia nei confronti degli altri docenti concorrenti iscritti (senza riserva) in graduatoria, qualora a questi ultimi fossero preferiti per il conferimento del conteso incarico di docenza soggetti che, poi, si rivelassero, in realtà, in possesso di un titolo non idoneo ”.

4.2 Anche questo T.A.R. è più volte intervenuto sulla legittimità dell’ordinanza ministeriale n. 112 del 2022 ( ex multis : sentenze nn. 14653 del 2022, 2519 del 2024 e 10456 del 2024), con un orientamento confermato in sede di appello (Cons. St. sez. VII sentenza n. 2177 del 2024.

L’impossibilità per coloro che sono in attesa del riconoscimento del titolo di stipulare contratti non contrasta neanche con il diritto europeo. Ed infatti la direttiva 2005/36/CE, con riferimento alla professione di docente, non contempla un sistema di riconoscimento automatico, lasciando all’amministrazione un margine valutativo anche ai fini della imposizione di eventuali misure compensative o dell’accesso solo parziale alla professione regolamentata; con l’ulteriore conseguenza che il predetto riconoscimento ha carattere costitutivo del diritto all’esercizio della professione nel Paese ospitante e l’interessato non può pretendere, in mancanza dello stesso, di esercitare l’attività professionale.

La disciplina prevista dall’ordinanza impugnata non risulta contrastante neanche con la normativa di rango primario. Va al riguardo evidenziato che l’art. 59, comma 4, D.L. n. 73/2021 stabilisce che “In via straordinaria, esclusivamente per l'anno scolastico 2021/2022, i posti comuni e di sostegno vacanti e disponibili che residuano dopo le immissioni in ruolo ai sensi dei commi 1, 2 e 3 del presente articolo, salvi i posti di cui ai concorsi per il personale docente banditi con decreti del Capo del Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione del Ministero dell'istruzione nn. 498 e 499 del 21 aprile 2020, pubblicati nella Gazzetta Ufficiale, 4ª serie speciale, n. 34 del 28 aprile 2020, e successive modifiche, sono assegnati con contratto a tempo determinato, nel limite dell'autorizzazione di cui al comma 1 del presente articolo, ai docenti che sono iscritti nella prima fascia delle graduatorie provinciali per le supplenze di cui all'articolo 4, comma 6-bis, della legge 3 maggio 1999, n. 124, per i posti comuni o di sostegno, o negli appositi elenchi aggiuntivi ai quali possono iscriversi, anche con riserva di accertamento del titolo, coloro che conseguono il titolo di abilitazione o di specializzazione entro il 31 luglio 2021”.

D’altronde, la stessa Adunanza Plenaria n. 19 del 29 dicembre del 2022, pronunciandosi sui titoli conseguiti in Romania, ha precisato che “ Il Ministero appellante deve …. esaminare le istanze di riconoscimento del titolo formativo conseguito…, tenendo conto dell'intero compendio di competenze, conoscenze e capacità acquisite, e verificando che "la durata complessiva, il livello e la qualità delle formazioni a tempo parziale non siano inferiori a quelli delle formazioni continue a tempo pieno", così ribadendo il ruolo centrale che il d.lgs. n.206 del 2007 assegna alla valutazione discrezionale dell’autorità amministrativa. Valutazione che, pertanto, deve necessariamente precedere, e non può seguire, l’inizio della specifica attività professionale ” (cfr. Cons. St, n. 2177 del 2024).

In altri termini, la disposizione risulta essere il risultato di un delicato bilanciamento da effettuarsi tra le aspirazioni dei docenti abilitati all’estero, i cui titoli risultano essere ancora al vaglio della pubblica Amministrazione nell’ambito dei procedimenti amministrativi attivati su istanza di parte ai fini del loro riconoscimento nel nostro Paese, e le legittime aspettative degli studenti fruitori del servizio pubblico istruzione, da un lato, e dei docenti già in possesso dell’abilitazione all’insegnamento, conseguita in Italia o all’estero ma già oggetto di apposito provvedimento di riconoscimento ministeriale, dall’altro, non ravvisandosi profili di eccesso di potere derivanti da violazioni del principio di proporzionalità nella misura a tal fine adottata dall’Amministrazione, intesa a contemperare i plurimi interessi coinvolti.

Del resto, la preclusione alla stipula del contratto di lavoro non è neppure di carattere assoluto, riguardando soltanto la fase dello scorrimento della prima fascia delle graduatorie in commento, nelle quali, per vero, non risulta che i ricorrenti siano stati effettivamente inseriti con riserva, di qui i sollevati profili di inammissibilità ed improcedibilità.

Va considerato altresì che l’iscrizione con riserva comporta comunque un vantaggio per i docenti in quanto qualora avvenga il riconoscimento in corso di anno scolastico gli stessi avrebbero potuto consolidare la loro posizione, nonché il possibile carattere temporaneo della misura contestata, adottata anche per far fronte ad una situazione eccezionale quale la notevole richiesta di riconoscimenti esteri.

Nessuna discriminazione appare configurabile rispetto alla diversa posizione degli specializzandi in Italia, avendo comunque costoro svolto una parte di un percorso sicuramente abilitante in base all’ordinamento nazionale, mentre per i titoli conseguiti all’estero tale accertamento risulta essere in corso e di qui la ratio dell’iscrizione con riserva, trattandosi di professione per la quale non opera un sistema di riconoscimento automatico della qualifica conseguita all’estero ed è quindi necessaria la previa adozione di un provvedimento di riconoscimento e, eventualmente, anche il superamento delle misure compensative imposte.

La prospettazione di parte ricorrente muove difatti da un presupposto giuridico errato, ossia quello della piena validità hic et nunc nel nostro Paese delle qualifiche professionali conseguite dai ricorrenti all’estero, obliterando la circostanza dirimente che, invece, le loro aspettative possano trovare adeguato coronamento soltanto all’esito dei procedimenti amministrativi di riconoscimento già avviati ma non ancora conclusi, all’esito dei quali l’Amministrazione ben potrebbe, anche laddove ritenesse il titolo valido, disporre misure compensative ex art. 22 del d.lgs. n. 206 del 2007, con necessità pertanto di completare il ciclo formativo e rinviandosi gli effetti del riconoscimento ad un momento successivo (ossia al superamento delle misure compensative).

Per le ragioni che precedono, il ricorso deve pertanto essere respinto in quanto infondato.

12. Le spese di lite sono compensate in ragione della peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CL AT, Presidente FF

LV MO, Primo Referendario, Estensore

Agatino Giuseppe Lanzafame, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LV MO	CL AT

IL SEGRETARIO