Pubblicato il 03/02/2026

N. 00277/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00643/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la CA

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 643 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla
SS CT S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati SS Rosi e Maximilian Denicolò, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

IO CA, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Eleonora Mugnaini e Antonio Fazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
EN Usl CA UD-ES, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Stolzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

NI SP S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Ivan Marrone, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via dei Rondinelli 2;
Centro Chirurgico Toscano S.r.l., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della deliberazione del direttore generale (DDG) dell’EN SL CA UD ES n. 1376 del 30 dicembre 2024, recante «avviso pubblico a manifestare l’interesse rivolto a strutture private accreditate interessate alla sottoscrizione di accordi contrattuali ai sensi dell’art. 8 quinquies del d.lgs 502/92 e s.m.i. per attività di ricovero – individuazione elenco di strutture idonee ed assegnazione tetti di spesa annui, nei limiti previsti dalla deliberazione della Giunta regionale 28 novembre 2022, n. 1339» e dei relativi allegati, tra cui la tabella di attribuzione del budget;

- della deliberazione del direttore generale (DDG) dell’EN SL CA UD ES n. 1019 del 16 ottobre 2024, recante «Avviso pubblico rivolto a Strutture private accreditate interessate alla sottoscrizione di Accordi contrattuali ai sensi dell’art. 8 quinquies del D. Lgs. 502/92 e s.m.i. per attività di ricovero – Adozione» e dei relativi allegati, tra cui l’avviso pubblico, il fabbisogno sanitario, il disciplinare dell’avviso pubblico, il capitolato speciale, lo schema di domanda di adesione;

- in parte qua, della deliberazione del direttore generale (DDG) dell’EN SL CA UD ES n. 173 del 20 febbraio 2025, recante «avviso pubblico a manifestare l’interesse rivolto a strutture private accreditate interessate alla sottoscrizione di accordi contrattuali ai sensi dell’art. 8 quinquies del d.lgs 502/92 e s.m.i.– adozione schemi di accordo denominati “acquisto prestazioni sanitarie accreditate di ricovero ospedaliero» e dei relativi allegati, tra cui gli schemi di accordo contrattuale, laddove confermativi degli esiti della procedura di selezione e dei criteri di selezione ivi utilizzati;

- ove occorrer possa, della deliberazione del direttore generale (DDG) dell’EN SL CA UD ES n. 1161 del 19 novembre 2024, recante «Avvisi pubblici 2025/2027 rivolti a Strutture private accreditate interessate alla sottoscrizione di Accordi contrattuali ai sensi dell’art. 8 quinquies del D. Lgs. 502/92 e s.m.i. – Nomina Commissioni di Valutazione» e dei relativi allegati;

- ove occorrer possa, del verbale della Commissione di Valutazione prot n. 309764 del 20 dicembre 2024, recante «Verbali della Commissione di Valutazione per avviso pubblico rivolto a strutture private accreditate interessata alla sottoscrizione di accordi contrattuali ai sensi dell’art. 8-quinquies del D.Lgs. n. 502/92 e s.m.i. per attività di ricovero, di cui alla deliberazione del direttore generale n. 1019 del 16 ottobre 2024» e dei relativi allegati nonché di tutti gli ulteriori verbali delle operazioni di gara adottati dalla predetta Commissione di Valutazione, anche non noti;

- ove occorrer possa, della delibera di Giunta regionale (DGR) della IO CA n. 1339 del 28 novembre 2022, recante «Nuova determinazione dei tetti massimi per l'acquisto di prestazioni dalle strutture sanitarie private accreditate» e dei relativi allegati;

- ove occorrer possa, della delibera di Giunta regionale (DGR) della IO CA n. 1150 del 9 ottobre 2023, recante «DGRT n. 967 del 7 agosto 2023 “Recepimento disposizioni DM Ministero della Salute del 19dicembre 2022 - Gazzetta Ufficiale n. 305 del 31/12/2022 - prime linee di indirizzo applicative alle strutture sanitarie, pubbliche e private”: revoca e nuovo recepimento» e dei relativi allegati;

- ove occorrer possa, della nota della IO CA prot. n. 634854 del 5 dicembre 2024, recante «Emendamento al DdL “Concorrenza 2023” e sospensione dei termini di accreditamento”»;

- ove occorrer possa, della nota dell’EN SL CA UD ES prot. n. 0308482 del 19 dicembre 2024 e del relativo parere legale endoprocedimentale dell’avv. Paolo Stolzi del 27 dicembre 2024;

- ove occorrer possa, della nota della IO CA prot. n. AOOGRT 0621180 del 28 novembre 2024 (prot. aziendale n° 0289198 del 28 novembre 2024);

- ove occorrer possa, della delibera dell’EN SL CA UD ES n. 1274 del 29 novembre 2024;

- ove occorrer possa, del decreto del Presidente della Giunta regionale della IO CA n. 13 del 27 gennaio 2025;

- ove occorrer possa, della delibera dell’EN SL CA UD ES n. 94 del 30 gennaio 2025;

- nonché di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ancorché non conosciuto;

e per l’accertamento

- della fondatezza della pretesa dedotta in giudizio ai sensi degli artt. 31, comma 3 e 34, comma 1, lett. c) c.p.a.

e, in ogni caso,

per la declaratoria di inefficacia e/o nullità e, comunque, per la caducazione degli accordi contrattuali ex art. 8-quinquies del D.Lgs. n. 502/1992 stipulati nelle more del presente giudizio, anche ai fini del subentro nell’erogazione dei servizi e dei budget.

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da NI SP Srl il 23.4.2025:

per l’annullamento

in parte qua del provvedimento di aggiudicazione e dei verbali di attribuzione del punteggio nonché, per quanto occorrer possa, della nota trasmessa per email il 20 novembre 2024 con la quale l’EN SL CA UD-ES, con riferimento al sub criterio «N. posti letto per recovery room», ha richiesto ad SS CT di specificare il numero di letti disponibili, di tutti gli atti presupposti, conseguenziali o comunque connessi, nonché per l’annullamento e/o la declaratoria di inefficacia in parte qua del contratto sottoscritto tra SS CT Spa e l’EN SL CA UD-ES e l’affidamento del conseguente maggior budget alla NI SP Srl.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da SS CT S.P.A. il 17\7\2025:

per l’annullamento e/o la declaratoria di nullità e, in ogni caso, per l’accertamento dell’illegittimità ai fini risarcitori, in forza del presente ricorso per motivi aggiunti

1) della deliberazione del direttore generale (DDG) dell’EN SL CA UD ES n. 541 del 4 giugno 2025, recante «deliberazione Giunta regionale 24 marzo 2025, n. 372 e deliberazione Giunta regionale 12 maggio 2025, n. 587 – piano 2025 per l’abbattimento delle liste di attesa per interventi chirurgici da attuare tramite il ricorso al privato accreditato-convenzionato - adozione» e del relativo allegato 1;

2) nonché di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ancorché non conosciuto;

nonché per l’annullamento e/o la declaratoria di nullità e, in ogni caso, per l’accertamento dell’illegittimità ai fini risarcitori, in forza del ricorso introduttivo,

3) della deliberazione del direttore generale (DDG) dell’EN SL CA UD ES n. 1376 del 30 dicembre 2024, recante «avviso pubblico a manifestare l’interesse rivolto a strutture private accreditate interessate alla sottoscrizione di accordi contrattuali ai sensi dell’art. 8 quinquies del d.lgs 502/92 e s.m.i. per attività di ricovero – individuazione elenco di strutture idonee ed assegnazione tetti di spesa annui, nei limiti previsti dalla deliberazione giunta regionale 28 novembre 2022, n. 1339» e dei relativi allegati, tra cui la tabella di attribuzione del budget;

4) della deliberazione del direttore generale (DDG) dell’EN SL CA UD ES n. 1019 del 16 ottobre 2024, recante «Avviso pubblico rivolto a Strutture private accreditate interessate alla sottoscrizione di Accordi contrattuali ai sensi dell’art. 8 quinquies del D. Lgs. 502/92 e s.m.i. per attività di ricovero – Adozione» e dei relativi allegati, tra cui l’avviso pubblico, il fabbisogno sanitario, il disciplinare dell’avviso pubblico, il capitolato speciale, lo schema di domanda di adesione;

5) in parte qua, della deliberazione del direttore generale (DDG) dell’EN SL CA UD ES n. 173 del 20 febbraio 2025, recante «avviso pubblico a manifestare l’interesse rivolto a strutture private accreditate interessate alla sottoscrizione di accordi contrattuali ai sensi dell’art. 8 quinquies del d.lgs 502/92 e s.m.i.– adozione schemi di accordo denominati “acquisto prestazioni sanitarie accreditate di ricovero ospedaliero» e dei relativi allegati, tra cui gli schemi di accordo contrattuale, laddove confermativi degli esiti della procedura di selezione e dei criteri di selezione ivi utilizzati;

6) ove occorrer possa, della deliberazione del direttore generale (DDG) dell’EN SL CA UD ES n. 1161 del 19 novembre 2024, recante «Avvisi pubblici 2025/2027 rivolti a Strutture private accreditate interessate alla sottoscrizione di Accordi contrattuali ai sensi dell’art. 8 quinquies del D. Lgs. 502/92 e s.m.i. – Nomina Commissioni di Valutazione» e dei relativi allegati;

7) ove occorrer possa, del verbale della Commissione di Valutazione prot n. 309764 del 20 dicembre 2024, recante «Verbali della Commissione di Valutazione per avviso pubblico rivolto a strutture private accreditate interessata alla sottoscrizione di accordi contrattuali ai sensi dell’art. 8-quinquies del D.Lgs. n. 502/92 e s.m.i. per attività di ricovero, di cui alla deliberazione del direttore generale n. 1019 del 16 ottobre 2024» e dei relativi allegati nonché di tutti gli ulteriori verbali delle operazioni di gara adottati dalla predetta Commissione di Valutazione, anche non noti;

8) ove occorrer possa, della delibera di Giunta regionale (DGR) della IO CA n. 1339 del 28 novembre 2022, recante «Nuova determinazione dei tetti massimi per l'acquisto di prestazioni dalle strutture sanitarie private accreditate» e dei relativi allegati;

9) ove occorrer possa, della delibera di Giunta regionale (DGR) della IO CA n. 1150 del 9 ottobre 2023, recante «DGRT n. 967 del 7 agosto 2023 “Recepimento disposizioni DM Ministero della Salute del 19dicembre 2022 - Gazzetta Ufficiale n. 305 del 31/12/2022 - prime linee di indirizzo applicative alle strutture sanitarie, pubbliche e private”: revoca e nuovo recepimento» e dei relativi allegati;

10) ove occorrer possa, della nota della IO CA prot. n. 634854 del 5 dicembre 2024, recante «Emendamento al DdL “Concorrenza 2023” e sospensione dei termini di accreditamento”»;

11) ove occorrer possa, della nota dell’EN SL CA UD ES prot. n. 0308482 del 19 dicembre 2024 e del relativo parere legale endoprocedimentale dell’avv. Paolo Stolzi del 27 dicembre 2024;

12) ove occorrer possa, della nota della IO CA prot. n. AOOGRT 0621180 del 28 novembre 2024 (prot. aziendale n° 0289198 del 28 novembre 2024);

13) ove occorrer possa, della delibera dell’EN SL CA UD ES n. 1274 del 29 novembre 2024;

14) ove occorrer possa, del decreto del Presidente della Giunta regionale della IO CA n. 13 del 27 gennaio 2025;

15) ove occorrer possa, della delibera dell’EN SL CA UD ES n. 94 del 30 gennaio 2025;

16) nonché di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ancorché non conosciuto;

e per l’accertamento della fondatezza della pretesa dedotta in giudizio ai sensi degli artt. 31, comma 3 e 34, comma 1, lett. c) c.p.a. e, in ogni caso, per la declaratoria di inefficacia e/o nullità e, comunque, per la caducazione degli accordi contrattuali ex art. 8-quinquies del D.Lgs. n. 502/1992 stipulati nelle more del presente giudizio, anche ai fini del subentro nell’erogazione dei servizi e dei budget;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della IO CA, della NI SP S.r.l. e della EN Usl CA UD ES;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2025 il dott. AR RE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ASL CA UD ES con delibera n. 1019 del 16 ottobre 2024 ha pubblicato un avviso per la manifestazione di interesse relativo alle prestazioni di ricovero per pazienti regionali ed extraregionali, ai sensi dell’art. 8-quinquies comma 1-bis del D.lgs. 502/1992.

Alla procedura hanno partecipato tre strutture: NI SP S.r.l., Centro Chirurgico Toscano S.r.l. e SS CT S.p.A., le quali hanno presentato le rispettive manifestazioni di interesse. La valutazione è stata affidata a una Commissione appositamente nominata (con Delibera n. 1161 del 19 novembre 2024), che ha operato secondo i criteri stabiliti nell’avviso, concludendo i propri lavori il 20 dicembre 2024 (con verbale prot. n. 309774).

Successivamente, con delibera n. 1376 del 30 dicembre 2024, l’EN ha approvato l’atto finale della procedura, assegnando i budget alle strutture partecipanti. La SS CT ha ricevuto un budget inferiore rispetto al 2024.

2. Avverso tale provvedimento e gli atti presupposti la SS CT S.p.A. ha notificato ricorso (il 28.02.2025), depositato ritualmente avanti questo Tribunale, articolato in cinque motivi, lamentando violazione di legge e eccesso di potere sotto plurimi profili, chiedendo l’accertamento della fondatezza della pretesa ai sensi dell’art. 31, comma 3, c.p.a. nonché l’inefficacia, nullità o caducazione dei contratti successivamente stipulati ed instando per il rilascio di misure cautelari (cui ha rinunciato in corso di camera di consiglio).

Per resistere al gravame si sono costituiti la NI SP s.r.l. (il 6.03.2025), che eccepisce inammissibilità per acquiescenza, la IO CA (il 14.03.2025) e la EN SL CA UD ES (il 24.03.2025), che hanno depositato memorie il 28.03.2025 unitamente alla controinteressata.

La NI SP s.r.l. ha notificato (il 18.04.2025) ricorso incidentale con il quale lamenta in due motivi, in via subordinata all’accoglimento delle censure di cui al ricorso originario, violazione di legge ed eccesso di potere contestando le valutazioni ottenute dalla ricorrente principale.

Con la deliberazione del direttore generale n. 541 del 4 giugno 2025 la EN SL CA UD ES ha ridefinito, per l’anno 2025, i tetti di spesa già attribuiti alle tre strutture partecipanti alla procedura di selezione secondo i valori percentuali di valutazione emersi dalla procedura di cui sopra.

Ritenendo l’importo rivisto ancora penalizzante, la SS CT s.r.l. ha notificato ricorso per motivi aggiunti (il 17.07.2025) con il quale reitera le censure già formulate in termini di illegittimità derivata e propone due ulteriori motivi di ricorso avverso il nuovo provvedimento.

Ha fatto seguito il deposito di memorie della ASL S.E., della IO CA, della NI SP s.r.l. e della ricorrente principale (il 12.09.2025) e di altrettante memorie di replica (il 24.09.2025), a mezzo della quale, tra l’altro, l’amministrazione resistente eccepisce inammissibilità del ricorso per acquiescenza.

La NI SP s.r.l. ha depositato memoria (il 17.11.2025) nella quale eccepisce improcedibilità del ricorso originario e per motivi aggiunti per mancata impugnazione della delibera del DG della ASL sud ES n. 702 del 5.07.2025 medio tempore intervenuta a modifica della precedente redistribuzione del budget ( recante Deliberazione del direttore generale 4 giugno 2025, n. 541 - ridefinizione distribuzione risorse aggiuntive, previste per l'anno 2025 dalla programmazione regionale in favore del privato accreditato, per il contenimento delle liste di attesa degli interventi chirurgici – adozione ); la ricorrente e l’amministrazione resistente hanno depositato memorie il 18.11.2025 e memorie di replica il 28.11.2025; l’amministrazione solleva anch’essa eccezione di improcedibilità negli stessi termini appena indicati.

Alla udienza pubblica del 19 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Il ricorso principale e i relativi motivi aggiunti sono infondati; il ricorso incidentale, non avente carattere escludente, è inammissibile.

3.1. Il Collegio ritiene di poter prescindere dalle eccezioni di inammissibilità ed improcedibilità dei ricorsi sopra indicate, sollevate dall’amministrazione resistente e dalla NI SP s.r.l., in ragione degli esiti nel merito della controversia.

4. Con il primo motivo del ricorso originario si lamenta violazione e falsa applicazione dell’art. 8-quinquies, comma 1-bis del D.Lgs. n. 502/1992, del D.M. 19 dicembre 2022 e della DGR n. 1150/2023; eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà.

La ricorrente contesta la legittimità dell’art. 8 dell’avviso pubblico, nella parte in cui introduce il principio di territorialità quale criterio di assegnazione delle prestazioni sanitarie. Tale previsione sarebbe contraria alle norme citate in rubrica, che non contemplerebbero il criterio tra quelli previsti per la selezione degli operatori, che dovrebbe avvenire esclusivamente sulla base della qualità delle relative proposte.

Si sostiene che tale previsione determinerebbe una rendita di posizione in favore della struttura NI SP, unica presente nella provincia di Siena. Sarebbe inoltre illogico e contraddittorio giacché l’appartenenza ad una determinata provincia non implica che i cittadini preferiscano rivolgersi alla struttura con sede in quel territorio, sia per questioni qualitative che di vicinanza effettiva, come sarebbe dimostrato dai flussi di pazienti extra provincia che si rivolgono alla ricorrente. Ciò sarebbe altresì in contraddizione con la libertà di pazienti extraregionali di venire a curarsi presso le strutture toscane.

La censura non ha pregio.

La doglianza attiene alla legittimità e ragionevolezza di un criterio di selezione e valutazione recato nell’avviso di cui si controverte.

Sul punto occorre premettere che nell’ambito delle procedure di selezione ad evidenza pubblica, in via generale, la scelta dei criteri di valutazione del merito tecnico, volti a premiare la professionalità e la capacità organizzativa e progettuale dei concorrenti, costituisce espressione dell’ampia discrezionalità attribuita dalla legge all’amministrazione per meglio perseguire l’interesse pubblico: pertanto, la definizione dei parametri valutativi e dei metodi di attribuzione dei punteggi è sindacabile in sede di legittimità solo allorché sia manifestamente irragionevole, illogica o abnorme, per l’evidente inidoneità dei criteri a fungere da strumenti di comparazione delle offerte sotto il profilo tecnico, oppure per mancanza di trasparenza e/o intellegibilità dei criteri medesimi” (in tal senso cfr., ex plurimis, Cons. St., sez. V, 26 gennaio 2021, n. 776; Cons. St., sez. III, 22 ottobre 2020, n. 6380; Cons. St., sez. VI, 13 agosto 2020, n. 5026; Cons. St., sez. V, 12 maggio 2020, n. 2967; Cons. St., sez. V, 26 marzo 2020, n. 2094; Cons. St., sez. III, 11 gennaio 2019, n. 276; T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 2 luglio 2021, n. 4583; T.A.R. Lazio, Roma, sez. III-quater, 15 dicembre 2020, n. 13550).

Ciò premesso occorre evidenziare che la doglianza della ricorrente si incentra su una previsione dell’avviso di selezione approvato con la succitata DDG n. 1019/2024, che all’art. 8 prevede che “ qualora per un determinato ambito provinciale sia presente un’unica Struttura ammessa alla selezione, l’assegnazione delle prestazioni/importi è disposta interamente in favore della medesima, in applicazione del principio generale di territorialità dell’assistenza, volto a privilegiare le Strutture presenti nella zona di residenza dei pazienti ”.

La disposizione si inserisce in un più ampio contesto disciplinare previsto dall’art. 8 che in via prioritaria prevede che “ Alle Strutture private-accreditate ammesse alla procedura, saranno assegnati i volumi di prestazioni di ricovero da erogare in risposta al fabbisogno programmato, con i corrispondenti volumi economici, definiti in proporzione al punteggio percentuale conseguito in sede di valutazione ”.

La disposizione poi offre ulteriori criteri generali di assegnazione applicabili in ipotesi particolari: oltre a quella sopra descritta, che esprime il cd. principio di territorialità, si prende in considerazione l’ipotesi di una unica struttura che offra determinati DRG (nel qual caso l’assegnazione delle prestazioni/importi è disposta interamente in favore della medesima, a prescindere dall’ambito provinciale di ubicazione); si considera altresì il caso di assenza di strutture all’interno della provincia (l’assegnazione delle prestazioni/importi è disposta in tal caso tra le Strutture comunque offerenti, ammesse alla selezione, in proporzione al punteggio percentuale conseguito in sede di valutazione, in applicazione del principio generale di prossimità dell’assistenza).

In sostanza l’avviso privilegia il profilo della “completezza” dell’offerta delle prestazioni accreditate che si articola nel criterio della “territorialità” (“in virtù del quale si tiene conto della capacità della Struttura privata-accreditata di soddisfare il fabbisogno sanitario espresso nella provincia di ubicazione”) e in quello complementare della “prossimità” (“in virtù del quale si tiene conto della capacità della Struttura privata-accreditata di soddisfare il fabbisogno sanitario nelle province limitrofe”, cfr. doc. n. 1 allegato al ricorso).

Tale scelta aziendale deriva da quella operata a monte (a livello regionale) di programmare la spesa per ricovero ospedaliero per residenti sulla base del criterio territoriale che, in linea generale, è di area vasta, ma nulla toglie che questo possa poi essere ulteriormente articolato a livello provinciale in attuazione del principio di prossimità dei luoghi di cura del paziente che la giurisprudenza riconosce nell’ambito dell’art. 32 Cost.

Non a caso nella DGR n. 1150/2023 (recante Recepimento disposizioni DM Ministero della Salute del 19 dicembre 2022 - Gazzetta Ufficiale n. 305 del 31/12/2022 - prime linee di indirizzo applicative alle strutture sanitarie, pubbliche e private”) si legge che “le aziende sanitarie, a far data dal 31 marzo 2024, debbano procedere all'indizione degli avvisi di selezione in conformità alle indicazioni contenute nell'allegato B al presente atto, tenendo altresì conto del criterio della territorialità necessario a garantire la presa in carico del paziente nel suo contesto di riferimento” (cfr. doc. n. 1 allegato alla memoria della IO).

La necessità che la struttura sanitaria sia "vicina" al luogo di residenza o domicilio del paziente si deduce dall'obbligo di garantire un insieme di prestazioni e spazi idonei alla cura. Il diritto alla vicinanza non è un diritto autonomo rispetto al diritto alla salute, ma una delle modalità di attuazione dello stesso, che impone la garanzia di un accesso efficace e sicuro alle cure.

Sulla base della programmazione aziendale e della regola di cui all’art. 8 in contestazione, la NI SP s.r.l. è stata l’unica a vedersi assegnato il budget per la Provincia di Siena ma, sul piano delle opportunità di mercato, occorre evidenziare che per la provincia di Arezzo hanno concorso due strutture (tra cui la ricorrente) che si sono suddivise un budget pari a quasi il doppio del primo (euro 3.038.013 per Siena contro una spesa di euro 5.857.770 per Arezzo). Anche sul piano sostanziale, quindi, le opportunità di vedersi affidato un budget congruo sono state analoghe nei diversi territori ed omologhe per le diverse strutture, il che rende non condivisibile la censura che lamenta una sorta di rendita di posizione per la NI SP.

Questo Tribunale ha già avuto modo di evidenziare, in una vicenda sovrapponibile a quella che qui occupa e nel valutare la legittimità dei criteri selettivi delle strutture accreditate sulla base del principio della territorialità, che “ l’articolazione del budget per distretti posta in essere dalla SL, […], non appare in contrasto con il principio della libertà di cura, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente. È infatti evidente che, in ossequio al succitato principio, ognuno potrà recarsi ove meglio crede onde richiedere l’erogazione di prestazioni sanitarie, e ciò non può certo essere impedito dall’articolazione territoriale dei budget, disposta dalla ASL odierna resistente. Nel contempo la scelta dell’Amministrazione, di programmare l’erogazione delle diverse prestazioni da convenzionare nei differenti distretti in cui è suddiviso il territorio di riferimento, appare del tutto funzionale alla massimizzazione della prossimità territoriale delle prestazioni sanitarie, elemento che certamente agevola l’accesso alle cure dei soggetti che ne abbisognano, e per conseguenza l’effettiva tutela del diritto alla salute di cui all’art. 32 della Costituzione ” (TAR CA, Sez. II, 1/07/2024, n. 806).

Le circostanze addotte dalla ricorrente tese ad evidenziare alcuni limiti applicativi del principio della territorialità (quali ad esempio la maggiore vicinanza di alcune strutture dalla stessa gestite a territori di province limitrofe oppure la frequenza con cui pazienti di province diverse scelgono di ricoverarsi presso le citate strutture) non minano la ragionevolezza del criterio in sé.

Anche la scelta di assegnare l’intero budget territoriale in caso di un’unica struttura presente nel relativo ambito, rientra nell’equilibrio sopra evidenziato tra ricerca della qualità delle prestazioni e tutela dell’accesso alle cure, cui il principio di territorialità e prossimità rispondono.

La affermata libertà di scelta del luogo di cura riconosciuta al paziente residente, inoltre, non rende condivisibile neanche la lamentata contraddizione che la ricorrente sostiene sussistere fra la messa a disposizione di budget per prestazioni extraregionali e l’impossibilità di concorrere per Province presso cui l’operatore non ha strutture.

Appare quindi palese che il criterio di assegnazione contestato non presenta quei profili di macroscopica irragionevolezza o palese illogicità che sono necessari per poter dichiarare l’illegittimità di una scelta ampiamente discrezionale quale quella contestata.

Per quanto precede il primo motivo di ricorso è infondato.

5. Con il secondo motivo del ricorso originario si lamenta violazione dell’art. 8-quinquies, comma 1-bis del D.Lgs. n. 502/1992, degli artt. 4, 5 e 7 dell’avviso e dei principi di imparzialità e buona andamento ex art. 97 Cost.; eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, illogicità e difetto di istruttoria.

La ricorrente sostiene che la NI SP s.r.l. non sia in possesso dei requisiti di capacità economica e finanziaria adeguati a garantire l’erogazione delle prestazioni proposte, avendo un fatturato inferiore a quello delle prestazioni offerte. Anche sulla base dei volumi di attività programmati per l’anno 2024, pertanto, la controinteressata non sarebbe in grado di saturare il budget assegnato, contrariamente alla ricorrente, cui sarebbe stato assegnato un budget sottostimato.

La doglianza non può essere condivisa.

L’art. 4 dell’avviso (recante Requisiti soggettivi di partecipazione) prevede tra i requisiti di ordine speciale la “ Capacità economica a finanziaria: dichiarazione concernente il fatturato globale d'impresa e l'importo relativo ai servizi nel settore oggetto del presente Avviso, realizzati negli ultimi tre esercizi 2021/2022/2023 ”.

La NI SP ha dichiarato un fatturato globale d’impresa per l’anno 2021per euro 15.322.425 (Importo dei servizi oggetto dell’Avviso: 9.152.436,10); per l’anno 2022 euro 15.474.691 (importo dei servizi oggetto dell’Avviso: 9.232.906,42 euro); per l’anno 2023 euro 16.084.597 (importo dei servizi oggetto dell’Avviso: 9.713.003,69 euro).

La ricorrente lamenta che la NI avendo proposto prestazioni per un totale di euro 17.802.678 avrebbe avuto un fatturato inferiore a quello richiesto come requisito di accesso e, quindi, andava esclusa.

Dalla piana lettura dell’art. 4 citato, in realtà l’avviso non pone alcuna soglia minima di fatturato per l’ammissione alla selezione.

La Commissione giudicatrice, nel verbale di valutazione del 10.12.2024 dichiara soddisfatto il requisito ed ammette la NI (come le altre due concorrenti) alla valutazione.

Non avendo posto alcuna soglia di sbarramento la valutazione che l’amministrazione ha condotto si è limitata alla compatibilità e congruità del fatturato (globale e specifico) rispetto ai fabbisogni e alle prestazioni programmate e proposte.

Ciò è confermato dall’amministrazione nelle proprie difese. Tale scelta rientra nella piena discrezionalità delle scelte amministrative e non è di per sé censurabile.

Dal riscontro con la lex specialis emerge che tale valutazione risulta compatibile con quanto previsto all’art. 13 del Capitolato (che al punto 14 prevede che “ l’erogatore dichiara che, per capacità produttiva, è in grado di garantire il soddisfacimento del fabbisogno manifestato dall’EN, per ciascuna delle attività oggetto dell’Avviso pubblico ”) e dall’art. 5 dell’avviso (in cui si legge che “ la Domanda di Adesione è corredata dalla Proposta organizzativa di carattere annuale, debitamente compilata, il cui schema è allegato al presente Avviso (Allegato 01-a), e riferisce in merito alla capacità di risposta della Struttura privata-accreditata alle esigenze poste alla base del presente Avviso per gli utenti residenti nell’ambito territoriale di EN Usl CA UD ES ”).

La Commissione quindi non avrebbe potuto escludere i concorrenti per il solo fatto che il loro fatturato medio fosse inferiore alle prestazioni proposte.

Sul piano fattuale tale criterio risulta inoltre ragionevole e proporzionato giacché, come emerge dalla attribuzione finale dei budget di cui alla DDG n. 1376/2024, alla NI sono stati assegnati euro 14.850.582,00, quale somma risultante dalle operazioni di valutazione per le varie tipologie di prestazione oggetto della procedura (cfr. doc. all. n. 2 al ricorso).

Tale somma risulta in linea con le cifre portate in fatturato dalla NI. Anche a volere tenere in considerazione la somma indicata nel ricorso (che quantifica la proposta complessiva della NI in euro 17.802.678), la valutazione di compatibilità svolta dalla Commissione non risulta affetta né da irragionevolezza manifesta né da travisamento dei fatti.

Ciò in considerazione del fatto che, come evidenziato dall’amministrazione nelle proprie difese, la valutazione del fatturato per il pregresso periodo apprezza anche la circostanza che negli anni 2023 e 2024 i budget assegnati erano inferiori ma la struttura della controinteressata ha assolto a tutti i propri impegni (l’amministrazione evidenzia, confutando quanto sostenuto nel ricorso, che per l’anno 2024 la controinteressata ha consumato il 100% del budget disponibile).

Tale modalità di valutazione consente di valorizzare il potenziale di crescita del fatturato specifico essendo comunque garantita la solidità finanziaria dell’operatore dal proprio fatturato globale.

È peraltro condivisibile la posizione della difesa della ASL CA UD ES che giustifica tale scelta con lo scopo di superare, una volta di più, il principio della spesa storica che si ripresenterebbe laddove il procedimento selettivo premiasse eccessivamente, addirittura ponendo delle soglie di sbarramento all’ingresso, solo coloro che siano già in possesso di fatturati specifici ed esperienze pregresse nello specifico settore di intervento sanitario (prassi già censurata negativamente dalla giurisprudenza di questo Tribunale, cfr. TAR CA, Sez. II, 1/07/2024, n. 806).

Sul punto occorre infine evidenziare che sono state depositate agli atti sopravvenienze provvedimentali con cui si dimostra che nel corso dell’anno 2025 l’EN ha provveduto a redistribuire il budget, incrementando le quote della ricorrente e riducendo quelli degli altri operatori.

Tale circostanza benché rilevante sul piano operativo attiene alla dimensione gestionale della esecuzione dei rapporti convenzionali o, al più, alla capacità programmatoria dell’amministrazione ed alla efficacia delle procedure di selezione messe in atto.

In altri termini le dedotte circostanze dalle quali è possibile desumere che la procedura selettiva non abbia condotto immediatamente alla ottimale e più efficace allocazione delle risorse sul mercato in maniera aderente alla capacità organizzativa ed erogatoria delle imprese partecipanti e che ci sia stato bisogno di interventi correttivi, non impatta direttamente sulla legittimità degli atti adottati ma al più è indice della misurazione del risultato gestionale dell’attività amministrativa, della valutazione sulla efficienza, economicità ed efficacia della gestione.

In linea con la consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato sul principio del “risultato gestionale” nelle gare pubbliche, è ormai pacifico che tale parametro, pur potendosi assumere come elemento utile a valutare la legittimità dell’operato della stazione appaltante, non possa da solo determinare l’illegittimità di un atto.

Solo la dimostrazione argomentata di una assoluta, totale e manifesta irragionevolezza — intesa come incongruenza palesemente sproporzionata rispetto agli obiettivi programmati — legittima un sindacato di legittimità da parte del giudice amministrativo.

Più nello specifico è stato evidenziato che la valorizzazione del principio del risultato non determina una antinomia fra efficienza e legalità, richiamando l’idea secondo cui l’amministrazione deve perseguire non solo il rispetto delle regole procedimentali, ma anche il conseguimento di una utilità senza mai travalicare il vincolo legalitario. È stato altresì evidenziato che il risultato costituisce un parametro in base al quale il giudice può sindacare la ragionevolezza, logicità e congruità delle scelte compiute, nella misura in cui tali scelte appaiano del tutto incoerenti con il risultato individuato (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 28/01/2025, sent. n. 648; Cons. Stato, Sez IV, 22/07/2025, n. 6495).

Pertanto, sebbene il risultato gestionale possa rappresentare un indice di correttezza dell’azione amministrativa, la competenza sulla sua effettiva valutazione – al di fuori dei casi di manifesta irragionevolezza – attiene al merito amministrativo, incidente su profili di responsabilità dei funzionari ma non alla legittimità degli atti e dell’azione amministrativa che, invece, pertiene al sindacato del giudice amministrativo.

Per quanto precede il secondo motivo di ricorso è infondato.

6. Con il terzo motivo del ricorso si lamenta violazione e falsa applicazione dell’art. 8-quinquies, comma 1-bis del D.Lgs. n. 502/1992, del D.M. 19 dicembre 2022 e della DGR n. 1150/2023; eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà.

La ricorrente sostiene che i criteri comparativi di valutazione della qualità sarebbero irragionevoli oltre che in contrasto con la disciplina vigente. In particolare:

- il criterio di valutazione «DRG LEA chirurgici % in day surgery», non sarebbe previsto dalla succitata delibera regionale;

- il criterio «Prestazioni erogate entro i tempi di attesa massimi per classe di priorità A per protesi d’anca», non sarebbe previsto dalla succitata delibera regionale e non sarebbe indicativo della qualità intrinseca dell’attività sanitaria;

- i sub-criteri di valutazione «N. DRGs proposti/N. DRGs posti alla base dell’Avviso per utenti residenti x 100%», «Principio di territorialità dell’assistenza: MISURA: % di raggiungimento dell’offerta provinciale » e «Principio di prossimità dell’assistenza: MISURA: % di raggiungimento dell’offerta provinciale limitrofe», non sarebbero previsti dalla delibera regionale, avrebbero mero carattere dimensionale, non sarebbero indicativi della qualità intrinseca delle prestazioni e sarebbero strutturati in modo da penalizzare i proponenti, giacché i DGR non proposti e l’attività nella provincia limitrofa limiterebbero in modo irragionevole l’assegnazione dei budget per i DRG proposti e per la provincia di ubicazione.

La doglianza non può essere condivisa.

Occorre premettere che la succitata DGR 1150/2023 indica all’allegato B quali sono i criteri indispensabili per effettuare le valutazioni comparative di cui si controverte in termini di sicurezza, appropriatezza e qualità. Il provvedimento, infatti, delibera “4) di disporre che i requisiti previsti dall’Allegato B al presente atto siano attestati da tutte le strutture che intendono partecipare alle manifestazioni di evidenza pubblica, a far data dal 31 gennaio 2024; 5) di impegnare le aziende sanitarie, a far data dal 31 marzo 2024, ad indire gli avvisi di selezione in conformità alle indicazioni contenute nell'allegato B al presente atto”.

Dalla interpretazione letterale di tale dispositivo emerge che i criteri di cui al relativo allegato non esauriscono la gamma degli elementi di valutazione da prendere in considerazione, giacché il richiamo alla “conformità alle indicazioni” implica che se ne debbano riportare i contenuti essenziali ma che gli stessi ben possono essere specificati e calati nei singoli contesti aziendali.

Occorre pertanto verificare se tali criteri reggono alle censure di evidente irragionevolezza sollevate nel ricorso.

Parte ricorrente si duole del solo fatto che tali indicatori, avendo una strutturazione quantitativa non sarebbero sufficientemente rappresentativi della qualità intrinseca della offerta. Ciò non può costituire un argomento di prova, giacché l’utilizzo di indicatori misurabili può ordinariamente fornire adeguata informazione sul livello qualitativo di un progetto o di una proposta contrattuale.

In linea generale l’ordinamento ammette che la qualità possa essere valutata sulla base della valutazione di elementi prestazionali e, quindi, di criteri ad essi associati, puramente quantitativi.

Si prenda ad esempio la previsione di cui all’allegato II.14, art. 31 lett. a), del D.Lgs. n. 36/2023 che nel disciplinare le attività di valutazione qualitativa delle prestazioni nell’ambito dei contratti di servizi e forniture dispone l’ordinario utilizzo di “criteri di misurabilità della qualità”. Ancora l’ANAC ha disposto che nell’ambito dei criteri di valutazione della qualità dell’offerta di servizi ben possano essere previsti criteri che consentano l’attribuzione di punteggi mediante l’applicazione di formule matematiche (quindi derivanti dalla misurazione di elementi prestazionali evidentemente quantitativi e misurabili, cfr. delibera n. 365 del 16 settembre 2025, recante Bando Tipo n. 1 per l’affidamento di servizi e forniture ).

I criteri indicati nel ricorso sono disciplinati nell’avviso di cui alla DDG n. 1019/2023 quali indicatori del criterio “attività svolta e risultati raggiunti nell'anno 2023 (ex art. 8 quinquies comma 1-bis - d. lgs 502/1992 e s.m.i. e decreto ministero della salute 12 marzo 2019)” – quanto ai primi due – e del criterio “proposta organizzativa”, quanto al terzo.

Con il primo criterio l’amministrazione ha inteso valorizzare il minor tempo di ricovero, utilizzando un indice qualitativo della performance che, peraltro, viene utilizzato anche per misurare le performances delle aziende sanitarie, come dimostrato dall’amministrazione resistente (cfr. doc. n. 10 di parte resistente).

Quanto al secondo l’amministrazione evidenzia che gli interventi di protesi d’anca (come altri previsti tra i criteri di valutazione) sono previsti dal piano nazionale gestione liste d'attesa 2019-2021 e sono gli unici indicatori che riguardano interventi erogabili dalle case di cura in virtù dei rispettivi decreti di accreditamento.

Con il terzo criterio l’EN ha inteso misurare, sulla base dell’attività svolta, la capacità di rispondere alla domanda di prestazioni (in termini di DRG gestiti) distinguendo poi, nei criteri successivi, la capacità di soddisfare tale domanda in ambito provinciale (in applicazione del principio di territorialità, sopra scrutinato) e per le province limitrofe (in applicazione del principio di prossimità).

La misurazione, in particolare, della capacità di rispondere ai fabbisogni provinciali e extraprovinciali risulta in linea con le esigenze manifestate dall’ASL S.E. sia nella DDG n. 1019/2023 che nell’avviso di indizione della procedura selettiva, in cui è dato diffusamente di leggere che il fabbisogno di prestazioni sanitarie si riferisce alla popolazione residente nei territori di area vasta (quindi in una dimensione pluri-provinciale).

Gli indicatori censurati, quindi, risultano pertanto del tutto coerenti con i criteri e le finalità relative alla sicurezza, alla appropriatezza ed alla qualità esplicitate dalla DGR n. 1150/2023 e con i fabbisogni indicati nella DDG n. 1019/2023, non potendosi ravvisare alcuna palese irragionevolezza o illogicità nella loro previsione e formulazione.

Il terzo motivo è pertanto infondato.

7. Con il quarto motivo del ricorso introduttivo la ricorrente censura l’attività di attribuzione dei punteggi lamentando eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà, travisamento di fatti e difetto di istruttori.

Nel complesso lamenta l’attribuzione di un punteggio pari al 64,65% invece che del 90,20% dalla stessa stimato (mentre alla controinteressata NI sarebbe stato attribuito un punteggio del 81,06% invece del 77,81%), con dirette ricadute sulla quota di budget assegnata di conseguenza.

L’esaminare il motivo in rassegna e, in particolare, quanto lamentato al successivo punto 7.8 è strettamente connesso con il secondo motivo del ricorso incidentale che quindi viene esaminato congiuntamente a tale profilo, come di seguito meglio precisato.

Le censure di cui al quarto motivo, che ora vengono passate in rassegna nel loro dettaglio, non possono essere condivise.

7.1. Nel ricorso introduttivo, SS CT S.p.A. ha dedotto l’illegittimità dell’attribuzione di punteggio da parte della Commissione di valutazione in relazione al sub-criterio “ Tasso di infezioni post chirurgiche ”, previsto nell’ambito del criterio generale “ Attività svolta e risultati raggiunti nell’anno 2023 ”. In particolare, la Commissione ha assegnato alla ricorrente un punteggio pari a zero, assumendo un dato fornito dall’Agenzia Regionale di Sanità (ARS) pari a 596,619 infezioni per 100.000 DRGs, superiore al dato regionale di riferimento, fissato in 246,37.

Tuttavia, secondo quanto dedotto dalla ricorrente, tale dato risulterebbe erroneo in quanto, come da comunicazione dell’ARS CA del 23 gennaio 2025, il tasso corretto sarebbe pari a 232,4, dunque inferiore al benchmark regionale.

Ne conseguirebbe, secondo la prospettazione attorea, il diritto all’attribuzione del sub-punteggio massimo previsto (10%), con incremento del punteggio complessivo pari al 2% e conseguente maggiore assegnazione di budget.

Come evidenziato condivisibilmente dall’EN SL CA UD ES, in applicazione del principio del “tempus regit actum”, il dato rilevante ai fini della valutazione è quello ufficialmente pubblicato alla data di scadenza del bando, ossia 596,619 (arrotondato a 596,92) e non già quello successivamente comunicato via email da una funzionaria dell’ARS (al quale si riferisce la ricorrente).

In secondo luogo, si è sottolineato che la comunicazione dell’ARS non attesta un errore materiale nel dato originario, bensì una modifica dell’algoritmo di calcolo, con conseguente revisione complessiva dei parametri, sia locali che regionali. Pertanto, il dato di 232,4 non può essere considerato isolatamente, senza tener conto della contestuale variazione del dato regionale di riferimento.

In terzo luogo, la difesa ha evidenziato l’errore metodologico della ricorrente, la quale pretende di applicare un nuovo dato locale (232,4) mantenendo invariato il dato regionale (246,37) e generando così un confronto non omogeneo e privo di fondamento logico.

Alla luce di quanto sopra, la confutazione contenuta nella memoria di parte resistente appare fondata su principi consolidati di diritto amministrativo, in particolare sul rispetto della regola del tempus regit acta e sulla necessità di coerenza metodologica nella valutazione comparativa. La doglianza della ricorrente, pur formalmente articolata, non risulta idonea a fondare una revisione del punteggio attribuito, in assenza di una rettifica ufficiale e generalizzata dei dati da parte dell’ente competente.

Ne consegue l’infondatezza del motivo di ricorso, con conferma della legittimità dell’operato della Commissione di valutazione.

7.2. La SS CT S.p.A. ha censurato l’attribuzione del punteggio da parte della Commissione di valutazione in relazione al sub-criterio “ Prestazioni erogate entro i tempi di attesa massimi per classe di priorità A per protesi d’anca ”, previsto nell’ambito del criterio generale “ Attività svolta e risultati raggiunti nell’anno 2023 ”.

In particolare, la Commissione ha attribuito il punteggio massimo (10%) a NI SP, rilevando che l’unico intervento di protesi d’anca effettuato dalla struttura nel periodo di riferimento era stato eseguito entro il termine di 30 giorni, realizzando così una percentuale di rispondenza del 100%. Secondo la prospettazione di parte ricorrente, tale valutazione sarebbe viziata da manifesta irragionevolezza e discriminazione, in quanto fondata su un campione non significativo (un solo intervento) e avrebbe dovuto condurre all’attribuzione di punteggio pari a zero.

La ricorrente evidenzia, inoltre, di aver eseguito numerosi interventi della medesima tipologia, la maggior parte dei quali entro i termini previsti e che il criterio, così applicato, finisce per premiare strutture con attività marginale, penalizzando invece quelle con volumi significativi e consolidati. Ne conseguirebbe, secondo la ricorrente, una riduzione del punteggio complessivo di NI SP pari al 2%, con conseguente maggiore attribuzione di budget in favore di SS CT.

L’Amministrazione evidenzia che il dato relativo all’intervento effettuato da NI SP è stato tratto direttamente dalla rilevazione del MES (Management & Sanità), soggetto universitario incaricato dalla IO CA del monitoraggio e valutazione delle performance sanitarie.

La difesa sottolinea che la Commissione non ha operato alcuna valutazione discrezionale, ma si è limitata a recepire il dato ufficiale fornito dal sistema regionale, e che non sarebbe stato legittimo escludere la struttura dalla valutazione del sub-criterio solo in ragione del numero esiguo di interventi eseguiti. La memoria ribadisce, inoltre, che il criterio in questione è previsto dal Piano Nazionale Gestione Liste d’Attesa 2019–2021 e che il rispetto dei tempi di attesa per interventi classificati come prioritari costituisce un indicatore oggettivo di qualità, coerente con gli obiettivi di efficienza e tempestività dell’assistenza sanitaria.

Alla luce di quanto sopra, il confronto tra le posizioni evidenzia una divergenza interpretativa circa la significatività del campione e l’applicabilità del criterio.

La doglianza della ricorrente, pur evidenziando un potenziale squilibrio nell’applicazione del sub-criterio, non appare idonea a fondare una censura di legittimità, in quanto la Commissione ha operato sulla base di dati ufficiali e criteri normativamente previsti, senza esercitare alcuna discrezionalità valutativa.

La fissazione del criterio a monte della procedura, del resto, si fonda su presupposti giuridici e tecnici coerenti con i principi generali in materia di procedure ad evidenza pubblica, con conseguente insussistenza del vizio dedotto e conferma della legittimità dell’operato della Commissione.

7.3. Nel ricorso introduttivo, SS CT S.p.A. ha censurato l’attribuzione del punteggio da parte della Commissione di valutazione in relazione al sub-criterio «Svolgimento di audit multidisciplinari o analisi approfondite ( Significant Event Audit e Root Cause Analysis ) in caso di eventi sentinella e per gli eventi avversi e i near miss di maggiore frequenza con gravità», previsto nell’ambito del criterio generale «Sicurezza».

In particolare, la Commissione ha attribuito alla ricorrente un punteggio pari al 35%, rilevando la mancata allegazione del “piano della gestione del rischio clinico”.

La ricorrente sostiene che tale valutazione sarebbe erronea e viziata da travisamento dei fatti, in quanto la scheda di valutazione non richiedeva l’allegazione del piano della gestione del rischio clinico, bensì del piano di miglioramento, che risulta pacificamente presente nella proposta di SS CT.

La ricorrente evidenzia, inoltre, che in una precedente procedura di gara per prestazioni ambulatoriali ha ottenuto il punteggio pieno in relazione al medesimo criterio, e che NI SP, nella procedura oggetto del presente giudizio, ha ottenuto il punteggio massimo del 50% pur non avendo allegato il piano della gestione del rischio clinico. Ne conseguirebbe, secondo la ricorrente, l’illegittimità della valutazione operata dalla Commissione, sia per errore in fatto, sia per disparità di trattamento, con conseguente diritto all’attribuzione del punteggio pieno (50%) e incremento del punteggio complessivo dello 0,75%. In subordine, la ricorrente deduce che, laddove si ritenesse necessaria la presenza del piano della gestione del rischio clinico, anche NI SP avrebbe dovuto essere penalizzata, non potendo conseguire il punteggio massimo.

La doglianza non merita condivisione per più ragioni.

In primo luogo, si evidenzia che il sub-criterio in esame è distinto da quello relativo al piano di miglioramento e che la ricorrente ha indebitamente sovrapposto i due profili, ritenendo erroneamente che la presenza del piano di miglioramento fosse sufficiente a soddisfare anche il requisito relativo alla gestione del rischio clinico.

In secondo luogo, la difesa resistente contesta la pretesa equiparazione tra la documentazione presentata da SS CT e quella prodotta da NI SP, evidenziando che quest’ultima ha allegato un vero e proprio Piano di Gestione del rischio clinico, una Relazione di sintesi sul rischio clinico per l’anno 2023, il Piano ENle 2024 e diverse schede/report di segnalazione del rischio, mentre SS CT ha prodotto tre verbali di audit dal contenuto sintetico e due fac-simile di schede di segnalazione, privi di riferimenti concreti. Tale differenza documentale giustifica l’attribuzione del punteggio pieno a NI SP e del solo 35% ad SS CT.

In terzo luogo, l’amministrazione evidenzia che SS CT ha allegato nella procedura relativa alle prestazioni ambulatoriali l’analisi delle cartelle cliniche ambulatoriali relative all’anno 2023 ottenendo una valutazione piena; la stessa documentazione è stata prodotta nella presente procedura, avente ad oggetto il ricovero ospedaliero, giustificando così la differente e minore valutazione.

La Commissione ha operato una valutazione differenziata sulla base della documentazione effettivamente prodotta e la parte resistente ha fornito elementi concreti a sostegno della legittimità dell’attribuzione del punteggio. Ne consegue che, in assenza di prova documentale idonea a dimostrare l’equivalenza tra le offerte dei diversi operatori, la censura deve ritenersi infondata, con conferma della legittimità dell’operato della Commissione.

7.4. La SS CT S.p.A. ha censurato l’attribuzione del punteggio da parte della Commissione di valutazione in relazione al sub-criterio « Implementazione delle azioni correttive e di miglioramento risultanti dall’analisi degli eventi avversi e delle eventuali difformità riscontrate », previsto nell’ambito del criterio generale «Sicurezza».

In particolare, il sub-criterio prevedeva l’attribuzione di un punteggio del 50% laddove la struttura dimostrasse di utilizzare e monitorare sistematicamente i dati contenuti nel piano di miglioramento, allegando almeno due verbali di audit svolti nel 2023. La Commissione ha attribuito a NI SP il punteggio pieno nonostante – secondo la prospettazione di parte ricorrente – la struttura avesse allegato un solo verbale di audit, datato 26 luglio 2023. Ne conseguirebbe, secondo la ricorrente, l’illegittimità della valutazione, per violazione del requisito documentale previsto dalla scheda di valutazione, con conseguente diritto alla riduzione del punteggio attribuito a NI SP da 50% a 25%, e decremento del punteggio complessivo pari all’1,25%.

L’EN SL CA UD ES ha confutato tale doglianza, evidenziando che NI SP ha effettivamente allegato due verbali di audit, rispettivamente datati 27 gennaio 2023 e 26 luglio 2023, oltre al Piano di Miglioramento della Struttura per l’anno 2024. La difesa ha prodotto in giudizio la documentazione comprovante la presenza dei due verbali richiesti (cfr. doc. n. 14 di parte resistente).

Alla luce di quanto sopra, la doglianza della ricorrente si fonda su un presupposto fattuale non corrispondente alla documentazione effettivamente prodotta dalla controinteressata. Parte resistente ha fornito prova documentale idonea a dimostrare la legittimità dell’attribuzione del punteggio, con conseguente insussistenza del vizio dedotto. Ne consegue che, in assenza di elementi probatori contrari, la censura deve ritenersi infondata, con conferma della correttezza dell’operato della Commissione e della legittimità dei provvedimenti impugnati.

7.5. La SS CT S.p.A. ha censurato l’attribuzione di punteggio da parte della Commissione di valutazione in relazione al sub-criterio « Gestione delle liste d’attesa per classi di priorità, per ricoveri e per prestazioni specialistica », previsto nell’ambito del criterio generale « Qualità ». Tale sub-criterio prevedeva l’attribuzione di un punteggio pari al 10% laddove la struttura dimostrasse di avere modalità operative di gestione documentate delle liste d’attesa, distinte per classi di priorità. La Commissione ha attribuito ad SS CT un punteggio pari a zero, rilevando che presso la struttura non risultavano operative modalità di gestione documentate conformi alle indicazioni aziendali contenute nella nota prot. n. 158332 del 21 giugno 2024.

Secondo la prospettazione di parte ricorrente tale valutazione sarebbe viziata da errore di fatto, in quanto SS CT ha sempre trasmesso all’ASL SE i prospetti mensili richiesti ai fini della gestione delle liste d’attesa, in ossequio alla citata nota aziendale. La ricorrente sostiene che la Commissione avrebbe dovuto riconoscere il punteggio pieno previsto dal sub-criterio, con conseguente incremento del punteggio complessivo pari allo 0,5%.

La memoria difensiva dell’EN SL CA UD ES confuta tale doglianza, evidenziando che i prospetti trasmessi da SS CT non attengono alla gestione delle liste d’attesa per classi di priorità, bensì al monitoraggio dell’andamento economico mensile. La difesa ha chiarito che, al fine di uniformare la rilevazione dei dati, l’EN aveva trasmesso a tutte le strutture la nota del 21 giugno 2024 con relativo allegato tecnico, contenente le modalità operative richieste. Tuttavia SS CT non ha mai riscontrato tale nota né ha fornito i dati richiesti secondo le modalità indicate. Parte ricorrente non offre prova contraria sul punto.

Alla luce di quanto sopra, il confronto tra le posizioni evidenzia una divergenza interpretativa circa la natura e la rilevanza della documentazione prodotta. La doglianza della ricorrente si fonda su una lettura estensiva dei prospetti trasmessi, ritenuti idonei a soddisfare il sub-criterio, mentre la difesa oppone una lettura restrittiva e conforme alle indicazioni tecniche impartite dall’EN. In assenza di prova in grado di confutare la tesi dell’amministrazione e la trasmissione dei dati secondo le modalità richieste, la censura deve ritenersi infondata, con conferma della legittimità dell’operato della Commissione e della correttezza dell’attribuzione del punteggio.

7.6. Nel ricorso introduttivo, la SS CT S.p.A. ha censurato l’attribuzione del punteggio da parte della Commissione di valutazione in relazione al sub-criterio « Dotazione e vetustà delle apparecchiature, rispetto ai volumi e alla tipologia di attività da erogare, anche tenendo conto di eventuali piani di ammodernamento tecnologico e dell’implementazione delle apparecchiature coerenti con le tipologie di prestazioni », previsto nell’ambito del criterio generale « Qualità ». Il sub-criterio prevedeva l’attribuzione di un punteggio massimo del 15% laddove la struttura fosse dotata di un sistema di gestione del rischio correlato ai dispositivi medici e agli impiantabili. La Commissione ha attribuito ad SS CT un punteggio pari a zero, rilevando la mancata allegazione del sistema di monitoraggio richiesto.

Secondo la prospettazione attorea, tale valutazione sarebbe viziata da errore in fatto e da disparità di trattamento, in quanto SS CT risulterebbe dotata del registro dei materiali impiantabili, analogamente alle strutture concorrenti NI SP e Centro Chirurgico Toscano, che hanno invece ottenuto il punteggio pieno.

La ricorrente sostiene che, essendo tale registro obbligatorio per legge, la Commissione avrebbe dovuto riconoscere il punteggio anche in assenza di allegazione formale, eventualmente attivando il soccorso istruttorio. Inoltre, si contesta la legittimità del sub-criterio stesso, ritenuto irragionevole e illogico, in quanto volto a premiare un requisito normativamente imposto, e dunque non sintomatico di maggiore qualità.

È provato in giudizio che, a differenza delle altre strutture concorrenti, SS CT non ha allegato né la procedura né il registro dei materiali impiantabili.

Secondo il principio della autoresponsabilità del concorrente, l’omessa produzione documentale non può essere supplita dalla presunzione di possesso del requisito, anche se obbligatorio per legge né da indebito soccorso istruttorio.

La giurisprudenza ha avuto modo di affermare che “ il soccorso istruttorio non si giustifica nei casi in cui configge con il principio generale dell'autoresponsabilità dei concorrenti della gara d'appalto, in forza del quale ciascuno sopporta le conseguenze di eventuali errori commessi nella presentazione della documentazione, dovendo conseguentemente rilevare che in presenza di una previsione chiara e della sua inosservanza da parte di un concorrente, l'invito alla integrazione costituirebbe una palese violazione del principio della par condicio ”. (Cons. Stato, Sez. V, 03/04/2025, n. 2894).

Il sub-criterio di cui si controverte non è previsto a pena di esclusione, ma è rilevante ai fini dell’attribuzione del punteggio. La Commissione ha operato una valutazione vincolata sulla base della documentazione effettivamente prodotta. Occorre escludere pertanto qualsiasi profilo di illogicità o disparità, ritenendo legittima l’attribuzione del punteggio pari a zero.

Anche in questo caso la giurisprudenza ha statuito che “ il soccorso c.d. procedimentale abilita la stazione appaltante (o l'ente concedente) a sollecitare chiarimenti o spiegazioni sui contenuti dell'offerta tecnica e/o dell'offerta economica, finalizzati a consentirne l'esatta acquisizione e a ricercare l'effettiva volontà dell'impresa partecipante, superandone le eventuali ambiguità, a condizione di pervenire ad esiti certi circa la portata dell'impegno negoziale assunto, e fermo in ogni caso il divieto (strettamente correlato allo stringente vincolo della par condicio) di apportarvi qualunque modifica. Simili chiarimenti o "puntualizzazioni di elementi dell'offerta" non possono tradursi in una operazione di "integrazione o modificazione postuma dell'offerta". Non debbono in altre parole essere apportate "correzioni" nell'offerta medesima. Ciò non solo per ragioni di par condicio competitorum ma anche in forza di un "principio generale dell'autoresponsabilità dei concorrenti, secondo cui ciascuno di essi sopporta le conseguenze degli eventuali errori commessi nella formulazione dell'offerta e nella presentazione della documentazione ” (Cons. Stato, Sez. V, 02/04/2025, n. 2789).

Alla luce di quanto sopra, il confronto tra le posizioni evidenzia una divergenza circa la rilevanza del requisito normativo e la necessità di allegazione documentale. L’amministrazione non ha fornito una lettura meramente formalistica della legge di gara ma una interpretazione ispirata ai principi di autoresponsabilità e par condicio .

La censura deve ritenersi infondata, con conferma della legittimità dell’operato della Commissione e della correttezza dell’attribuzione del punteggio.

7.7. Nel ricorso introduttivo, SS CT S.p.A. ha censurato l’attribuzione del punteggio da parte della Commissione di valutazione in relazione al sub-criterio « Dotazione di personale medico, in relazione alla proposta organizzativa presentata », previsto nell’ambito del criterio generale «Risorse professionali». Tale sub-criterio prevedeva l’attribuzione di un punteggio massimo del 35% laddove la struttura disponesse di personale medico dipendente che svolge attività chirurgica, e di un punteggio ridotto (18%) laddove l’attività chirurgica fosse svolta esclusivamente da personale con rapporto libero-professionale.

La Commissione ha attribuito ad SS CT il punteggio minimo del 18%, ritenendo che tutto il personale medico-chirurgico operante presso la struttura fosse in regime libero-professionale. La ricorrente sostiene che tale valutazione sarebbe viziata da errore in fatto, in quanto dalla documentazione allegata alla proposta di gara risulterebbe che almeno due figure medico-chirurgiche (le dott.sse SA AR e MA NI) sarebbero inquadrate come dipendenti. Ne conseguirebbe, secondo la ricorrente, il diritto all’attribuzione del punteggio massimo del 35%, con incremento del punteggio complessivo pari al 4,25%.

Il sub-criterio richiede espressamente la presenza di personale medico dipendente che svolga attività chirurgica in sala operatoria. È dimostrato in giudizio che dall’elenco del personale allegato da SS CT, le due figure indicate risultano rispettivamente come “Medico di raggruppamento e di servizio” e “Medico aiuto”, senza che sia dimostrata la loro effettiva partecipazione all’attività chirurgica (cfr. doc. n. 16 di parte resistente).

A ciò non soccorre la documentazione resa in corso di causa (cfr. doc. nn. 42-45 del 5.11.2025) volta a dimostrare il coinvolgimento della dr.ssa AR nelle attività chirurgiche poiché ciò non contraddice le valutazioni condotte dall’amministrazione sulla base delle evidenze prodotte nel procedimento amministrativo.

Nell’elenco dei medici coinvolti nell’attività chirurgica in corso di gara, infatti, non figura alcun dipendente della struttura. Il criterio si riferisce alla concreta attività chirurgica svolta, con il palese intento di premiare la stabilità organizzativa derivante da rapporti di lavoro subordinato in ambito chirurgico.

La doglianza della ricorrente poggia su una lettura formale dell’inquadramento contrattuale delle dipendenti mentre l’amministrazione ha correttamente offerto una lettura funzionale e coerente con la ratio del criterio, volta a valorizzare la stabilità e l’affidabilità dell’organizzazione chirurgica. In assenza di prova documentale che dimostri l’effettiva partecipazione di personale dipendente all’attività chirurgica, la censura deve ritenersi infondata, con conferma della legittimità dell’operato della Commissione e della correttezza dell’attribuzione del punteggio.

7.8. La SS CT S.p.A. ha censurato l’attribuzione del punteggio da parte della Commissione di valutazione in relazione al sub-criterio « Numero di posti letto per recovery room », previsto nell’ambito del criterio generale « Dotazione strutturale e tecnologica ». Tale sub-criterio prevedeva l’attribuzione di un punteggio massimo del 10% laddove la struttura disponesse di oltre sette posti letto dedicati alla recovery room .

La Commissione ha attribuito ad SS CT un punteggio pari a zero, motivando la decisione con la mancata risposta al soccorso istruttorio richiesto per chiarire il numero di posti letto disponibili.

Tale valutazione, secondo la ricorrente, sarebbe viziata da errore in fatto in quanto SS CT avrebbe risposto tempestivamente alla richiesta istruttoria, comunicando la disponibilità di dieci posti letto, di cui sei nel comparto operatorio e quattro al piano di degenza. Ne conseguirebbe, secondo la ricorrente, il diritto all’attribuzione del punteggio massimo previsto dal sub-criterio, con incremento del punteggio complessivo pari al 2,5%.

L’amministrazione nelle proprie difese sostiene che la dichiarazione resa da SS CT in sede di soccorso istruttorio non poteva essere considerata ai fini della valutazione, in quanto non costituiva una mera precisazione di elementi già presenti nella proposta, bensì una dichiarazione innovativa, intervenuta dopo la scadenza dei termini di presentazione delle domande.

Ciò costituisce oggetto del secondo motivo del ricorso incidentale.

L’amministrazione con la e-mail del 19.11.2024 ha richiesto alla SS CT di indicare i posti letto nella recovery room. Tale richiesta muove da quanto previsto all’allagato B dell’avviso che, per il criterio in questione, prevedeva la seguente legenda interpretativa: “Presenza posti letto per recovery room nella seguente misura (indicare n. posti letto): 1 < X < 2 = Punteggio 25%; 3 < X < 4 = Punteggio 50%; 5 < X < 6 = Punteggio 75%; 7 < X < 8 e più = Punteggio 100% (cfr. doc. n. 1 allegato al ricorso originario).

L’avviso non reca specifica documentazione da allegare, prescrivendo così che il numero dei posti letto andasse indicato direttamente nella attestazione della struttura (unico documento indicato come necessario nella specifica interpretativa recata nella griglia di valutazione).

La SS project ha risposto alla sopra citata comunicazione in data 20.11.2024 indicando il possesso di 10 posti letto (di cui 6 nel comparto operatorio e 4 nella degenza).

In ossequio ai principi di par condicio e autoresponsabilità non è consentito integrare l’offerta con elementi nuovi in fase valutativa ed istruttoria, salvo che si tratti di chiarimenti su dati già contenuti nella documentazione originaria.

In assenza di una dichiarazione tempestiva e completa all’interno della proposta di gara, la Commissione non poteva chiedere integrazioni all’offerta ma solo chiarimenti per valutare se vi fossero all’interno dei documenti già presentati gli elementi da valutare.

La Commissione a valle della risposta ricevuta ha ritenuto legittimamente di non attribuire il punteggio (evidenziando nel verbale di valutazione che l’impresa non ha dato riscontro alla richiesta).

In realtà il riscontro vi è stato ma, per le ragioni sopra indicate, correttamente la Commissione non ha considerato l’esito di tale riscontro per la valutazione finale.

L’attività dell’amministrazione, in altri termini, non può essere riduttivamente ricondotta ad una lettura formalistica della lex specialis , bensì all’applicazione dei fondamentali principi della evidenza pubblica.

Ciò conferma la legittimità sostanziale dell’operato della Commissione e della correttezza dell’attribuzione del punteggio.

7.9. La SS CT S.p.A. ha censurato l’attribuzione del punteggio da parte della Commissione di valutazione in relazione al sub-criterio « Dotazione tecnologica a supporto dell’attività clinica in relazione all’attività proposta, quindi ad uso dei pazienti ricoverati, e relativa vetustà ed eventuali piani di ammodernamento tecnologico », previsto nell’ambito del criterio generale « Dotazione strutturale e tecnologica ». Il sub-criterio, articolato in due voci (presenza di TC e RMN ad uso dei pazienti ricoverati), prevedeva l’attribuzione di un punteggio massimo del 30% (15% per ciascuna voce).

La Commissione ha attribuito ad SS CT un punteggio pari a zero, rilevando che, alla data di scadenza del bando, la struttura non era in possesso dell’autorizzazione all’esercizio per la TC né dell’accreditamento istituzionale per la RMN.

La ricorrente sostiene che tale valutazione sarebbe viziata da errore in fatto e da un’interpretazione eccessivamente formalistica del requisito. La ricorrente ha evidenziato che, alla data di scadenza del bando, le apparecchiature TC e RMN erano già presenti e pienamente funzionanti presso la struttura, e che le relative istanze di autorizzazione e accreditamento erano state presentate in tempo utile, ma non ancora definite per ragioni non imputabili alla struttura stessa. In tale contesto, SS CT ha sostenuto che, in ossequio al principio di ragionevolezza e di massima partecipazione, la Commissione avrebbe dovuto riconoscere il punteggio previsto, trattandosi di una dotazione tecnologica effettivamente esistente e destinata all’uso clinico, con conseguente incremento del punteggio complessivo pari al 15%.

La doglianza non è condivisibile per più ragioni.

Il sub-criterio premia non la mera presenza fisica delle apparecchiature, bensì la loro effettiva disponibilità all’uso clinico, condizionata dal possesso dell’autorizzazione e dell’accreditamento.

È pacifico agli atti che alla data di scadenza del bando, le apparecchiature non erano autorizzate né accreditate, e che, pertanto, non potevano essere considerate “a supporto dell’attività clinica” né “ad uso dei pazienti ricoverati”, come richiesto dal sub-criterio.

Parte resistente evidenzia altresì che neanche successivamente risulta pervenuta alcuna comunicazione ufficiale di avvenuto rilascio delle autorizzazioni, e che, in ogni caso, la Commissione ha operato una valutazione vincolata, basata su dati oggettivi e verificabili alla data di scadenza del bando.

L’amministrazione non si limita ad opporre una lettura formalistica ma una interpretazione conforme ai principi di certezza, par condicio e autoresponsabilità. In assenza di autorizzazione e accreditamento formalmente rilasciati alla data di scadenza del bando, la censura deve ritenersi infondata, con conferma della legittimità dell’operato della Commissione e della correttezza dell’attribuzione del punteggio.

Per tutto quanto precede il quarto motivo di ricorso, nel suo complesso, è infondato.

8. Con il quinto motivo si lamenta violazione e falsa applicazione dell’art. 36 della L. n. 193/2024. Incompetenza e carenza di potere. Sotto diverso profilo, violazione e falsa applicazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità di cui all’art. 1 della L. 241/1990 e dell’art. 41 Costituzione, nonché del principio di legittimo affidamento, per mancata previsione di misure di gradualità; eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, contraddittorietà e carenza di motivazione.

SS CT contesta la legittimità della conclusione della procedura di selezione, sostenendo che essa sarebbe stata preclusa dalla sopravvenuta sospensione normativa di cui alla L. n. 193/2024, entrata in vigore il 16 dicembre 2024 (che ha disposto la sospensione dell’efficacia dell’art. 8-quinquies, comma 1-bis del D.Lgs. 502/1992 e del D.M. 19 dicembre 2022).

Tali norme costituivano il fondamento giuridico della procedura concorrenziale indetta dalla ASL. La sospensione avrebbe dovuto bloccare la procedura, impedendone la conclusione e l’assegnazione dei tetti di spesa. La ASL, invece, ha concluso la procedura nonostante la sopravvenuta sospensione normativa.

La doglianza non persuade.

Il Collegio ritiene di aderire alla tesi dell’amministrazione resistente che fa leva sul principio del tempus regit actum secondo cui le procedure amministrative sono regolate dalla normativa vigente al momento della loro indizione. Di conseguenza le norme sopravvenute non si applicano alle procedure già avviate, salvo espressa previsione contraria.

L’art. 36 della l. n. 193/2024 (recante Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2023) dispone che “ Al fine di procedere a una revisione complessiva della disciplina concernente l'accreditamento istituzionale e la stipulazione degli accordi contrattuali per l'erogazione di prestazioni sanitarie e socio-sanitarie per conto e a carico del Servizio sanitario nazionale, l'efficacia delle disposizioni di cui agli articoli 8-quater, comma 7, e 8-quinquies, comma 1-bis, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, nonché del decreto del Ministro della salute 19 dicembre 2022, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 305 del 31 dicembre 2022, adottato ai sensi del medesimo articolo 8-quater, comma 7, del decreto legislativo n. 502 del 1992, è sospesa fino agli esiti delle attività del Tavolo di lavoro per lo sviluppo e l'applicazione del sistema di accreditamento nazionale, istituito ai sensi dell'intesa sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano in data 20 dicembre 2012 (Rep. atti n. 259/CSR), da sottoporre ad apposita intesa nell'ambito della medesima Conferenza permanente, e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2026 ”.

È noto che per un consolidato orientamento giurisprudenziale le disposizioni normative sopravvenute in materia di ammissione dei candidati, di valutazione e svolgimento di gare, concorsi e pubbliche selezioni non trovano applicazione per le procedure in itinere alla data della loro entrata in vigore, in quanto il principio tempus regit actum attiene alle sequenze procedimentali composte di atti dotati di propria autonomia funzionale, e non anche ad attività interamente disciplinate dalle norme vigenti al momento in cui essa ha inizio.

Ciò in considerazione anche della natura del bando di gara, quale norma speciale della procedura che regola non solo le imprese partecipanti, ma anche la pubblica amministrazione, che non vi si può sottrarre; pertanto, anche per ragioni di tutela dell’affidamento delle prime, deve escludersi che lo ius superveniens possa avere alcun effetto diretto sul procedimento di gara, altrimenti venendo sacrificati i principi di certezza e buon andamento, con sconcerto delle stesse ed assoluta imprevedibilità di esiti, ove si imponesse alle amministrazioni di modificare in corso di procedimento le regole di gara per seguire le modificazioni normative o fattuali intervenute successivamente all’adozione del bando.

Mentre le norme legislative o regolamentari vigenti al momento dell’indizione della procedura devono essere applicate anche se non espressamente richiamate nel bando, le norme sopravvenienti per le quali non è configurabile alcun rinvio implicito nella lex specialis , non modificano, di regola, i concorsi già banditi “a meno che diversamente non sia espressamente stabilito dalle norme stesse” (cfr. ex multis. Cons. stato, Ad. Plen., 24/05/2011, n. 9; Consiglio di Stato, Sez. V, 25/ 03/ 2021, n. 2521; Cons. Stato, Sez. IV, 30 luglio 2024, n. 6848).

In questo senso, è consolidato l’orientamento giurisprudenziale secondo cui l’irrilevanza dello ius superveniens e il necessario rispetto del principio del tempus regit actum si estende anche alla fase esecutiva dell’affidamento (cfr. TAR Lazio, Roma, Sez. I-quater, 05.11.2024 n. 19503).

Il principio di insensibilità delle gare pubbliche alle sopravvenienze normative successive all’approvazione del bando non è un principio di ordine assoluto e inderogabile ma relativo, in quanto ammette specifiche e particolari deroghe, il che si verifica quando le nuove previsioni si riferiscano ad uno specifico procedimento di pubblica selezione ed il legislatore ragionevolmente ravvisi la necessità di un tale intervento (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 30 luglio 2024, n. 6848).

Orbene nel caso di specie il tenore letterale della disposizione di cui al richiamato art. 36 non lascia margini di dubbio sul fatto che la sospensione disposta abbia natura derogatoria, non interpretativa e non ha natura di legge provvedimento, vale a dire non si riferisce alla specifica selezione di cui si controverte, ma ha ad oggetto la norma che in via generale le legittima.

Non vi è inoltre alcuna disposizione nella medesima legge che estenda la sospensione alle procedure già bandite.

Ne consegue che l’azienda non aveva alcun obbligo di applicare lo ius superveniens e, quindi, di sospendere la procedura in corso.

Non persuade la tesi di parte ricorrente secondo cui i canoni ermeneutici sopra esaminati in ordine all’impatto dello ius superveniens sulle procedure selettive non sarebbero calzanti con il caso di specie nel quale la norma sopravvenuta non mette in dubbio il “ quomodo ” della gara ma l’” an ” della stessa, apprezzando un principio di gradualità volto a contemperare l’assetto del settore consolidatosi nel corso del tempo.

Come sopra evidenziato l’interpretazione che la giurisprudenza ha fornito del principio in questione è molto ampia e le esigenze di stabilità e certezza che lo stesso va a coprire riguardano non i singoli atti procedimentali ma l’intera sequenza del procedimento laddove gli atti finali della procedura siano direttamente conseguenti agli atti presupposti sorti sotto il regime normativo modificato dalla norma sopravvenuta.

Sul punto è stato affermato che “ si può forse sostenere che nei procedimenti di gara il criterio informatore sia quello del tempus regit actionem. Peraltro, anche ad accedere all’assunto di parte appellante secondo cui la (parzialmente diversa) regola del tempus regit actum ha valore nell’ambito dei singoli segmenti di cui si compone od in cui si può scomporre il procedimento, sarebbe sempre necessario ragionare in termini di intangibilità delle situazioni giuridiche definite per dare applicazione allo ius superveniens ” (Consiglio di Stato, Sez. V, 25/ 03/ 2021, n. 2521; conforme Cons. Stato, Sez. IV, 30 luglio 2024, n. 6848).

Questo Tribunale ha inoltre evidenziato che il rispetto dei principi che in ultimo si richiamano al rispetto della concorrente pervade anche il settore sanitario qualora si verta nell’ambito di procedure per la distribuzione sul mercato di risorse scarse economicamente rilevanti e foriere di guadagno economico.

“ Da quanto sopra, deve dunque evincersi che il non assoggettamento dei servizi sanitari alla Direttiva TE (Direttiva 2006/123/CE), e alla liberalizzazione delle attività dalla stessa prevista, non può condurre alla conseguenza […] che i servizi sanitari siano esclusi dall’ambito di applicazione del principio fondamentale di concorrenza di cui all’art. 106 TFUE, al quale tali servizi devono invece essere ricondotti. Nei suddetti termini: «ai sensi dell'art. 2 della Direttiva 2006/123/CE "Bolkestein" i servizi sanitari debbono essere considerati servizi di interesse generale che sono quindi esclusi dall'ambito di applicazione della direttiva stessa in tema di c.d. liberalizzazione delle attività economiche. Tuttavia, come noto, restrizioni delle libertà fondamentali garantite dal Trattato UE possono essere unicamente giustificate da "ragioni imperative di interesse generale" purché idonee a garantire il conseguimento dello scopo perseguito nel limite della proporzionalità (ex multis G.C.U.E. sentenza 13 dicembre 2007 causa C-250/06). Pur nell'ambito di una rilevante differenza con le strutture pubbliche del SSN - le quali non costituiscono imprese nel senso comunitario in considerazione delle finalità di interesse generale e solidaristico perseguite (TAR Lombardia, sez. III, n. 1891/2010) - le strutture private accreditate svolgono comunque servizi di rilievo economico e sono assoggettate ai principi del Trattato UE di cui all'art. 49 e 56 (le cure sanitarie transfrontaliere, d'altronde, per il loro carattere economico rientrano nel campo di applicazione dell'art. 49 Trattato UE (odierno art. 56 TFUE) (C.G.U.E. Grande Sezione causa C-372/04). Le strutture operanti nel settore della sanità privata assumono, quindi, la veste di operatori economici, secondo l'ampia nozione di operatore economico elaborata dalla giurisprudenza (ex multis Corte giustizia UE, sez. V, 18 dicembre 2014, n. 568; TAR, Lazio, sez. II, n. 667/2018), la quale abbraccia qualsiasi entità che eserciti un'attività economica a prescindere dallo status giuridico della detta entità e delle sue modalità di finanziamento (C.G.U.E. 17 febbraio 1993 C-159/91 e C- 160/91). Infatti, […] le esigenze di programmazione e contenimento della spesa sanitaria, ben possono giustificare anche il monopolio pubblico e la negazione della stipulazione di accordi contrattuali, tuttavia una volta che l'Amministrazione decida di addivenire al perfezionamento di accordi con le strutture private non vi è ragione riconducibile alla ristretta nozione di "ragioni imperative di interesse generale" per non applicare i principi concorrenziali garantiti dal Trattato anche ad esse» (TAR Campania, Napoli, I, 8 maggio 2023 n. 2806).

In definitiva, il rilievo sollevato da NI con il primo motivo di ricorso va disatteso, siccome dalla non applicabilità alla fattispecie della direttiva TE non deriva l’esclusione dell’attività in esame dal principio comunitario della concorrenza, al quale anzi il settore sanitario, una volta che si apre all’intervento di operatori economici privati, deve essere assoggettato.

La legge 118/2022, essendo ispirata a principi concorrenziali, e non di piena liberalizzazione del settore sanitario, non si pone dunque in contrasto con la Direttiva 2006/123/CE (TE), e dà invece attuazione agli artt. 49, 56 e 106 TFUE; nell’apertura del mercato dei servizi sanitari recata da tale legge non può dunque ravvisarsi alcuna frizione con l’ordinamento comunitario, producendosi invece un riallineamento ad esso del diritto interno. Non sussiste, pertanto, la denunciata violazione dell’art. 117 della Costituzione” (TAR CA, Sez. II, 1/07/2024, n. 804).

Per quanto precede anche il quinto motivo di ricorso è infondato.

9. Con il primo motivo del ricorso per motivi aggiunti per illegittimità propria, la SS CT S.p.a. lamenta violazione dell’art. 8-quinquies, comma 1-bis del D.Lgs. n. 502/1992, dell’art. 36 della L. n. 193/2024, eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, contraddittorietà e carenza di motivazione.

La ricorrente censura la DDG n. 541/2025, con cui la ASL CA S.E. ha dato attuazione al piano 2025 per l’abbattimento delle liste di attesa per interventi chirurgici, da realizzarsi tramite il ricorso alle strutture private accreditate-convenzionate (come da DGR n. 372 del 24 marzo 2025 e n. 587 del 12 maggio 2025), ed ha attribuito alle strutture già convenzionate (SS CT, NI SP, Centro Chirurgico Toscano) un budget supplementare complessivo pari a € 5.061.375 e ha disposto una riconversione “a somma zero” di € 2.451.546, originariamente destinati ad attività per pazienti extra-regione, verso attività di ricovero per pazienti residenti (con una ricaduta sulla ricorrente in positivo per un delta sul budget per residenti di euro 1.078.765 e extra regione di 268.864).

La ripartizione dei fondi aggiuntivi è effettuata sulla base dei punteggi percentuali già attribuiti alle strutture nella procedura selettiva.

La ricorrente riformula le censure di cui al quinto motivo del ricorso principale estendendole per via derivata alla delibera impugnata.

In ragione di quanto già evidenziato nello scrutinio del quinto motivo del ricorso originario, il primo motivo del ricorso per motivi aggiunti è infondato.

10. Con il secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti si lamenta difetto assoluto di attribuzione e radicale illegittimità per incompetenza assoluta; violazione e falsa applicazione dell’art. 4, co. 19 e dell’art. 6, co. 10 e 17 dell’accordo contrattuale. Eccesso di potere per manifesta irragionevolezza e contraddittorietà.

La SS CT lamenta che la riconversione del budget per non residenti sia avvenuta senza il proprio consenso, né l’ASL SE avrebbe mai avviato alcuna interlocuzione in tal senso. Ne consegue che la deliberazione impugnata sarebbe affetta da difetto assoluto di attribuzione, in quanto adottata in carenza di potere contrattuale e da incompetenza assoluta, essendo stata esercitata una potestà non prevista né consentita dal contratto (che invece agli artt. 4, comma 19 e 6, commi 10 e 17 prevede la rimodulazione dei volumi di attività previa intesa con la struttura).

La riconversione sarebbe altresì viziata da manifesta irragionevolezza e contraddittorietà, poiché altererebbe unilateralmente l’equilibrio contrattuale e inciderebbe sulla programmazione delle attività della struttura, senza alcuna motivazione congrua né valutazione dell’impatto operativo.

La doglianza non può essere condivisa.

La variazione praticata dalla ASL con il provvedimento impugnato si pone in continuità esecutiva con le succitate delibere regionali.

Queste delibere hanno ad oggetto la modifica delle assegnazioni per l’anno 2025 e l’attribuzione di un budget aggiuntivo per l’acquisto di prestazioni ad alta specialità con la necessaria rimodulazione dei contratti in essere mediante specifici addendum (cfr. doc. nn. 19 e 20 di parte resistente).

Parte resistente evidenzia che la DGR n. 372/2025 e la DGR n. 587/2025 oltre a disporre un aumento di budget (per complessivi 2,6 milioni di euro) per un finanziamento di 3,5 milioni da destinare a prestazioni di alta specialità per extra regione hanno di fatto disposto di modificare, solo per l’anno 2025, le finalità del budget aggiuntivo di cui alla delibera GRT 1339/2022 colonna “f”, cioè quello destinato inizialmente all’erogazione di ricoveri di alta specialità per pazienti extraregionali, prevedendone la riconversione (per una somma che poi si è rivelata pari a euro 2.451.546) e destinandolo all’abbattimento delle liste d’attesa di pazienti residenti.

Occorre evidenziare che l’art. 6, comma 17, della convenzione stipulata tra la ricorrente e l’azienda sanitaria pone il preciso obbligo in capo alla struttura accreditata di uniformarsi alle indicazioni di programmazione aziendale, regionale e nazionale relative alle variazioni del tetto unico e omnicomprensivo (la disposizione così recita: “ 17. La Società si uniforma alle eventuali indicazioni di programmazione aziendale, regionale e nazionale, relative alle variazioni del tetto unico ed omnicomprensivo annuo di cui al presente articolo, che dovessero intervenire nel periodo di vigenza del presente Accordo ” cfr. doc. n. 19 di parte ricorrente).

Il provvedimento richiama e fonda la decisione di conversione del budget proprio su tale disposizione contrattuale che, a differenza di quanto sostenuto nel ricorso, disciplina ogni variazione al tetto unico di spesa, che è inclusivo dei budget per i cittadini residenti e non residenti nella regione.

Gli articoli richiamati dalla ricorrente, invece, disciplinano due diverse fattispecie e riguardano rimodulazioni discrezionali aziendali per esigenze emergenti e non modifiche imposte da atti di programmazione regionale.

L’art. 6, comma 10, infatti, così dispone: “ Qualora in corso d’anno l’EN ravvisi la necessità di incrementare il livello di prestazioni sanitarie in favore di utenti residenti, per far fronte a fabbisogni emergenti e non programmati, rilevati dalle competenti Strutture aziendali, le prestazioni aggiuntive sono finanziate, di norma, con quote di tetto di spesa destinate dal presente Accordo ad utenti provenienti da altre regioni, che viene ridotto per pari importi, o con eventuali quote di tetto derivanti dal mancato raggiungimento di budget a qualsiasi titolo assegnato, nei limiti del tetto massimo di spesa unico ed omnicomprensivo. L’eventuale trasferimento di risorse in favore di utenti residenti è disposto, previa intesa con l’Erogatore, con Deliberazione del Direttore Generale, in quanto esso comporta costi aggiuntivi a carico del bilancio aziendale ”.

L’art. 4, comma 19, così recita: “ L’EN si riserva la facoltà di rimodulare in corso d’anno i volumi di attività acquistati in favore dei cittadini residenti nel proprio ambito territoriale, qualora si determinino eventuali diverse esigenze emergenti e non programmate, che comportino, in particolare, criticità nella gestione delle liste di attesa per le prestazioni oggetto del presente Accordo contrattuale. Ciò previa intesa con la Società ”.

Anche a prescindere dalle predette argomentazioni, occorre rilevare che nella motivazione della DDG impugnata è dato leggere che la EN dà atto di un incontro (avvenuto il 19.05.2025) con le strutture accreditate convenzionate per l’attività di ricovero esponendo il Piano di recupero delle liste di attesa di cui alle succitate delibere regionali illustrando l’intenzione di riconvertire risorse in base ai risultati della selezione comparative di cui all’avviso pubblico di cui alla summenzionata DDG 1019/2023.

L’EN dimostra in giudizio che la SS CT ha espresso comunque il consenso alla esecuzione della delibera 541/2025 (ed alla sua ulteriore modifica a causa della rinunzia di parte del budget da parte della NI) mediante comunicazione del 10 luglio 2025, con cui ha dichiarato la disponibilità all’espletamento delle prestazioni nella misura indicata nel prospetto all’uopo inviato che riproduce esattamente quanto disposto dalla delibera n. 541/2025, comprensiva della riconversione del budget.

Parte ricorrente, inoltre, non offre alcun elemento di prova relativamente allo squilibrio contrattuale che la rimodulazione del budget a favore dei residenti genererebbe né tantomeno il pregiudizio che da ciò deriverebbe.

Al di là pertanto dei profili di inammissibilità per acquiescenza e mancata impugnazione delle delibere regionali presupposte, pur sollevati dalla amministrazione resistente nelle proprie memorie con riferimento al motivo in esame, il Collegio ritiene comunque le censure infondate nel merito.

11. Con il terzo motivo del ricorso per motivi aggiunti la SS CT lamenta illegittimità derivata, derivante dall’illegittimità dei provvedimenti gravati con il ricorso principale e per i motivi di ricorso ivi dedotti.

Per le ragioni sopra esposte, risultando infondati i motivi del ricorso originario, del pari risulta infondato il presente motivo.

12. La controinteressata, come sopra riportato, ha notificato ricorso incidentale esplicitamente subordinandolo alla circostanza della ritenuta fondatezza del ricorso originario e, in particolare, del quarto motivo.

Come sopra evidenziato tale circostanza non si è verificata.

Come sopra evidenziato il ricorso incidentale non ha carattere escludente giacché le censure vertono sui seguenti aspetti:

- con il primo motivo la NI SP lamenta violazione della lex specialis ed eccesso di potere per illogicità e travisamento dei fatti, con riferimento ai sub-criteri relativi alla gestione del rischio clinico e alla dotazione strutturale. In particolare, per il sub-criterio concernente lo svolgimento di audit multidisciplinari, la Commissione avrebbe attribuito punteggio ad SS CT S.p.A. nonostante l’assenza del piano di gestione del rischio clinico , documento espressamente richiesto dalla tabella interpretativa allegata agli atti di gara. I verbali prodotti dalla controparte, oltre a essere privi di contenuto sostanziale, non consentirebbero di verificare l’effettiva esistenza di strumenti di identificazione e prevenzione del rischio. Analogamente, per i sub-criteri “numero di posti letto” e “numero di sale operatorie”, l’offerta non conteneva alcuna indicazione numerica, sicché l’attribuzione di punteggio risulterebbe manifestamente illegittima;

- con il secondo motivo del ricorso incidentale si lamenta l’illegittimità della nota trasmessa dall’EN SL CA UD-ES il 20.11.2024, con la quale è stato richiesto ad SS CT di specificare il numero di letti per recovery room , in quanto integrerebbe un soccorso istruttorio vietato dal Codice dei contratti pubblici. Tale intervento, volto a integrare il contenuto dell’offerta, violerebbe i principi di par condicio e autoresponsabilità dei concorrenti, con conseguente irrilevanza della dichiarazione resa da SS CT e infondatezza delle pretese di attribuzione del punteggio massimo per il sub-criterio in questione.

A prescindere dalla prospettazione di parte, comunque, il Collegio ritiene che visti gli esiti della valutazione dei motivi del ricorso principale non vi sia interesse alla valutazione del ricorso incidentale.

In altri termini il Collegio ritiene di aderire a quell’indirizzo giurisprudenziale secondo il quale “nel caso in cui siano stati proposti un ricorso principale ed uno incidentale quest'ultimo va esaminato, di regola, dopo quello principale, a meno che esso non introduca un thema decidendum idoneo a determinare la declaratoria d'inammissibilità del gravame principale per difetto di interesse, in quanto la prova di resistenza sia favorevole al ricorso incidentale, e fermo restando che la subalternità dell'impugnativa incidentale, che esiste nella fase di proposizione della stessa, deve essere mantenuta anche in sede di decisione, nel senso che l'esame del ricorso incidentale può aver luogo non per il mero fatto che sia stato ritualmente proposto un ricorso principale, ma solo una volta che di quest'ultimo sia stata delibata la fondatezza, perché soltanto tale evenienza fa sorgere l'interesse della parte all'esame della doglianza incidentale” (T.A.R. Calabria Catanzaro, Sez. I, 05/03/2021, n. 472).

Per quanto precede, quindi il ricorso incidentale è improcedibile.

13. Il ricorso originario e quello per motivi aggiunti sono infondati e devono quindi essere respinti. Il ricorso incidentale è improcedibile.

14. Le spese di lite seguono la soccombenza in favore della Ausl CA UD ES e della NI SP s.r.l.; sono compensate nei confronti della IO CA, in ragione delle attività difensive svolte; nulla spese per le parti non costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la CA (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e i relativi motivi aggiunti li respinge e dichiara improcedibile il ricorso incidentale, come in epigrafe proposti.

Condanna la ricorrente alle spese di lite nei confronti della Ausl CA UD ES, che liquida in euro 6.000,00 (seimila/00), oltre spese e oneri accessori, nonché nei confronti della NI SP s.r.l., che liquida in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre spese e oneri accessori; spese compensate nei confronti della IO CA; nulla spese per le parti non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

SS CI, Presidente

Andrea Vitucci, Primo Referendario

AR RE, Primo Referendario, ESensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR RE	SS CI

IL SEGRETARIO