Pubblicato il 29/12/2025

N. 04285/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01671/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1671 del 2020, proposto da
Energia Emissioni Zero 4 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Germana Lucia Riccarda Cassar, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Arera - Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, alla via Freguglia, n. 1;

nei confronti

Ministero dello Sviluppo Economico, Ministro dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, non costituiti in giudizio;
Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Aristide Police, Antonio Pugliese, Paolo Roberto Molea, Angelo Pacileo, con domicilio eletto presso lo studio Aristide Police in Milano, via Broletto, 16;

per l’annullamento

della deliberazione 5 maggio 2020 n. 155/2020/R/eel avente ad oggetto: “approvazione dei Contratti-tipo predisposti dal Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. ai fini dell’erogazione degli incentivi previsti dal Decreto Interministeriale 4 luglio 2019” (di seguito, la “Deliberazione n. 155”) e di alcune specifiche clausole introdotte per la prima volta nello schema di contratto-tipo approvato dalla suddetta Deliberazione n. 155, e di ogni atto presupposto o comunque connesso o consequenziale, tra cui (i) la Deliberazione 340/2019/R/efr di avvio del procedimento per l'adozione di propri provvedimenti in attuazione del D.M. 4 luglio 2019 e (ii) l'atto del 19 dicembre 2019 del GSE per la consultazione sullo schema di contratto-tipo per gli impianti incentivati che non accedono al ritiro a tariffa fissa omnicomprensiva e (iii) la lettera del GSE del 24 aprile 2020 con la proposta di tre schemi di contratti – tipo trasmessa all'AR a conclusione del processo di consultazione svolto dal GSE (non conosciuta) nonché (iv) la nota di approfondimento del GSE (priva di data e non conosciuta).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio e le memorie difensive di Arera – Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente e di Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A.;

Visti gli artt. 35, comma 1 e 85, comma 9, c.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 5 dicembre 2025 il dott. RC RI LI e assunta la causa in decisione come specificato nel verbale;

FATTO e DIRITTO

Energia Emissioni Zero 4 s.r.l. è una società titolare di un progetto eolico che, a seguito di partecipazione ad apposita procedura d’asta, è risultato assegnatario della prenotazione d’incentivi previsti da bando del GSE, pubblicato in data 31 gennaio 2020.

La ricorrente si era, infatti, collocata in posizione utile (v. graduatoria del 28 gennaio 2020 di cui al doc. 5 di parte ricorrente) per rientrare nel contingente di potenza in ordine all’assegnazione degli incentivi alla produzione di energia elettrica pulita, calcolati sulla base della differenza tra la tariffa spettante offerta in sede di asta e assegnata dal GSE e il prezzo zonale orario.

Posto che tali incentivi debbono essere assegnati mediante contratti di diritto privato sulla base di un contratto-tipo definito da AR, l’Autorità, con deliberazione n. 155/2020/R/eel del 5 maggio 2020, ha approvato un nuovo schema di contratto-tipo nel quale venivano previste clausole innovative rispetto al passato, ritenute peggiorative dalla ricorrente.

Trattasi, segnatamente, delle previsioni contrattuali che, in estrema sintesi e per quanto d’interesse: a) garantiscono il GSE, attraverso l’obbligo di stipula di strumenti fideiussori a carico degli operatori economici, dall’inadempimento di costoro; b) consentono al GSE di modificare il valore dei corrispettivi e/o risolvere il contratto in caso di cessione dell’impianto, nel caso in cui il cessionario venisse ritenuto privo dei necessari requisiti soggettivi; c) attribuiscono al GSE il potere di risolvere il contratto per casi non coperti da base normativa, nonché il potere di sospensione in autotutela dell’efficacia del contratto.

Avverso la citata determinazione è, pertanto, insorta la Società con ricorso straordinario al Capo dello Stato.

A seguito di opposizione formulata dall’AR, il giudizio è stato tempestivamente trasposto in sede giurisdizionale dinnanzi a questo T.A.R.

Parte ricorrente affida il gravame a cinque motivi di doglianza.

Con il primo motivo di ricorso si lamenta che l’AR, nell’inserire con la deliberazione impugnata clausole contrattuali non previste nei contratti-tipo già approvati, avrebbe agito in assoluta carenza di potere, in quanto nessuna legge consentirebbe di ricondurre i contratti di erogazione degli incentivi nell’ambito di un procedimento regolatorio, né le sarebbe in alcun modo riconosciuto un autonomo potere regolamentare in materia (essendo il Ministero il solo titolare della funzione regolatoria); all’Autorità sarebbe altresì precluso d’intervenire nei rapporti civilistici tra operatori e GSE.

L’AR avrebbe, dunque, agito oltre la funzione meramente consultiva attribuitale, intervenendo nella materia dell’incentivazione con un’inammissibile eterointegrazione contrattuale.

Con il secondo motivo, la società censura l’omissione, da parte di AR, della fase di (pubblica) consultazione preventiva rispetto all’adozione della deliberazione impugnata. Secondo la prospettazione della ricorrente, non varrebbe giustificare tale omissione a partire dalla consultazione già svolta da parte del GSE, poiché vi sarebbe un difetto di equipollenza tra quest’ultima e la prima: da un lato, il GSE è parte dei contratti privatistici da attuarsi con i contratti-tipo; dall’altro, il Gestore non disporrebbe di un potere regolamentare analogo a quello di AR.

In particolare, la ricorrente evidenzia che le osservazioni degli interessati al documento di consultazione del GSE, relativamente alla previsione di cui all’art. 13 del contratto-tipo, ritenuto misura eccessivamente penalizzante, non sarebbero state in alcun modo tenute in considerazione da AR. L’Autorità avrebbe così concesso al GSE l’esercizio di un autonomo potere extra ordinem in contrasto con la natura privata del rapporto che dovrebbe legare il GSE agli operatori titolari di impianti incentivati.

Infine, si denuncia che la consultazione del GSE sarebbe postuma, in quanto avvenuta successivamente alla pubblicazione del bando.

Con il terzo motivo si censurano alcune previsioni del contratto-tipo.

Preliminarmente, la ricorrente lamenta che la deliberazione impugnata avrebbe introdotto meccanismi di tutela di stampo pubblicistico e clausole negoziali incompatibili con i principi generali di cui all’art. 24, d.lgs. n. 28/2011 (per il quale l’incentivo dovrebbe assicurare una equa remunerazione dei costi di investimento e di esercizio) e al D.M. 4 luglio 2019.

Sotto un primo profilo, le clausole introdotte sarebbero prive di motivazione e incoerenti con i presupposti di fatto. Secondo la ricostruzione della ricorrente, il meccanismo di incentivazione non esporrebbe il GSE ad alcun rischio, né a maggiori oneri per le casse dello Stato. Ciò in quanto il Gestore avrebbe la facoltà di operare conguagli tra gli incentivi che spettano all’operatore e i crediti maturati e, in ogni caso, disporrebbe degli ordinari rimedi civilistici per superare un eventuale inadempimento dell’operatore economico.

Pertanto, gli strumenti di tutela accordati dal contratto-tipo determinerebbero un grave squilibrio contrattuale, penalizzando ingiustamente l'operatore in assenza di preminenti interessi pubblici.

Le clausole in esame si porrebbero vieppiù in contrasto diretto con il D.M. 4 luglio 2019, poiché tale decreto prevede (art. 7, comma 7) che, in ogni caso, “ l’energia prodotta da questi impianti resta nella disponibilità del produttore ”. La possibilità per il GSE, in caso di inadempimento del produttore, di subentrare nel contratto di dispacciamento dell’impianto sarebbe palesemente in contrasto con la disposizione citata.

Inoltre, la ricorrente si duole del meccanismo di fideiussione bancaria obbligatoria prevista dal contratto-tipo: da un lato, il citato D.M. già prevede, ove ritenuta necessaria, la dazione di una garanzia; dall’altro, i costi per la presentazione della fideiussione bancaria avrebbero l’effetto di aumentare gli investimenti necessaria al mantenimento in esercizio dell’impianto incentivato, compromettendo l’equa remunerazione perseguita dal D.M. cit.

Con il quarto motivo di ricorso, la società ricorrente impugna l’art. 10 della deliberazione, ritenuto troppo generico. La previsione dispone che il GSE possa modificare il valore dei corrispettivi o risolvere il contratto a seguito della cessione dell’impianto, laddove il soggetto cessionario non possegga i requisiti soggettivi sulla base dei quali l'impianto è stato ammesso ai meccanismi di incentivazione.

Tale potere contrattuale si sostanzierebbe in un automatismo gravemente lesivo che potrebbe essere evitato, secondo la prospettazione di parte ricorrente, a partire da una previsione di retrocessione dell’impianto con la conservazione del diritto agli incentivi.

Con il quinto e ultimo motivo, la ricorrente società contesta l’art. 14 del contratto-tipo nella parte in cui attribuisce al GSE il potere di risoluzione in casi non previsti da alcuna disposizione normativa o regolamentare e in violazione dell’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011.

Il GSE non avrebbe il potere di disporre la decadenza dagli incentivi e il recupero totale di quanto già erogato, né il potere di disporre la risoluzione del contratto stipulato, ma al più potrebbe, stando alla normativa citata, applicare la sanzione della decurtazione dell'incentivo nella misura tra il 10% e il 50%.

L'art. 14 del contratto-tipo introdurrebbe, invece, un potere di risoluzione del GSE contrario alla normativa sovraordinata, da esercitarsi in casi non previsti da nessun’altra norma, così attribuendo al Gestore poteri discrezionali e incompatibili con il rapporto privatistico che lo lega all’operatore.

Nemmeno il potere di sospensione in autotutela dell’efficacia del contratto sarebbe coerente con la disciplina del rapporto di diritto privato, che impone il rispetto del principio di parità delle parti.

Con atti depositati in giudizio nei giorni 9 e 21 ottobre 2020, si sono rispettivamente costituiti in giudizio l’AR e il GSE.

In vista della trattazione del merito della causa, il GSE – oltre a dedurre nel merito della controversia – ha eccepito, con memoria del 19 novembre 2025, comune alla controversia n. di R.G. 1668/2020, profili d’inammissibilità e improcedibilità del ricorso introduttivo.

In particolare, il GSE ha evidenziato l’inammissibilità del ricorso trattandosi di atti “ improduttivi di effetti giuridici immediatamente lesivi (i quali, semmai, conseguono alla sottoscrizione delle Convenzioni); con la conseguenza che gli stessi non recano alcuna lesione agli interessi giuridici di soggetti terzi (ivi comprese le Controparti) ”, nonché l’improcedibilità per difetto di interesse ad agire poiché Energia Emissioni Zero 4 s.r.l. “ ha addirittura omesso di concludere con il GSE la Convenzione per la regolazione ed erogazione degli incentivi (con ciò manifestando, dunque, la chiara volontà di abdicare al conseguimento dei benefici in relazione ai quali, in ultima istanza, si correla l’interesse astrattamente sotteso alla presente lite) ” e, si aggiunge, Energia Emissioni Zero 4 s.r.l. comunque “ ha partecipato all’asta in relazione a un impianto eolico; con riferimento a tale categoria di impianti, il d.m. 4 luglio 2019 prescrive a pena di decadenza un termine di entrata in esercizio di 31 mesi, decorrenti dall’esito delle procedure selettive (art. 15, commi 5 e 7, secondo alinea: "gli impianti inclusi nelle graduatorie devono entrare in esercizio entro i seguenti termini, decorrenti dalla data di comunicazione dell'esito della procedura d'asta", ossia "Mesi 31" nel caso per l’"Eolico onshore", con la precisazione per cui "decorso il termine massimo di cui al comma 5, il soggetto responsabile decade dal diritto di accesso agli incentivi e il GSE escute la cauzione"). Come risulta per tabulas, la Energia Emissioni Zero 4 S.r.l. è risultata inclusa nella graduatoria pubblicata il 28 maggio 2020, di talché il termine decadenziale di accesso agli incentivi è ampiamente spirato (come comprovato dalla mancata sottoscrizione della convenzione), non constando in alcun modo la tempestiva entrata in esercizio del relativo impianto ”.

Nel merito ha replicato alle censure formulate dalla ricorrente.

Con memoria depositata in giudizio il 18 novembre 2025 ha parimenti dedotto nel merito l’Autorità.

Alle contestazioni avversarie ha replicato parte ricorrente con memoria del successivo 24 novembre.

All’udienza straordinaria del 5 dicembre 2025, la causa veniva trattenuta in decisione.

Merita accoglimento l’eccezione d’inammissibilità del ricorso formulata dal Gestore dei Servizi Energetici.

Il Collegio rileva che l’atto introduttivo del giudizio non risulta sorretto dall’interesse al ricorso; in particolare, il difetto della predetta condizione dell’azione si sostanzia nella mancanza del predicato della concretezza dell’interesse.

L’atto gravato costituisce il frutto dell’esercizio di un potere regolatorio, di per sé inidoneo a incidere direttamente e immediatamente nella sfera giuridica degli operatori. L’interessato potrebbe lamentare un pregiudizio attuale e concreto, derivante da un atto siffatto, soltanto a partire da una sua concreta declinazione mediante atti applicativi, frutto dell’esercizio di un potere provvedimentale.

Tali conclusioni risultano del resto avvalorate dall’orientamento espresso della giurisprudenza, in un caso del tutto sovrapponibile, che il Collegio ritiene di dover condividere. Il Consiglio di Stato, sez. II, 23 ottobre 2024, n. 8497, con riferimento all’impugnativa dello “ schema di Convenzione per la regolazione economica dell’incentivo […] riconosciuto agli impianti che hanno maturato il diritto a fruire dei Certificati Verdi ”, ha infatti rilevato che “ il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado è stato proposto anteriormente alla sottoscrizione delle convenzioni; quindi le censure riproposte nel presente grado di giudizio erano riferite alla convenzione tipo.

Dette censure […] vanno quindi dichiarate inammissibili per difetto di interesse, perché sono state poste sotto un profilo astratto ed ipotetico, intendendo il Collegio, al riguardo, riaffermare il principio posto dalla decisione della sez. IV n. 4640/2020 più volte citata.

Le doglianze avrebbero dovuto essere proposte in presenza di un potere concretamente esercitato ” (negli stessi termini, Cons. Stato, sez. II, 7 novembre 2022, n. 9744; Id., 16 novembre 2022, n. 10093; 23 ottobre 2024, n. 8497).

Né del resto le censure sviluppate dalla ricorrente risultano infatti incentrate su profili dell’atto regolamentare aventi natura immediatamente lesiva, rispetto ai quali sorge in capo al privato un onere d’immediata impugnazione.

La società privata potrà riproporre le doglianze avanzate con il presente ricorso se e quando concluderà la convenzione, purché ne faccia espressa riserva al momento della stipula.

In conclusione, il ricorso è inammissibile per carenza di interesse ad agire poiché, al momento della proposizione del gravame, non vi era un’effettiva lesione della situazione giuridica soggettiva in capo alla ricorrente.

In considerazione delle questioni giuridiche trattate e della definizione in rito del giudizio, sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

CE NT, Presidente

Luca Iera, Primo Referendario

RC RI LI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RC RI LI	CE NT

IL SEGRETARIO