Pubblicato il 31/12/2025

N. 03001/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01586/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1586 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da RFI – Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. – Società per Azioni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Barone, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

- il Comune di Agrigento, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Rita Salvago, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;
- l’Assessorato Regionale Beni Culturali e Identità Siciliana della Regione Siciliana – Dipartimento Beni Culturali e Identità Siciliana - Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Agrigento – in persona dell’Assessore pro tempore , rappresentato e difeso ope legis dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

nei confronti

della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore , del Ministero delle Imprese e del Made in Italy, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Ministero dell'Economia e delle Finanze, ciascuno in persona dei rispettivi Ministri pro tempore , tutti rappresentati e difesi ope legis dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

per l'annullamento:

A) quanto al ricorso introduttivo:

- dell’ordinanza del Comune di Agrigento n. 19 in data 8 agosto 2025, che ha intimato a RFI la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi ai sensi dell’art. 33 del D.P.R. n. 380/2001 e ss.mm.ii. e della l.r. n. 16/2016 e ss.mm.ii.;

- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale, ivi espressamente compresa, per quanto occorrer possa:

- della nota della Soprintendenza ai BB.CC.AA. di Agrigento prot. 7342 del 23 luglio 2025;

- della proposta del Responsabile del Servizio II del Comune di Agrigento, prot. 53607 del 4 agosto 2025, richiamata nella suddetta ordinanza, ma non allegata alla stessa e non conosciuta dalla ricorrente;

- della Determinazione Dirigenziale del Comune di Agrigento del 6 agosto 2025 richiamata nella suddetta ordinanza, ma non allegata alla stessa e non conosciuta dalla ricorrente;

- della relazione tecnica n. 32 del 29 luglio 2025, relativa al sopralluogo eseguito il 14 luglio 2025 richiamata nella suddetta ordinanza, ma non allegata alla stessa e non conosciuta dalla ricorrente;

B) quanto al ricorso per motivi aggiunti:

della nota della Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Agrigento prot. n. 8525 del 5.9.2025 e di tutti gli altri atti ad essa connessi e/o consequenziali e/o presupposti, ancorché non conosciuti;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Agrigento e delle altre Amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 il dott. ON SC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. R.F.I. S.p.A., agisce per l’annullamento dell’ordinanza n. 19 dell’8 agosto 2025, con cui il Comune di Agrigento, ai sensi dell’art. 33 del D.P.R. n. 380/2001, ha ordinato alla ricorrente la demolizione di “… un traliccio metallico alto circa m. 24, collocato su un plinto in c.a. di dimensioni pari a circa m. 3,00 x 3,00 con spessore che fuoriesce dal terreno dì circa cm. 50.. .”, destinato ad ospitare un’antenna per le comunicazioni radiomobili ferroviarie, realizzato presso la stazione centrale di Agrigento in area di proprietà di RFI, identificata in catasto al foglio n. 142, particella 3821, assoggettata a vincolo paesaggistico e sismico.

2. Il gravato provvedimento di ripristino è stato adottato dall’Amministrazione comunale intimata, vista la relazione tecnica di sopralluogo n. 32 del 29.07.2025 e la nota della Soprintendenza ai Beni Culturali ed Ambientali di Agrigento, prot. 7342 del 23.07.2025 (pure impugnate con il mezzo di tutela all’esame) ritenuto che “… la "semplificazione" [di] cui al comma 4 dell'art. 44 del codice delle comunicazioni, relativa esclusivamente ad "impianti ed apparati", non possa comportare la non necessità di acquisizione da parte della RFI, delle autorizzazioni specifiche (edilizia, paesaggistica e sismica) per la fattispecie in oggetto, cioè struttura (traliccio metallico di circa 24 ml, diametro dì base. ml 1,00 su base in cls di ml 3,00 x 3,00) destinata ad ospitare successivamente apparati radio-trasmittenti (impianti ed apparati), ma costruttivamente e giuridicamente distinta da quest'ultimi”.

3. Per chiedere l’annullamento del citato provvedimento e degli atti ad esso prodromici è dunque insorta la società ricorrente con il ricorso in epigrafe, notificato il 5 settembre 2025, depositato l’8 settembre successivo ed affidato a quattro motivi in diritto così rubricati:

“I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 44, comma 4, del D.lgs. n. 259/2003; eccesso di potere per illogicità e travisamento dei fatti;

II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 33 del DPR n. 380/2001; eccesso di potere per illogicità e travisamento dei fatti;

III. Violazione e falsa applicazione violazione degli artt. 1 e 7 L. n. 241/1990 e degli artt. 9 SS. legge regionale siciliana n. 7/2019;

IV. Violazione dell’art. 1, comma 2-bis, e 3 legge n. 241/1990 smi (principio di leale collaborazione e obbligo di motivazione). Violazione dell’art. 3 legge n. 241/1990 smi. violazione degli art. 1 c.p.a. e 24 Cost. (diritto di difesa). Eccesso di potere”.

Parte ricorrente espone:

- di essere titolare sin dal 6 dicembre 2002 di licenza individuale, rilasciata dal Ministero delle Comunicazioni, per l'installazione di una rete di telecomunicazioni esclusivamente dedicata al controllo ed all'esercizio del traffico ferroviario (sistema GSM-R), nei limiti di copertura dell’intera rete ferroviaria e delle altre aree dove sono svolte attività direttamente connesse al trasporto ferroviario;

- che il sistema GSM-R (GSM-Railway o GSM ferroviario) è uno standard internazionale di telefonia mobile per le comunicazioni ferroviarie usato principalmente per le comunicazioni fra treni e centri di controllo, esso è parte dell'E.R.T.M.S. (European Rail Traffic Management System) ed è adottato a livello trans-europeo dal settore ferroviario per garantire il controllo e l’esercizio del traffico;

- il sistema in questione è quindi uno strumento essenziale per la regolarità dell’esercizio ferroviario in ragione della sua imprescindibile funzione di supporto alla sicurezza, atteso che esso garantisce le comunicazioni voce, operative e di emergenza, tra il personale di esercizio ferroviario e le comunicazioni dati per il controllo ed il comando della marcia dei treni;

- il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza nell’ambito degli investimenti sulla rete ferroviaria ha specificamente previsto l’Investimento 1.4, dedicato allo “ Sviluppo del sistema europeo di gestione del trasporto ferroviario (ERTMS)” ;

- l’installazione del sistema E.R.T.M.S. sulle linee ferroviarie siciliane è espressamente previsto dall’Allegato 2 al Decreto n. 148 del 23 maggio 2024, adottato dal Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze;

- RFI ha quindi necessità di migliorare il sistema di comunicazione terra-treno GSM-R anche sulle tratte di linee ferroviarie “Lercara-Agrigento Centrale” e “Caltanissetta Xirbi-Aragona”, oggetto dell’odierno contenzioso.

3.1. Tanto premesso, con il primo motivo di ricorso parte ricorrente lamenta la violazione dell’art. 44, comma 4, del D.lgs. n. 259/2003, a mente del quale, in sostanza, alla realizzazione degli impianti e degli apparati asserviti alla rete di telecomunicazione GSM-R si procede con le modalità proprie degli impianti di sicurezza e segnalamento ferroviario, con la conseguenza che tali impianti sarebbero realizzabili senza bisogno di ottenere titoli abilitativi di alcun genere, neanche paesaggistici.

Sotto diverso profilo, parte ricorrente denunzia che vizi analoghi a quelli da cui sarebbe affetto il gravato ordine di ripristino riguarderebbero gli atti ad esso prodromici e, segnatamente, la richiamata nota della Soprintendenza ai Beni Culturali ed Ambientali prot. 7342 del 23 luglio 2025, che illegittimamente invocherebbe nella fattispecie l’applicazione dell’art. 146 del D.lgs. n. 42/2004. richiamato dal provvedimento impugnato.

3.2. Con il secondo motivo, parte ricorrente contesta l’applicabilità nella fattispecie dell’art. 33 del D.P.R. n. 380/2001, pure richiamato dalla gravata ordinanza e che riguarderebbe però esclusivamente gli interventi di ristrutturazione edilizia ai quali in nessun modo sarebbe assimilabile quello all’esame.

3.3. Con il terzo motivo, la parte ricorrente denunzia la violazione del proprio diritto di partecipare al procedimento definito con l’ordinanza di demolizione impugnata.

3.4. Con il quarto motivo, infine, si contesta che il provvedimento impugnato avrebbe fissato un termine troppo breve (trenta giorni) per procedere al ripristino, senza operare il necessario bilanciamento tra il preteso interesse pubblico alla rimozione delle opere contestate, che non presenterebbe alcuna urgenza, e l’effettiva tutela del diritto di difesa.

4. Si sono costituite in giudizio le intimate Amministrazioni regionali e statali, che hanno depositato documentazione e, con memoria del 20 settembre 2025, hanno evidenziato l’inammissibilità dell’impugnativa della nota della Soprintendenza ai Beni Culturali ed Ambientali prot. 7342 del 23.07.2025, che sarebbe atto privo di valenza provvedimentale.

Con memoria del 22 settembre 2025 si è costituito in giudizio anche il Comune di Agrigento, che ha chiesto il rigetto del ricorso, evidenziando che il regime di particolare favore invocato dalla ricorrente riguarderebbe solo gli apparati radio trasmittenti e non le strutture destinate ad ospitarli.

Con ordinanza n. 543 del 25 settembre 2025, non impugnata, la Sezione ha accolto la domanda cautelare della parte ricorrente.

5. Con ricorso per motivi aggiunti, notificato il 2 ottobre 2025 e depositato il 7 ottobre successivo, parte ricorrente ha impugnato anche l’ulteriore nota prot. 8525 del 5 settembre 2025, con cui la Soprintendenza di Agrigento ha formalmente ribadito la necessità nella fattispecie dell’autorizzazione paesaggistica.

Il mezzo di tutela è affidato ad un’unica censura con cui parte ricorrente lamenta:

“Violazione e falsa applicazione degli artt. 43 e 44, comma 4, del d.lgs. n. 259/2003; eccesso di potere per illogicità e travisamento dei fatti; violazione e falsa applicazione delle leggi regionali siciliane n. 70/1976 e n. 13/2015; violazione e falsa applicazione del decreto n. 64/gab del 30/9/2021 (ambiti 2, 3, 5, 6, 10, 11 e 15 ricadenti nella provincia di Agrigento e relative NTA); violazione e falsa applicazione della legge regionale siciliana n. 5/2019; violazione e falsa applicazione degli artt. 136, 142 e 146 del d.lgs. n. 42/2004”.

Rileva preliminarmente la ricorrente che la nota in questione viene impugnata per mero tuziorismo difensivo, non sembrando essa avere valore provvedimentale e non potendo integrare ex post il contenuto e la motivazione del provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo. Tanto premesso, parte ricorrente lamenta in sintesi la violazione delle rubricate disposizioni sulla scorta di doglianze analoghe a quelle articolate con il primo motivo del ricorso introduttivo.

6. In vista della discussione, la parte ricorrente e l’Assessorato Regionale dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana hanno depositato le loro memorie conclusionali e all’udienza pubblica del 4 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione, previo avviso, ai sensi dell’art. 73, comma 3, del codice del processo amministrativo, in ordine alla possibile inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti.

7. Deve essere preliminarmente esaminata l’eccezione di parziale inammissibilità del ricorso introduttivo, sollevata dalla difesa erariale con riguardo alla nota della Soprintendenza ai Beni Culturali ed Ambientali di Agrigento, prot. 7342 del 23.07.2025, che sarebbe atto privo di valenza provvedimentale.

L’eccezione è infondata. Il Collegio osserva che la nota in parola (cfr. allegato 004 del deposito documentale del Comune del 22 settembre 2025), specifica con chiarezza che i manufatti per cui è causa “ dovevano essere preventivamente autorizzati da questa Soprintendenza ai sensi dell’art. 146 del D.lgs. 42/04 …”, invitando il Comune a “ porre in essere tutti i provvedimenti previsti dalle norme vigenti, vigilare ed informare lo scrivente Ufficio sul ripristino dello stato dei luoghi e di eventuali altri provvedimenti repressivi messi in atto ”.

Ciò posto, appare evidente come che il citato provvedimento non possa essere qualificato come un mero invito al Comune di Agrigento a vigilare, ma si configuri come un arresto procedimentale in cui, preso atto che “ agli atti della scrivente Soprintendenza non risulta che per le opere in questione sia stata rilasciata alcuna autorizzazione ”, l’ente comunale è stato invitato a provvedere ad adottare l’ingiunzione a demolire.

7.1. Come rilevato nel corso della discussione pubblica, a diverse conclusioni deve pervenirsi con riguardo alla ulteriore nota prot. 8525 del 5 settembre 2025, impugnata con il ricorso per motivi aggiunti, con cui la Soprintendenza di Agrigento ha ribadito che, a proprio avviso, nella fattispecie sarebbe stata necessaria l’autorizzazione paesaggistica. Di tale provvedimento, come detto impugnato per mero tuziorismo, la stessa ricorrente (cfr. pag. 8 del ricorso per motivi aggiunti) segnala la mancanza di valore provvedimentale, in quanto “ successiva al provvedimento impugnato e non può in alcun modo integrarne ex post il contenuto e la motivazione, trattandosi al più della integrazione postuma dei contenuti di una precedente nota”. Coglie dunque nel segno il rilievo della difesa erariale, che evidenzia (cfr. pag. 2 della memoria versata in atti il 20 ottobre 2025) come la nota in questione abbia la natura di mera segnalazione e sia priva di valore provvedimentale.

Da quanto esposto consegue la declaratoria di inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti per carenza di interesse.

8. Tanto premesso, il Collegio reputa invece fondato ed assorbente il primo motivo del ricorso introduttivo.

Parte ricorrente ha ampiamente documentato che l’impianto in questione è stato installato sul sedime ferroviario in forza del disposto dell’art. 87, comma 3 – bis del D.lgs. n. 259/2003, poi trasfuso senza modifiche nell’art. 44, comma 4, del medesimo decreto, a mente dell’art. 1 del D.lgs. n. 207/2021, che prevede che “ Al fine di accelerare la realizzazione degli investimenti per il completamento della rete di telecomunicazione GSM-R dedicata esclusivamente alla sicurezza ed al controllo del traffico ferroviario, nonché al fine di contenere i costi di realizzazione della rete stessa, all'installazione sul sedime ferroviario ovvero in area immediatamente limitrofa dei relativi impianti ed apparati si procede con le modalità proprie degli impianti di sicurezza e segnalamento ferroviario, nel rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità, stabiliti uniformemente a livello nazionale in relazione al disposto della legge 22 febbraio 2001, n. 36, e relativi provvedimenti di attuazione ”.

Infatti sulla scorta della prevalente giurisprudenza correttamente richiamata dalla difesa della ricorrente (cfr. TAR Lazio, sez. II quater , 16 novembre 2021 n. 11804 e 25 ottobre 2021, n. 10921; Consiglio di Stato, sez. III, 22 gennaio 2018, nn. 391 e 392; TAR Lazio, sez. II bis , 14 maggio 2012, n. 4297):

- quello denominato GSM-R è un sistema di comunicazione in cui si inseriscono le stazioni radio base dedicate alle comunicazioni tra il personale operante a bordo dei treni e quello di terra, per soddisfare le esigenze del servizio ferroviario, sia in situazioni di normale esercizio che di emergenza, con la conseguenza che tali opere sono assimilate agli impianti di sicurezza e segnalamento ferroviario;

- sulla base della predetta disposizione è consentita l'installazione degli impianti della rete di comunicazione GSM-R - espressamente finalizzate al miglioramento della sicurezza ed al controllo del traffico ferroviario - alle medesime modalità semplificate già previste per l'installazione degli impianti di sicurezza e segnalamento ferroviario, con la conseguenza della realizzabilità dei rispettivi impianti senza bisogno di ottenere titoli abilitativi di alcun genere.

In sostanza, contrariamente a quanto ritenuto dalle intimate Amministrazioni, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che “ per l'installazione degli impianti di radiocomunicazione GSM-R sulla rete ferroviaria, non vi è bisogno di acquisire un titolo abilitativo, eccezion fatta per i controlli di conformità previsti dalla l. n. 36 del 2001 ” (Consiglio di Stato n. 391/2018 cit.).

Con particolare riferimento all’autorizzazione paesaggistica, si è aggiunto che “ è da ritenere che le opere in questione, in quanto assimilate agli impianti di sicurezza e segnalamento ferroviario, siano state, in effetti, con apprezzamento di carattere generale operato a livello normativo primario, riviste alla stregua di quegli interventi di minore impatto paesaggistico che sono disciplinati dall'art. 149 del codice dei beni culturali e del paesaggio, mirando, in effetti, ad un aggiornamento qualitativo della rete, imposto a livello comunitario, riconducibile ad interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria della rete stessa, ritenuti non recare effettivo impatto sul paesaggio e, per ciò stesso, sottratti all'autorizzazione paesaggistica ” (Consiglio di Stato n. 1421 del 2009).

Infatti, “ la intervenuta modifica dell'art. 87 non ha dunque solamente operato lo snellimento della procedura urbanistica ma, proprio in considerazione delle rilevanti finalità di interesse pubblico connesse alle esigenze di sicurezza del traffico ferroviario e degli obblighi, che incombono sullo stato italiano, di adeguamento al sistema ferroviario europeo, ha sottratto la realizzazione di tali importanti opere (ulteriori e necessarie alla stessa infrastruttura ferroviaria preesistente) all'obbligatorio previo rilascio di altra autorizzazione (oltre a quella edilizia ed al nulla osta radioprotezionistico), e, in specie, dell'autorizzazione paesistico-ambientale. Ciò si spiega ove si consideri che il legislatore ha inteso, con l'introduzione del commentato art. 87, comma 3-bis, effettuare a monte, data la soprarichiamata rilevanza degli interessi coinvolti, il bilanciamento dei valori (entrambi di pregnante significato) da comporre, cioè quello della sicurezza del traffico (con i connessi obblighi internazionali, cui si deve prestare ossequio), e quello della tutela estetica del paesaggio ” ( ex plurimis , Tar Abruzzo, n. 156 del 2010).

8.1. La difesa comunale sostiene, in somma sintesi, che il regime giuridico cui sono assoggettati gli impianti di radiocomunicazione GSM-R sulla rete ferroviaria sarebbe diverso da quello proprio delle infrastrutture che li ospitano e che, pertanto, per queste ultime varrebbero le ordinarie regole che disciplinano l’attività edilizia.

Il Collegio ritiene che tale argomentazione non colga nel segno.

Anche a non considerare che parte ricorrente ha dato (cfr. pagg. 4 e 5 della memoria del 3 novembre 2025) dimostrazione della circostanza che, sul piano tecnico, torri e tralicci così come lo stesso impianto tecnologico costituiscono parti essenziali, di pari importanza, di un sito GSM-R, appare decisiva la considerazione che, in assenza di un traliccio o di una infrastruttura fisica che la ospiti, l’antenna o la stazione radio non possono funzionare, o comunque non possono funzionare con l’efficienza richiesta ad infrastrutture essenziali per la sicurezza dei trasporti ferroviari.

In altri termini, se accolta, la tesi comunale svuoterebbe di senso le disposizioni che consentono un’installazione facilitata di questi impianti, atteso che l’infrastruttura tecnologica deve necessariamente essere installata su o all’interno di una struttura fisica destinata ad assicurarne il funzionamento, o anche soltanto a proteggerla dalle intemperie.

Osserva il Collegio come detta impostazione non sia irragionevole sotto il profilo del buon andamento e dell’imparzialità di cui all’art. 97 della Costituzione, in quanto tiene conto della specificità delle esigenze della rete ferroviaria. Si tratta, in sostanza, di una disciplina volta a privilegiare l’applicazione di precetti di fonte comunitaria con assoluta urgenza, nel rispetto di finalità di sicurezza attinenti sia ai lavoratori sia agli utenti della rete in questione. Per questo la deroga attiene in particolare anche ai profili paesaggistici.

Ne consegue che i profili vincolistici sono assorbiti dal regime giuridico dell’autorizzazione rilasciata per la realizzazione dell’infrastruttura medesima; ferme restando, ovviamente, sotto il profilo sostanziale tutte le responsabilità previste dall’ordinamento per il caso di cattiva progettazione e/o esecuzione dell’opera, anche sotto il profilo antisismico, o per il mancato rispetto dei limiti normativi in materia di emissioni, e i relativi generali poteri di vigilanza delle competenti Amministrazioni.

9. Per le ragioni esposte, in conclusione, previo assorbimento dei profili di censura non esaminati, il ricorso introduttivo è fondato e va accolto, con il conseguente annullamento degli atti con esso impugnati, mentre i motivi aggiunti vanno dichiarati inammissibili.

10. In ragione della peculiarità della vicenda all’esame sussistono giuste ragioni per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi, introduttivo e per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così provvede:

- accoglie il ricorso introduttivo e, per l’effetto, annulla i provvedimenti con esso impugnati;

- dichiara inammissibile il ricorso per motivi aggiunti;

- compensa integralmente le spese di lite tra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

FE CA, Presidente

ON SC, Primo Referendario, Estensore

Elena RH, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ON SC	FE CA

IL SEGRETARIO