Pubblicato il 21/01/2025

N. 00063/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00061/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 61 del 2019, proposto da
OM Italia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Simone Cadeddu, Antonella Ceschi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Modena, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Maini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

OR TI, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del Provvedimento di Diniego – Comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio, Prot. 1811/2018 – PG 89384/2018 del 06/12/2018, ricevuto il 06/12/2018 a mezzo PEC, relativo alla S.C.I.A. in sanatoria per l'installazione di scaffali con opere di adeguamento e opere di realizzazione di nuovi scaffali nel deposito OM sull'immobile distinto al Catasto di Modena al Foglio 65 Mappale 902 posto in Modena in Strada Ponte Alto Sud 69;

- di ogni altro atto presupposto e connesso ivi compresa, per quanto occorra, la comunicazione del 31/10/2018 dei motivi ostativi all'accoglimento della richiesta di rilascio del provvedimento – art. 10 bis L. 241/1990 – Interruzione termine del procedimento di rilascio, Prot. 1811/2018 – PG 89384/2018 del 31/10/2018, trasmessa a mezzo PEC il 05/11/2018.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Modena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2025 la dott.ssa Jessica Bonetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

OM Italia s.r.l. ha agito in giudizio per l’annullamento del provvedimento avente ad oggetto “segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria con opere prot. n. 1811/2018 – provvedimento di diniego – comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio”, PG 89384/2018 del 6 dicembre 2018, relativo alla S.C.I.A. in sanatoria presentata dalla ricorrente per l'installazione di scaffali con opere di adeguamento e realizzazione di nuovi scaffali nel deposito OM, sull'immobile distinto al Catasto di Modena al Foglio 65 Mappale 902 posto in Modena in Strada Ponte Alto Sud 69.

In fatto, per quanto di rilevanza in questa sede, la ricorrente ha in sintesi allegato di essere una società specializzata nella vendita congiunta all'ingrosso e al dettaglio di materiale per l'edilizia e per la ristrutturazione della casa, presente sul territorio italiano con ventuno punti vendita.

Per lo svolgimento della propria attività OM ha acquistato l’area con sovrastante fabbricato industriale ubicata in Modena, via Emilia Ovest 1014, ponendo in essere un'opera di riqualificazione di uno stabilimento in dismissione precedentemente adibito a cartiera, e nel novembre 2017 ha aperto al pubblico un punto vendita di oltre 8.000 mq. coperti, dotato di un'area esterna di circa 4.000 mq, anch'essa parzialmente destinata alla vendita.

Stanti le necessità operative del punto vendita, la ricorrente ha chiesto ed ottenuto dal Comune di Modena il permesso di costruire prot. n. 1894/2017 per l'esecuzione dei lavori di nuova costruzione di un edificio produttivo ad uso deposito all'interno del PIP n. 10 Ponte Alto Sud sull'immobile sito a Modena in Via Dino Campana e distinto al catasto al Foglio 65 Mappale 808 e l’autorizzazione unica Rif. 91704/2017/1359.

Contestualmente all'apertura al pubblico del punto vendita la ricorrente ha allestito il deposito sia internamente che esternamente mediante scaffali funzionali, senza inizialmente procedere ad alcuna comunicazione, trattandosi a suo dire di attrezzature da lavoro, rientranti nel campo dell'edilizia libera.

A seguito di un'interlocuzione verbale con il Comune, OM ha presentato una CILA in relazione a tali scaffalature e successivamente, per venire incontro ad alcune perplessità espresse dall'Ente, ha inviato la comunicazione del 14.06.2018 avente ad oggetto SCIA in sanatoria.

In risposta a tale SCIA il Comune di Modena ha inviato alla ricorrente comunicazione dei motivi ostativi e nonostante le osservazioni in replica della società, l’Ente ha concluso il procedimento col provvedimento di diniego del 6.12.2018 impugnato in questa sede, motivando la propria decisione sul ritenuto inquadramento degli scaffali realizzati dalla ricorrente nell’ambito degli interventi di “nuova costruzione” che necessitavano del titolo abilitativo edilizio perché aventi carattere di permanenza, con conseguente avvio ex art. 7 della legge n. 241/90 del procedimento sanzionatorio di cui al titolo I Capo II della L.R. n. 23/2004.

Avverso l’atto impugnato la ricorrente ha articolato i seguenti motivi di impugnazione.

“ I - Violazione dell’art. 3 L. 241/1990 - Eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento dei fatti e difetto dei presupposti, nonché per lesione del legittimo affidamento ”.

Secondo OM le scaffalature metalliche deputate al ricevimento merci e stoccaggio da essa realizzate ed utilizzate come “come depositi per l’immagazzinaggio” delle merci in arrivo e di quelle vendute nel vicino punto vendita, avendo carattere "servente" ed "eccezionale" rispetto all'attività produttiva del deposito, sarebbero state legittimamente collocate nello spazio esterno pavimentato pertinenziale, sede naturale di carico e scarico della merce temporanea, con conseguente infondatezza delle argomentazioni contrarie addotte dal Comune a sostegno del provvedimento impugnato.

“ II - Violazione degli artt. 1, 3 comma 1 lett. e.7, 20 e 31 DPR 380/2001 ”.

Inoltre, il provvedimento impugnato sarebbe per la ricorrente illegittimo laddove qualifica tali scaffalature come opere permanenti di nuova costruzione la cui posa avrebbe necessitato il rilascio di nuovo titolo abilitativo edilizio, rientrando invece a suo dire tra gli interventi di realizzazione di depositi di merci e materiali e di impianti per attività produttive all'aperto che l'art. 3, lett. e.7), del DPR n. 380/2001 esclude dal novero di quelli di nuova costruzione se non vi è stata, come nel caso in esame, la trasformazione permanente di suolo inedificato, già infatti avvenuta attraverso la pavimentazione autorizzata dell’area dove le scaffalature sono state poste.

“ III. Violazione degli artt. 3, 10, 22, 31 e 37 DPR 380/2001. Violazione dell’art. 3 della L. 241/90 e/o eccesso di potere per difetto di motivazione ”.

In ogni caso, le scaffalature realizzate non costituirebbero secondo la ricorrente interventi di nuova costruzione soggetti a permesso di costruire, essendo al più annoverabili tra quelli di realizzazione di depositi di merci e materiali e di realizzazione di impianti per attività produttive all’aperto che l’art. 3, lett. e.7), del DPR 380/2001 esclude dal novero di quelli di nuova costruzione laddove, come nel caso di specie, non determino la trasformazione permanente di suolo inedificato, sicché la loro installazione potrebbe secondo OM al più ricondursi nella portata residuale degli interventi realizzabili mediante SCIA ex art. 22 DPR 380/2001, con conseguente diverso regime sanzionatorio, che non potrebbe essere la rimozione ex art. 31 DPR 380/2001, ma al massimo la sanzione pecuniaria ex art. 37 DPR 380/2001 per l'esecuzione di interventi in assenza della SCIA.

“ IV. Violazione degli artt. 3, 10, 22, 31 e 37 DPR 380/2001. Violazione dell’art. 3 L. 241/90 e/o eccesso di potere per difetto di motivazione ”.

In via ancora più subordinata, la qualificazione di interventi di nuova costruzione operata dal Comune sarebbe erronea trattandosi di manufatti collocati all’interno di una struttura produttiva alla quale sono funzionalmente e oggettivamente collegati e della quale costituirebbero pertinenza.

Pertanto - atteso che l’art. 3 del DPR n. 380/2001 comprende fra le “nuove costruzioni” solo gli interventi pertinenziali che realizzano un volume superiore al 20% di quello dell’edificio principale, anche sotto tale profilo la qualificazione di esse come "nuova costruzione" per la quale serve il permesso di costruire ai sensi dell'art. 10, comma 1, lett. a) del DPR n. 380/2001 sarebbe errata, bastando per OM la SCIA ex art. 22 del DPR n. 380/2001, con conseguente diverso regime sanzionatorio della sanzione pecuniaria anziché demolitoria.

Sulla base di tali motivi la ricorrente ha concluso chiedendo l’annullamento dell’atto impugnato.

Il Comune di Modena si è costituito in giudizio contestando le avverse doglianze ed insistendo per il rigetto dell’impugnazione.

All’udienza del 16 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

All’esito del giudizio il ricorso va respinto sulla base della recente giurisprudenza del Consiglio di Stato su un caso analogo a quello in discussione, dalla quale il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi (vedi sentenza n. 1659 del 2024).

Invero, il Consiglio di Stato nella sentenza citata, pur riguardante anche la pavimentazione realizzata senza titolo, ha specificamente qualificato le scaffalature utilizzate da OM per lo stoccaggio della merce come “nuova costruzione” ex art. 3 comma 1 del D.P.R. n. 380 del 2001 lettera e.5 (“ manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee o siano ricompresi in strutture ricettive all'aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti, previamente autorizzate sotto il profilo urbanistico, edilizio e, ove previsto, paesaggistico, in conformità alle normative regionali di settore ”), ovvero e.7 (“ depositi di merci o di materiali, la realizzazione di impianti per attività produttive all'aperto ove comportino l'esecuzione di lavori cui consegua la trasformazione permanente del suolo inedificato ”), argomentando la propria decisione in relazione alle concrete caratteristiche delle stesse.

In particolare il Consiglio di Stato ha evidenziato “le grandi dimensioni delle scaffalature”, “il loro solido ancoraggio su una pavimentazione in calcestruzzo, sovrastati da una copertura in lastre ondulate in materiale plastico, disposti lungo tutto il perimetro dell’area pavimentata; tali scaffali, che hanno l’altezza di m 7,40 (corrispondente ad una costruzione a due piani fuori terra), sono riempiti di merce ivi stoccata”, nonché la loro finalità “ad uso non temporaneo, ma permanente”, profili che congiuntamente ne determinano l’inquadramento tra gli “ interventi di nuova costruzione di cui alle lettere e5) e e7) dell’art. 3, comma 1 del DPR n. 380/2001 ”.

E che le scaffalature oggetto del giudizio conclusosi con la sentenza appena citata siano analoghe a quelle di cui si discute in questa sede risulta confermato dalle stesse dichiarazioni rese dalla ricorrente, avendo la società infatti affermato che per esigenze di identità del proprio brand e di efficienza dei costi OM allestisce tutte le proprie strutture con arredi e scaffalature della stessa tipologia.

Peraltro, le notevoli dimensioni delle scaffalature nel deposito oggetto del presente giudizio si evincono dalla loro descrizione (poste “ sul confine Nord-Ovest, struttura con estensione ml. 38,56 avente altezza ml. 7,46, con opere di adeguamento dell'altezza a mt. 2,99, poste a distanza pari a mt. 1,50 dal confine di proprietà; sul confine Sud-Ovest, struttura con estensione ml. 27,56 avente altezza ml. 7,46, con opere di adeguamento dell'altezza a mt. 2,99, poste a distanza pari a mt. 1,50 dal confine di proprietà; sul fronte Nord-Ovest, struttura dotata di copertura avente uno sporto >1,50 ml., con estensione ml. 44,07, avente altezza pari a ml. 6,88 a ridosso del capannone ”), così come dimostrato è il loro carattere non transitorio, ma permanente, essendo pacificamente destinate all’ordinario stoccaggio della merce depositata.

Quindi, tenuto conto di quanto appena esposto, il Comune di Modena ha correttamente qualificato nel provvedimento impugnato le scaffalature in discussione come interventi di “nuova costruzione” soggetti a permesso di costruire, con conseguente infondatezza dei primi tre motivi di ricorso, tutti basati sull’asserita erroneità di tale inquadramento.

Né possono le scaffalature in esame ritenersi pertinenze ai fini esposti dalla ricorrente nel quarto motivo di impugnazione, atteso l’uso e le concrete caratteristiche delle stesse già descritti, e derivando in ogni caso dal riferimento alla soglia del 20% di cui all’art. 3 comma 1, lett e.6) T.U. Edilizia e.6) (sono da considerarsi interventi di nuova costruzione: “ gli interventi pertinenziali che le norme tecniche degli strumenti urbanistici, in relazione alla zonizzazione e al pregio ambientale e paesaggistico delle aree, qualifichino come interventi di nuova costruzione, ovvero che comportino la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell'edificio principale ”) l’inquadramento necessario come “nuove costruzioni” di tutte le pertinenze che abbiano realizzato un aumento almeno del 20% del volume dell’edificio a cui accedono, ma non anche l’esclusione automatica da tale inquadramento nei caso di volume inferiore (vedi Tar Salerno, sentenza n. 820 del 2018), sicché nel caso in esame ben poteva il Comune qualificare come nuova costruzione le predette scaffalature, tenuto conto delle loro concrete caratteristiche e finalità.

Pertanto, conclusivamente, in forza di tutte le ragioni esposte, il ricorso va respinto.

Le spese di lite possono tuttavia essere compensate per la peculiarità della fattispecie esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- rigetta il ricorso;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

Jessica Bonetto, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Jessica Bonetto	Ugo Di Benedetto

IL SEGRETARIO