Pubblicato il 20/01/2025

N. 00219/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01846/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di AT (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1846 del 2022, proposto da Covin Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Scuderi e Carmelo Anzalone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’IRSAP – Istituto regionale dello sviluppo delle attività produttive, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Giulia Campo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- della richiesta, di cui alla nota IRSAP del 15 novembre 2021, di pagamento degli oneri afferenti l’immobile produttivo sito in Contrada Fargione, agglomerato industriale di Modica-Pozzallo, Lotto 106 - codice RGF2584BOI06, individuato nel N.C.E.U. del Comune di Modica al foglio 169, particella 2876 sub. l, affermati come dovuti ai sensi dell’articolo 21, comma 3, del regolamento per gli insediamenti produttivi negli agglomerati industriali approvato dal Consiglio di amministrazione dell’IRSAP in data 28 dicembre 2020, con condanna dell’IRSAP alla restituzione dell’importo illegittimamente versato, ovvero in via subordinata per il loro ricalcolo;

- nonché ove occorra e per quanto di interesse, per l’annullamento: a) della nota dell’IRSAP del 15 novembre 2021; b) della determinazione dell’IRSAP del 22 giugno 2022, n. 109; c) dell’articolo 21 del Regolamento per gli insediamenti produttivi negli agglomerati industriali gestiti dall’IRSAP; d) di ogni altro atto e provvedimento, presupposto, connesso e consequenziale; tutti nella parte in cui prevedono il pagamento degli oneri di urbanizzazione per l’autorizzazione alla vendita dell’immobile di cui si tratta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’IRSAP;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 novembre 2024 il dott. Diego Spampinato e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato via PEC il 28 novembre 2022 e depositato il 2 dicembre 2022, la società ricorrente impugna la richiesta indicata in epigrafe, con cui le è stato richiesto il pagamento di oneri ex art. 21, comma 3, del regolamento per gli insediamenti produttivi approvato dal CdA IRSAP il 28 dicembre 2020, chiedendo accertarsi la non debenza di tali somme e condannare l’IRSAP alla restituzione (per intero o nella minor misura stabilita da questo Giudice) di quanto corrisposto a tale titolo.

Affida il ricorso ai seguenti motivi.

1. Violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 8 della LR 16/2016; violazione dell’articolo 97 della Costituzione; eccesso di potere per difetto di istruttoria. L’articolo 8 della LR 6/2016 – nel recepire e modificare l’articolo 17 del DPR 380/2001 – avrebbe espressamente previsto che “...gli insediamenti industriali all’interno delle aree o dei nuclei industriali sono esonerati dal pagamento degli oneri di urbanizzazione...”, così restando escluso il pagamento degli oneri di urbanizzazione onde poter ottenere l’autorizzazione al trasferimento di lotti industriali come quello in esame; né a tale conclusione potrebbe ostare il fatto che il regolamento per gli insediamenti produttivi negli agglomerati industriali gestiti dall’IRSAP sia stato adottato con delibera del 2020, atteso che tale regolamento, ponendosi in contrasto col richiamato articolo 8 della LR 16/2016 deve considerarsi illegittimo seppur successivo, con conseguente disapplicazione da parte del Giudice, per contrasto con disposizione normativa di rango superiore.

2. In via subordinata: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 16 del DPR 380/2001 nel testo recepito in Sicilia con la LR 16/2016; eccesso di potere per difetto di istruttoria. La ricorrente, in via subordinata, contesta la quantificazione perché calcolata sui metri cubi del fabbricato in luogo dei metri quadrati; laddove si fosse correttamente considerata la superficie del fabbricato, pari a 1.050 metri quadrati, moltiplicandola per l’importo di 3,55 euro stabilito dal Comune di Modica, il corretto importo che avrebbe dovuto essere versato ammonterebbe a 3.755,00 euro, in luogo dei 35.322,50 euro richiesti e pagati, ciò da cui discenderebbe il diritto alla restituzione del maggior importo pagato, pari a 31.567,50 euro.

L’IRSAP si è costituito, spiegando difese così sintetizzabili:

a) il contributo di cui all’art. 21 del regolamento per gli insediamenti produttivi negli agglomerati industriali gestiti da IRSAP sarebbe previsto dall’art. 16, comma 13, della LR 8/2012, e non avrebbe nulla a che vedere con gli oneri di urbanizzazione, come sarebbe dimostrato dal fatto che il destinatario di tale contributo pagato dalla ricorrente sarebbe IRSAP, e non il Comune, che invece sarebbe l’unico ente competente a ricevere il pagamento degli oneri di urbanizzazione, secondo quanto previsto dall’art. 16 della LR n. 8/2012;

b) dalla lettura della delibera della Giunta del Comune di Modica n. 73/2020 non si evincerebbe in alcun modo che il calcolo degli oneri di urbanizzazione debba essere eseguito sui metri quadri e non sui metri cubi; peraltro, la ricorrente non avrebbe provato che il contributo sia stato determinato considerando i metri cubi dell’immobile da cedere.

La società ricorrente, in replica, ha argomentato che: a) secondo TAR Sicilia – AT 3 maggio 2024, n. 1622, gli oneri di urbanizzazione in area ASI sarebbero dovuti nell’ipotesi di nuova realizzazione di un fabbricato avente destinazione industriale e non invece per il semplice acquisto o successivo trasferimento di un’area o di un edificio; b) nella nota IRSAP del 15 novembre 2021 (allegato al ricorso sub 4) si sarebbe fatto riferimento alla misura degli oneri di urbanizzazione di euro 3,55 al mq. che, moltiplicata per la superficie del fabbricato, indicata in 1.050 metri quadrati nel contratto di vendita (allegato al ricorso sub 9), avrebbe dovuto ammontare a 3.755,00 euro, in luogo dei 35.322,50 euro richiesti e pagati.

All’udienza pubblica del 21 novembre 2024 la causa è stata trattata e trattenuta in decisione.

Preliminarmente, giova muovere dalla condivisibile giurisprudenza di questo TAR Sicilia – AT secondo cui «…secondo costante giurisprudenza, l’azione volta alla declaratoria di insussistenza o diversa entità del debito contributivo per oneri di urbanizzazione può essere intentata a prescindere dall’impugnazione o esistenza dell’atto con il quale viene richiesto il pagamento, trattandosi di un giudizio di accertamento di un rapporto obbligatorio pecuniario, e quindi avente ad oggetto diritti soggettivi; il relativo ricorso può essere proposto nel termine prescrizionale dinanzi al giudice amministrativo attesa la sua cognizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. f), cod. proc. amm. (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, 30 agosto 2018, n. 5096; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 20 luglio 2020, n. 1368; sul piano normativo cfr., in precedenza, l’art. 16 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, l’art. 34 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 e l’art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205)…» (TAR Sicilia – AT, Sez. I, 2 novembre 2021, n. 3251, anche per richiami di giurisprudenza sul punto).

Ne consegue che l’odierna controversia, avente ad oggetto l’accertamento di un rapporto obbligatorio pecuniario per oneri edilizi (di cui si vedrà a breve la natura, come si è visto discussa fra le parti), ricade nell’ambito della giurisdizione esclusiva di questo Giudice, ed il ricorso è tempestivo, essendo stato promosso prima dello spirare del termine prescrizionale ordinario di cui agli artt. 2033 e 2946 cc (in ordine all’inapplicabilità a tal genere di giudizi del termine decadenziale, TAR Sicilia – AT, Sez. II, 11 ottobre 2016, n. 2531).

A seguire, ai fini del decidere, giova precisare in punto di fatto, che:

- si legge, nella citata nota IRSAP del 15 novembre 2021, che la somma richiesta era «…commisurata agli oneri di urbanizzazione pari ad € 3,55 al mq., calcolati secondo le tabelle parametriche stabilite con deliberazione del Sindaco di Modica n. 2882/2013 e confermata dalla successive delibere della Giunta Comunale n. 73/2020 dello stesso comune…» , venendo indicata, nella stessa nota, in euro 35.322,50;

- il pagamento è stato effettuato in data 15 giugno 2022, per la somma richiesta di euro 35.322,50, e con espressa riserva di ripetizione (tutto ciò risultando dalle copie del bonifico e della relativa PEC di trasmissione all’IRSAP, versate in allegato al ricorso, rispettivamente sub nn. 8 e 7);

- gli oneri di cui si tratta sono stati richiesti dall’IRSAP sul presupposto della vendita dell’immobile indicato in epigrafe dalla società proprietaria (“Elettromeccanica Modicana di ZZ IO & C. Snc”) alla società odierna ricorrente (ciò risultando dalla copia del preliminare di vendita versata in allegato al ricorso sub 6, nonché dalle argomentazioni della difesa dell’IRSAP nel corpo della memoria depositata il 21 ottobre 2024, pag. 2).

Tanto premesso in punto di fatto, occorre ora ricostruire il quadro normativo applicabile alla vicenda, quadro non facilmente intellegibile, poiché caratterizzato dalla teorica applicabilità di più norme speciali, peraltro più volte modificate in un arco di tempo non troppo ampio.

Occorre dunque aver riguardo a:

- l’art. 16, comma 13, della LR 12 gennaio 2012, n. 8, secondo cui (nel testo attuale e per quanto di interesse) «Gli oneri di urbanizzazione e costruzione, previsti dalle vigenti leggi in materia di urbanistica ed edilizia, relativi alla realizzazione di insediamenti produttivi nelle aree di cui alla presente legge…» ;

- l’art. 16, comma 14, della LR 12 gennaio 2012, n. 8, che – nel disciplinare il caso di attività destinata al commercio di immobili – fa riferimento a «…gli oneri di cui al comma 13…» ;

- la circostanza che il testo del comma 13 dell’art. 16 della LR 12 gennaio 2012, n. 8 – seppure mutato dalle leggi regionali 9 maggio 2012, n. 26, art. 11, comma 128, quindi 18 dicembre 2021, n. 33, art. 9, comma 1, lett. g) , quindi 21 novembre 2023, n. 25, art. 7, comma 1, lettera b) – è rimasto invariato fin dall’inizio nella parte sopra riportata, così facendo sempre riferimento agli «…oneri di urbanizzazione e costruzione, previsti dalle vigenti leggi in materia di urbanistica ed edilizia…» ;

- l’art. 8, comma 6, della LR 10 agosto 2016, n. 16, che recepisce con modifiche l’art. 17 del DPR 6 giugno 2001, n. 380, nel testo attualmente vigente, anche applicabile ratione temporis alla vicenda, come introdotto dalla LR 6 agosto 2021, n. 23, secondo cui «Gli insediamenti artigianali all’interno dei piani di insediamento produttivo e gli insediamenti industriali all’interno delle aree o dei nuclei industriali sono esonerati dal pagamento degli oneri di urbanizzazione…» ;

- l’art. 21, comma 3, del Regolamento per gli insediamenti produttivi approvato dal CdA IRSAP il 28 dicembre 2020 (allegato al ricorso sub 3), secondo cui, in relazione alle autorizzazioni alla cessione di immobili IRSAP «La superiore autorizzazione è subordinata al versamento all’IRSAP, in unica soluzione, di una somma commisurata all’importo del contributo dovuto per gli oneri di urbanizzazione in misura intera, così come previsti dall’art. 16, comma 14, della L.R. n. 8/2012 e ss.mm.ii. per le attività di tipo immobiliare, secondo i valori fissati dal Comune competente per territorio in relazione alla destinazione urbanistica dell’immobile da vendere…» .

In linea teorica, entrambe le normative regionali potrebbero avere carattere di specialità in ordine alla vicenda: l’art. 16, comma 13, della LR 8/2012, nella parte in cui fa riferimento ad insediamenti produttivi nelle aree IRSAP ( ex ASI), e l’art. 8, comma 6, della LR 16/2016, nella parte in cui fa riferimento ad insediamenti artigianali all’interno dei piani di insediamento produttivo e ad insediamenti industriali all’interno delle aree o dei nuclei industriali; al riguardo, la non chiara descrizione della casistica di cui si tratta negli atti di causa, non consente di comprendere del tutto in quale delle categoria indicate dalle norme citate debba ricadere l’immobile di cui si tratta; tuttavia tale difficoltà di inquadramento non rileva nel caso di specie, alla luce della circostanza che entrambe le normative fanno riferimento ad oneri previsti dalle normative edilizie.

Ciò consente di ritenere non condivisibile la principale argomentazione difensiva dell’IRSAP, secondo cui il contributo di cui all’art. 21 del regolamento per gli insediamenti produttivi negli agglomerati industriali gestiti da IRSAP, previsto dall’art. 16, comma 13, della LR 8/2012, non avrebbe nulla a che vedere con gli oneri di urbanizzazione, come sarebbe dimostrato dal fatto che il destinatario di tale contributo pagato dalla ricorrente sarebbe IRSAP, e non il Comune, che invece sarebbe l’unico ente competente a ricevere il pagamento degli oneri di urbanizzazione.

Infatti – in disparte la circostanza che l’ultima modifica di tale comma 13 (di cui all’art. 7, comma 1, lettera b) , della LR 21 novembre 2023, n. 25) indica come destinatario delle somme il Comune competente per territorio, e non più l’IRSAP – comunque la natura di tali oneri è ricondotta da entrambi i corpi normativi esaminati (art. 16, comma 13, della LR 12 gennaio 2012, n. 8, e art. 8, comma 6, della LR 10 agosto 2016, n. 16) agli oneri previsti dalle normative edilizie, non constando elementi che permettano una diversa lettura, atteso il chiaro tenore delle norme (si rinvia al testo sopra riportato).

Una volta inquadrata la natura delle somme richieste da IRSAP quali oneri previsti dalle normative edilizie, ne discende che essi non possano essere richiesti nel caso di vendita dell’immobile di cui si tratta, nel solco della giurisprudenza di questo TAR Sicilia – AT, da cui il Collegio non ravvisa motivo di discostarsi, secondo cui gli oneri di urbanizzazione in area ASI sarebbero dovuti nell’ipotesi di nuova realizzazione di un fabbricato avente destinazione industriale e non invece per il semplice acquisto o successivo trasferimento di un’area o di un edificio (sentenza 3 maggio 2024, n. 1622).

Il ricorso, assorbiti ogni motivo o censura non delibati, risulta quindi fondato in relazione alla domanda di accertamento negativo della debenza delle somme richieste dall’IRSAP, previa disapplicazione dell’art. 21, comma 3, del Regolamento per gli insediamenti produttivi dell’IRSAP.

Tale azione di accertamento, soggetta, secondo quanto si è visto, a termine prescrizionale, non può infatti condurre all’annullamento degli atti impugnati, ed in particolare dell’impugnato articolo 21 del regolamento IRSAP di cui si tratta.

Ciò perché le doglianze articolate in ricorso, per poter essere delibate nel quadro di un’ordinaria azione di annullamento per illegittimità, avrebbero dovuto essere proposte nell’ordinario termine decadenziale di sessanta giorni dalla conoscenza dell’atto applicativo (la nota IRSAP del 15 novembre 2021), mentre nel caso di specie il ricorso è stato notificato ben oltre tale termine.

Tuttavia, ciò non è di ostacolo all’accoglimento della domanda di accertamento negativo, attesa la possibilità per il Giudice amministrativo di disapplicare l’atto regolamentare presupposto, sia in sede di giurisdizione generale di legittimità che – a maggior ragione – in sede di giurisdizione esclusiva (sul punto, anche per richiami di giurisprudenza, Cons. Stato, Sez. IV, 7 dicembre 2017, n. 5753).

Né potrebbe, in ipotesi, essere di ostacolo la circostanza che la società ricorrente abbia fondato la propria posizione sull’art. 8 della LR 16/2016, richiamato il condiviso orientamento giurisdizionale che, in ordine al principio IU VI IA , ha avuto modo di precisare che «…come noto fa salva la possibilità per il giudice di assegnare una diversa qualificazione giuridica ai fatti e rapporti dedotti in lite, nonché all'azione esercitata in causa, ricercando le norme giuridiche applicabili alla fattispecie sottoposta al suo esame e ponendo a fondamento della propria decisione principi di diritto e ricostruzioni eventualmente diversi da quelli erroneamente richiamati dalle parti. Il fatto è, però, che il principio appena ricordato richiede pur sempre di essere coordinato con il divieto di ultra o extra petizione di cui all'art. 112 cod.proc.civ., che viene violato quando il giudice pronunzia oltre i limiti della domanda e delle eccezioni proposte dalle parti, ovvero su questioni non formanti oggetto del giudizio né rilevabili d'ufficio, attribuendo un bene non richiesto o diverso da quello domandato; così come resta parimenti preclusa al giudice la decisione basata non già sulla diversa qualificazione giuridica del rapporto, ma su diversi elementi materiali che inverano il fatto costitutivo della pretesa…» (CGARS, Sez. giurisdizionale, 3 novembre 2017, n. 465); nel caso di specie, infatti, la decisione di accertamento negativo, per come esposta, risulta coerente con il petitum richiesto ed i fatti materiali posti a base della domanda.

Le spese seguono la soccombenza, venendo liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione staccata di AT (Sezione IV), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto: a) lo accoglie, secondo quanto in motivazione, e, per l’effetto, accerta come non dovute le somme richieste dall’IRSAP con la citata nota del 15 novembre 2021, e condanna l’IRSAP alla restituzione alla società ricorrente delle somme a tale titolo corrisposte; b) condanna l’IRSAP al pagamento, nei confronti della società ricorrente, delle spese processuali del presente grado di giudizio, che liquida, in via equitativa, in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge, nonché alla rifusione del contributo unificato corrisposto da parte ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in AT nelle camere di consiglio del giorno 21 novembre 2024 e del giorno 16 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppa Leggio, Presidente

Diego Spampinato, Consigliere, Estensore

Manuela Bucca, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Diego Spampinato	Giuseppa Leggio

IL SEGRETARIO