Pubblicato il 08/05/2025

N. 08864/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04364/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm., sul ricorso numero di registro generale 4364 del 2025, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Cataldo e Ginevra Pignalosa, con domicilio digitale p.e.c., come da Registri di Giustizia,

contro

Ministero dell’Interno, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della Funzione Pubblica, Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Ministero dell'Economia e delle Finanze e Questura di Ancona, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p. t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede in Roma, via del Portoghesi n. 12, sono legalmente domiciliati;
Ministero Dell’Interno - Dipartimento della Pubblica Sicurezza, in persona del legale rappresentante p. t., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

previa concessione di misure cautelari

dei seguenti atti: 1) la nota del 28 febbraio 2025 prot. n. 8629, con la quale il Ministero dell’Interno – Dipartimento della pubblica sicurezza - Direzione centrale per gli Affari generali e le politiche del personale della Polizia di Stato - Servizio ispettori, ha opposto diniego all’istanza di collocamento in posizione di fuori ruolo datata 13 gennaio 2025 e presentata in data 16 gennaio 2025 per poter svolgere l’incarico di “ Temporary Agent ” presso l’Agenzia europea Europol; 2) la comunicazione di notifica telefonica del suddetto provvedimento del 5 marzo 2025; 3) se, e in quanto esistenti, le determinazioni richiamate nella suddetta nota ma di estremi e contenuto ignoti, con le quali il Capo della Polizia – Direttore generale della pubblica sicurezza avrebbe deciso di limitare ad anni sei la permanenza complessiva massima all'estero dei dipendenti; 4) ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 il dott. Orazio Ciliberti e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato, in fatto e diritto, quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I – Il ricorrente, ispettore della Polizia di Stato, avendo rivestito in Italia diversi incarichi operativi, nel 2018 era collocato in posizione di distacco all’estero, dapprima come esperto nazionale presso l’Agenzia europea Europol (dal 26 novembre 2018), poi come “ Guest Officer ”, presso il Centro operativo e di analisi dei cosiddetti “ Secondary Security Checks ” di “ Hotspots ” italiani e stranieri, poi ancora (con scadenza al 15 aprile 2025), come esperto nazionale presso l’Agenzia europea Frontex.

Dopo aver superato ulteriori fasi selettive ( Shortlist del 4 agosto 2023; prova scritta del 28 agosto 2023 e prova orale), in data 9 dicembre 2024, il ricorrente riceveva una comunicazione da parte del Direttore dell’Ufficio Risorse umane di essere stato selezionato dall’Agenzia europea per essere assegnato al ruolo di “ Specialist ” presso il “ Joint Operational Team Mare – Information Clearing House ”, all’interno dell’EMSC - European Migrant Smuggling Centre (Centro Europeo contro il traffico di migranti).

Al termine della procedura selettiva, in data 9 gennaio 2025, il ricorrente riceveva dall’Ufficio Risorse umane dell’Europol un’offerta di lavoro come “ Administator ”, per un periodo di cinque anni, inclusi i primi nove mesi di prova, a partire dal 16 aprile 2025.

Al fine di assumere l’incarico, il ricorrente presentava al competente Ministero una richiesta di collocamento fuori ruolo, ai sensi della legge n. 1114/1962.

Con nota del 28 febbraio 2025, prot. n. 8629, notificata in data 5 marzo 2025, senza preventiva comunicazione di preavviso di diniego, l’Amministrazione negava al ricorrente il collocamento in fuori ruolo, “ tenuto conto delle determinazioni del Capo della Polizia – Direttore generale della pubblica sicurezza di limitare ad anni 6 la permanenza complessiva massima all'estero dei dipendenti” , nonché in considerazione del fatto che il “ dipendente, attualmente in missione presso l’Agenzia Frontex in qualità di Esperto nazionale distaccato fino al 15 aprile 2025, è già stato inviato in missione all’estero per diversi periodi a decorrere dall'anno 2018 ”.

Il ricorrente insorge, con il ricorso notificato e depositato il 07.04.2025, per impugnare gli atti in epigrafe indicati.

Deduce i seguenti motivi di diritto: 1) violazione dell’art. 97 Cost.; violazione dell’art. 1 della legge n. 1114/1962; violazione dei principi di correttezza e trasparenza; eccesso di potere per irragionevolezza, difetto dei presupposti, contraddittorietà e difetto d’istruttoria; 2) violazione dell’art. 97 Cost.; violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990; difetto di motivazione, eccesso di potere per irragionevolezza, difetto di istruttoria, contraddittorietà, sviamento; violazione del Regolamento (UE) n. 2016/794 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 maggio 2016, come modificato dal Regolamento (UE) n. 2022/991; 3) violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, dell’art. 1 della legge n. 1114/1962; eccesso di potere per travisamento dei fatti, contraddittorietà e disparità di trattamento; 4) violazione dell’art. 10 bis legge n. 241/1990.

Si costituiscono le Amministrazioni intimate per resistere nel giudizio. Viene eccepito il difetto di legittimazione passiva del Dipartimento funzione pubblica. È dedotta, anche con quattro successive memorie, l’infondatezza del gravame. Ne chiede la reiezione.

Con decreto presidenziale n. -OMISSIS- dell’08.04.2025, è accolta la domanda di misura cautelare interinale, al fine di consentire al ricorrente di aderire per tempo all’offerta di lavoro.

Nella camera di consiglio del 6 maggio 2025, sussistendone i presupposti e verbalizzatone il preavviso, la causa è introitata per la decisione di merito, con sentenza breve.

II – Sussiste la legittimazione passiva del Dipartimento della funzione pubblica.

Nel procedimento oggetto di contenzioso, l’Amministrazione di appartenenza, accolta la domanda del dipendente, chiede alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica - l’autorizzazione al collocamento fuori ruolo, ai sensi della legge 27 luglio 1962 n. 1114. Il predetto Dipartimento, acquisito il nulla osta del Ministero degli Affari esteri e della cooperazione internazionale, verificato che il numero di dipendenti pubblici con incarichi all’estero non superi il contingente di 500 unità, emette il provvedimento di autorizzazione al collocamento fuori ruolo dell’interessato.

In effetti, nel caso di specie, a seguito del decreto presidenziale n. -OMISSIS-/2025, con cui questo T.a.r. ha accolto la domanda cautelare proposta dal ricorrente, il Ministero dell’interno, in ottemperanza al provvedimento cautelare anzidetto, ha fatto pervenire al Dipartimento della funzione pubblica, in data 14.04.2025, la richiesta di autorizzazione al collocamento fuori ruolo del ricorrente. Conseguentemente, il predetto Dipartimento, in data 15.04.2025, ha provveduto a richiedere il nullaosta al Ministero Affari esteri e, una volta ricevuto, in data 28.04.2025, il consenso di detto Ministero, ha disposto, con nota prot. DFP n. 32242 del 28.04.2025, l’autorizzazione al collocamento fuori ruolo del ricorrente, per consentirgli di assumere l’incarico di " Temporary Agent " presso l’Ufficio europeo di polizia Europol, a decorrere dal 16 aprile 2025 e fino al 15 aprile 2030.

Anche se nell’ambito dell’ iter in esame, il Dipartimento della funzione pubblica ha avuto un ruolo secondario, è indubbio che esso ha cooperato e coopera – a titolo autonomo – alla formazione del procedimento complesso per il conferimento dell’incarico presso l’Agenzia europea.

Ciò è da ritenersi sufficiente per legittimare quel Dipartimento a resistere nel giudizio, cosa che peraltro ha fatto, per il tramite della difesa erariale, allorché ha chiesto la reiezione del gravame.

III - Il ricorso è fondato.

IV - Secondo quanto previsto dal Regolamento (UE) n. 2016/794 del Parlamento Europeo e del Consiglio dell’11 maggio 2016, come modificato dal Regolamento (UE) n. 2022/991, l’Agenzia europea Europol, con sede all’Aja, ha la missione di sostenere gli Stati membri nella prevenzione e nella lotta contro la criminalità organizzata e internazionale, criminalità informatica e terrorismo, ivi compresi il traffico internazionale di stupefacenti e riciclaggio di denaro, le frodi organizzate, la falsificazione dell’euro, la tratta di esseri umani.

La possibilità di assumere un incarico presso quell’Agenzia postula che sia espressa per il dipendente la “ attestazione di una posizione amministrativa all’interno della propria autorità competente dello Stato membro (distacco, collocamento in fuori ruolo, aspettativa speciale ecc.), compatibile con il contratto di lavoro offerto da Europol ”, come indicato nel paragrafo terzo della seconda pagina dell’offerta di lavoro.

La vigente normativa interna (art. 1 legge n. 1114/1962 e art. 58 D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3) disciplina la posizione giuridica ed economica dei dipendenti statali autorizzati ad assumere impieghi presso Enti e organismi internazionali o ad esercitare funzioni presso Stati esteri, senza fissare limiti temporali di durata dell’applicazione.

Data l’importanza dell’incarico assegnato dall’Agenzia, ma anche alla luce degli impegni che il citato Regolamento comunitario pone a carico dell’Italia, il ricorrente si attende che l’Amministrazione accolga la sua istanza, concedendogli il collocamento in posizione fuori ruolo per la prevista durata contrattuale, anche perché la decisione dell’Amministrazione di fargli assumere l’incarico presso l’Europol, collocandolo fuori ruolo, valorizzerebbe la pregressa esperienza del ricorrente e sarebbe coerente anche con l’interesse pubblico ad avere un proprio funzionario nazionale in un importante ruolo sovranazionale. Attraverso tale impiego, infatti, il ricorrente continuerebbe a prestare servizio nell’interesse dell’Unione europea e dell’Italia la quale, come Stato membro, beneficerebbe della presenza del proprio connazionale, quale funzionario della cooperazione internazionale di polizia, finalizzata al contrasto dell’immigrazione clandestina proveniente da Paesi terzi.

Viceversa, la mancata concessione al ricorrente del collocamento fuori ruolo (con conseguente rinuncia all’incarico) comporterebbe l’affidamento dello stesso incarico a un candidato che segue in graduatoria, facendo sì che il Servizio centrale operativo della Polizia Italiana cooperi con un funzionario dell’Europol proveniente da altro Stato membro.

V - La presente impugnazione si colloca all’interno di un contenzioso già noto a questa Sezione, la quale ha riconosciuto, con diverse sentenze, l’illegittimità di provvedimenti analoghi a quello di cui si discute in questa sede (cfr.: T.a.r. Lazio I-quater, 10 marzo 2025 n. 4995; Idem, n. 5010/2025 e n. 5011/2025). Anche nel presente ricorso, invero, si controverte della legittimità di un provvedimento con il quale è negato a un soggetto appartenente alla Polizia di Stato il collocamento in posizione fuori ruolo, in assenza di espressa disposizione legislativa o regolamentare volta a introdurre un limite alla durata temporale di tale istituto, nonché di una valutazione approfondita che tenga in debito conto le specificità del caso concreto.

VI – I motivi di ricorso sono attendibili e meritevoli di accoglimento.

VI.1 – La legge n. 1114 del 1962, prevede, all’art. 1, comma 1 (come introdotto dalla legge n. 145 del 2002), che “ Il personale dipendente delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, può, previa autorizzazione della Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica, con decreto dell'amministrazione interessata, d'intesa con il Ministero degli a5ari esteri e con il Ministero dell'economia e delle finanze, essere collocato fuori ruolo per assumere un impiego o un incarico temporaneo di durata non inferiore a sei mesi presso enti o organismi internazionali, nonché esercitare funzioni, anche di carattere continuativo, presso Stati esteri. Il collocamento fuori ruolo, il cui contingente non può superare complessivamente le cinquecento unità, è disposto per un tempo determinato e, nelle stesse forme, può essere rinnovato alla scadenza del termine, o revocato prima di detta scadenza ”.

Il dato testuale riconosce, in effetti, un potere dell’Amministrazione di appartenenza del dipendente, avente natura discrezionale, sia con riguardo all’ an sia per quel che concerne la durata dell’incarico.

Come è stato affermato in giurisprudenza, “ gli impieghi o gli incarichi di cui alla legge n. 1114/62 sono strettamente connessi o, meglio, dipendenti - anche in ragione delle conseguenze che determinano - a valutazioni dell'Amministrazione inerenti all'impiego del personale, coinvolgenti non solo i ricorrenti bensì la gestione delle proprie risorse umane in generale da parte di quest'ultima, del tutto inidonee – in quanto tali - a soggiacere a ipotesi di estensioni temporali dell'incarico se non in esito alla previa assunzione di precise determinazioni in tale senso ad opera dell'Amministrazione stessa ” (cfr.: T.a.r. Lazio Roma I, n. 7887 del 2019).

È stato, altresì, precisato che: “ La disciplina sopra richiamata è chiara nell'imporre per l'assunzione dell'incarico e il conseguente collocamento fuori ruolo un provvedimento dell'Amministrazione, la cui discrezionalità nell'impiego delle risorse umane non è limitata, in difetto di una disposizione di legge nazionale che si esprima in senso contrario, dalle manifestazioni di gradimento o raccomandazioni dell'ente o dell'organismo internazionale ” (cfr.: Cons. Stato II, n. 10925 del 2022).

A rafforzare l’elemento della discrezionalità contribuisce la scelta del legislatore di sistematizzare la posizione del dipendente pubblico nell’alveo dell’istituto del fuori ruolo, istituto che pone al centro della decisione l’interesse dell’Amministrazione.

La citata legge n. 1114 del 1962 prevede poi per il Ministero affari esteri l’espressione di un’intesa, da formulare su istanza dell’Amministrazione di appartenenza del personale da collocare fuori ruolo, per il tramite di una specifica richiesta del Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri che, acquisita l’intesa, concede la propria autorizzazione.

A tal riguardo, va rilevato che entrambe le parti, nei rispettivi scritti difensivi, concordano sulla circostanza che il provvedimento di autorizzazione al c.d. “fuori ruolo” sia connotato da ampi margini di discrezionalità; dissentono, invece, sulla correttezza della decisione assunta da parte dell’Amministrazione resistente e sul corretto esercizio della discrezionalità.

VI.2 - Ciò posto, la fonte normativa primaria del collocamento fuori ruolo dei pubblici dipendenti resta l’art. 58 D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3, il quale prevede quanto segue: “ il collocamento fuori ruolo può essere disposto per il disimpegno di funzioni dello Stato o di altri enti pubblici attinenti agli interessi dell’amministrazione che lo dispone e che non rientrino nei compiti istituzionali dell’amministrazione stessa. L’impiegato collocato fuori ruolo non occupa posto nella qualifica del ruolo organico cui appartiene; nella qualifica iniziale del ruolo stesso è lasciato scoperto un posto per ogni impiegato collocato fuori ruolo ”.

Il collocamento fuori ruolo è, quindi, un istituto modificativo del rapporto di pubblico impiego che – di norma e fatte salve specifiche disposizioni di legge – è fondato sul presupposto della destinazione del pubblico dipendente al disimpegno, presso Amministrazione o Ente diverso da quello di appartenenza, di funzioni attinenti agli interessi dell’Amministrazione che lo dispone.

La decisione di porre il dipendente fuori ruolo è, dunque, rimessa alla valutazione discrezionale dell’Amministrazione datrice di lavoro, non rientrando tra i diritti attribuiti al lavoratore, potendo essere legittimamente denegata.

VI.3 - Tanto chiarito, questo Collegio, nell’ambito della riconosciuta discrezionalità della P.A., considera che possa essere ragionevole e coerente con il perseguimento degli scopi della P.A. datrice di lavoro individuare un limite temporale massimo oltre il quale è impedito di prolungare la condizione di “fuori ruolo”, imponendosi, quindi, al dipendente di scegliere se prolungare la propria esperienza al di fuori dell’Amministrazione, rassegnando le proprie dimissioni, oppure rientrare in servizio. Si, tratta, invero, di un principio che non è sconosciuto all’ordinamento e che, in determinati e specifici casi, è confluito in disposizioni di legge (come l’art. 1, comma 68, legge n. 190/2012).

VI.4 – Nondimeno, sono da ritenersi fondate le censure con cui il ricorrente ha contestato la decisione della P.A., per carenza di istruttoria e di motivazione, lamentando, tra l’altro, che il Ministero non avrebbe considerato adeguatamente l’utilità che sia proprio il ricorrente a svolgere quell’incarico.

Va poi evidenziato che questa, in effetti, sarebbe la prima volta che il ricorrente ispettore di Polizia chiede all’Amministrazione di essere collocato fuori ruolo (nei precedenti incarichi, egli era in posizione di distacco).

Inoltre, l’assenza di un’espressa disposizione legislativa o regolamentare (o comunque di una regola contenuta in un atto a carattere generale), volta a introdurre un generale limite temporale alla permanenza fuori ruolo, avrebbe imposto all’Amministrazione di analizzare e decidere la domanda del ricorrente, svolgendo compiute considerazioni e valutazioni relative alla specifica posizione del medesimo (con riferimento ai precedenti incarichi svolti in posizione di distacco e a quello che dovrebbe svolgere, nonché alle ragioni per cui sarebbe maggiormente conforme all’interesse della P.A. un suo rientro piuttosto che il collocamento fuori ruolo); valutazioni e considerazioni particolari che risultano, nel caso di specie, del tutto omesse.

VI.5 - Al contrario, dagli atti di causa si può dedurre che la P.A., nel valutare l’istanza del ricorrente di collocamento fuori ruolo, abbia voluto surrettiziamente introdurre – in via di mera prassi o, comunque, con un atto non avente carattere generale – un limite temporale massimo, pari a sei anni, applicandolo indifferentemente a tutti i propri dipendenti, senza peraltro aver previamente svolto, né una puntuale verifica del numero complessivo di dipendenti che si collocano in posizione di fuori ruolo in rapporto all’organico complessivo di ogni specifico ruolo; né una verifica del numero e del tipo di organizzazioni europee e internazionali in cui tali dipendenti prestano servizio o la loro cointeressenza con gli interessi dell’Amministrazione di appartenenza; né un’analisi della peculiarità delle posizioni dei vari soggetti interessati, sotto il profilo del lasso di tempo trascorso fuori ruolo, della possibilità di immediato e utile impiego degli stessi in specifiche posizioni, anche in ragione del ruolo operativo o meno degli stessi, nonché in ultimo sull’effettiva sussistenza di un interesse della P.A. al rientro in sede del dipendente.

Un tale modo di procedere non appare in linea con i principi che informano l’attività dell’Amministrazione – quale datrice di lavoro – in particolare con i principi di trasparenza, correttezza e buon andamento, che richiederebbero l’adozione di criteri generali per il collocamento fuori ruolo dei dipendenti (specie se volti a introdurre requisiti e limiti inderogabili non previsti dalla normativa vigente), mediante atti amministrativi generali – adottati all’esito di una puntuale istruttoria, svolta secondo la normativa di riferimento – e posti a conoscenza dei dipendenti, attraverso adeguati meccanismi di pubblicità.

VI.6 - Appare evidente, allora, che, in assenza di un tale atto di carattere generale idoneo a stabilire un termine massimo inderogabile, il Ministero se per un verso potrebbe assumere come criterio di valutazione delle istanze la durata del periodo fuori ruolo (individuando come periodo di durata ragionevole quello di sei anni, ritenuto in linea con quelli previsti da altre discipline, e segnatamente dall’art. 168 D.P.R. n. 18/1967 e dal D.M. n. 104/2016), nel contempo non può prescindere dal considerare tale criterio generale in relazione alla specificità del caso concreto, considerando gli altri elementi rilevanti ed esprimendo una più approfondita valutazione sulle diverse istanze, prima di decidersi con atto sorretto da un’adeguata motivazione.

Ebbene, nel caso di specie, tale valutazione è stata del tutto omessa, come si ricava dalla documentazione versata in atti dalle parti, in cui è compreso l’appunto per il Capo della Polizia del 5 dicembre 2023, a margine del quale è scritta una considerazione (siglata ma priva di firma per esteso) del seguente tenore: « le posizioni fuori ruolo presso organismi internazionali non possono superare i sei anni… Devono rientrare in ruolo! ».

Né depone in senso contrario l’appunto scritto redatto per il Capo della Polizia, avente come scopo la « regolarizzazione della posizione giuridica dei dipendenti collocati in fuori ruolo per un periodo superiore a sei anni », che manifesta la ragione sottesa alla decisione assunta dal Ministero resistente, con riferimento alla richiesta del ricorrente, cioè la volontà di circoscrivere per tutti i dipendenti il periodo di fuori ruolo entro il tempo massimo di sei anni, omessa ogni ulteriore valutazione e motivazione sulla ragionevolezza di tale scelta e sulla rispondenza all’interesse dell’Amministrazione. Da quell’appunto si ricava, peraltro, che la suddetta condizione (essere fuori ruolo da oltre sei anni) riguarda soltanto 19 dipendenti ministeriali, collocati in ruoli diversi, ma non vi è alcun approfondimento sulle esigenze di organico sottese a ciascuna delle posizioni o di tali dipendenti, né sul grado di importanza dell’attività che gli interessati svolgerebbero al loro rientro in ruolo.

In tale contesto e su tali presupposti, il non aver consentito al ricorrente la partecipazione al procedimento rende marcato il rilevato difetto istruttorio, essendo peraltro precluso al ricorrente di offrire alla P.A. elementi informativi idonei a valutare in concreto la ragionevolezza della decisione di farlo rientrare, in relazione alla specifica posizione.

VII - Dalle considerazioni che precedono deriva l’accoglimento del ricorso, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato ed obbligo della P.A. di riesaminare la posizione del ricorrente. Le spese di lite, avuto riguardo alla peculiarità della vicenda e alla brevità del giudizio, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, come da motivazione.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Orazio Ciliberti, Presidente, Estensore

Agatino Giuseppe Lanzafame, Referendario

Dario Aragno, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Orazio Ciliberti

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.