Pubblicato il 09/02/2026

N. 02507/2026 REG.PROV.COLL.

N. 10070/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10070 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Mareusa s.r.l., India 08 s.r.l., Alicia 2005 s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dagli avvocati Francesco Paoletti, Ettore Nesi, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

contro

Comune di Fiumicino, in persona del legale rappresentante p.t ., rappresentato e difeso dall'avvocato Federica Forcellini, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;
Agenzia del demanio, Ministero dell'economia e delle finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’accertamento

previo rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia

- della inapplicabilità ai rapporti concessori di cui sono titolari le ricorrenti, in quanto qualificabili come rapporti pluriennali di durata indefinita riguardo ai quali, essendo sorti anteriormente al 7 dicembre 2000:

a) del principio chiarito dalla Corte di Giustizia, Sez. VI, 7 dicembre 2000, Telaustria Verlags GmbH, 2 C-324/98, secondo cui qualsiasi atto dello Stato che stabilisce le condizioni alle quali è subordinata la prestazione di un’attività economica sia tenuto a rispettare i principi fondamentali del trattato e, in particolare, i principi di non discriminazione in base alla nazionalità e di parità di trattamento, nonché l’obbligo di trasparenza che ne deriva;

b) della Direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno;

c) dell’art. 3, comma 1°, legge 5 agosto 2022, n. 118, nella parte in cui dispone la cessazione dell’efficacia di tutte le concessioni demaniali marittime in essere alla data di entrata in vigore della medesima legge n. 118/2022;

d) dei principi affermati in materia dalla sentenza n. 18/2021 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato;

in tesi, previa disapplicazione della normativa nazionale incompatibile con gli artt. 49, 56 e 63 TFUE, nonché con l’art. 17 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea,

per condannare

ex art. 34 primo comma lett. c) ed e) del c.p.a., alla stregua dei principi dichiarati dalla Corte di Giustizia nella sent. Grossmania C-177/20, il Comune a rilasciare a favore delle ricorrenti titoli concessori ai sensi dell’art. 36 cod. nav. e del d.l. n. 400/1993 s.m.i. nei quali sia espressamente previsto, allo scadere della durata convenzionale o legale di ciascun rapporto, il loro rinnovo senza soluzione di continuità.

(I mm.aa.)

per l’annullamento

della deliberazione della Giunta Comunale n. 236 del 27 dicembre 2023, recante ad oggetto «VALIDITÀ CONCESSIONI DEMANIALI MARITTIME PER FINALITÀ TURISTICO RICREATIVE AL 31.12.2024 - LEGGE 5 AGOSTO 2022, N. 118»;

- nonché di ogni atto presupposto e/o consequenziale alla deliberazione della Giunta Comunale n. 236 del 27 dicembre 2023;

(II mm.aa.)

per l’annullamento

della deliberazione della Giunta Comunale n. 166 del 31 ottobre 2024, recante ad oggetto «Attuazione delle Direttive ex DL 131 del 16/09/2024 a parziale modifica della legge 118/2022», pubblicata a far data dall’ 8 novembre 2024;

- deliberazione della Giunta Comunale n. 115 dell’8 luglio 2024, recante ad oggetto «Concessioni demaniali marittime per finalità turistico ricreative», nonché di ogni altro atto presupposto e/o consequenziale alla deliberazione della Giunta Comunale n. 166 del 31 ottobre 2024;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Fiumicino, dell’Agenzia del demanio, del Ministero dell'economia e delle finanze e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il cons. NA MA IA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 10/07/2023 (dep. il 14/07) le ricorrenti, titolari di stabilimenti balneari con rapporti concessori sorti anteriormente alla sentenza della Corte di Giustizia, Sez. VI, 7 dicembre 2000, Telaustria Verlags GmbH, C-324/98, hanno proposto, previo rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia delle questioni infra illustrate, domanda di accertamento della inapplicabilità ai rapporti concessori predetti dei principi e delle disposizioni di seguito elencate:

- del principio chiarito dalla Corte di Giustizia, Sez. VI, 7 dicembre 2000, Telaustria Verlags GmbH, 2 C-324/98, secondo cui qualsiasi atto dello Stato che stabilisce le condizioni alle quali è subordinata la prestazione di un’attività economica sia tenuto a rispettare i principi fondamentali del trattato e, in particolare, i principi di non discriminazione in base alla nazionalità e di parità di trattamento, nonché l’obbligo di trasparenza che ne deriva;

- della Direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno;

- dell’art. 3, comma 1°, legge 5 agosto 2022, n. 118, nella parte in cui dispone la cessazione dell’efficacia di tutte le concessioni demaniali marittime in essere alla data di entrata in vigore della medesima legge n. 118/2022;

- dei principi affermati in materia dalla sentenza n. 18/2021 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato.

Hanno, altresì, avanzato domanda di condanna ex art. 34, comma primo, lett. c) del codice del processo amministrativo, alla stregua dei principi dichiarati dalla Corte di Giustizia nella sent. Grossmania C-177/20, nei confronti del Comune a rilasciare a favore delle ricorrenti titoli concessori ai sensi dell’art. 36 cod. nav. e del D.L. n. 400/1993 s.m.i. nei quali sia espressamente previsto, allo scadere della durata convenzionale o legale di ciascun rapporto, il loro rinnovo senza soluzione di continuità.

A sostegno delle predette domande le ricorrenti hanno articolato i seguenti motivi di ricorso:

1) “Violazione del protocollo n. 1 CEDU; violazione dei diritti fondamentali dell’Unione europea e, segnatamente, del principio del legittimo affidamento”: il d.l. n. 194/2009 (che ha abrogato il diritto d’insistenza) e la legge n. 118/2022 (che ha previsto la cessazione ex lege di efficacia delle concessioni in essere) violerebbero l’art. 1(“Protezione della proprietà”) del protocollo n. 1 CEDU , che tutela l’aspettativa del privato a mantenere un bene, perché spoglierebbero il concessionario sia del godimento del cespite demaniale, sia della proprietà dell’azienda balneare e delle opere realizzate sul sedime pubblico, senza corresponsione di un giusto indennizzo. La sent. Promoimpresa ha ritenuto legittima la proroga di titoli concessori per consentire ai concessionari di ammortizzare i loro investimenti in quanto giustificata da motivi imperativi di interesse generale e cioè dalla necessità di rispettare il principio della certezza del diritto, da cui si ricaverebbe la necessità della tutela differenziata qui invocata a favore delle concessioni sorte anteriormente all’affermazione del principio di trasparenza, riaffermato dalla sentenza Teleaustria Verlags GmbH, C-324/98. Sulla scorta di tali premesse si ritiene sussistano giustificate ragioni per chiedere alla Corte di Giustizia UE, ai sensi dell’art. 267 TFUE, se le concessioni demaniali marittime di cui sono titolari le ricorrenti vadano qualificate come rapporto pluriennale a durata infinita o indeterminata, nonché se la CEDU ed i principi unionali, anche in forza della Carta di Nizza, ostino a provvedimenti normativi che dispongano la cessazione dei titoli in essere;

2) “Violazione dell’art. 44 della direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno. Ulteriore violazione degli artt. 46 e 49 TFUE, nonché dei principi eurounitari di certezza del diritto, di rispetto del legittimo affidamento, nonché di proporzionalità”: la direttiva servizi sarebbe inapplicabile alle concessioni di beni pubblici sorte anteriormente alla sua entrata in vigore, attesa l’irretroattività delle fonti dell'Unione. Con la sentenza della Corte di Giustizia, Sez. III, 20 aprile 2023, C-348/22, AGCM si sarebbe precisato che la citata sentenza Promoimpresa “ha chiarito e precisato «il significato e la portata della norma stabilita da detta disposizione [e cioè l’art. 12 – n.d.r.] della direttiva 2006/123, quale deve o avrebbe dovuto essere intesa e applicata dal momento della sua entrata in vigore, ossia, conformemente all’articolo 44 di tale direttiva, a decorrere dal 28 dicembre 2009”. Anche per i suddetti profili andrebbe pertanto sottoposta alla Corte di Giustizia la questione della applicazione dell’art. 12 della direttiva servizi ai rapporti concessori sorti anteriormente allo spirare del termine di trasposizione della Direttiva 2006/123/CE e, in ogni caso, anteriormente alla sent. Telaustria;

3) “Ulteriore violazione del protocollo n. 1 CEDU. Ulteriore violazione dell’art. 17 della Carta di Nizza": sia la Corte EDU, nella dec. Wittek c. Germania del 12 dicembre 2002, punti da 43 a 46, che la sentenza Corte di Giustizia, Grande Sezione, 21 maggio 2019, Commissione / Ungheria, C-235/17 hanno affermato che diritti di uso o di usufrutto su un bene immobile altrui devono essere considerati come «beni» che possono beneficiare della protezione garantita dall’art. 1 Protocollo n. 1 CEDU. L’esigenza di salvaguardare il diritto del concessionario discenderebbe anche dall’art. 345 TFUE, secondo cui i Trattati lasciano impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri. Ne discende la richiesta di domanda alla Corte di Giustizia sulla compatibilità con l’art. 17 della Carta di Nizza e con l’art. 345 TFUE dell’art. 1, comma 18, D.L. n. 194/2009 s.m.i. e dell’art. 3, comma 1°, legge n. 118/2022 s.m.i., in combinato disposto con l’art. 49 cod. nav;

4) “Violazione artt. 49 e 56 TFUE”: secondo quanto si ricava dalla sentenza della Corte di Giustizia Sez. III, 28.1.2016, Laezza, in C-375/14 per la quale gli artt. 49 e 56 TFUE ostano a una disposizione nazionale restrittiva che imponga al concessionario di cedere a titolo non oneroso, all'atto di cessazione dell'attività per scadenza del termine della concessione, l'uso dei beni materiali e immateriali di sua proprietà, essi riguardano anche la prevista cessione forzosa e senza indennizzo dei beni materiali e immateriali che compongono l'azienda del concessionario, avendo l’effetto di rendere meno allettante lo stabilimento di operatori economici in uno degli Stati membri. Su tale profilo si chiede il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia ex art. 267 TFUE circa la compatibilità con il Trattato di Roma (artt. 43 e 49), oggi TFUE (artt. 49 e 56) dell'art. 49 cod. nav.;

5) “violazione dell’art. 63 TFUE”: l’abolizione ex lege di un diritto di sfruttamento di beni altrui incide su libertà fondamentali riconosciute dai Trattati e, segnatamente, su quella di circolazione dei capitali, che è sancita dall’art. 63 TFUE: la cessazione del diritto di insistenza anche per le concessioni ante 2009 avrebbe finito per incidere sulla libertà di circolazione dei capitali, che è sancita dall’art. 63 TFUE, impedendo alle ricorrenti di sfruttare il bene demaniale a loro concesso per un tempo potenzialmente infinito. Su tali premesse si formula la questione da sottoporre alla Corte di Giustizia “se l’art. 63 TFUE osta ad una normativa nazionale quale l’art. 1, comma 18, D.L. n. 194/2009 s.m.i., mediante la quale è stato abolito il c.d. diritto di insistenza ex art. 37 cod. nav., nonché l’art. 3, comma 1°, legge n. 118/2022, i quali determinano l’estinzione ex lege di diritti di sfruttamento del bene demaniale e restringono il diritto degli interessati alla libera circolazione dei capitali”;

6) “Ulteriore violazione del protocollo n. 1 CEDU. Ulteriore violazione dell’art. 17 della Carta di Nizza”: l’art. 1, comma 18, D.L. n. 194/2009 s.m.i. e l’art. 3, comma 1°, legge n. 118/2022 s.m.i. abrogando il c.d. diritto di insistenza anche nel caso di concessioni demaniali sorte prima del 7 dicembre 2000 e disponendo la cessazione ex lege delle concessioni al 31 dicembre 2023 contrasterebbero con l’esigenza di tutelare il cd. frutto del lavoro dell’operatore economico che si sia stabilito sul demanio marittimo confidando sulla conservazione per un periodo di tempo indefinito del rapporto concessorio e del relativo compendio aziendale. Ricorrerebbero, pertanto, giustificate ragioni per domandare al Giudice europeo se i diritti fondamentali garantiti dall’ordinamento dell’Unione impediscano di spogliare il concessionario dello strumento del proprio lavoro e/o degli investimenti effettuati nella sua azienda;

7) “Sulla necessità eurounitaria di eliminare il regime legale sopravvenuto violativo dei diritti fondamentali della ricorrente, ripristinando il quadro regolatorio antecedente al d.l. n. 194/2009”: L’autorità amministrativa e quella giudiziaria avrebbero l’obbligo di disapplicare le fonti normative interne che hanno abrogato il diritto di insistenza e disposto l’inefficacia dei rapporti concessori in essere, in quanto contrarie al diritto unionale, ripristinando il regime di stabilità vigente all’epoca in cui le ricorrenti hanno ottenuto la concessione, secondo i principi desunti dalla sentenza della Corte di Giustizia UE 10 marzo 2022, in C-177/2020 (“Grossmania”). Dovrebbe, dunque, chiedersi alla Corte di Giustizia se le autorità italiane siano tenute a rinnovare il titolo concessorio delle ricorrenti per porre rimedio al contrasto con il diritto europeo per come si ricava dalla predetta pronuncia della Corte di Giustizia.

Il 18 luglio 2023 si sono costituite in giudizio con memoria di rito l’Agenzia del demanio, il Ministero dell’economia e delle finanze e la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Il 25 marzo 2024 le ricorrenti hanno depositato motivi aggiunti avverso la deliberazione della giunta comunale n. 236 del 27 dicembre 2023 con cui è stata limitata al 31 dicembre 2024 la validità delle concessioni in essere.

Avverso la predetta delibera le ricorrenti deducono l’illegittimità in via derivata per violazione degli artt. 49 e 56 TFUE, dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, dell’art. 3 l. n.118/2022, degli artt. 1 e 3 della l. n.- 241/90, l’eccesso di potere per violazione del giusto procedimento e per difetto di istruttoria, per irragionevolezza e violazione del principio di proporzionalità. Secondo le ricorrenti la valenza storico-identitaria degli stabilimenti di cui sono titolari le ricorrenti giustificherebbe una eccezionale deroga al principio di evidenza pubblica. La delibera inoltre non motiva la cessazione del rapporto sotto il profilo delle esigenze imperative di interesse generale, né risulta preceduta da istruttoria per la valutazione di quei rapporti che meritassero di cessare. Si solleva altresì questione di legittimità dell’art. 49 cod. nav. sotto il profilo del contrasto con l’art. 117 Cost. in relazione all’art. 1 Protocollo n. 1 CEDU come interpretato dalla Corte EDU e “con gli artt. 3, 42 e 117 Cost. nella parte in cui alla fine della concessione prevede l’avocazione alla mano pubblica di beni aziendali del concessionario con esclusione di qualsiasi ristoro per la perdita così subita”.

In estremo subordine deducono la violazione dell’art. 3, co. 3, l. n. 118, come modificato dall’art. 1 l. n. 14/2023, ove prevedono il differimento del termine di efficacia delle concessioni al 31 dicembre 2025.

Con secondo ricorso per motivi aggiunti, depositato il 28 gennaio 2025, le ricorrenti hanno impugnato le delibere della giunta comunale n. 166 del 31 ottobre 2024, recante ad oggetto «Attuazione delle Direttive ex DL 131 del 16/09/2024 a parziale modifica della legge 118/2022», e

n. 115 dell’8 luglio 2024, recante ad oggetto «Concessioni demaniali marittime per finalità turistico ricreative», deducendone l’illegittimità in via derivata per violazione dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, degli artt. 1 e 3 della l. n.- 241/90, l’eccesso di potere per violazione del giusto procedimento e per difetto di istruttoria, per irragionevolezza e violazione del principio di proporzionalità.

Le ricorrenti si dolgono della limitazione di efficacia al 30 settembre 2027 delle concessioni in essere riproponendo parte dei vizi dedotti nel precedente ricorso per motivi aggiunti e la questione di costituzionalità dell’art. 49 cod. nav.

Il 9 dicembre 2025 si è costituito il Comune di Fiumicino con memoria con cui resiste nel merito.

Con memoria, depositata ex art. 73 c.p.a, in vista dell’udienza del 13 gennaio 2025, le ricorrenti rappresentano che la decisione assunta dalla Corte di Giustizia il 4 giugno 2025 nella causa C-464/24 non risolverebbe le questioni poste con il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, riguardando concessioni scadute dopo l’entrata in vigore della direttiva e non quelle sorte anteriormente di cui qui si tratta, e che, a seguito di rinvio pregiudiziale del giudice di pace di Rimini, pende presso la Corte di giustizia il procedimento sub C-574/25 su questioni rilevanti per l’odierno giudizio.

Dopo avere insistito nelle proprie domande chiedono l’accoglimento delle stesse nonché la sospensione del giudizio fino alla definizione della causa ritenuta pregiudiziale pendente presso la Corte di Giustizia C-574/25.

Con memoria di replica, depositata il 23 dicembre 2025, le ricorrenti insistono nelle loro difese.

Alla pubblica udienza del 13 gennaio 2026 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso introduttivo è infondato.

Le ricorrenti, essendo titolari di rapporti sorti anteriormente al 7 dicembre 2000, chiedono l’accertamento della inapplicabilità alle concessioni demaniali in essere della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno e dei principi affermati nella sentenza dalla Corte di Giustizia, Sez. VI, 7 dicembre 2000, Telaustria Verlags GmbH, 2 C-324/98.

La domanda è infondata.

Il Collegio non ravvisa motivi per discostarsi dalle statuizioni contenute nella sentenza n. 4014/2025 del Consiglio di Stato, sez. VII (di recente riprese anche dalla sentenza n. 17381/25 di questa Sezione ed anche dalla sentenza Tar Toscana, Sez. IV, n. 1978/25) a cui rinvia ai sensi dell’art. 88 co. 2 lett. d) c.p.a.

Il giudice d’appello ha condivisibilmente osservato che:

- il presupposto giuridico su cui si fondano tutte le doglianze, rappresentato dalla titolarità di un rapporto concessorio sottratto alla direttiva 2006/123/CE e ai principi di cui alla sentenza della Corte di Giustizia UE del 7 dicembre 2000 “Telaustria Verlags” in quanto sorto anteriormente ad esse, è stato “confutato dalla sentenza della Corte di Giustizia UE, 11 luglio 2024, resa in C-598/22 (“S.I.I.B. S.r.l.”), che ha ritenuto infondata la questione della contrarietà al diritto unionale della disciplina dell’art. 49 cod. nav.” specificamente ove afferma che “il principio di inalienabilità implica segnatamente che il demanio pubblico resta di proprietà di soggetti pubblici e che le autorizzazioni di occupazione demaniali hanno carattere precario, nel senso che esse hanno una durata determinata e sono inoltre revocabili”, con il corollario che nel caso da essa esaminato la società privata concessionaria (la quale gestiva dal 1928, senza soluzione di continuità, nel territorio del Comune interessato – Rosignano Marittimo – uno stabilimento balneare situato per la maggior parte sul demanio marittimo) non poteva ignorare, sin dalla stipula dell’atto di concessione, che l’autorizzazione attribuitale all’occupazione demaniale “aveva carattere precario ed era revocabile”;

- la sentenza della Corte di Giustizia UE, 11 luglio 2024, resa in C-598/22 (“S.I.I.B. S.r.l.”), ha distinto il caso della “concessione di beni del demanio pubblico (marittimo) da quello relativo alle concessioni per i giochi d’azzardo (su cui si è pronunciata Corte di Giust., 28 gennaio 2016, in C-375/14, “Laezza”), poiché nel settore dei giochi d’azzardo i concessionari utilizzano, per esercitare la loro attività economica, beni di cui essi sono proprietari: per i concessionari del demanio marittimo, invece, l’autorizzazione all’occupazione del demanio conferisce loro “soltanto un semplice diritto di superficie a carattere transitorio” sulle opere non amovibili dagli stessi costruite sul demanio medesimo”;

- alla luce della finalità per la quale è stato soppresso il secondo comma dell’art. 37 cod. nav. dall’art. 1, comma 18, del d.l. n. 194 del 2009, ovvero in risposta alla <<procedura di infrazione comunitaria n. 2008/4908, aperta nei confronti dello Stato italiano per il mancato adeguamento all’art. 12, comma 2, della direttiva n. 2006/123/CE, in virtù del quale è vietata qualsiasi forma di automatismo che favorisca il precedente concessionario alla scadenza del rapporto concessorio» (Corte cost., 124 febbraio 2017, n. 40), “deve escludersi che il c.d. diritto di insistenza potesse tutelare l’affidamento dei concessionari di beni demaniali, quale strumento di garanzia della continuità dei rapporti concessori in essere, configurando esso piuttosto una restrizione della libertà di stabilimento, come contestato dalla Commissione CE nella già citata procedura di infrazione n. 2008/4908”;

- “la pretesa a un trattamento differenziato in favore delle concessioni sorte nel vigore del c.d. diritto di insistenza e prima della sentenza “Telaustria” (anno 2000), rispetto a quelle rilasciate successivamente, è priva di fondamento giuridico”, trattandosi di rapporto di durata al quale si applica “il consolidato principio secondo cui la sopravvenienza normativa (alla quale è equiparabile la sentenza pronunciata dalla Corte di Giustizia in sede di rinvio pregiudiziale) incide sulle situazioni giuridiche durevoli per la parte di esse non coperta da un giudicato di tenore contrario, ossia per la parte del rapporto che si svolge successivamente al giudicato stesso, ovvero (…) per la parte successiva all’intervento dello ius superveniens (per l’incidenza delle sopravvenienze normative sui rapporti di durata pendenti al tempo dell’entrata in vigore dell’innovazione normativa e non ancora esauriti, per la parte di essi successiva alla ridetta innovazione, cfr., ex multis, C.d.S., Sez. IV, 10 febbraio 2025, n. 1059; id., 22 aprile 2024, n. 3627; Sez. VI, 29 gennaio 2013, n. 559)”;

- “l’opzione ermeneutica dell’insensibilità dei rapporti giuridici di durata in corso, non esauriti, allo ius superveniens di matrice eurounitaria, da una parte contrasta con il principio del c.d. effetto utile (che prescrive un’interpretazione degli atti dell’Unione funzionale al raggiungimento della finalità perseguita: cfr. Corte di Giustizia UE 19 ottobre 2004 in C-200/02, “Zhu e Chen”; id., 14 ottobre 1999 in C-223/98, “Adidas”; id., 22 settembre 1988, in C-187/87, “Land de Sarre”); dall’altra parte, comporta una “deroga permanente” a favore dell’operatore già in attività, che vanifica gli obiettivi avuti di mira dal Legislatore comunitario, sottraendo tale operatore, con un singolare privilegio, all’applicazione della disciplina proconcorrenziale di matrice unionale (arg. ex C.d.S., Sez. IV, n. 1059/2025, cit.) e avvantaggiandolo rispetto agli altri operatori, tenuti invece alla suddetta disciplina”;

- “non sono fondate le doglianze di illegittima soppressione del diritto di insistenza da parte dell’art. 1, comma 18, del d.l. n. 194/2009”, atteso che “ogni disposizione del diritto nazionale, la quale non assicuri adeguate procedure selettive precedute da idonee forme di pubblicità, nonché dalla predisposizione di criteri imparziali e trasparenti, di fatto reiteri e aggravi l’illegittimo automatismo insito nel c.d. diritto di insistenza, in quanto “consente al concessionario uscente di ottenere il rinnovo della concessione con un mero simulacro di gara o, addirittura, senza un reale confronto competitivo, a condizioni di imparzialità garantite dall’amministrazione nazionale” (C.d.S., Sez. VII, n. 1128/2025 cit.; id., 16 dicembre 2024, nn. 10131 e 10132; id., 20 maggio 2024, nn. 4479, 4480 e 4481)”;

- “il contrasto del c.d. diritto di insistenza con la libertà di stabilimento e, più in generale, con i principi proconcorrenziali di matrice eurounitaria impedisce poi in radice di fondarvi un legittimo affidamento in capo alla Società concessionaria allo sfruttamento sine die dell’area demaniale marittima assentita in concessione: infatti, per la giurisprudenza costante, la prassi di uno Stato membro non conforme alla normativa eurounitaria non può ingenerare un legittimo affidamento nell’operatore economico che benefici della situazione così creatasi (cfr. Corte di Giustizia UE, 26 aprile 1988 in C-316/86, “Hauptzollamt”; id., 16 novembre 1983, in C-188/82, “Thyssen”; id., 15 dicembre 1982, in C-5/82, “Maizena”)”;

- “non sono fondati i richiami da parte dell’appellante alla necessità di tutelare il “frutto del lavoro” dell’operatore economico (…) e ai principi desumibili dalla sentenza della Corte di Giustizia del 21 maggio 2019 in C-235/17 (“Commissione/Ungheria”), avente a oggetto il diritto di usufrutto agrario secondo la legge ungherese del 2013, poiché tali richiami non tengono conto del particolare regime giuridico dei beni demaniali, improntato al principio di inalienabilità del demanio pubblico”;

- “nessuna analogia ricorre” tra la normativa italiana sulle concessioni demaniali marittime e la legge ungherese del 21 giugno 2013, che ha soppresso i diritti di usufrutto su terreni agricoli privati acquistati da cittadini di altri Stati europei. “In quel caso, infatti, non si trattava della concessione di risorse naturali scarse di proprietà pubblica, attribuibili tramite procedura selettiva per un tempo determinato, bensì dell’ingiustificata estinzione anzitempo dei diritti di usufrutto agrario appartenenti a soggetti non aventi cittadinanza ungherese: donde l’evidente inestensibilità alle concessioni demaniali marittime dei principi sanciti dalla Corte di Giustizia con la decisione del 21 maggio 2019, C-235/17, […] che ha condannato lo Stato ungherese per violazione dell’art. 63 TFUE e dell’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea” (cit. da Tar Liguria, sez. I, 29 aprile 2024, n. 299, pronuncia oggetto dell’appello definito con la sent. n. 4014/25 in esame).

2.1 Con riguardo poi all’applicabilità alle fattispecie come quelle in esame della direttiva 2006/123/CE, sia per quanto concerne la scarsità della risorsa che per quanto riguarda la presenza dell’interesse transfrontaliero, fermo restando che l’art. 12, parr. 1 e 2, della direttiva servizi “deve essere interpretato nel senso che esso non si applica unicamente alle concessioni di occupazione del demanio marittimo che presentano un interesse transfrontaliero certo” (CGUE, sez. III, 20 aprile 2023, C-348/22) - devono qui richiamarsi, ai sensi dell’art. 88, co. 2, lett. d), c.p.a., le argomentazioni delle tre sentenze nn. 4479, 4480 e 4481 del 20 maggio 2024 della Sezione VII del Consiglio di Stato (cfr. in termini, Cons. Stato, sez. VII, 11 febbraio 2025, n. 1128 cit. in Tar Lazio, V ter, 17381/25).

2.2 Solo per completezza, con riguardo al motivo sub 2) relativo alla dedotta violazione dell’art. 44 della direttiva 2006/123/CE e degli artt. 46 e 49 TFUE, nonché dei principi eurounitari di certezza del diritto, di rispetto del legittimo affidamento, nonché di proporzionalità, attesa l’irretroattività delle fonti dell'Unione, oltre a rinviare a quanto già riportato supra , relativamente alla soggezione dei rapporti di durata allo ius superveniens , si rimanda all’ordinanza della CGUE del 4 giugno 2025 (resa nella causa C 464/24, Balneari Rimini) secondo cui: “l’articolo 44 della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che: concessioni demaniali marittime gestite per finalità turistico-ricreative, rilasciate prima del 28 dicembre 2009 e rinnovate successivamente a tale data, rientrano nell’ambito di applicazione di detta direttiva al momento del loro rinnovo, essendo irrilevante, al riguardo, la data in cui tali concessioni sono state inizialmente rilasciate”.

2.3 Con riguardo al motivo sub 4), con cui si denuncia la violazione degli artt. 49 e 56 TFUE per mancata previsione di un indennizzo, si aggiunge che con la citata sentenza della Corte di Giustizia (C-598/22 S.I.I.B. s.r.l.), quest’ultima ha innanzitutto precisato che l’articolo 49, primo comma, del codice della navigazione non ha la finalità di disciplinare le condizioni relative allo stabilimento dei concessionari autorizzati a gestire un'attività turistico-ricreativa sul demanio pubblico marittimo italiano, prevedendo essa “soltanto che, alla scadenza della concessione e salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, le opere non amovibili costruite dal concessionario saranno incamerate immediatamente e senza compensazione finanziaria nel demanio pubblico marittimo” (v. Tar Toscana Sez. IV 1978/2025).

Secondo la Corte la norma si limita a trarre le conseguenze dei principi fondamentali del demanio pubblico, tenuto conto che “l’appropriazione gratuita e senza indennizzo, da parte del soggetto pubblico concedente, delle opere non amovibili costruite dal concessionario sul demanio pubblico costituisce l’essenza stessa dell’inalienabilità del demanio pubblico” (paragrafo 53 della motivazione).

Tale principio di inalienabilità, come rammentato dalla Corte di Giustizia, implica segnatamente che “il demanio pubblico resta di proprietà di soggetti pubblici e che le autorizzazioni di occupazione demaniali hanno carattere precario, nel senso che esse hanno una durata determinata e sono inoltre revocabili”, sicché “conformemente a tale principio, il quadro normativo applicabile, nel caso di specie, ad una concessione di occupazione del demanio pubblico fissa, senza alcun possibile equivoco, i termini dell’autorizzazione all’occupazione che viene concessa” (paragrafi 54 e 55 della sentenza).

Inoltre, la Corte ha stabilito che la questione se i beni costruiti dal concessionario sul demanio pubblico nel corso della concessione debbano entrare gratuitamente a far parte del demanio pubblico “rientra in un negoziato contrattuale tra il soggetto pubblico concedente e il suo concessionario”, poiché, ai sensi dell’articolo 49, primo comma, del codice della navigazione, è solo in via suppletiva («salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione») che «quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato» .

2.4 Infine con riguardo al motivo sub 5) con cui le ricorrenti denunciano la violazione dell’art. 63 TFUE, in quanto l’asserita abolizione ex lege di un diritto di sfruttamento di beni altrui incide su libertà fondamentali riconosciute dai Trattati e, segnatamente, su quella di circolazione dei capitali, si è già osservato come il diritto di insistenza invocato dalle ricorrenti operi esattamente nella direzione opposta, determinando, al contrario, una restrizione della libertà di stabilimento, come precisato dalla Commissione CE nella citata procedura di infrazione n. 2008/4908 e dei principi proconcorrenziali di matrice eurounitaria, imponendo, piuttosto, la soppressione del diritto di insistenza (cfr. anche Tar Latina, II, 1004/25).

3. Da quanto affermato consegue l’infondatezza dei motivi di doglianza di cui al ricorso introduttivo, potendo altresì essere disattese sia le conseguenti richieste di rimessione della questione pregiudiziale alla Corte di Giustizia, sia la richiesta di sospensione impropria del giudizio (fino alla definizione della causa ritenuta pregiudiziale pendente presso la Corte di Giustizia C-574/25).

4. In disparte ogni questione sulla perduranza dell’interesse (in ragione dell’intervenuta adozione da parte dell’amministrazione resistente delle deliberazioni del 2024), per quanto sopra osservato è infondato anche il ricorso per primi motivi aggiunti avverso la deliberazione della Giunta Comunale n. 236 del 27 dicembre 2023, censurata per illegittimità in via derivata, con cui, ai sensi del vigente comma 1 dell’art. 3 della l. 118/2022, le concessioni demaniali marittime continuano ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2024, ovvero fino al termine di cui al comma 3, qualora successivo, se in essere alla data di entrata in vigore della presente legge sulla base di proroghe o rinnovi disposti anche ai sensi della legge 30 dicembre 2018, n. 145, e del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 ottobre 2020, n. 126.

4.1 Con riguardo alla questione di legittimità dell’art. 49 cod. nav., sotto il profilo del contrasto con l’art. 117 Cost. in relazione all’art. 1 Protocollo n. 1 CEDU come interpretato dalla Corte EDU e con gli artt. 3, 42 e 117 Cost., relativamente alla esclusione di ogni ristoro, si rinvia a quanto già osservato nel paragrafo 2.3 supra, non ravvisandosi la non manifesta infondatezza della questione dell’art. 1 Protocollo CEDU, atteso che non si è “in presenza di una espropriazione indiretta di beni di proprietà dell’interessata, bensì di un rapporto concessorio disciplinato da una norma che la Corte di Giustizia ha ritenuto compatibile con l’ordinamento europeo sulla base del rilievo per cui “l’appropriazione gratuita e senza indennizzo, da parte del soggetto pubblico concedente, delle opere non amovibili costruite dal concessionario sul demanio pubblico costituisce l’essenza stessa dell’inalienabilità del demanio pubblico”, “[né] può parlarsi di una surrettizia espropriazione senza indennizzo, in quanto se il privato, prima dell’affidamento del bene, non ha espresso un contrario avviso all’effetto della devoluzione al patrimonio statale, significa che ha accettato la mancanza della diversa pattuizione ammessa dall’art. 49 del codice della navigazione” (cfr., da ultimo, CdS, VII, 8024/25).

5. Infondato è infine anche il ricorso per secondi motivi aggiunti con cui le ricorrenti hanno impugnato le delibere della Giunta comunale n. 166 del 31 ottobre 2024 e n. 115 dell’8 luglio 2024 per illegittimità derivata, alla luce della infondatezza dei motivi trattati.

6. Infondata è altresì la invocata deroga al principio di evidenza pubblica in presenza di esigenze imperative connesse alla tutela di un interesse generale.

Come osservato dal Consiglio di Stato, Sez. V, nella sentenza 5157/2018 «fra le ipotesi di deroga può rientrare anche la salvaguardia del patrimonio culturale e in genere dell’interesse storico-culturale (cfr. per tutti il Considerando 40 e l’art. 4 della direttiva 2006/123/CE e conseguente art. 27 8 l. 26 marzo 2010, n. 59), nel quale per sua natura rientra il profilo storico-identitario, quand’anche su supporto commerciale: sia come valore culturale in sé, dunque indipendentemente dalla considerazione economica; sia anche come qualificatore e attrattore turistico del contesto, e dunque come apprezzabile elemento di valorizzazione dell’immateriale economico dell’intero ambiente circostante».

Proprio in quanto deroga eccezionale la stessa non può tollerare estensioni oltre i casi in essa espressamente stabiliti e che si fondino esclusivamente sulla permanenza pluridecennale di una determinata gestione economica del bene pubblico, ma richiedono una previa individuazione della sussistenza dei requisiti per qualificare il bene come rientrante nel patrimonio culturale, spettando alle autorità a ciò preposte la valutazione dell’interesse alla tutela di detto patrimonio, ai sensi del d.lgs. 42/2004.

Nel caso richiamato il provvedimento impugnato aveva violato le linee di indirizzo predisposte dalla Giunta comunale di Milano che riconoscevano la sussistenza di motivi imperativi per derogare all’obbligo di gara.

Le ricorrenti non allegano a riguardo alcun atto che conferirebbe alle loro strutture una particolare tutela sotto il profilo culturale, storico o identitario.

Sulla medesima questione, con argomenti condivisi dal Collegio, il Tar Liguria (sent. sez. I n. 992/2025), ha osservato che “l’art. 12, comma 3, della citata Direttiva (Selezione tra diversi candidati) stabilisce che “Fatti salvi il paragrafo 1 e gli articoli 9 e 10, gli Stati membri possono tener conto, nello stabilire le regole della procedura di selezione, di considerazioni … della salvaguardia del patrimonio culturale …” e, quindi, circoscrive la portata delle ipotesi di deroga al solo “quomodo” dello svolgimento della gara (ossia alle “regole” di essa) ma non all’”an” della sua indizione”.

7. Conclusivamente il ricorso e i motivi aggiunti sono infondati e vanno pertanto respinti

8. La novità delle questioni trattate, tenuto conto del momento in cui il ricorso è stato proposto, giustificano la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

MA ER di NE, Presidente

NA MA IA, Consigliere, Estensore

Pierluigi Tonnara, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA MA IA	MA ER di NE

IL SEGRETARIO