Pubblicato il 09/04/2026

N. 00578/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01374/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1374 del 2024, proposto da
Soleto S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Tommaso Millefiori, con domicilio eletto presso il suo studio in Lecce, via C.A. Mannarino 11/A;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo;
Comune di Salve, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio De Giorgi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della deliberazione del commissario ad acta n. 1 del 19/06/2024, trasmessa a mezzo pec in data 29/07/2024, nonché di tutti i relativi atti presupposti, connessi e/o consequenziali del medesimo procedimento, ivi compresi, in particolare, ove occorra, (ii) il parere legale di cui alla nota commissariale prot. n. 17836 del 15/12/2023 e la delibera di incarico n. 193/2023, (iii) il parere contrario del responsabile p.t. del Settore di cui alla nota commissariale prot. n. 18153 del 21/12/2023, (iv) la nota commissariale prot. n. 706 del 15/01/2024, (v) il parere contrario del responsabile dell’Area Tecnica di cui alla nota commissariale prot. n. 3495 del 22/02/2024, (vi) la nota commissariale prot. n. 7995 del 03/05/2024, nonché (vii) il “ parere favorevole espresso dal Responsabile dell’Area Tecnica ai sensi del D. Lgs 267/2000 ” così richiamato, senza ulteriori specificazioni, nella stessa deliberazione commissariale;

nonché per il risarcimento dei danni ingiusti causati dalla lesione dell’affidamento procedimentale ingenerato dal progressivo svolgimento con esito favorevole di tutte le fasi istruttorie propedeutiche e connesse.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia e del Comune di Salve;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 il dott. EL RA e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con sentenza di questo TAR n. 261 del 13 febbraio 2018 il Comune di Salve veniva condannato a concludere il procedimento avviato dalla società ricorrente con istanza del 16 dicembre 2014, integrata in data 20 aprile 2016, per l’approvazione di un piano di lottizzazione convenzionato volto alla realizzazione di un intervento di carattere turistico-alberghiero nel territorio comunale.

1.1. A fronte della persistente inottemperanza dell’amministrazione, con ordinanza n. 891 del 25 maggio 2018 veniva, quindi, disposta la nomina del commissario ad acta , il quale, svolta ulteriore istruttoria, concludeva il procedimento a mezzo della deliberazione commissariale n. 1 del 19 giugno 2024 di rigetto dell’istanza.

1.2. Il diniego, in particolare, veniva motivato (mediante richiamo per relationem ad alcuni pareri negativi acquisiti dal commissario) in ragione del rilievo della mancata preventiva approvazione di uno studio unitario della zona a iniziativa pubblica (richiesto dall’art. 21 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano di Fabbricazione quale presupposto per l’approvazione di siffatta tipologia di interventi) e, altresì, in considerazione del riscontro di alcune criticità concernenti il progetto proposto e correlate, in particolare, al coinvolgimento di aree di proprietà di terzi, con conseguente assenza di unitarietà dell’iniziativa turistico-alberghiera e di garanzie in ordine alla sua effettiva e completa attuabilità.

2. Conseguentemente, con atto notificato e depositato in data 24 ottobre 2024, la società ricorrente ha proposto ricorso-reclamo ex art. 114, co. 6, cod. proc. amm., a valere anche come ricorso autonomo, chiedendo l’annullamento della suddetta delibera commissariale, unitamente agli atti connessi, sulla scorta delle seguenti ragioni di censura:

“ Violazione dell’art. 97 della Costituzione, nonché degli artt. 1 e 3 della L. 241/90 e dell’art. 1337 del c.c.; violazione del divieto di aggravamento procedimentale; eccesso di potere per contraddittorietà manifesta, travisamento dei presupposti, difetto istruttoria e di motivazione; sviamento ”.

Con il primo motivo di ricorso è dedotta l’illegittimità del provvedimento commissariale impugnato in quanto l’accoglimento dell’istanza, alla luce dell’attività istruttoria svolta precedentemente all’insediamento del commissario ad acta , avrebbe dovuto ritenersi un atto sostanzialmente dovuto. In particolare, la ricorrente ha contestato il modus procedendi seguito dal commissario ad acta , il quale avrebbe superato i precedenti atti istruttori favorevoli acquisiti, fondando la decisione sul recepimento in via acritica di alcuni pareri redatti da legali esterni all’amministrazione e contenenti delle valutazioni di ammissibilità/procedibilità originaria dell’istanza, già precedentemente vagliate dagli uffici dell’amministrazione.

- “ Violazione e falsa applicazione art. 21 NTA del P.d.F. comunale vigente; eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto; difetto di istruttoria e di motivazione; contraddittorietà e perplessità dell’azione amministrativa; violazione art. 10-bis, co. 1, ult. per., L. n. 241/1990; violazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale ex art. 1 c.p.a.; violazione comb. disp. art. 16, co. 1, lett. b), L.R. Puglia n. 20/2001 e art. 37 L.R. Puglia n. 22/2006; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione sotto ulteriore profilo ”.

Con il secondo motivo di ricorso è dedotta l’illegittimità nel merito delle ragioni poste dal commissario ad acta a fondamento della determinazione negativa assunta. La ricorrente, in primo luogo, ha rilevato l’inidoneità del richiamo all’art. 21 delle NTA del PdF, sostenendo, in sintesi, la non necessarietà dello studio richiesto da tale norma e, in ogni caso, ha contestato la tesi dell’amministrazione secondo cui detto studio dovrebbe scaturire necessariamente da un’iniziativa pubblica, dovendosi ritenere, invece, sufficiente che il piano contenga all’interno dei propri elaborati uno studio di inquadramento spaziale dell’area, fermo restando, in ogni caso, che tale sola circostanza non avrebbe potuto giustificare il rigetto dell’istanza, ma, al più, l’avvio delle attività funzionali alla redazione dello studio in questione. Invece, quanto ai rilievi del provvedimento in ordine al mancato coinvolgimento dei terzi proprietari nella redazione del piano, la ricorrente ha evidenziato che, in base all’art. 16, co.1, l.r. 20/2001 (applicabile anche ai piani di lottizzazione in base all’art. 37 l.r. 22/2006), ai fini dell’approvazione dello strumento attuativo sarebbero sufficiente che la proposta provenga da almeno il 51% della proprietà dell’area (condizione nel caso di specie rispettata), mentre, al contempo, gli ulteriori rilievi in ordine all’insussistenza di garanzie sulla concreta attuabilità del piano non sarebbero idonei a manifestare ragioni di contrasto con la normativa di riferimento e, in ogni caso, sarebbero posti in termini del tutto dubitativi.

- “ Violazione art. 22, co. 1, L. n. 136/1999 nonché artt. 27 L.R. Puglia n. 56/1980 e 16 L.R. n. 20/2001; violazione del termine legale di conclusione del procedimento ”.

Con il terzo motivo di censura è dedotta, invece, la violazione del termine di conclusione del procedimento, precisando, in particolare, la ricorrente che, a fronte del ritardo posto in essere dall’amministrazione, la disciplina di riferimento dovrebbe ritenersi circoscritta a quella in vigore alla data presentazione dell’istanza.

2.1. La ricorrente, inoltre, ha formulato domanda di risarcimento del danno correlato al tempo impiegato per la conclusione del procedimento e alla lesione del legittimo affidamento, evidenziando, in sintesi, che il progressivo avanzamento del procedimento e la sua lunga durata l’avrebbero indotta a confidare sul buon esito dello stesso, determinandosi, pertanto, un pregiudizio risarcibile a fronte dell’emanazione del provvedimento finale di diniego. La ricorrente ha quantificato il danno sulla base delle spese sostenute ai fini della redazione e integrazione del piano di lottizzazione, oltre ai costi per l’assistenza professionale e legale resasi necessaria.

2.2. In data 5 novembre 2024 si è costituito in giudizio il Ministero della Giustizia per resistere al ricorso.

2.3. In data 15 novembre 2024 si è costituito in giudizio anche il Comune di Salve, depositando una memoria difensiva con la quale ha replicato al ricorso. L’amministrazione, in particolare, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di notifica nei confronti dei controinteressati (individuati negli ulteriori proprietari delle aree coinvolte dal piano di lottizzazione) e, altresì, la sua improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, avendo il Comune provveduto in data 12 luglio 2024 all’adozione di un nuovo Piano Urbanistico Generale (PUG) recante una classificazione dell’area incompatibile con l’intervento proposto. L’amministrazione, inoltre, ha replicato ai motivi di ricorso, ribadendo la contrarietà dell’intervento con le previsioni dell’art. 21 delle NTA del Piano di Fabbricazione e con l’art. 16 e ss. l.r. 20/2001, oltre all’insussistenza di adeguate garanzie in ordine alla compiuta realizzabilità del piano. Il Comune, inoltre, ha dedotto l’infondatezza della domanda risarcitoria.

2.4. Alla camera di consiglio del 20 novembre 2024 parte ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare.

2.5. Con memoria depositata in data 6 febbraio 2026 il Comune di Salve ha riepilogato e ribadito le precedenti eccezioni e difese.

2.6. In data 6 febbraio 2026 la ricorrente ha depositato una memoria difensiva con la quale ha provveduto, in primo luogo, a replicare alle eccezioni preliminari sollevate dalla difesa dell’amministrazione comunale, evidenziando, in sintesi, la rituale notifica del ricorso, non essendo individuabili controinteressati in senso formale e sostanziale e la persistenza dell’interesse alla decisione, in quanto il nuovo PUG comunale non sarebbe ancora entrato in vigore e comunque sarebbe irrilevante ai fini della decisione. La ricorrente, inoltre, ha ribadito le ragioni poste a fondamento del ricorso e ha insistito, altresì, sulla domanda risarcitoria.

2.7. In data 18 febbraio 2026 la ricorrente ha depositato una memoria di replica, con la quale ha ulteriormente argomentato in ordine ai motivi di ricorso e alle richieste formulate.

2.8. A esito dell’udienza pubblica dell’11 marzo 2026 il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

3. Preliminarmente, come da avviso reso alle parti in udienza, deve essere dichiarato il difetto di legittimazione passiva del Ministero della Giustizia e, conseguentemente, deve esserne disposta l’estromissione dal giudizio, trattandosi di amministrazione del tutto estranea rispetto all’oggetto del ricorso e alle domande prospettate.

3.1. Devono, quindi, essere esaminate le eccezioni preliminari di inammissibilità e improcedibilità del ricorso formulate da parte della difesa del Comune di Salve con la memoria del 15 novembre 2024.

3.2. Il Comune, in primo luogo, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di notifica nei confronti dei controinteressati, identificati nei titolari delle ulteriori proprietà coinvolte dal piano di lottizzazione proposto dalla ricorrente.

3.3. L’eccezione è infondata, in quanto, sebbene nel preambolo della deliberazione commissariale i proprietari in questione siano effettivamente identificati, tale sola circostanza non può ritenersi idonea a rendere necessaria la notifica del ricorso anche nei loro confronti, considerato, in particolare, che “ La qualifica di controinteressato deve infatti riconoscersi solo a chi, dal provvedimento stesso, riceva un vantaggio diretto e immediato, cioè un positivo ampliamento della sua sfera giuridica, e non invece in capo a chi subisca conseguenze soltanto indirette o riflesse (Cons. Stato, Sez. VI, 02 gennaio 2024, n. 16; Sez. V, 14 gennaio 2022, n. 256) ” (Cons. Stato, Sez. IV, sent. n. 7173 del 20 agosto 2024).

3.4. Nel caso di specie, al diniego dell’istanza della ricorrente non è riconducibile alcun vantaggio immediato e diretto in capo agli altri proprietari, in quanto lo schema di convenzione proposto prevede unicamente l’adesione volontaria al programma di lottizzazione, ragione per cui la sua eventuale approvazione sarebbe inidonea a determinare effetti immediati di carattere espropriativo o comunque tali da incidere sul loro diritto dominicale, non potendosi, pertanto, qualificare detti soggetti come controinteressati in senso sostanziale.

3.5. Quanto, invece, all’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse, deve rilevarsi, in primo luogo, che il Comune non ha fornito prova dell’effettiva entrata in vigore del nuovo strumento urbanistico comunale e, in ogni caso, trattasi di circostanza comunque inidonea a determinare il sopravvenuto difetto di interesse alla decisione sia con riferimento alla domanda risarcitoria (la quale è stata articolata proprio in ragione dell’esito negativo del procedimento), sia per quanto concerne la domanda di reclamo/annullamento, dato che le valutazioni relative all’incompatibilità del piano di lottizzazione proposto con lo strumento urbanistico sopravvenuto potrebbero assumere rilievo al più in sede di eventuale riedizione del potere, ma non anche ai fini della valutazione sulla legittimità del diniego impugnato, trattandosi di un atto adottato esclusivamente sulla scorta della disciplina previgente.

4. Ciò premesso, il Collegio ritiene di poter prescindere dalla qualificazione della domanda formulata dalla ricorrente a constatazione della deliberazione commissariale n. 1 del 19 giugno 2024 (proposta sia quale reclamo ex art. 114, co. 6, cod. proc. amm.), stante in ogni caso l’infondatezza delle censure prospettate.

5. Con il primo motivo di doglianza la ricorrente ha dedotto l’illegittimità del diniego impugnato, sostenendo, in sintesi, che l’approvazione del piano di lottizzazione, alla luce dell’istruttoria svolta precedentemente all’insediamento del commissario ad acta , avrebbe dovuto ritenersi un atto sostanzialmente dovuto e, altresì, contestando la scelta del commissario di superare la suddetta istruttoria favorevole sulla base di ulteriori approfondimenti svolti mediante il ricorso a tecnici esterni all’amministrazione.

5.1. Il motivo è infondato.

5.2. Deve, in primo luogo, rilevarsi che, diversamente da quanto dedotto dalla ricorrente non vi sono elementi per ritenere che, al momento dell’insediamento del commissario ad acta , l’approvazione del piano di lottizzazione fosse un atto dovuto.

5.3. La sentenza di questo TAR n. 261 del 13 febbraio 2018 si è limitata, infatti, a stabilire l’obbligo del Comune di Salve di concludere il procedimento senza operare alcuna valutazione quanto al merito della vicenda. Per tale ragione, al momento dell’insediamento del commissario non risultava intervenuto alcun provvedimento di carattere definitivo tale da condizionare la successiva attività amministrativa, ma solo atti di natura istruttoria e non vincolante e, per tale ragione, suscettibili di essere superati dall’ulteriore attività procedimentale, oltre che inidonei a esprimere qualsivoglia posizione definitiva in ordine al contenuto del provvedimento finale in quanto adottati da parte di uffici non titolari di poteri decisionali sull’istanza.

5.4. Infondate sono anche le contestazioni della ricorrente in ordine alla scelta del commissario ad acta di svolgere, pur a fronte del già intervenuto rilascio di alcuni pareri favorevoli, gli ulteriori approfondimenti istruttori a esito dei quali è intervenuta la determinazione negativa.

5.5. Trattandosi, come evidenziato, di un procedimento non ancora concluso il commissario ha potuto legittimamente svolgere ogni attività necessaria ai fini dell’adozione dell’atto finale, come, peraltro, dato ampiamento conto nella delibera impugnata, nella quale risulta l’adeguata esposizione e spiegazione di tutti i passaggi istruttori posti in essere, ivi compresi quelli che hanno determinato l’acquisizione degli atti endo-procedimentali di segno negativo su cui è stata poi basata la determinazione conclusiva. Sotto tale profilo, peraltro, il caso di specie si distingue chiaramente dai precedenti giurisprudenziali richiamati da parte della ricorrente, in quanto il commissario ad acta non si è limitato, al momento dell’adozione della determinazione finale, a disattendere l’istruttoria precedentemente svolta, ma ha provveduto sulla base di elementi raccolti nel corso di tale fase procedimentale (e, peraltro per il tramite degli stessi uffici comunali, dato che anche le consulenze esterne venivano acquisite da questi ultimi) e ritenuti di rilievo dirimente.

6. Con il secondo motivo è dedotta l’erroneità delle ragioni poste a fondamento del diniego, in sintesi in quanto non sussisterebbe il dedotto contrasto con l’art. 21 delle NTA del Piano di Fabbricazione e in ragione del rispetto delle condizioni normative richieste per la regolare presentazione di un piano di lottizzazione, risultando, peraltro, i dubbi dell’amministrazione in ordine alla fattibilità dell’intervento infondati e comunque non dirimenti ai fini della sua approvazione.

6.1. La censura è infondata.

6.2. Sul punto è dirimente rilevare che nel caso di specie è in considerazione un procedimento per l’adozione di un piano di lottizzazione e, quindi, concernente l’esercizio di una funzione pianificatoria nell’ambito del quale l’amministrazione conserva un ampio margine di discrezionalità nelle scelte relative all’attuazione dello strumento urbanistico generale, anche con riferimento all’opportunità o meno di approvare lo specifico assetto di utilizzo del territorio previsto da un determinato piano (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, sent. n. 4688 del 29 maggio 2025: “ Rileva il Collegio che l'appellante stessa non disconosce, ai fini dell'approvazione di uno strumento urbanistico attuativo, l'esistenza di un potere discrezionale dell'Amministrazione. Nell'esercizio di tale potere, però, il Comune non si limita a svolgere il semplice riscontro della conformità dei contenuti del piano allo strumento generale (come invece accade rispetto alle istanze di permesso di costruire mediate intervento diretto), ma deve valutarne la funzionalità al contemperamento dei vari interessi che confluiscono e incidono sul territorio, sia pure nell'ambito delle linee di indirizzo stabilite dallo strumento generale. La pianificazione attuativa è infatti anch'essa espressione della potestà pianificatoria, seppur declinata in un'ottica più specifica e operativa, con la conseguente sussistenza dei margini di discrezionalità che ad essa si correlano. Tale discrezionalità valutativa non verte solo sugli aspetti tecnici della conformità o meno del piano attuativo agli strumenti urbanistici di livello superiore, ma coinvolge anche l'opportunità di dare attuazione, in un certo momento e a determinate condizioni, alle previsioni dello strumento urbanistico generale, sussistendo fra quest'ultimo e gli strumenti attuativi un rapporto di necessaria compatibilità, ma non di formale coincidenza (in termini Cons. Stato, sez. IV, 29 dicembre 2016, n. 5527) ”).

6.3. A fronte di quanto appena evidenziato è, quindi, dirimente rilevare come la determinazione commissariale non sia motivata solo in ragione della ritenuta incompatibilità dell’intervento con la normativa di riferimento, ma, altresì, alla luce della rilevata sussistenza di profili di incertezza in ordine alla concreta realizzabilità dell’intervento (ad esempio, nel parere negativo dell’Ufficio Tecnico Comunale del 22 febbraio 2024 si rileva “ la criticità riguardante le soluzioni specifiche contenute nella proposta attuativa (coinvolgente aree non di proprietà esclusiva del proponente e quindi la assenza di unitarietà della iniziativa turistico alberghiera per mancata adesione ed accettazione della proposta progettuale da parte dei terzi non aderenti, nonché l’assenza di garanzie che l’intervento presentato possa essere realmente attuabile), così da rendere la proposta progettuale non coerente con la stessa qualificazione offerta dal proponente ”).

6.4. Il provvedimento, quindi, risulta sotto tale aspetto fondato sull’esercizio di una valutazione di carattere discrezionale, in quanto espressione del giudizio di bilanciamento degli interessi coinvolti nel procedimento pianificatorio in questione e nell’ambito del quale l’amministrazione ha concluso per la non opportunità dell’intervento a fronte dei rilievi in ordine al rischio della sua non attuabilità per come presentato.

6.5. Il Collegio, inoltre, non rileva elementi di manifesta erroneità o irragionevolezza di tale valutazione, considerato che il piano di lottizzazione proposto dalla ricorrente riguarda un’area che per circa il 30% è di proprietà di terzi (i quali non hanno aderito all’istanza) e, al contempo, non prevede forme di coinvolgimento coattivo dei proprietari, ma unicamente la loro adesione volontaria, ragione per cui effettivamente non vi è alcuna garanzia che l’intervento possa trovare attuazione nella sua interezza, circostanza che, come si è detto, può ritenersi idonea a giustificare la decisione discrezionale negativa dell’amministrazione.

6.6. Alla luce di quanto rilevato, pertanto, il diniego impugnato deve ritenersi legittimo con riferimento ai rilievi relativi alla non opportunità dell’approvazione del piano, per come configurato dalla ricorrente, potendosi per tale ragione, inoltre, prescindere dall’esame delle censure rivolte avverso le ulteriori ragioni giustificative del provvedimento, in applicazione del consolidato orientamento della giurisprudenza per cui “ laddove pertanto il provvedimento impugnato sia sorretto da più ragioni giustificatrici tra loro autonome, logicamente indipendenti e non contraddittorie, il giudice, qualora ritenga di dover respingere le censure indirizzate verso uno soltanto dei motivi assunti a base dell'atto controverso, può respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento (tra le tante, Consiglio di Stato sez. V, 13 febbraio 2025, n. 1215) ” (Cons. Stato, Sez. V, sent. n. 7093 del 20 agosto 2025).

7. Infine, quanto al terzo motivo di ricorso, con il quale la ricorrente ha dedotto la violazione del termine di conclusione del procedimento, è sufficiente rilevare che nel caso di specie è in considerazione una materia nell’ambito della quale il ritardo dell’amministrazione non ha valenza significativa e, pertanto, non può determinare l’illegittimità della determinazione finale impugnata, anche se tardiva.

7.1. Al contempo, le ulteriori considerazioni della ricorrente in ordine alla disciplina che, in ragione di detto ritardo, dovrebbe essere applicata in sede di riedizione del potere sono del tutto irrilevanti, sia in ragione della legittimità del provvedimento di diniego, sia in quanto, in ogni caso, aventi ad oggetto non tale provvedimento, ma la successiva ed eventuale attività di riedizione del potere.

8. Per quanto detto, pertanto, deve concludersi per il rigetto della domanda di reclamo/annullamento della determinazione commissariale n. 1 del 19 giugno 2024 in ragione dell’infondatezza dei motivi di censura prospettati.

9. Parimenti infondata, infine, è anche la domanda risarcitoria.

10.1. Parte ricorrente ha, in primo luogo, ricondotto la sussistenza del diritto al risarcimento del danno in considerazione del lungo tempo decorso per la conclusione del procedimento rispetto alla presentazione dell’istanza.

10.2. Sul punto, tuttavia, il Collegio ritiene di dover dare continuità all’orientamento della giurisprudenza amministrativa, secondo cui, a fronte di interessi legittimi di natura pretensiva, ai fini del riconoscimento del danno da ritardo è necessario verificare l’effettiva spettanza del bene della vita (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, sent. n. 6437 del 21 luglio 2025: “ In tal senso depone il condivisibile orientamento giurisprudenziale secondo cui "il riconoscimento del danno da ritardo, relativo ad un interesse legittimo pretensivo, non è avulso da una valutazione di merito della spettanza del bene sostanziale della vita e, dunque, dalla dimostrazione che l'aspirazione al provvedimento fosse probabilmente destinata ad un esito favorevole, posto che l'ingiustizia e la sussistenza del danno non possono presumersi iuris tantum in relazione al mero fatto temporale del ritardo o del silenzio nell'adozione del provvedimento (Cons. Stato, Sez. II, 12/04/2021, n. 2960)" (Cons. Stato, Sez. IV, 25/09/2024, n. 7789) ”).

10.3. Nel caso di specie tale giudizio di spettanza non può che essere risolto in senso negativo essendosi concluso il procedimento con il rigetto dell’istanza, con conseguente infondatezza dell’azione risarcitoria sotto tale profilo.

10.4. In secondo luogo, la ricorrente ha dedotto la sussistenza di un danno risarcibile derivante dalla lesione del legittimo affidamento maturato in ordine al favorevole esito del procedimento, ingeneratosi in particolare in considerazione della lunga durata dell’istruttoria, nell’ambito della quale intervenivano diversi atti di segno favorevole.

10.5. Anche tali circostanze non possono ritenersi idonee ai fini dell’accoglimento della domanda, venendo in considerazione, come precedentemente evidenziato, l’esercizio di un’attività di carattere pianificatorio discrezionale dell’amministrazione, sul cui esito, per tale ragione, non può ritenersi configurabile un affidamento qualificato suscettibile di dar luogo a responsabilità risarcitoria.

10.6. La giurisprudenza, in particolare, con riferimento alla tematica relativa alla lesione dell’affidamento nell’ambito dei procedimenti di natura pianificatoria, ha, infatti, rilevato che “ Il risarcimento dei danni richiesti denunciando il comportamento non corretto dell’amministrazione - per essersi questa sottratta alla stipula della convenzione urbanistica nonostante precedenti atti endoprocedimentali indicassero univocamente un’apertura al progetto poi scartato - postula la configurabilità di un’aspettativa qualificata nella conclusione dell’accordo che la giurisprudenza amministrativa non riconosce neanche nel caso in cui il Consiglio comunale abbia approvato in via preliminare il progetto (cfr. Cons. Stato, IV, 21 ottobre 2024, n. 8412, secondo cui «legittimamente l’Amministrazione, dopo avere approvato un piano di lottizzazione e prima della stipula della relativa convenzione urbanistica, può rivedere le proprie determinazioni pianificatorie sulla medesima area (e quindi, conseguentemente, decidere di non stipulare più la convenzione medesima», nonché 22 dicembre 2022, n. 11209, secondo cui «il piano di lottizzazione convenzionata acquista efficacia non per effetto dell’approvazione del relativo progetto da parte del Consiglio comunale, ma con le successive stipulazioni e trascrizioni della convenzione»). Sull’idoneità degli atti endoprocedimentali in materia edilizia a ingenerare legittimi affidamenti nella realizzabilità di un intervento edificatorio il giudice amministrativo si è, poi, espresso negativamente (cfr. Cons. Stato, IV, 25 novembre 2024, n. 9467, che, dopo aver richiamato i principi enunciati da Cons. Stato, Ad. Pl., 29 novembre 2021, n. 20, anche in punto di giurisdizione, afferma che «i provvedimenti del Comune non hanno mai assentito definitivamente la realizzazione dell’edificio, rimanendo confinati ad atti endoprocedimentali. Circostanza questa che esclude la possibilità di configurare un ragionevole, ed incolpevole, affidamento sulla realizzazione di un intervento che ancora non era stato assentito nella sua interezza») ” (TAR Sicilia – Palermo, Sez. IV, sent. n. 518 del 23 febbraio 2026).

10.7. Nel caso di specie, inoltre, la risarcibilità di tale voce di danno deve essere esclusa non solo in ragione della natura del procedimento in questione, ma, altresì, non risultando prova, dagli atti istruttori depositati, della sussistenza di un’inequivoca presa di posizione dell’amministrazione in ordine alla volontà di approvare l’intervento, al di là di alcune valutazioni favorevoli non vincolanti né definitive, espresse unicamente da uffici chiamati a intervenire in via istruttoria e non anche dagli organi titolari dell’effettivo potere decisionale sull’istanza.

11. La peculiare complessità delle vicende di causa, nell’ambito delle quali è in considerazione un’istanza la cui istruttoria si è articolata nel corso di diversi anni e l’attività dell’amministrazione si è intersecata con le funzioni esecutive svolte dal commissario ad acta , giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- estromette il Ministero della Giustizia dal presente giudizio per difetto di legittimazione passiva;

- rigetta il ricorso.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

NI AS, Presidente

Silvio Giancaspro, Primo Referendario

EL RA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL RA	NI AS

IL SEGRETARIO