Pubblicato il 31/03/2025

N. 00416/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01449/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1449 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Dalfino, Giuseppe Delle Foglie ed Emilio Reboli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno e U.T.G. - Prefettura di Foggia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Bari, alla via Melo, 97;
Agea-Agenzia per le erogazioni in agricoltura, non costituita in giudizio;

per l'annullamento, previa concessione di misura cautelare,

A) per quanto riguarda il RICORSO INTRODUTTIVO:

- del provvedimento n. 71922 del 20.10.2023 ai sensi degli artt. 84 e 91 del d.lgs n. 159/2011;

- della nota di comunicazione del provvedimento prot. n. 71931 pari data;

- della comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 19803 del 2 21.03.0223 e della successiva prot. n. 44014 del 27.6.2023;

- ove occorra, di tutto quanto richiamato a fondamento del gravato provvedimento in data 20.10.2023, in particolare:

- delle istanze Agea e Regione ai sensi dell’art. 91 d.lgs. n. 159/2011;

- della nota Comando Provinciale Carabinieri Foggia n. 0167495/3-2 del 23.01.2023;

- della nota DIA n. 1289 del 7.2.2023;

- delle note Questura Foggia n. cat. Q.2.2/2022/Anticr./MPS del 18.5.2022, n. cat. Q.2.2/2023/Anticr./MPS del 1.2.2023 e del 21.6.2023;

- dei verbali e risultanze riunioni Gruppo Interforze del 10.2.2023, 4.4.2023, 11.7.2023 e 26.9.2023; - della nota Questura di Foggia cat. Q.2.2/2023/Anticr./MPS n. 99531 del 19.10.2023;

- della nota della Prefettura di Foggia, Area I, prot. n. 0082098 del 29.11.2023, di reiezione istanza di accesso del 20.11.2023;

- di ogni atto ad essi comunque presupposto, connesso e conseguenziale, in quanto lesivo, ancorché non conosciuto;

B) per quanto riguarda i MOTIVI AGGIUNTI presentati il 9/4/2024:

-degli atti già gravati con il ricorso introduttivo;

- della nota Agea, Ufficio Servizi Finanziari, Servizio Recupero Crediti, prot. n. 0017236 del 29.02.2024, recante “Provvedimento di decadenza dei contributi erogati e intimazione di restituzione delle somme indebitamente percepite” per complessivi € 211.099,80, di cui € 202.802,47 per capitale e € 8.297,33 per interessi al tasso legale dalla data di ciascun pagamento, aggiornati al 15.02.2024, da aggiornarsi alla data del saldo;

- di ogni atto a essi comunque presupposto, connesso e conseguenziale, in quanto lesivo, ancorché non conosciuto;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di U.T.G. - Prefettura di Foggia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2025 la dott.ssa Giacinta Serlenga e uditi per le parti i difensori l'avv. Giuseppe Dalfino, per il ricorrente, e l'avv. dello Stato Fabiola Roccotelli, per la difesa erariale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.-Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato in data 19 dicembre 2023, il signor -OMISSIS- ha proposto gravame avverso il provvedimento di interdittiva antimafia in epigrafe meglio specificato, unitamente alle note di comunicazione dello stesso e di avvio del procedimento nonché ad una serie ulteriore di atti presupposti, specificamente indicati. Con i motivi aggiunti notificati il successivo 6 aprile 2024, ha poi impugnato la nota Agea, Ufficio Servizi Finanziari, Servizio Recupero Crediti, prot. n. 0017236 del 29.02.2024, recante la conseguente dichiarazione di decadenza dai contributi pubblici erogati e obbligo di restituzione di una somma stimata in oltre 200.000 euro.

Il ricorso introduttivo è incentrato su tre ordini di censure (cfr. sub A, B, C e D) formulate contro l’interdittiva e contiene, altresì, un ultimo motivo (pure contrassegnato dalla lettera D) diretto a contestare l’illegittimità del diniego opposto dalla Prefettura intimata all’istanza di accesso del 20 novembre 2023; i motivi aggiunti ripropongono le stesse censure avverso la dichiarazione di decadenza dai contributi in quanto fondata sull’interdittiva stessa oltre a formulare ulteriori censure in via autonoma, afferenti il mancato avviso di avvio del procedimento, il difetto di motivazione e, in ogni caso, l’erronea quantificazione delle somme oggetto della richiesta di restituzione.

Con ordinanza della Sezione n. 211/2024 è stata accolta l’istanza cautelare, limitatamente al provvedimento Agea oggetto dei motivi aggiunti ma in considerazione di rilievi riferiti anche alla presupposta interdittiva; motivazione che di seguito si riporta: “ Considerato che –ad un sommario esame proprio di questa fase- il quadro indiziario sul quale si fonda l’interdittiva presupposta al provvedimento Agea di recupero dei contributi erogati sembrerebbe ancorato in via esclusiva ad elementi tratti dalle vicende giudiziarie, conclusesi con l’archiviazione per la moglie del ricorrente e che, in ogni caso, non appare completamente chiara l’entità delle somme effettivamente percepite dal ricorrente stesso a fronte dell’ingente importo di cui si chiede la restituzione (oltre 200.000,00 euro);

Ritenuto pertanto opportuno concedere la misura cautelare limitatamente al provvedimento Agea oggetto dei motivi aggiunti onde pervenire alla discussione di merito re adhuc integra..”.

In vista della trattazione di merito del gravame, il ricorrente ha rappresentato di aver presentato –in data 31 ottobre 2024- istanza di riesame e/o aggiornamento dell’interdittiva ex art. 91, comma 5, d.lgs. n. 159/2011, rimasta –allo stato- senza esito.

All’udienza del 14 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

2.- Il ricorso introduttivo va in parte accolto e in parte dichiarato improcedibile.

2.1.- Va dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse nella parte in cui è diretto a contestare il diniego di accesso (ultimo motivo). Il ricorrente stesso dà atto nell’ultima memoria prodotta il 13 dicembre 2024 che l’Avvocatura ha provveduto al deposito in giudizio di tutta la documentazione richiesta alla Prefettura, da quest’ultima originariamente denegata con atto in data 29 novembre 2023 (cfr. pag.1, ult. cpv.).

2.2.- Può invece essere accolto, sulla scorta del convincimento già sinteticamente espresso in sede cautelare, nella parte in cui è diretto a contestare l’insufficienza del quadro indiziario posto a base del provvedimento di interdittiva (motivi sub A e D), assorbite le ulteriori censure di natura prettamente procedimentale (motivi sub B e C).

2.2.1.-Ed invero, è stato più volte ribadito che il pericolo di infiltrazione mafiosa debba essere certamente valutato secondo un ragionamento induttivo, di tipo probabilistico, che non richiede di attingere un livello di certezza oltre ogni ragionevole dubbio, tipico dell’accertamento finalizzato ad affermare la responsabilità penale e, quindi, fondato su prove; ma che, al tempo stesso, debba implicare una prognosi assistita da un attendibile grado di verosimiglianza, sulla base di indizi gravi, precisi e concordanti, sì da farne ritenere “ più probabile che non ” la configurabilità (cfr. C.d.S., sez. III, 5 settembre 2019, n. 6105; sez. III, n. 758 del 2019 e n.1743 del 2016; in termini, da ultimo, T.A.R. Catania, sez. I, 21 maggio 2024, n. 1886). Nondimeno lo stesso legislatore riconosce quale elemento fondante l’informazione antimafia la sussistenza di « eventuali tentativi » di infiltrazione mafiosa « tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società o imprese interessate » (art. 84, comma 3, del d.lgs. n. 159 del 2011).

Se per un verso, quindi, il diritto amministrativo della prevenzione antimafia in questa materia non sanziona fatti penalmente rilevanti, né reprime condotte illecite ma mira a scongiurare una minaccia per la sicurezza pubblica, l’infiltrazione mafiosa nell’attività imprenditoriale e la probabilità (non anche la mera possibilità) che siffatto “evento” si realizzi; per altro verso, tale pericolo di infiltrazione, non può sostanziarsi in un mero sospetto della pubblica amministrazione ma deve ancorarsi a condotte sintomatiche e fondarsi su una serie di elementi fattuali. Tra questi elementi, alcuni sono tipizzati dal legislatore (art. 84, comma 4, del d.lgs. n. 159 del 2011; si pensi ai cc.dd. delitti spia) liddove altri, “a condotta libera”, sono lasciati al prudente e motivato apprezzamento discrezionale dell’autorità amministrativa, che “può” desumere il tentativo di infiltrazione mafiosa, ai sensi dell’art. 91, comma 6, del d.lgs. n. 159 del 2011, da provvedimenti di condanna non definitiva per reati strumentali all’attività delle organizzazioni criminali « unitamente a concreti elementi da cui risulti che l’attività di impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche modo condizionata ».

Il d.lgs. n. 159 del 2011 prevede inoltre, nell’art. 84, comma 4, lett. d), che gli elementi sintomatici dell’infiltrazione mafiosa, anche al di là di quelli previsti dall’art. 91, comma 6, possano essere desunti anche « dagli accertamenti disposti dal prefetto ».

Il giudice amministrativo è, dunque, chiamato a valutare la gravità del quadro indiziario posto a base della valutazione prefettizia e il suo sindacato, con un pieno accesso ai fatti rivelatori del pericolo, consente di apprezzare la ragionevolezza e la proporzionalità della prognosi che l’autorità amministrativa trae da quei fatti secondo un criterio necessariamente probabilistico per la natura preventiva -e non già sanzionatoria- della misura in esame, evitando tuttavia il rischio che la valutazione del Prefetto sconfini in una “ pena del sospetto ”.

La giurisprudenza ha enucleato un “ catalogo aperto ”, sia pure con uno sforzo “ tassativizzante ”, di situazioni indiziarie che possono costituire “ indici ” o “ spie ” dell’infiltrazione mafiosa, tra cui, tra le altre, figurano: a) i provvedimenti “sfavorevoli” del giudice penale; b) le sentenze di proscioglimento o di assoluzione, da cui pure emergano valutazioni del giudice competente su fatti che, pur non superando la soglia della punibilità penale, siano però sintomatici della contaminazione mafiosa, nelle multiformi espressioni con le quali la continua evoluzione dei metodi mafiosi si manifesta; c) i rapporti di parentela, laddove assumano una intensità tale da far ritenere sussistente una conduzione familiare e una “ regia collettiva ” dell’impresa, nel quadro di usuali metodi mafiosi fondati sulla regia “ clanica ”, in cui il ricambio generazionale mai sfugge al “ controllo immanente ” della figura del patriarca, capofamiglia, ecc., a seconda dei casi; d) i contatti o i rapporti di frequentazione, conoscenza, colleganza, amicizia.

2.2.2.-Per quanto riguarda poi l’attualità degli elementi posti a base dell’interdittiva, la giurisprudenza non ha escluso, in linea di principio, che quest’ultima possa legittimamente fondarsi anche su fatti risalenti nel tempo purché dall’analisi del complesso delle vicende esaminate emerga, comunque, un quadro indiziario idoneo a giustificare il necessario giudizio di attualità e concretezza del pericolo di infiltrazione mafiosa nella gestione dell’attività di impresa (C.d.S., sez. III, n. 5784/2018; n. 2327/2017; n. 2085/2017).

2.2.3. Quanto infine ai rapporti di parentela e/o affinità tra titolari, soci, amministratori, direttori generali dell’impresa e familiari che siano soggetti affiliati, organici, contigui alle associazioni mafiose, la giurisprudenza ha chiarito che “ l’Amministrazione può dare loro rilievo laddove tale rapporto, per la sua natura, intensità o per altre caratteristiche concrete, lasci ritenere, per la logica del “più probabile che non”, che l’impresa abbia una conduzione collettiva e una regìa familiare (di diritto o di fatto, alla quale non risultino estranei detti soggetti) ovvero che le decisioni sulla sua attività possano essere influenzate, anche indirettamente, dalla mafia attraverso la famiglia, o da un affiliato alla mafia mediante il contatto con il proprio congiunto. Nei contesti sociali, in cui attecchisce il fenomeno mafioso, all’interno della famiglia si può verificare una “influenza reciproca” di comportamenti e possono sorgere legami di cointeressenza, di solidarietà, di copertura o quanto meno di soggezione o di tolleranza; una tale influenza può essere desunta non dalla considerazione (che sarebbe in sé errata e in contrasto con i principi costituzionali) che il parente di un mafioso sia anch’egli mafioso, ma per la doverosa considerazione, per converso, che la complessa organizzazione della mafia ha una struttura clanica, si fonda e si articola, a livello particellare, sul nucleo fondante della “famiglia”, sicché in una “famiglia” mafiosa anche il soggetto, che non sia attinto da pregiudizio mafioso, può subire, nolente, l’influenza del “capofamiglia” e dell’associazione. Hanno dunque rilevanza circostanze obiettive (a titolo meramente esemplificativo, ad es., la convivenza, la cointeressenza di interessi economici, il coinvolgimento nei medesimi fatti, che pur non abbiano dato luogo a condanne in sede penale) e rilevano le peculiari realtà locali, ben potendo l’Amministrazione evidenziare come sia stata accertata l’esistenza - su un’area più o meno estesa - del controllo di una “famiglia” e del sostanziale coinvolgimento dei suoi componenti ” (cfr. T.A.R. Catania, sez. IV, 15 novembre 2023, n. 3428; Consiglio di Stato, sez. III, 18 settembre 2023, n. 8395; 29 maggio 2023, n. 5227; 7 febbraio 2018, n. 820).

2.2.4.- Tornando alla fattispecie che ci occupa, la determinazione prefettizia impugnata è -in estrema sintesi- incentrata sul teorema che la -OMISSIS- (e, dunque, la famiglia -OMISSIS-) sia una sorta di centro nevralgico di malaffare, contiguo ad ambiente “mafioso”; teorema essenzialmente incentrato sul coinvolgimento di alcuni familiari dell’odierno ricorrente nell’inchiesta “-OMISSIS-” (risalente al -OMISSIS-) che ha interessato noti esponenti della mafia -OMISSIS-, tenuto conto del ruolo rispettivamente svolto nelle compagini imprenditoriali e altresì supportato dalla descrizione –a tratti ridondante- dell’influenza sul territorio in questione della mafia stessa, dal richiamo in particolare ad un contesto politico-economico caratterizzato dallo scioglimento del Consiglio comunale di -OMISSIS- per infiltrazioni mafiose e dall’evocazione di un procedimento penale che ha visto coinvolto il ricorrente stesso nel -OMISSIS-.

Orbene, rispetto al coinvolgimento dei familiari dell’odierno ricorrente nella suddetta operazione di polizia il quadro indiziario tende a sgonfiarsi alla luce di alcune circostanze: a) la posizione della moglie –tratta inizialmente agli arresti domiciliari- è stata subito dopo archiviata; b) il padre ne è risultato coinvolto solo per truffa; c) la sorella è menzionata in un brevissimo passaggio come soggetto –presunto- consapevole ma non ne è risultata coinvolta; d) tutti i soggetti menzionati sono incensurati.

Né appaiono dirimenti le ulteriori considerazioni svolte a sostegno delle determinazioni assunte. Ed invero: a) sebbene non possa mettersi in dubbio la permeabilità del territorio -OMISSIS- all’influenza mafiosa dettagliatamente descritta nel provvedimento prefettizio, in assenza di indizi gravi, precisi e, se plurimi, concordanti, non se ne può trarre sic et simpliciter la conclusione –secondo una presunzione iuris e de iure - che chiunque operi in tale contesto politico-economico malato ne sia verosimilmente travolto; b) non viene messa in luce alcuna parentela con le famiglie mafiose né individuato un collegamento con soggetti gravitanti in ambiente affaristico-criminale se non attraverso presunzioni generiche; c) il procedimento penale che ha visto coinvolto l’odierno ricorrente risale ad oltre 10 anni indietro, si è concluso con un’archiviazione e, per di più, non se ne è valutata la rilevanza ai fini della configurazione di un pericolo attuale liddove sulla doverosità dell’attualizzazione del giudizio prognostico relativo al rischio infiltrativo si è –autorevolmente- soffermata anche la giurisprudenza costituzionale: “ in questa valutazione complessiva dell’istituto un ruolo particolarmente rilevante assume il carattere provvisorio della misura. È questo il senso della disposizione dell’art. 86, comma 2, del d.lgs. n. 159 del 2011, secondo il quale l’informativa antimafia ha una validità limitata di dodici mesi, cosicché alla scadenza del termine occorre procedere alla verifica della persistenza o meno delle circostanze poste a fondamento dell’interdittiva, con l’effetto, in caso di conclusione positiva, della reiscrizione nell’albo delle imprese artigiane, nella specie, e in generale del recupero dell’impresa al mercato. E va sottolineata al riguardo la necessità di un’applicazione puntuale e sostanziale della norma, per scongiurare il rischio della persistenza di una misura non più giustificata e quindi di un danno realmente irreversibile ” (cfr. la sentenza n. 57 del 2020).

Il compendio degli elementi indiziari evocati a sostegno del rischio infiltrativo deve dunque essere scrutinato dall’Amministrazione con prudenza, anche nell’ottica di assicurare un giudizio costantemente aderente alle esigenze di prevenzione suscettibili di evolvere nel tempo con l’adozione di misure di self cleaning della compagine imprenditoriale (sia nell’assetto di governance , sia nella composizione della forza lavoro o del portafoglio di commesse e/o fornitori), con la definizione in sede giudiziale della responsabilità penale dei soggetti coinvolti nonché con l’adozione di modelli di organizzazione e gestione orientati ad elidere il rischio di interferenze gestorie (cfr. C.d.S., sez. III, n. 3096 del 2024; sull’esigenza di attualizzazione del rischio infiltrativo si veda anche la stessa sez. III, 29 novembre 2023, n. 10308).

In conclusione, alla luce delle suesposte coordinate ermeneutiche, il Collegio ritiene che, nella fattispecie, la Prefettura non abbia dato adeguatamente conto di elementi concreti dai quali desumere il “contratto di vassallaggio” che –in tesi- legherebbe le imprese agricole facenti capo alla famiglia -OMISSIS- alla batteria mafiosa, che consentano di confermare l’ipotesi; sicché, pur dando atto della gravità dei fatti da cui l’interdittiva muove, il quadro probatorio delineato a sostegno dell’interdittiva stessa –per come prospettato- non appare sufficientemente circostanziato da legittimare un provvedimento incidente su libertà costituzionalmente garantite e giustificare le gravi conseguenze inabilitanti che ne conseguono.

Si rivelano, dunque, fondati i vizi di difetto di istruttoria e di motivazione dedotti in ricorso avverso il provvedimento prefettizio in esame, giustificandone l’annullamento.

3.- Le valutazioni che precedono travolgono altresì la nota Agea oggetto dei motivi aggiunti per illegittimità derivata, privando la stessa del suo unico presupposto, restando assorbite le censure dedotte in via autonoma e concernenti primariamente le modalità di quantificazione della somma oggetto della richiesta di restituzione, sulle quali sono state in ogni caso espresse perplessità in sede cautelare.

4. In conclusione, il gravame va accolto nei termini indicati e annullati sia il provvedimento di interdittiva sia la nota Agea n. 0017236 del 29.02.2024; salvo il potere dell’Amministrazione di rideterminarsi nel rispetto delle coordinate sopra evidenziate.

Le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti, attesa la peculiarità della vicenda contenziosa.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul gravame, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla sia il provvedimento di interdittiva antimafia n. 71922 del 20.10.2023 sia la nota Agea n. 0017236 del 29.02.2024. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente e i suoi familiari.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Orazio Ciliberti, Presidente

Giacinta Serlenga, Consigliere, Estensore

Danilo Cortellessa, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giacinta Serlenga	Orazio Ciliberti

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.