Pubblicato il 27/04/2026

N. 00221/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00066/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

sezione staccata di RA (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 66 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Guerino Zulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Casalbordino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Filippini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per Le Province di Chieti e RA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in L'Aquila, Complesso Monumentale San Domenico;

nei confronti

per l''annullamento

del provvedimento di determina n.451 del 9.07.2024 Comune di Casalbordino avente ad oggetto " conferma dell''acquisizione al patrimonio comunale - ingiunzione della sanzione amministrativa pecuniaria- inottemperanza all''ordinanza n.69 del 6.12.2021 - art.31 del dpr 380/01

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Casalbordino e di Ministero della Cultura e di Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per Le Province di Chieti e RA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 marzo 2026 il dott. SS IA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e IT

Considerato che:

-la parte ricorrente impugna il provvedimento con il quale l’Amministrazione - constatata la inottemperanza all’ordine di demolizione, dalla medesima parte non impugnata, di una struttura prefabbricata (del tipo bungalow) - ha disposto l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’area di sedime di proprietà di un terzo e della struttura stessa, e ha comminato alla stessa parte ricorrente la sanzione pecuniaria di euro 20.000, ai sensi dell’articolo 31 comma 4 bis del dpr 380 del 2001;

-preliminarmente, il Collegio rileva che la omessa impugnazione dell’ordine di demolizione non determina la inammissibilità del presente ricorso, atteso che la ricorrente, in quanto non proprietaria (come si vedrà nel prosieguo) non aveva interesse a opporsi al ripristino, così come, nel presente giudizio, non si è opposta, coerentemente, all’acquisizione dell’area di sedime (del resto, anche nella sentenza di appello 5239/2025, resa su caso analogo, il Consiglio di Stato ha condivisibilmente rilevato che: “ la contestazione in ordine alla qualificazione dell’opera abusiva e la conseguente necessità del titolo edilizio ai sensi dell’art. 2 l.r. 16/2003 è inammissibile in questa sede, in quanto avrebbe dovuto essere proposta avverso l’ordinanza di demolizione ”, dunque la omessa impugnazione della ordinanza di demolizione non rende inammissibili le contestazioni qui invece esaminate);

-il presente giudizio s’inserisce in un filone riguardante analoghe strutture, tutte situale su piazzole predisposte (pavimentate in parte con laterizi di cemento poggiati sul terreno e in parte con calcestruzzo e piastrelle in monocottura e parte con inerti), e situate all’interno del “-OMISSIS-”, con sede in Casalbordino e gestito dalla -OMISSIS-;

- tali strutture sono infisse stabilmente al suolo (costruite su basamenti in monoblocco in ferro scatolare di varie forme e dimensioni, aventi una altezza media di 2,50 ml e una struttura portante in legno), in quanto collegate alla rete elettrica, idrica e fognaria (e “ poggiate in forma stabile su blocchi in latero cemento e blocchi di elementi in cemento vibrato rinforzati con tiranti in ferro, in più punti ”, cfr. ordinanza di rimozione);

- il Comune ha ordinato la demolizione di dette strutture, in quanto realizzate in totale difformità dai titoli abilitativi e in zona vincolata, sia al proprietario delle aree (-OMISSIS-) sia, tra gli altri, alla odierna parte ricorrente (in solido con la società che materialmente le ha realizzate);

- dalle memorie difensive dell’Amministrazione resistente si comprende che la stessa ha ritenuto la parte ricorrente inadempiente all’ordine di demolizione, e dunque sanzionabile, in quanto avente la disponibilità di tale bungalow, e a questo titolo anche legittimata passiva dell’ordine di acquisizione;

- la medesima Amministrazione tuttavia, nei propri atti, non ha dedicato sufficiente approfondimento alla condizione giuridica di detto bungalow e in particolare ad accertare a chi possa effettivamente spettarne la proprietà o altro diritto reale contenente il potere di provvedere alla demolizione (Tar Napoli sentenza 3541 del 2024);

-appare incontestato tra le parti che la piazzola non sia nella proprietà della parte ricorrente;

- ai sensi dell’articolo 812 c.c., in quanto stabilmente infissi al suolo i bungalow come quelli in questione sono beni immobili (Cassazione sentenza 22780 del 2019);

- ai sensi dell'art. 4 del R.D.L. n. 652 del 1939 " Sono considerati come costruzioni stabili anche gli edifici sospesi o galleggianti, stabilmente assicurati al suolo"; ai sensi dell'art. 2, comma 3, del decreto del Ministro delle finanze 2 gennaio 1998, n. 28, sono da considerare unità immobiliari "i manufatti prefabbricati ancorché semplicemente appoggiati al suolo, quando siano stabili nel tempo e presentino autonomia funzionale e reddituale"; secondo la Corte Costituzione (sentenza n. 162/2008), l'art. 812, primo comma, cod. civ. ("sono beni immobili il suolo, le sorgenti e i corsi d'acqua, gli alberi, gli edifici e le altre costruzioni, anche se unite al suolo a scopo transitorio, e in genere tutto ciò che naturalmente o artificialmente è incorporato al suolo"), prevede la possibilità di una connessione strutturale realizzata in via transitoria, e a tal fine qualsiasi collegamento è idoneo a classificare un bene quale bene immobile, essendo irrilevante la modalità di collegamento di un impianto con la struttura principale, e anzi, proprio alla luce della definizione di bene immobile contenuta nell'art. 812 cod. civ., si può concludere che la possibilità di separazione di un impianto dal suolo non esclude che esso mantenga la sua natura immobiliare; secondo la Cassazione (sentenza 6840 del 2024), inoltre, l'eventuale precarietà dell'elemento materiale dell'ancoraggio al suolo può essere compensata da considerazioni attinenti al profilo strettamente funzionale;

- dunque il funzionalmente stabile collegamento al suolo con allacciamento agli impianti determina nel caso di specie, alla luce delle predette coordinate ermeneutiche rinvenibili nella normativa e giurisprudenza citate, la incorporazione al suolo delle unità abitative del tipo in esame (prive di meccanismi di trazione e movimento, nonché stabilmente allacciate alle reti, come si evince dagli atti, il tutto non adeguatamente contestato in fatto);

- vertendosi in materia di diritti reali, il giudice può determinarne il contenuto e il modo d’acquisto sulla base dei fatti allegati dalle parti (seppure nei limiti di cui all’articolo 8 del codice del processo amministrativo, quindi senza effetto di giudicato sostanziale sui diritti, ma solo in via incidentale), nel senso che, a differenza dei diritti personali di godimento, i diritti reali sono autodeterminati dalla legge nel loro modo di acquisto e nel loro contenuto, dunque il titolo (fatto o atto) attiene alla prova e non alla domanda (nel senso di causa petendi, Cassazione ordinanza n. 28272 del 28 settembre 2022);

- ciò premesso, appare evidente e non efficacemente contestato, nel caso di specie, che si tratta di beni immobili realizzati su terreno altrui (le piazzole), in quanto stabilmente uniti al suolo in modo artificiale;

- ciò si evince dai provvedimenti impugnati, oltre che dalla documentazione e dalle foto in atti, e appare un fatto oggettivo, contrastante sia con la destinazione formale a locazione della piazzola (per mera sosta di strutture mobili) sia con la possibilità della permanenza di una proprietà separata delle casette mobili, oltre che contrastante con la disciplina urbanistica (e, in fin dei conti, ragione ultima del provvedimento di demolizione;

- si deve dunque concludere che i bungalow in questione appartengono per accessione a chi ha la proprietà della piazzola stessa (Cassazione sentenza 22780 del 2019), non essendo emersi sufficienti elementi circa la valida costituzione di un diritto reale di superficie in favore di coloro che erano proprietari delle strutture prefabbricate; né il Comune ha analizzato funditus le varie ipotesi di cui agli articoli 935,936 e 937, in relazione al caso di specie, al fine di valutare la responsabilità per la omessa demolizione tra il proprietario del suolo, il proprietario dei materiali, e colui che ha materialmente realizzato le opere (con materiali propri o altrui); e in particolare se la rimozione poteva avvenire senza danno per le opere o per il suolo, ai fini di individuare anche il potere civilistico dei proprietari dei vari kit montabili di chiedere alla ditta responsabile dell’abuso o al proprietario del suolo la rimozione (ammesso che costoro potessero tra loro definirsi terzi, pur essendovi tra essi un rapporto negoziale, sia pur infedelmente eseguito quantomeno nei confronti dei singoli inconsapevoli acquirenti dei vari kit montabili, cfr.Cassazione civile sez. II, 5/02/1983, n. 970);

- un eventuale contratto di natura personale per il posizionamento di tali strutture sulle piazzole (locazione stagionale delle sole piazzole) non può valere, tra l’altro, al fine di derogare al fenomeno dell’accessione, ove presupponga, come nel caso di specie, pur sempre il mantenimento della loro natura mobile, che è invece incompatibile con il dato fattuale realmente accertato (le costruzioni non sono mobili e non sono rimovibili), con conseguente sua nullità per inesistenza dell’oggetto, o comunque impossibilità della causa (rilevabile d’ufficio incidenter tantum, Cassazione s.u. sentenza 14828 del 2012);

- in altri termini, poiché con i kit montabili sono state realizzate, a insaputa della parte ricorrente, delle vere e proprie case infisse in modo permanente al suolo, l’affitto stagionale non poteva riguardare la piazzola, ma, al più, la casa ormai divenuta di proprietà del proprietario della piazzola stessa;

- sulla base di tale presupposto, il Tribunale, pur consapevole di quanto autorevolmente statuito dal Giudice d’Appello (cfr. da ultimo sentenza 5239/2025: “ la sanzione pecuniaria è stata legittimamente irrogata anche nei confronti di parte appellata [corrispondente, come in questo giudizio, al privato utilizzatore della struttura], oltre che della ditta realizzatrice dei lavori e del proprietario dell’area, in quanto: a) è proprietaria della struttura prefabbricata e locataria della piazzola dove la stessa è stata stabilmente installata, in forza del titolo di acquisto della prima e del contratto di locazione della seconda, con conseguente esclusione dell’accessione ai sensi dell’art. 934 c.c. ”), ritiene di doversene discostare in quanto l’eventuale contratto di locazione che presuppone la natura mobile del bungalow in questione sarebbe comunque nullo per inesistenza dell’oggetto o comunque per la irrealizzabilità della causa (non esiste una casetta mobile né è realizzabile un godimento momentaneo e temporaneo della piazzola se su di essa non viene temporaneamente appoggiata una casetta mobile ma viene edificata una struttura abitabile, stabilmente infissa con relativa impiantistica, e conseguente accessione);

- peraltro appare incoerente da parte del Comune stesso, da un lato, ritenere le opere non amovibili ai fini della valutazione della loro illegittimità urbanistica ed edilizia, e quindi dell’adozione dell’ordine di demolizione, dall’altro, ritenerle amovibili al fine di ritenere la proprietà dei bungalow separata da quella del suolo, quindi al fine di escludere l’accessione;

-d’altro canto, neanche il consenso del proprietario della piazzola alla costruzione implica di per sé la costituzione di un diritto di superficie, escludendo al più solo la possibilità di esercitare lo ius tollendi (Cassazione sentenza 3873 del 2018);

-peraltro, anche in tal caso, sarebbe mancato il consenso del supposto acquirente del diritto reale di superficie, atteso che l’inconsapevole proprietario del kit di montaggio non aveva alcuna intenzione di farlo utilizzare per realizzare un bene immobile, come accertato in sede penale;

- tutto ciò premesso, è ora sufficiente rilevare che il potere di eseguire il comando rispristinatorio spetta al proprietario e non a chi ha il mero godimento di natura personale dell’immobile (cfr. Consiglio di Stato sentenza 7593 del 2025);

- anche in proposto, questo Tribunale, pur consapevole dell’autorevole orientamento del Giudice di secondo grado, ritiene che in punto di fatto non vi sia coincidenza tra la possibilità di accedere, ai fini di mero godimento, al campeggio e al bene immobile realizzato sulla piazzola, e la titolarità di una disponibilità piena del bene stesso che includa anche il potere di demolirlo;

- chi ha un diritto personale di godimento non può demolire il bene immobile;

-del resto, laddove il Consiglio di Stato ha esteso la legittimazione passiva dell’ordine di demolizione all’utilizzatore, oltre che al proprietario, lo ha fatto nei casi particolari di immobili costruiti su aree demaniali (cfr. Consiglio di Stato sentenza 4880 del 2015), proprio perché in tali casi si ravvisa una posizione di godimento e di disponibilità autonoma del bene stesso; una relazione immediata senza la presenza di un terzo proprietario;

- contrariamente a quanto supposto in fatto nei pronunciamenti di appello (cfr. la citata sentenza 5239/2025), nei vari procedimenti penali riguardanti gli utilizzatori, come l’odierno ricorrente, è emerso che “ dall'esame dei contratti di vendita dei cosiddetti bungalow e delle scritture private di affitto delle piazzole, appare evidente che la società -OMISSIS-. rappresentata da -OMISSIS-, nei confronti del quale si procede separatamente, ha stipulato con gli ignari acquirenti contratti per la vendita di strutture tipo "kit bungalow montabili" lasciando intendere si trattasse di strutture rimovibili, per poi realizzare abitazioni prive di sistemi di rotazione, quindi difficilmente rimovibili, in modo da garantirsi, a tempo indeterminato, gli affitti sulle piazzole ” (cfr. richiesta di archiviazione del PM);

- in altri termini, la odierna ricorrente, come gli altri ignari soggetti poi sanzionati dal Comune, hanno acquistato solo un kit bungalow montabile, con il quale è stata poi realizzata una vera e propria abitazione infissa al suolo, a loro insaputa;

- dunque, in realtà, la reale operazione economica, adeguata allo stato di fatto materiale, non depone per la locazione della piazzola ma per la locazione della casetta infissa al suolo, a insaputa di chi ha solo acquistato il materiale;

- in altri termini il principio, secondo cui “ b) è comunque possessore della struttura stante l’avvenuta traditio, comprovata dal contratto di compravendita e non smentita dall’interessata, circostanza sufficiente a fondare un rapporto qualificato con la res (se non addirittura a trasferirne la proprietà sulla base della regola possesso vale titolo ex art. 1153 c.c., trattandosi di bene mobile), a prescindere dall’eccepita nullità dell’atto di trasferimento. Il possessore o utilizzatore dell’opera abusiva è legittimo destinatario dell’ordine di demolizione, prima, e della sanzione per omessa rimozione dell’abuso, poi (Cons. Stato, sez. VII, 10/04/2024, n. 3284; VI 12/08/2024 n. 7107 e 19/06/2024, n. 5471) ” (cfr. la citata sentenza 5239/2025), non è aderente al caso di specie, perché la odierna ricorrente può essere al più una mera utilizzatrice sulla base di titolo personale di godimento della casetta, ma non di certo proprietaria, possessore o utilizzatrice nella disponibilità autonoma (secondo quanto statuito a cominciare da Consiglio di Stato sentenza 4880/2015); ciò perché non è alienataria della casetta mobile (che non esiste) ma ha acquistato un kit di montaggio con il quale, a sua insaputa (come risultante dai vari procedimenti penali a valle), è stato realizzato un bene immobile infisso a una piazzola, con conseguente accessione al proprietario di questa;

- il Comune, in altri termini, si è limitato ad applicare il massimo della sanzione a tutti i soggetti coinvolti a vario titolo nella vicenda, senza analizzare le posizioni giuridiche di ciascuno e il potere che essi avevano sul bene e dunque sulla possibilità di adempiere all’ordine di demolizione;

- in tal modo ha sanzionato un soggetto che ex ante non aveva alcun potere giuridico (e ciò a prescindere dal fatto se, poi, in via di mera persuasione, sia comunque riuscito a ottenerne la rimozione, con la collaborazione degli altri soggetti interessati) di demolire l’opera (non essendone proprietario) né aveva alcuna responsabilità in ordine alla sua realizzazione;

- la eventuale assoluzione, in sede penale, dell’amministratore legale di una delle società realizzatrici delle piazzole, sul presupposto della loro natura mobile, in ogni caso non rileva nel presente giudizio, atteso che l’ordine di demolizione (adottato, invece, appunto sul presupposto della natura non mobile) è ormai definitivo e non gravato in questa sede;

- è questione che invece esula sicuramente dall’interesse di parte ricorrente nel presente giudizio quella attinente alla sorte dell’area di sedime, in quanto di proprietà di terzi, e non della parte ricorrente;

- infatti, alla camera di consiglio il patrono di parte ricorrente ha confermato tale carenza di interesse, per quanto riguarda gli effetti acquisitivi del provvedimento gravato, rinunciando alla impugnazione in parte qua;

- le spese seguono il criterio della soccombenza e sono liquidate in dispositivo, in misura inferiore rispetto a quanto liquidato in precedenti decisioni, in ragione della serialità delle questioni

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo sezione staccata di RA (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara improcedibile in parte lo accoglie nei sensi e limiti di cui in motivazione.

Condanna il Comune resistente al pagamento delle spese del giudizio che liquida in euro 1.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti private.

Così deciso in RA nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Passoni, Presidente

SS IA, Consigliere, Estensore

Silvio Lomazzi, Consigliere

L'OR	IL PRESIDENTE
SS IA	Paolo Passoni

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.