Pubblicato il 09/03/2023

N. 00113/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00203/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 203 del 2019, proposto da
Soc. Coop. Sociale San Rocco, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandra Rulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Avezzano, non costituito in giudizio;
Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in L'Aquila, via Buccio Da Ranallo S. Domenico;

per l'annullamento

in via principale

per la declaratoria di illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dal Comune di Avezzano, in relazione all'istanza presentata dalla Società ricorrente in data 13 marzo 2018, con la quale è stato richiesto al Comune il rilascio dell'autorizzazione alla realizzazione di una struttura sanitaria residenziale per NZ (R.A.A.); istanza trasmessa dal Comune di Avezzano alla Regione e alla A.S.L. a partire dal 28 marzo 2018;

e per la declaratoria dell'obbligo

a carico del Comune di Avezzano di procedere al rilascio del provvedimento formale di autorizzazione ai sensi dell'art. 3 della L.R.A. n. 32/2007 in favore della Soc. Coop. Sociale San Rocco.

* * *

in via subordinata

per la declaratoria di illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dalla Regione Abruzzo, in relazione all'istanza presentata dalla Società ricorrente in data 13 marzo 2018, con la quale è stato richiesto al Comune di Avezzano il rilascio dell'autorizzazione alla realizzazione di una struttura sanitaria residenziale per NZ (R.A.A.); istanza trasmessa dal Comune di Avezzano alla Regione e alla A.S.L. entro il termine di 15 giorni previsto dall'art. 3 della L.R.A. n. 32/2007;

e per la declaratoria dell'obbligo

a carico del Comune di Avezzano e della Regione Abruzzo, ciascun nel loro rispettivo ambito di competenza, di procedere al rilascio del provvedimento formale di autorizzazione ai sensi dell'art. 3 della L.R.A. n. 32/2007 in favore della Soc. Coop. Sociale San Rocco, previo espletamento degli atti istruttori e procedimentali contemplati dalla stessa Legge Regionale n. 32/2007, dai Manuali di autorizzazione e accreditamento e dai provvedimenti regolamentari all'uopo adottati dalla Regione Abruzzo.

Con espressa riserva di richiedere il risarcimento del danno ingiusto spettante ad essa Società ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Abruzzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2023 il dott. Mario Gabriele Perpetuini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Soc. Coop. Sociale San Rocco è una struttura sanitaria privata sita in Avezzano, già autorizzata all’esercizio di attività socio-assistenziale.

Con domanda presentata in data 13 marzo 2018, la ricorrente ha chiesto al Comune di Avezzano, ai sensi dell’art. 3 della L.r.a. 31 luglio 2007, n. 32, l’autorizzazione alla realizzazione di una struttura sanitaria residenziale per NZ (R.A.A.).

Detta istanza è stata trasmessa alla Regione Abruzzo ed alla A.S.L. di Avezzano-Sulmona-L’Aquila.

La ASL ha rilasciato in data 26 novembre 2018 il prescritto parere igienico sanitario di congruità ma la Regione Abruzzo non ha comunicato il proprio nulla osta di compatibilità.

Avverso il silenzio della Regione e del Comune di Avezzano insorge la ricorrente.

Si è costituita la Regione Abruzzo resistendo al ricorso e chiedendone la reiezione.

Alla camera di consiglio del 22 febbraio 2023 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1.§. Con un unico articolato motivo di ricorso si lamenta la “Violazione e/o elusione dell'articolo 2, comma 1, nonché dell’art. 17 - bis della legge 7.8.1990 n. 241 e succ. mod.; violazione e/o elusione dell’art. 3 della L.R.A. n. 32/2007”.

In particolare la ricorrente chiede, in via principale, l’accertamento dell’obbligo del Comune di rilasciare l’autorizzazione e, in subordine, l’accertamento del silenzio in relazione all’obbligo della Regione Abruzzo a rilasciare il prescritto parere di compatibilità programmatoria.

2.§. L’art. 3 della citata legge regionale n. 32/2007, all’esito delle modifiche introdotte dalla L.r.a. n. 12/2016 del 2 maggio 2016, dispone che:

- il Comune, entro quindici giorni dalla presentazione della domanda ad opera del privato, ne trasmetta copia alla Regione e al Dipartimento di Prevenzione della ASL territorialmente competente;

- l'istruttoria della domanda di autorizzazione deve concludersi entro novanta giorni dalla relativa presentazione previa acquisizione:

a) del parere di compatibilità con gli atti di programmazione sanitaria regionale;

b) del parere di congruità del progetto ai requisiti minimi strutturali, tecnologici impiantistici ed organizzativi contemplati nel vigente Manuale di Autorizzazione;

c) del parere di congruità del progetto alla pianificazione urbanistica ed edilizia del territorio;

- il parere di compatibilità di cui alla lettera a) è rilasciato dal competente Dipartimento della Giunta Regionale entro e non oltre sessanta giorni dall'acquisizione della domanda trasmessa dal Comune.

- Il parere di congruità di cui alla lettera b) è rilasciato dal Dipartimento di Prevenzione della ASL territorialmente competente entro e non oltre sessanta giorni dall'acquisizione della domanda trasmessa dal Comune.

Nel caso in esame il Comune ha trasmesso sia alla ASL che alla Regione Abruzzo, entro il termine di 15 giorni previsto dall’art. 3 della L.R.A. n. 32/2007 (e, quindi, entro il 28 marzo 2019), l’istanza presentata dalla Soc. Coop. Sociale San Rocco. A partire da detta data ed entro i successivi sessanta giorni e, quindi, entro il 27 maggio 2018, la Regione Abruzzo e la ASL avrebbero dovuto rendere i propri pareri di compatibilità programmatoria.

La ASL ha assunto il proprio provvedimento in data 26 novembre 2018 ma la Regione non si è pronunciata.

3.§. Quanto alla richiesta avanzata in via principale in merito all’accertamento dell’obbligo del Comune di rilasciare l’autorizzazione, la ricorrente sostiene che in applicazione di quanto disposto dall’art. 17 bis della L. n. 241/1990 e succ. mod., il Comune avrebbe dovuto procedere al rilascio -in favore della ricorrente- del prescritto titolo autorizzatorio, poiché esso:

1) ha acquisto il parere richiesto alla ASL;

2) ha acquisto per silentium il parere richiesto alla Regione, per via del decorso del termine stabilito dall’art. 3 della L.R.A. n. 32/2007.

3.§.1. La tesi di parte ricorrente non può essere accolta.

La giurisprudenza amministrativa ha precisato che la prevista “verifica di compatibilità” da parte della Regione non può essere sostituita da un assenso tacito, secondo il meccanismo del silenzio-assenso tra più amministrazioni pubbliche di cui all’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990 (inserito dalla legge n. 124 del 2015). In proposito, si è affermato che il menzionato potere regionale va, piuttosto, ricondotto alla fattispecie di cui all’art. 16 della legge n. 241 del 1990 (mera attività consultiva), non essendo in esso rinvenibile alcuna efficacia “co-decisoria”. Ed invero, secondo l’orientamento in esame, la compartecipazione decisionale di plurime amministrazioni, cui allude l’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990, presuppone, da un punto di vista sostanziale, l’attribuzione congiunta alle diverse amministrazioni della tutela di un comune interesse pubblico e, da un punto di vista procedimentale, l’esercizio condiviso della stessa: l’amministrazione da interpellare, ai fini dell’adozione del provvedimento finale, non partecipa quindi alla fase istruttoria del procedimento (tanto che, in coerenza con tale impostazione, l’art. 17-bis, comma 1, prevede che il termine per esprimersi decorra “dal ricevimento dello schema di provvedimento, corredato della relativa documentazione, da parte dell’amministrazione procedente”), sul presupposto che, essendo unico l’interesse pubblico da tutelare ed unitariamente affidato alle amministrazioni coinvolte, l’acquisizione dei fatti rilevanti per la sua corretta e compiuta valutazione è stata (presumibilmente) già operata dall’amministrazione procedente, che sulla base delle sue risultanze ha appunto confezionato lo “schema di provvedimento” (cfr. Cons. Stato, sez. III, sent. 20 giugno 2018, n. 3783).

Ne consegue che la diversità delle valutazioni demandate – per gli aspetti, rispettivamente, edilizi e di compatibilità con il fabbisogno – all’amministrazione comunale ed a quella regionale, ergo degli interessi pubblici rispettivamente perseguiti, propone uno schema procedimentale cui la disciplina del silenzio-assenso non si attaglia facilmente: basti osservare che l’amministrazione regionale, interpellata da quella comunale, non si limita, come sarebbe stato se il suo ruolo fosse di carattere co-decisorio, a valutare lo “schema di provvedimento” rimessole, unitamente agli atti istruttori pertinenti, dall’amministrazione comunale procedente, ma deve attivare una autonoma istruttoria, intesa appunto a verificare, ai sensi dell’art. 8-ter, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992, la “compatibilità del progetto da parte della regione... in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale”. A corroborare la conclusione esposta, sovviene anche il richiamato disposto dell’art. 8-ter, comma 3, ai sensi del quale, come appena detto, “il comune acquisisce, nell’esercizio delle proprie competenze in materia di autorizzazioni e concessioni di cui all’art. 4 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 493 e successive modificazioni, la verifica di compatibilità del progetto da parte della regione”: la norma individua infatti l’oggetto della valutazione demandata alla Regione nel “progetto”, ovvero in un atto tipicamente appartenente alla fase preparatoria ed istruttoria del procedimento autorizzatorio, ben diverso dallo “schema di provvedimento” di cui è menzione nell’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990, che afferisce invece alla fase decisoria.

4.§. Quanto alla richiesta di accertamento del silenzio inadempimento della Regione Abruzzo si osserva che con nota del 30 gennaio 2023, l’Amministrazione regionale ha adottato il preavviso di diniego di cui all’art. 10 bis, L. 241/90, comunicando che “Ai sensi dell'art. 10-bis, Legge n. 241/1990 e ss.mm.ii., si preavvisa il diniego al rilascio del parere favorevole di compatibilità programmatoria regionale, per la seguente motivazione.

Il fabbisogno autorizzatorio di posti letto di R.A.A. (R.P. NZ) previsto per l'ambito territoriale della provincia di L'Aquila dalla D.G.R. n. 129/2017 e ss.mm.ii., risulta totalmente eroso e pertanto non vi è più capienza in relazione alla richiesta presentata da codesta Società Cooperativa per la realizzazione di n. 90 posti letto dí R.A.A (R.P. NZ)”.

Con la predetta nota è venuta meno l’inerzia della Regione.

5.§. Per i motivi predetti il ricorso deve essere respinto sia in ordine alla richiesta di accertamento del silenzio nei confronti del Comune di Avezzano, sia in relazione al petitum relativo all’accertamento dell’obbligo della Regione Abruzzo di rilasciare il prescritto parere di compatibilità programmatoria.

Le spese possono essere compensate in quanto, nonostante la soccombenza della parte ricorrente, l’inerzia della Regione è venuta meno solo successivamente alla proposizione del ricorso in decisione e non è ancora stato adottato il provvedimento conclusivo del procedimento.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando:

1) respinge il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, respinge la richiesta di accertamento del silenzio della Regione Abruzzo e la richiesta di accertamento del silenzio del Comune di Avezzano;

2) compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Germana Panzironi, Presidente

Mario Gabriele Perpetuini, Consigliere, Estensore

Maria Colagrande, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mario Gabriele Perpetuini	Germana Panzironi

IL SEGRETARIO