Pubblicato il 23/12/2025

N. 01622/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01107/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1107 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla società Raggio di Sole Cooperativa Sociale US , in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B51F2DAD68, rappresentata e difesa dall’avvocato Luca Tozzi, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo 323;

contro

- il Consorzio Integrazione Sociale AS, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Alfredo Tanzarella, con domicilio digitale come da PEC indicata in Reginde;

nei confronti

- la società Cooperativa Sociale Gialla, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Barbara Frateiacci, Graziano Pungì e Francesco Antonio Romito, con domicilio digitale come da PEC indicata in Reginde;

per l’annullamento

- della determinazione del consorzio per l’integrazione e l’inclusione sociale dell’ambito territoriale sociale ER - AS - ST (Ciisaf) n. 914 del 17.10.2025, avente ad oggetto la “procedura di gara aperta, ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. 36/2023, per l’affidamento in concessione del servizio di gestione asilo nido comunale ubicato in ST in largo bianchieri - aggiudicazione in favore della società cooperativa sociale gialla - cig b51f2dad68”;

- di tutti i verbali di gara in generale nonché della relazione del rup del 10.10.2025 di verifica del costo della manodopera in uno a tutte le altre precedenti note e relazioni;

- ove e per quanto lesivo, del provvedimento Ciisaf di nomina della commissione n. 563 del 26.06.2025; della determina di indizione della gara e della determina a contrarre n. 1/2025 del 08.01.2025; della lex specialis di gara come comprensiva di bando, disciplinare e capitolato e come interpretata dalla stazione appaltante; di tutti gli ulteriori atti lesivi che ci riserva di impugnare espressamente con ricorso per motivi aggiunti;

> nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto di servizio sottoscritto nelle more del presente giudizio al fine del subentro della parte ricorrente nonché per l’annullamento della determinazione del Ciisaf n. 914 del 17.10.2025 nella parte in cui non ha osteso integralmente l’offerta della società Coop gialla e della notifica ai controinteressati effettuata con la nota prot. n. 0004029/2025 del 20.10.2025;

> nonché per l’accertamento del diritto all’accesso della parte ricorrente ad ottenere l’integrale esitazione degli atti oggetto di istanza in relazione all’obbligo di pubblicazione delle offerte dei concorrenti ex artt. 35 e 36 d.lgs. n. 36/2023;

> nonché per l’emanazione dell’ordine di esibizione e di rilascio dei documenti richiesti ai sensi dell’art. 116, comma 4, del codice del processo amministrativo e perché venga affermato ogni conseguente dovere dell’ente intimato;

> per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla società Raggio di Sole cooperativa sociale onlus il 02.12.2025, per l’annullamento:

- della determinazione del Ciisaf n. 914 del 17.10.2025 avente ad oggetto la “procedura di gara aperta, ai sensi dell'art. 71 del d. lgs. 36/2023, per l'affidamento in concessione del servizio di gestione asilo nido comunale ubicato in ST in largo bianchieri – aggiudicazione in favore della società cooperativa sociale gialla – cig b51f2dad68” ; di tutti i verbali di gara in generale nonché della relazione del rup del 10.10.2025 di verifica del costo della manodopera in uno a tutte le altre precedenti note e relazioni; ove e per quanto lesivo del provvedimento Ciisaf di nomina della commissione n. 563 del 26.06.2025; della determina di indizione della gara e della determina a contrarre n.1/2025 del 08.1.2025; ove e per quanto lesiva della lex specialis di gara così come comprensiva di bando, disciplinare e capitolato così come interpretata dalla stazione appaltante; di tutti gli ulteriori atti lesivi che ci riserva di impugnare espressamente con ricorso per motivi aggiunti;

> nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto di servizio sottoscritto nelle more del presente giudizio al fine del subentro della ricorrente nonché per l’annullamento della determinazione del ciisaf n. 914 del 17.10.2025 nella parte in cui non ha osteso integralmente l’offerta della coop gialla e della notifica ai controinteressati effettuata con la nota prot. n. 0004029/2025 del 20.10.2025 nonché per l’accertamento del diritto all’accesso della ricorrente ad ottenere l’integrale esitazione degli atti oggetto di istanza in relazione all’obbligo di pubblicazione delle offerte dei concorrenti ex artt. 35 e 36 d.lgs 36/2026; nonché per l’emanazione dell’ordine di esibizione e di rilascio dei documenti richiesti ai sensi dell’art. 116, comma 4, del codice del processo amministrativo e perché venga affermato ogni conseguente dovere dell’ente intimato.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della società Cooperativa Sociale Gialla e del Consorzio Integrazione Sociale AS;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2025 il dott. TO LG e uditi, per le parti, i difensori, come specificato nel relativo verbale di udienza;

Sentite le stesse parti ai sensi degli artt. 60 e 120, comma 5, del cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso r.g. n. 1107 del 2025 di cui all’epigrafe, notificato e depositato in data 23.10.2025, la parte ricorrente ha domandato “ l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia anche inaudita altera parte ex art 56 c.p.a., dei seguenti atti: a) della determinazione del Ciisaf n. 914 del 17.10.2025 avente ad oggetto la “procedura di gara aperta, ai sensi dell’art. 71 del d. lgs. 36/2023, per l’affidamento in concessione del servizio di gestione asilo nido comunale ubicato in ST in largo Bianchieri – aggiudicazione in favore della società cooperativa sociale gialla – cig b51f2dad68”; b) di tutti i verbali di gara in generale nonché della relazione del rup del 10.10.2025 di verifica del costo della manodopera in uno a tutte le altre precedenti note e relazioni; c) ove e per quanto lesivo del provvedimento Ciisaf di nomina della commissione n. 563 del 26.06.2025; d) della determina di indizione della gara e della determina a contrarre n.1/2025 del 08.01.2025; e) ove e per quanto lesiva della lex specialis di gara così come comprensiva di bando, disciplinare e capitolato così come interpretata dalla stazione appaltante; f) di tutti gli ulteriori atti lesivi che ci riserva di impugnare espressamente con ricorso per motivi aggiunti; nonché la declaratoria di inefficacia del contratto di servizio sottoscritto nelle more del presente giudizio al fine del subentro della ricorrente nonché l’annullamento della determinazione del Ciisaf n. 914 del 17.10.2025 nella parte in cui non ha osteso integralmente l’offerta della coop Gialla e della notifica ai controinteressati effettuata con la nota prot. n. 0004029/2025 del 20.10.2025 nonché l’accertamento del diritto all’accesso della parte ricorrente ad ottenere l’integrale esitazione degli atti oggetto di istanza in relazione all’obbligo di pubblicazione delle offerte dei concorrenti ex artt. 35 e 36 d.lgs. n. 36/2026; nonché la condanna all’emanazione dell’ordine di esibizione e di rilascio dei documenti richiesti ai sensi dell’art. 116, comma 4, c.p.a. e perché venga affermato ogni conseguente dovere dell’ente intimato”.

1.1. Più precisamente, con il predetto atto introduttivo la parte ricorrente propone due doglianze: con la prima censura la stessa lamenta – in sintesi – la violazione dell’art. 11 del d.lgs. n. 36 del 2023 difettando l’equivalenza economica e normativa tra il CCNL IN – adottato dall’aggiudicataria – e il CCNL Cooperative sociali indicato dalla stazione appaltante negli atti di gara; con la seconda censura, invece, si duole della violazione degli artt. 95 e 98 del d.lgs. n. 36 del 2023 posto che – a suo dire – l’aggiudicataria avrebbe omesso di dichiarare le penali riportate durante l’esecuzione dei servizi di asilo nido nella Caserma Riberi di Torino e nel Comando Veterinaria dell’esercito, nonché la penale – recentemente confermata dal TAR Lazio – Roma, 2^, 30.10.2024 n. 19127 – durante l’esecuzione dei servizi di asilo nido aziendale della società per azioni ATAC.

2. In data 24.10.2025, con atto di mero stile, si è costituita la società controinteressata che, con memoria del 14.11.2025, ha insistito per il rigetto del ricorso posto che, da un lato, si sarebbe impegnata ad armonizzare il contratto collettivo IN (applicato ai proprio dipendenti) con il contratto collettivo prescelto dall’ente concedente in sede di commissione paritetica e, dall’altro lato, le penali in questione in parte sono inesistenti, mentre l’unica esistente, oltre a non essere diretta nei confronti della controinteressata stessa, sarebbe inferiore alla soglia dell’1% del valore del contratto a cui si riferisce, fissata dalla giurisprudenza amministrativa per ritenere sussistente l’obbligo dichiarativo ai fini del vaglio discrezionale in ordine alla configurabilità di un grave illecito professionale.

3. In data 15.11.2025, si è costituita l’Amministrazione intimata che ha insistito per il rigetto del ricorso evidenziando la correttezza e la legittimità del vaglio di equivalenza operato dal rup ed emergente dalla relazione del 10.10.2025 (cfr. doc. n. 9 della parte controinteressata depositato in data 14.11.2025).

4. Con un ulteriore ricorso notificato e depositato in data 02.12.2025, la parte ricorrente ha proposto motivi aggiunti “propri” – a seguito dell’ostensione della documentazione richiesta con l’istanza di accesso – ribadendo e meglio specificando – alla luce delle risultanze documentali – quanto già dedotto nel primo motivo del ricorso introduttivo.

5. In vista dell’udienza camerale, tutte le parti hanno depositato delle memorie in cui hanno sintetizzato quanto già indicato nei precedenti scritti difensivi.

6. All’udienza camerale del 19.12.2024, fissata per l’esame della domanda cautelare avanzata dalla parte ricorrente, dopo la discussione, la causa è stata trattenuta in decisione, previo avviso della possibile emanazione di una sentenza in forma semplificata ai sensi degli artt. 60 e 120, comma 5, del codice del processo amministrativo.

7. Il ricorso introduttivo – come integrato dal ricorso per motivi aggiunti – va accolto, stante la fondatezza della prima doglianza formulata dalla parte ricorrente.

8. Prima però di procedere alla disamina della predetta prima censura, per esigenze di linearità e logicità dell’esposizione nonché tenuto conto dell’effetto conformativo della pronuncia, occorre scrutinare la seconda doglianza del ricorso introduttivo che – per come formulata – deve ritenersi infondata.

9. Con il predetto secondo motivo, la parte ricorrente fa valere la violazione degli artt. 95 e 98 del d.lgs. n. 36 del 2023 posto che – a suo dire – l’aggiudicataria avrebbe omesso di dichiarare le penali riportate durante l’esecuzione dei servizi di asilo nido nella Caserma Riberi di Torino e nel Comando Veterinaria dell’esercito, nonché la penale – recentemente confermata dal TAR Lazio – Roma, 2^, 30.10.2024 n. 19127 – durante l’esecuzione dei servizi di asilo nido aziendale della società per azioni ATAC.

10.1. La censura è infondata.

10.2. Quanto al servizio relativo al Comando Veterinaria dell’esercito, la società controinteressata ha evidenziato come non sia mai stata concessionaria dello stesso e come, pertanto, non esistano penali irrogate a suo carico.

10.3. Ebbene, l’onere probatorio, quanto meno a livello indiziario, del fatto positivo dell’esistenze di penali a carico della controinteressata con riguardo a tale servizio spetta ex art. 2697 del codice civile alla parte ricorrente, essendo diabolica la probatio posta in capo alla società controinteressata del fatto negativo della mancata aggiudicazione del predetto servizio e, conseguentemente, dell’inesistenza di penali a suo carico.

10.4. Nella specie, alcun indizio è stato fornito dalla parte ricorrente con riguardo alle suddette presunte penali che, pertanto, devono ritenersi inesistenti.

10.5. Quanto al servizio espletato nella Caserma Riberi di Torino, invece, essendo stato lo stesso effettivamente espletato dalla società controinteressata, quest’ultima ha fornito la prova della corretta esecuzione del servizio producendo i relativi verbali (cfr. doc. 11 depositato in data 14.11.2025), senza che la parte ricorrente abbia fornito alcuna prova contraria o comunque alcun indizio relativo all’irrogazione delle asserite penali.

10.6. Da ultimo, quanto alla penale relativa all’esecuzione dei servizi di asilo nido aziendale della società per azioni ATAC, la cui legittimità è stata confermata dal TAR Lazio – Roma, 2^, 30.10.2024, con la sentenza n. 19127, va evidenziato quanto segue.

10.7. Anzitutto, come emerge dalla piana lettura della sentenza, a differenza di quanto sostenuto dalla società controinteressata, “ il provvedimento (ivi) gravato è stato, infatti, adottato sia nei confronti di AC che nei confronti della Cooperativa ricorrente mandataria del RTI Gialla/Kairos, nei cui confronti il relativo procedimento si è fin dall’inizio svolto (in tal senso, la notificazione in calce alla comunicazione di avvio) e a cui anche l’atto finale è stato, non a caso, notificato in data 6 aprile 2023 ”.

10.8. Nondimeno, il Collegio ritiene – nella specie – che fosse insussistente un obbligo dichiarativo in capo alla società controinteressata con riguardo alla predetta penale, stante l’importo della stessa (pari a 1.000 euro) certamente inferiore all’1% del valore del contratto affidato di euro 1.693.969,20 (cfr. art. 3 del doc. 14 depositato in data 14.11.2025).

10.9. Invero, anche sotto la vigenza del nuovo codice dei contratti pubblici – confrontata la formulazione dell’art. 98, comma 3, lett. c), che riprende essenzialmente il previgente art. 80, c. 5, lett. c- ter ) del d.lgs. n. 50/2016 – è possibile fare applicazione dell’orientamento giurisprudenziale, successivo alla nota sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 16/2020, che è intervenuto in merito all’ampiezza degli obblighi dichiarativi dei concorrenti ed alle conseguenze delle omesse dichiarazioni e che ha avuto modo di rilevare che “l’applicazione di una penale non costituisce da sola indizio del fatto che l’inadempienza all’origine della stessa è espressiva di una “significativa o persistente carenza” nell’esecuzione di un precedente contratto, non possedendo – per la natura dell’atto irrogativo e per la pregnanza degli elementi costitutivi della relativa fattispecie applicativa – la valenza sintomatica della “risoluzione per inadempimento” o della “condanna al risarcimento del danno ”( ex multis, T.A.R. Sardegna sez. II - Cagliari, 07/07/2022, sentenza n. 482). Nel definire la possibile rilevanza dunque delle penali riferite a tali gravi inadempimenti, la medesima giurisprudenza considera che “in tale ottica si iscrivono le già citate Linee Guida ANAC n. 6/2017, laddove (punto 4.1) prevedono che “le stazioni appaltanti sono tenute a comunicare tempestivamente all’Autorità, ai fini dell’iscrizione nel Casellario Informatico di cui all’art. 213, comma 10, del codice: (...) c. i provvedimenti di applicazione delle penali di importo superiore, singolarmente o cumulativamente con riferimento al medesimo contratto, all’1% dell’importo del contratto”: invero, sebbene il provvedimento non abbia immediata rilevanza ai fini della delimitazione degli obblighi dichiarativi dei partecipanti alla gara (tenuto conto della sua finalità di disciplinare – anche dal punto di vista del materiale informativo destinato a confluirvi – il funzionamento del Casellario), esso risponde utilmente all’esigenza di fissare i requisiti necessari al fine di attribuire alle penali la valenza di strumento di emersione dei comportamenti rilevanti ai sensi dell’art. 80, comma 5, lett. c) e c-ter) d.lgs. n. 50/2016 (facendo sorgere, in capo al concorrente, un corrispondente obbligo dichiarativo) (...) Può quindi affermarsi, sulla scorta dei rilievi che precedono, che se, in linea generale, le pertinenti disposizioni di legge non consentono, da sole, di imputare al concorrente un obbligo dichiarativo avente ad oggetto le penali, a diversa conclusione deve pervenirsi in presenza di particolari circostanze caratterizzanti (come, appunto, l’importo delle penali, che è onere della parte ricorrente allegare) e/o di specifiche disposizioni della lex specialis” (ancora Cons. Stato, Sez. III, sentenza n. 8236/2020; T.A.R. Sardegna sez. II - Cagliari, 07/07/2022, sentenza n. 482) . Peraltro, anche altra giurisprudenza ha ben messo in evidenza come la tesi dell’insussistenza dell’obbligo dichiarativo in relazione alle penali relative ad altri contratti, affermata da diverse sentenze del Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez III, 5 marzo 2020, n. 1609; V, 30 aprile 2019, n. 2794; V, 5 marzo 2018, n. 1346), sia sempre stata riferita a penali non espressive di inadempimenti rilevanti siccome inferiori ad un certo valore, utilizzando proprio il parametro dell’1% del valore dell’appalto di cui alle Linee Guida ANAC (Cons. Stato, Sez. V, 29 ottobre 2020, n. 6615; 12 febbraio 2020, n. 1071; ex multis, T.A.R. Sardegna sez. II - Cagliari, 07/07/2022, sentenza n. 482).

10.10. Peraltro, tale estensione dell’orientamento giurisprudenziale formatosi sotto la vigenza dell’art. art. 80, c. 5, lett. c- ter ) del d.lgs. n. 50/2016, anche alla nuova disposizione di cui all’art. 98, comma 3, lett. c), del d.lgs. n. 36 del 2023, oltre a rispondere ad un criterio di ragionevolezza, risulta conforme al principio del risultato sancito dall’art. 1 del nuovo codice dei contratti pubblici.

10.11. Tale principio, infatti, è il criterio prioritario per l’esercizio della discrezionalità dell’amministrazione e mira ad armonizzare il principio di legalità con quello del buon andamento in una logica di semplificazione e di efficienza e di efficacia dell’operato dell’Amministrazione.

10.12. Da tali considerazioni consegue dunque che, nella specie, non sussisteva un obbligo dichiarativo in capo alla società controinteressata, stante l’importo esiguo della penale in questione inferiore all’1% del valore del contratto.

10.13. Di qui l’infondatezza della seconda doglianza.

11. Ciò chiarito, con la prima doglianza la parte ricorrente lamenta – in sostanza – la violazione dell’art. 11 del d.lgs. n. 36 del 2023 difettando l’equivalenza economica e normativa tra il CCNL IN – adottato dall’aggiudicataria – e il CCNL Cooperative sociali indicato dalla stazione appaltante negli atti di gara (in particolare, all’art. 17 del capitolato speciale: cfr. doc. 4 della parte ricorrente).

11.1. La censura è fondata per le ragioni di seguito esposte.

11.2. Com’è noto, l’art. 11 del d.lgs. n. 36 cit., nella versione ratione temporis vigente, per quanto qui rileva, al comma 1 prevede che “ al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall'impresa anche in maniera prevalente ”. La medesima norma, al comma 2, poi prescrive che “ nei documenti iniziali di gara e nella decisione di contrarre di cui all’articolo 17, comma 2 le stazioni appaltanti e gli enti concedenti indicano il contratto collettivo applicabile al personale dipendente impiegato nell’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente, in conformità al comma 1 e all’allegato I.01”.

11.3. Nondimeno la predetta rigida indicazione è temperata, poi, da quanto precisato dal legislatore all’art. 11, comma 3, ove si prevede che “(…) gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall'ente concedente”. E ad ogni modo, come sottolineato all’art. 11, comma 4, del d.lgs. n. 36 cit., “prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest’ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all'articolo 110, in conformità all’allegato I.01”.

11.4. La disposizione si giustifica con l’esigenza di apprestare maggiori tutele ai lavoratori impiegati negli appalti e nelle concessioni pubbliche, valorizzando il testo della legge delega e, in particolare, l’art. 1, comma 2, lett. h), che fissa come principio e criterio direttivo la “ previsione della facoltà, per le stazioni appaltanti, di riservare il diritto di partecipazione alle procedure di appalto e a quelle di concessione a operatori economici il cui scopo principale sia l’integrazione sociale e professionale delle persone con disabilità o svantaggiate; previsione dell’obbligo per le stazioni appaltanti di inserire, nei bandi di gara, avvisi e inviti, tenuto conto della tipologia di intervento, in particolare ove riguardi beni culturali, e nel rispetto dei principi dell’Unione europea, specifiche clausole sociali con le quali sono indicati, come requisiti necessari dell’offerta, criteri orientati tra l’altro a: 1) garantire la stabilità occupazionale del personale impiegato; 2) garantire l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore, tenendo conto, in relazione all’oggetto dell’appalto e alle prestazioni da eseguire anche in maniera prevalente, di quelli stipulati dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, nonché garantire le stesse tutele economiche e normative per i lavoratori in subappalto rispetto ai dipendenti dell’appaltatore e contro il lavoro irregolare ”.

11.5. Come segnalato dalla relazione illustrativa, la soluzione lessicale cui la norma della legge delega è ricorsa, attraverso l’uso del verbo “garantire” mira a conseguire un effettivo risultato applicativo pregnante e vincolante. È in questa prospettiva che va letto il comma 1 dell’art. 11 cit., sia pur in rapporto con i successivi due commi. Ne consegue, infatti, che l’art. 11 intende obbligare al rispetto della c.d. contrattazione collettiva leader (i contratti “ delle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale ”), ferma restando la possibilità per l’operatore economico, ai sensi del comma 3, di indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente.

11.6. La giurisprudenza ha evidenziato che se da un lato, mediante l’istituto in esame, il legislatore ha inteso riconoscere agli operatori economici una maggiore flessibilità nella propria organizzazione aziendale, quale corollario della libertà di iniziativa economica privata scolpita all’art. 41 Cost. (con la conseguenza che la norma non può essere interpretata in senso eccessivamente restrittivo, in quanto occorre evitare di introdurre freni non necessari alla concorrenza e al principio di massima partecipazione – cfr. in tal senso T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, ord. 12.03.2024, n. 89), dall’altro, tale facoltà deve contemperarsi con la ineludibile tutela dei lavoratori, la quale postula un’attenta disamina da parte della stazione appaltante circa l’equivalenza delle tutele (economiche e normative) riconosciute in forza del diverso CCNL prescelto dall’operatore economico.

11.7. Come chiarito dall’ANAC nella relazione allegata al bando tipo n. 1/2023, la valutazione in esame “ deve necessariamente avere ad oggetto sia le tutele economiche che quelle normative in quanto complesso inscindibile. Si suggerisce di effettuare dapprima la valutazione dell’equivalenza economica dei contratti, prendendo a riferimento le componenti fisse della retribuzione globale annua costituite dalle seguenti voci: retribuzione tabellare annuale; indennità di contingenza; Elemento Distinto della Retribuzione – EDR – a cui vanno sommate le eventuali mensilità aggiuntive (tredicesima e quattordicesima), nonché ulteriori indennità previste. Quanto alla valutazione di equivalenza delle tutele normative sono presi a riferimento i parametri relativi a: - la disciplina concernente il lavoro supplementare e le clausole elastiche nel part-time; - la disciplina del lavoro straordinario, con particolare riferimento ai suoi limiti massimi, con l’avvertenza che solo il CCNL leader può individuare ore annuali di straordinario superiori alle 250. Lo stesso non possono fare i CCNL sottoscritti da soggetti privi del requisito della maggiore rappresentatività; - la disciplina compensativa delle ex festività soppresse, che normalmente avviene attraverso il riconoscimento di permessi individuali; - la durata del periodo di prova; - la durata del periodo di preavviso; - durata del periodo di comporto in caso di malattia e infortunio; - malattia e infortunio, con particolare riferimento al riconoscimento di un’eventuale integrazione delle relative indennità; - maternità ed eventuale riconoscimento di un'integrazione della relativa indennità per astensione obbligatoria e facoltativa; - monte ore di permessi retribuiti; - bilateralità; - previdenza integrativa; - sanità integrativa ”, con la precisazione che “ la stazione appaltante può ritenere sussistente l’equivalenza in caso di scostamenti marginali in un numero limitato di parametri. Sul punto, si evidenzia che la richiamata Circolare dell’INL individua un primo elenco di nove istituti sui quali effettuare la verifica di equivalenza dei trattamenti normativi, ritenendo ammissibile lo scostamento limitato ad un solo parametro. Pertanto, considerato che l’elenco su proposto è più ampio, si può ritenere ammissibile, di regola, uno scostamento limitato a soli due parametri ”.

11.8. Al fine di precisare il contenuto della suddetta valutazione il legislatore è poi recentemente intervenuto mediante l’art. 2, comma 1, lett. d), del d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, che – a far data dal 31.12.2024 – ha così modificato il comma 4 dell’art. 11 d.lgs. n. 36/2023 – versione applicabile alla presente controversia – ed è stato precisato che la verifica di equivalenza va effettuata in conformità all’allegato I.01.

11.9. In particolare, per quanto qui rileva, l’art. 3 del predetto Allegato introduce una espressa presunzione di equivalenza, mentre il successivo art. 4 precisa i criteri da tenere in considerazione ai fini della verifica di equivalenza nell’ipotesi in cui l’anzidetta presunzione non possa trovare applicazione. Infine, l’art. 5 del predetto Allegato (rubricato “ Verifica della dichiarazione di equivalenza ”) stabilisce che “ 1. Per consentire alle stazioni appaltanti ed enti concedenti di verificare la congruità dell’offerta ai sensi dell’articolo 110, gli operatori economici trasmettono la dichiarazione di equivalenza di cui all’articolo 11, comma 4, in sede di presentazione dell’offerta. 2. Prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione, la stazione appaltante o l’ente concedente verifica la dichiarazione di equivalenza presentata dall’operatore economico individuato ”.

11.10. Le disposizioni da ultimo richiamate confermano (e precisano) quanto già previsto dal previgente art. 11, comma 4, d.lgs. 36/2023, ossia che la determinazione di affidamento/aggiudicazione deve necessariamente essere preceduta dalla verifica della dichiarazione di equivalenza, la quale assume, pertanto, carattere obbligatorio.

11.11. Le modalità della predetta verifica, poi, sono le medesime di cui all’art. 110 del d.lgs. n. 36 cit. come precisato dallo stesso art. 11, comma 4, ultimo inciso, del d.lgs. n. 36 del 2023.

11.12. Ne consegue che, come condivisibilmente osservato in giurisprudenza (cfr. T.A.R. Toscana, Firenze, Sez. I, 3/02/2025, sentenza n. 173), “ il compito del Collegio è quello di valutare se l’attività istruttoria condotta dal RUP sia complessivamente corretta e se il risultato al quale egli è pervenuto non sia irragionevole, illogico o viziato da travisamento dei fatti. Invero, il Collegio ricorda che l’art. 11 del d.lgs. n. 36 del 2023 prevede che il RUP debba procedere a verificare la dichiarazione di equivalenza delle tutele “con le modalità di cui all’articolo 110”, cioè, quelle previste per la verifica dell’anomalia dell’offerta. Ne consegue, che possono applicarsi all’attività di verifica della dichiarazione di equivalenza delle tutele i principi che la giurisprudenza amministrativa ha formulato con riferimento all’attività di verifica di anomalia dell’offerta. È necessario dunque partire da alcune acquisizioni giurisprudenziali in materia di valutazione di anomalia dell’offerta che, tuttavia, visto il rinvio fatto dal legislatore all’art. 110, si ritengono estendibili anche alla verifica della dichiarazione di equivalenza delle tutele di cui all’art. 11 d.lgs. n. 36 del 2023: a) la discrezionalità tecnica, caratterizzante il giudizio di anomalia e l’esame delle giustificazioni (e quindi anche la verifica della dichiarazione di equivalenza delle tutele), può essere sindacata dal giudice amministrativo solo se le valutazioni ad essa sottese siano abnormi, manifestamente irragionevoli, illogiche o affette da errori di fatto; b) il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni della pubblica Amministrazione sotto il profilo della logicità, ragionevolezza ed adeguatezza dell’istruttoria, ma non può procedere ad una autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci, in quanto ciò costituirebbe un’inammissibile invasione della sfera propria della pubblica amministrazione (lo stesso dicasi pertanto anche per quanto riguarda il sindacato sulla verifica della dichiarazione di equivalenze delle tutele) (ex multis, Cons. Stato, sez. V, 2 dicembre 2015 n. 5450; Cons. Stato, sez. IV, 26 febbraio 2015 n. 963; più di recente Cons. Stato, sez. V, 28 maggio 2019, n. 3502 che richiama Cons. Stato, sez. V, 17 maggio 2018 n. 2953; 24 agosto 2018 n. 5047; sez. III, 18 settembre 2018, n. 5444; sez. V, 23 gennaio 2018, n. 230; T.A.R. Piemonte, sez. I, 22 febbraio 2021, n. 178)”.

11.13. In altre parole, sebbene la valutazione di equivalenza costituisca espressione di discrezionalità tecnica, essa non è sottratta al sindacato di legittimità quando risulti viziata da illogicità manifesta, arbitrarietà, difetto di istruttoria e motivazione.

11.14. Così ricostruito il quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento, occorre ora calare le surrichiamate coordinate ermeneutiche nell’ambito della fattispecie concreta.

11.15. Orbene, l’aggiudicataria – nell’ambito della predetta procedura di gara – ha dichiarato che: 1. applica “ il CCNL ANINSEI (T231), contratto “leader” nel senso precisato dal d.l.gs. 209/2024 ”; 2. “ in ogni caso, il costo della manodopera indicato è quello previsto dal CCNL Cooperative Sociali, depurato delle indennità non spettanti vista la specifica tipologia di servizio e tenuto conto che gli oneri della sicurezza sono oneri indicati a parte ”; 3. “ in sede di commissione paritetica, saranno definite le modalità di armonizzazione tra i due contratti (sia retributive che normative), cui la Cooperativa presta sin da ora formale impegno ” (cfr. doc. 02 depositato dalla parte controinteressata in data 17.11.2025).

11.16. Il rup nell’ambito del verbale del 11.11.2025 ha preso atto di tale dichiarazione di equivalenza “con cui (l’operatore economico) si impegna a definire le modalità di armonizzazione tra i due contratti, in sede di commissione paritetica, sia in merito alle tutele retributive che normative” e ha rilevato che “il costo della manodopera risulta conforme ai costi previsti dalla tabella ministeriale del CCNL applicato, e risulta congruo alla caratteristiche del servizio oggetto della gara, quindi il costo della manodopera risulta sufficiente a garantire adeguata copertura per l’intera durata contrattuale, nel rispetto dei minimi salariali, nonché a garantire tutele equivalenti anche per quanto riguarda gli aspetti giuridico-normativi in sede di commissione paritetica”.

11.17. Nondimeno, come già evidenziato in un caso analogo dal Collegio, anzitutto non può operare la presunzione ex lege di equivalenza del CCNL ANINSEI (cfr. art. 3 dell’Allegato I.01) non essendo un “contratto leader” in quanto, nell’ultima tornata per il rinnovo contrattuale, non è stato sottoscritto dalle medesime organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale che hanno firmato il CCNL Cooperative Sociali (cfr. T.a.r. Lecce, sezione seconda, sentenza n. 1461 del 05.11.2025).

11.18. Inoltre, il giudizio di equivalenza tra i due contratti – quanto meno sul piano normativo – si appalesa inadeguatamente motivato.

11.19. Invero, come già precisato da alcune pronunce di primo grado, anche di questo Collegio, il CCNL IN e il CCNL Cooperative sociali non sono equivalenti, oltreché sul piano economica, certamente sul piano normativo.

11.20. Più precisamente, si è ritenuto “ il CCNL ANINSEI presenti effettivamente condizioni peggiorative rispetto al CCNL Cooperative Sociali, individuando nella tabella riportata nella relazione almeno tre scostamenti giuridici sostanziali su istituti fondamentali, quali la gestione della malattia, la previdenza integrativa e la disciplina degli scatti d’anzianità; inoltre, nell’elaborato finale depositato in giudizio, il Verificatore ha concluso che il confronto degli istituti normativi previsti dai contratti “evidenzia alcune incongruità tecniche rilevanti tra i due contratti, in particolare per quanto riguarda la disciplina della malattia, della formazione e della clausola sociale e dei futuri scatti d’anzianità. Tali differenze incidono in peius sulla garanzia di condizioni normative equivalenti per tre elementi ” (cfr. T.a.r. Lecce, sezione seconda, sentenza n. 1461 del 05.11.2025; T.A.R. Piemonte, II sez., 18 aprile 2025, sentenza n. 689).

11.21. Ebbene, tale divergenza sul piano delle tutele normative non può certo essere efficacemente colmata dalla generica dichiarazione di impegno a definire “ le modalità di armonizzazione tra i due contratti (sia retributive che normative) in sede di commissione paritetica”.

11.22. Trattasi di una dichiarazione incerta nel quomodo e nel quando e che non consente alla stazione appaltante-ente concedente di operare la verifica di equivalenza con le modalità prescritte all’art. 11, comma 4, del d.lgs. n. 36 del. 2023.

11.23. In sintesi, l’art. 11, comma 4, cit. prevede due sole opzioni: la dichiarazione di impegno ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato dall’Amministrazione (nella specie, il CCNL Cooperative sociali) oppure la dichiarazione di equivalenza delle tutele.

11.24. Di contro, nel caso in esame, è evidente come la dichiarazione “ibrida” all’armonizzazione – senza alcuna ulteriore specificazione – dei contratti operata dall’aggiudicataria non sia prevista dalla predetta disposizione normativa (la quale limita la dichiarazione di impegno, non specifica né circostanziata, dell’operatore economico che applica un altro CCNL diverso solo all’applicazione del CCNL individuato negli atti di gara dalla stazione appaltante-ente concedente quale forma di negozio giuridico a favore di terzi – i lavoratori da tutelare – ) e come la stessa non consenta, peraltro, all’Amministrazione di operare alcun effettivo ed attuale vaglio di equivalenza, quanto meno sul piano delle tutele normative (visto che sul piano economico si è, invece, impegnata ad applicare il CCNL Cooperative sociali).

11.25. Complessivamente, pertanto, la valutazione operata, nella specie, dalla Stazione appaltante sulla equivalenza dei summenzionati CCNL, oltre ad essere insufficientemente motivata, risulta dunque viziata da profili di manifesta abnormità posto che non risulta da nessuna parte l’esito dell’armonizzazione – futura ed incerta nel quomodo – sul quale l’ente concedente avrebbe dovuto operare la verifica di equivalenza delle tutele.

11.26. In sostanza, la valutazione di equivalenza normativa non può essere stata fatta non essendo stato dato atto, da nessuna parte, dell’esito del procedimento di armonizzazione su cui si sarebbe dovuto incentrare il vaglio di equivalenza.

11.27. Dunque, non essendo contestato il deficit di equivalenza del contratto collettivo ANINSEI sul piano normativo rispetto al contratto Cooperative sociali (tanto è vero che la stessa aggiudicataria – proprio partendo dal presupposto di questo deficit – si è impegnata ad una armonizzazione incerta nel quomodo e nel quando in palese violazione del disposto dell’art. 11, comma 4, del d.lgs. n. 36 del 2023 che non prevede tale tipologia di dichiarazione di impegno), emerge – con evidenza – la fondatezza di tale doglianza.

11.28. Per le ragioni suesposte, il ricorso introduttivo – come integrato dai motivi aggiunti – va accolto in relazione alla prima censura formulata, con salvezza del riesercizio del potere nei limiti delle prescrizioni conformative derivanti dal presente decisum .

12. Non può invece trovare ingresso la domanda di tutela in forma specifica proposta dalla parte ricorrente, trattandosi – come visto – di materia caratterizzata da discrezionalità tecnica, sulla quale sussiste l’obbligo dell’Amministrazione di rideterminarsi, tenendo conto dell’effetto conformativo derivante dalle statuizioni contenute nella presente sentenza.

13. Nulla va invece disposto sulla domanda di declaratoria giudiziale d’inefficacia del contratto, non essendo stato lo stesso ancora stipulato.

14. Deve, invece, essere dichiarata la cessazione della materia del contendere con riguardo alla domanda di accesso formulata dalla parte ricorrente vista la dichiarazione della stessa – contenuta nei motivi aggiunti notificati e depositati il 02.12.2025 (a pagina 2 e 3) – di integrale ostensione degli atti anelati.

15. Considerata la vicenda nel suo complesso e la peculiarità delle questioni trattate, si ravvisano eccezionali motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Lecce – (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato dai motivi aggiunti, come in epigrafe proposto:

- lo accoglie nei limiti di cui in motivazione, salvo il riesercizio del potere dell’Amministrazione;

- respinge la domanda di tutela in forma specifica;

- nulla dispone sulla domanda di declaratoria giudiziale d’inefficacia del contratto;

- dichiara la cessazione della materia del contendere con riguardo alla domanda di accesso;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce, nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2025, con l’intervento dei magistrati:

RE MA, Presidente

Nino Dello Preite, Primo Referendario

TO LG, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TO LG	RE MA

IL SEGRETARIO