Pubblicato il 25/11/2025

N. 21109/2025 REG.PROV.COLL.

N. 11485/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11485 del 2024, proposto da LI Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Pacciani, Valerio Mosca e Martina Menga, con domicilio eletto presso lo studio Filippo Pacciani in Roma, via di San Nicola Da Tolentino 67 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni - Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio fisico ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio fisico ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Wind Tre s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Sara Fiorucci e Roberto Santi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

- della delibera dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni n. 270/24/CONS, recante “ Misura e modalità di versamento del contributo agli oneri di funzionamento per l’esercizio dei compiti derivanti dalla designazione dell’autorità per le garanzie nelle comunicazioni quale coordinatore dei servizi digitali - anno 2024 ”, pubblicata il 4 settembre 2024 sul sito www.agcom.it, nonché sulla Gazzetta Ufficiale, Serie Generale n. 215 del 13 settembre 2024; di tutti gli atti comunque connessi, presupposti o consequenziali;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni – Roma, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Wind Tre s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2025 la dott.ssa RI CA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Ai fini dell’inquadramento del presente ricorso, è necessario premettere che, con Regolamento (UE) 2022/2065 del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 ottobre 2022 - relativo a un mercato unico dei servizi digitali e che modifica la direttiva 2000/31/CE (c.d. Digital Service Act , in breve DSA o Regolamento) –, è stato introdotto un sistema di obblighi per i fornitori dei servizi digitali, allo scopo di rafforzare la tutela degli utenti dei predetti servizi rispetto ai contenuti illeciti diffusi online , nonché di incoraggiare l’innovazione, la crescita e la competitività nel mercato interno dell’Unione.

Gli obblighi stabiliti dal Digital Service Act riguardano principalmente le imprese che forniscono i c.d. servizi intermediari, come definiti dall’art. 3, comma 1, lett. g) del Regolamento, di cui, di seguito, si riporta il tenore:

“ (i) un servizio di semplice trasporto (cosiddetto «mere conduit»), consistente nel trasmettere, su una rete di comunicazione, informazioni fornite da un destinatario del servizio o nel fornire accesso a una rete di comunicazione;

(ii) un servizio di memorizzazione temporanea (cosiddetto «caching»), consistente nel trasmettere, su una rete di comunicazione, informazioni fornite dal destinatario del servizio, che comporta la memorizzazione automatica, intermedia e temporanea di tali informazioni effettuata al solo scopo di rendere più efficiente il successivo inoltro delle informazioni ad altri destinatari su loro richiesta;

(iii) un servizio di memorizzazione di informazioni (cosiddetto «hosting»), consistente nel memorizzare informazioni fornite da un destinatario del servizio su richiesta dello stesso ”.

Per assicurare l’attuazione delle relative previsioni il Digital Service Act ha introdotto la figura del coordinatore dei servizi digitali (su cui cfr. in part. artt. 49, 50 e 51) specificando, per ciò che interessa in questa sede, che:

- gli Stati Membri possano introdurre meccanismi di finanziamento delle attività assegnate ai coordinatori dei servizi digitali “ basati su un contributo per le attività di vigilanza a carico dei prestatori di servizi intermediari a norma del diritto nazionale conforme al diritto dell'Unione, nella misura in cui sia imposto ai prestatori di servizi intermediari che hanno lo stabilimento principale nello Stato membro in questione, sia strettamente limitato a quanto necessario e proporzionato per coprire i costi per l'adempimento dei compiti conferiti alle autorità competenti a norma del presente regolamento, ad esclusione dei compiti conferiti alla Commissione, e sia garantita un'adeguata trasparenza per quanto riguarda l'imposizione e l'utilizzo di tale contributo per le attività di vigilanza ” (Considerando n. 111);

- “ (…) Gli Stati membri provvedono affinché i rispettivi coordinatori dei servizi digitali dispongano di tutte le risorse necessarie per svolgere i loro compiti, comprese sufficienti risorse tecniche, finanziarie e umane per vigilare adeguatamente su tutti i fornitori di servizi intermediari di loro competenza. Ogni Stato membro assicura che il proprio coordinatore dei servizi digitali disponga di sufficiente autonomia per gestire il suo bilancio entro i limiti complessivi di bilancio, al fine di non incidere negativamente sull'indipendenza del coordinatore dei servizi digitali. (…) ” (articolo 50, comma 1).

In attuazione di quanto previsto dal Regolamento, l’art. 15, comma 5, del d.l. 15 settembre 2023, n. 123, recante “ Misure urgenti di contrasto al disagio giovanile, alla povertà educativa e alla criminalità minorile, nonchè per la sicurezza dei minori in ambito digitale ”, convertito con legge n. 159/2023, ha designato l’Autorità per le Garanzie nelle comunicazioni (di seguito GC) quale “ Coordinatore dei servizi digitali ” per l’Italia, stabilendo a tal fine che:

(i) GC possa procedere ad ampliare la propria pianta organica (fino a 23 unità);

(ii) gli oneri finanziari di GC derivanti dalle attività svolte in qualità di coordinatore dei servizi digitali saranno coperti mediante l’introduzione di un contributo (di seguito Contributo DSC), calcolato, in sede di prima applicazione, attraverso l’imposizione di un’aliquota contributiva pari allo 0,135 per mille del fatturato risultante dal bilancio 2022 dei soggetti che ricadono nell’ambito di applicazione del Regolamento;

(iii) eventuali variazioni della misura e delle modalità di contribuzione, per gli anni successivi, possono essere motivatamente adottate dall'Autorità, con propria deliberazione, nel limite massimo dello 0,5 per mille del fatturato risultante dall'ultimo bilancio approvato;

(iv) ai fini dell’applicazione del contributo, GC è tenuta a individuare preventivamente, in collaborazione con l’ISTAT e l’Agenzia delle Entrate, l’elenco degli operatori tenuti al versamento del contributo.

In forza del ruolo conferitole, l’Autorità:

- è responsabile della vigilanza e dell’applicazione in Italia del Regolamento;

- ha il compito di garantire il coordinamento con le altre Autorità nazionali competenti incaricate della vigilanza e l’applicazione delle disposizioni del suddetto Regolamento;

- è tenuta ad esercitare funzioni di accreditamento e certificazione di soggetti esterni (quali ad esempio, segnalatori attendibili ed organismi di risoluzione extragiudiziale delle controversie);

- è chiamata a svolge attività di monitoraggio e di reporting ;

- deve cooperare con gli altri Coordinatori dei servizi digitali, con la Commissione europea e con il Comitato europeo per i servizi digitali nello svolgimento delle attività previste dal citato Regolamento.

In applicazione della suesposta normativa europea e nazionale, l’Autorità ha declinato, in via regolamentare, l’onere contributivo in questione con l’adozione della delibera impositiva n. 270/24/CONS, quantificando l’importo del fabbisogno da finanziare per l’annualità 2024 in misura pari a 1,5 milioni di euro.

2. LI s.p.a. (di seguito anche solo LI o Società), odierna ricorrente, in qualità di fornitore di servizi di mere conduit , ha impugnato la predetta delibera, facendo valere sei motivi di ricorso come di seguito rubricati:

“ I. SULLA MANCATA PREVENTIVA INDIVIDUAZIONE, DA PARTE DI GC, DELL’ELENCO DI IMPRESE SOGGETTE AL VERSAMENTO DEL CONTRIBUTO DSC: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 15 D.L. N. 123/2023 E DEL REGOLAMENTO UE 2022/2065. ECCESSO DI POTERE PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI TRASPARENZA E SVIAMENTO. DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE. ”;

“ II. VIOLAZIONE DEL DIVIETO DI DOPPIA IMPOSIZIONE CONTRIBUTIVA: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 23 E 53 COST., DEL REGOLAMENTO UE 2022/2065, DELL’ART. 15 D.L. N. 123/2023, DELL’ART. 16 DELLA DIRETTIVA 2018/1972 E DELL’ART. 16 D.LGS. 259/2003. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL DIVIETO DI DOPPIA IMPOSIZIONE CONTRIBUTIVA. ECCESSO DI POTERE PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ, RAGIONEVOLEZZA, TRASPARENZA E SVIAMENTO. DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE ”;

“ III. SULL’ASSENZA DI CRITERI PREDEFINITI, UNIVOCI E OGGETTIVI DI DETERMINAZIONE DELLA BASE IMPONIBILE E DELL’IMPORTO CONTRIBUTIVO DOVUTO: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 23 E 53 COST., DEL REGOLAMENTO UE 2022/2065 E DELL’ART. 15 D.L. N. 123/2023. ECCESSO DI POTERE PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ, RAGIONEVOLEZZA, TRASPARENZA E SVIAMENTO. DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE ”;

“ IV. SUI PROFILI DI VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ, STRETTA CORRELAZIONE CON IL FABBISOGNO FINANZIARIO E TRASPARENZA: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 23 E 53 COST., DEL REGOLAMENTO UE 2022/2065 E DELL’ART. 15 D.L. N. 123/2023. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL DIVIETO DI DOPPIA IMPOSIZIONE CONTRIBUTIVA. ECCESSO DI POTERE PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ, RAGIONEVOLEZZA, TRASPARENZA E SVIAMENTO. DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE ”;

“ V. VIOLAZIONE DEI LIMITI DI LEGGE RELATIVI AL PRELIEVO CONTRIBUTIVO A CARICO DEGLI OPERATORI TLC: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL REGOLAMENTO UE 2022/2065, DELL’ART. 15 D.L. N. 123/2023, DELL’ART. 16 DELLA DIRETTIVA 2018/1972, DELL’ART. 16 D.LGS. 259/2003. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE FIGURE SINTOMATICHE ED IN PARTICOLARE PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ, TRASPARENZA E SVIAMENTO. DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE ”;

“ VI. SULL’ILLEGITTIMO CALCOLO DELLA BASE IMPONIBILE CONSIDERANDO LA VOCE A1 DEL CONTO ECONOMICO IN PRESENZA DI CARENZE DOCUMENTALI NELLA DICHIARAZIONE TELEMATICA: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 23 COST., DEL REGOLAMENTO UE 2022/2065 E DELL’ART. 15 D.L. N. 123/2023. ECCESSO DI POTERE PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ, RAGIONEVOLEZZA, TRASPARENZA E SVIAMENTO. DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE ”.

3. L’GC si è costituita in giudizio per resistere al gravame depositando memorie con articolate difese nel merito e nel rito. Wind s.p.a. si è costituita formalmente in giudizio ma non ha svolto alcuna attività difensiva.

4. All’esito dell’udienza pubblica del 29 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. In via preliminare va esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a favore del giudice di ordinario sollevata dalla difesa di GC sul rilievo che “ i ricorsi cui si resiste sono volti ad ottenere dal Giudice Amministrativo non tanto l’annullamento della delibera impositiva impugnata [i.e. la Delibera 270/24/CONS] per vizi propri dell’atto, quanto, piuttosto, l’accertamento della non debenza del contributo sull’erroneo presupposto che le ricorrenti non svolgano attività in Italia soggette alla regolamentazione di GC e che non conseguano ricavi in Italia da tali attività ”.

L’eccezione è infondata.

Come ha avuto modo di chiarire il Consiglio di Stato, già chiamato a scrutinare analoga eccezione mossa avverso una diversa delibera contributiva GC, ma con principi applicabili al caso di specie e condivisi dal Collegio, “ la disposizione di cui all’art. 2, comma 5, del D.Lgs. n. 546/1992 [fa] salva la possibilità di impugnazione di atti generali, quali sono quelli oggetto del presente giudizio, ove la parte non ha dedotto l’illegittimità del singolo atto impositivo ma ha contestato la stessa sussistenza di un potere di imporre la contribuzione ad un soggetto stabilito in altro Stato dell’Unione (cfr., Consiglio di Stato, Sez. VI 28 agosto 2024, n. 7291). Sussiste, quindi, la giurisdizione di questo Giudice e deve, altresì, ritenersi infondata l’eccezione con la quale è stata dedotta, in ogni caso, l’illegittimità della domanda di accertamento, che è, invece, logicamente e giuridicamente avvinta alla domanda di annullamento, trattandosi del presupposto necessario; in sostanza, la domanda di annullamento si fonda sul preliminare accertamento della non riferibilità a Google degli obblighi imposti, che non integra, neppure, una domanda autonoma ” (Cons. Stato, sez. VI, sent. 25 luglio 2025, n. 6660, § 30.3).

6. Nel merito il ricorso è in parte inammissibile e in parte infondato.

6.1. Ragioni di opportunità e di economia processuale suggeriscono di muovere l’esame dal secondo motivo di ricorso con cui LI - operatore soggetto al pagamento del presente contributo nella sua qualità di operatore di mere conduit - sostiene che la delibera 270/24/CONS configuri, in capo agli operatori di telecomunicazioni, una vietata forma di doppia imposizione contributiva “ su ricavi già oggetto di un ulteriore prelievo contributivo (ossia il Contributo TLC), diretto anch’esso a finanziare GC (…) ”.

La censura è priva di fondamento.

Va anzitutto evidenziato, in punto di fatto, che la base imponibile del contributo DSA non è identica a quella prevista per il contributo a carico degli operatori di telecomunicazioni (di seguito Contributo TLC).

Ed invero, la base imponibile del Contributo TLC è rappresentata dai ricavi derivanti dalla fornitura di servizi di comunicazione elettronica (voce " A1 - Ricavi delle vendite e delle prestazioni " del bilancio approvato prima dell'adozione della delibera, o la corrispondente voce contabile/fiscale per chi non redige il bilancio), ovvero la somma dei ricavi derivanti dalla fornitura di servizi di fonia e di accesso ad internet.

La base imponibile del contributo DSA, viceversa, è rappresentata dai soli ricavi derivanti dai “ servizi intermediari ”, che sono, per quel che attiene agli operatori di telecomunicazioni, i ricavi riguardanti la fornitura, in qualità di mere conduit , di servizi di accesso a internet, con esclusione, quindi dei ricavi da fonia.

In secondo luogo va rimarcato che il presupposto del Contributo TLC è l’esercizio di attività di comunicazione elettronica ai sensi del d.lgs. n. 259 del 2023 (codice delle comunicazioni elettroniche, in breve CCE), ossia l’attività di operatore di rete o di fornitore di servizi di comunicazione elettronica, soggetta al regime dell’autorizzazione generale (ex articolo 16 CCE in combinato disposto con l’articolo 1, comma 65, della legge n. 266/2005).

Il presupposto del Contributo DSC, invece, è l’esercizio di servizi di intermediazione online ( mere conduit, caching, hosting, piattaforme online ) ai sensi dell’art. 3, par. 1, del DSA.

I contributi in esame, conseguentemente, hanno anche una diversa funzione:

- il Contributo TLC ha lo scopo di coprire i costi amministrativi sostenuti dall'Autorità per la gestione, il controllo e l'applicazione del regime di autorizzazione generale per la fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica e la vigilanza sugli obblighi ad esso connessi;

- il Contributo DSC serve invece a coprire i costi di vigilanza, controllo e applicazione del Regolamento DSA che l’ACGOM svolge in qualità di coordinatore dei servizi digitali.

Poiché i due contributi hanno base giuridica e funzioni diverse, la loro coesistenza non incorre nel lamentato divieto di doppia imposizione.

Il secondo motivo di ricorso, pertanto, va respinto.

6.2. Va invece dichiarato inammissibile per carenza di interesse il primo motivo di ricorso con il quale parte ricorrente lamenta che GC abbia:

- omesso di adottare l’elenco dei soggetti tenuti al versamento del contributo in “ collaborazione dell’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) e dell’Agenzia delle entrate ” come richiesto dall’art. 15, comma 5, del d.l. n. 123/2023;

- per l’effetto, frustrato la ratio dell’art. 15, comma 5 del d.l. n. 123/2023 che era quella di evitare fenomeni di “ illegittima doppia imposizione ” (cfr. lavori preparatori del d.l. n. 123/2023 ove si afferma quanto segue: “ nell’ambito della definizione dell’elenco delle società contribuenti, l’Autorità individuerà i soggetti tenuti alla contribuzione in coerenza con l’ambito di applicazione del Regolamento e considerando gli eventuali obblighi di contribuzione già presenti in altri settori di competenza, al fine di prevenire il rischio di doppia imposizione ”).

Invero, una volta chiarito, con l’esame del secondo motivo, che la sottoposizione degli operatori di telecomunicazioni al pagamento del Contributo DSC non incorre nel divieto di doppia imposizione, parte ricorrente non può avere alcun interesse all’annullamento della delibera in relazione al profilo in esame posto che LI, quale operatore di mere conduit , necessariamente figurerebbe nel predetto elenco.

Il motivo, dunque, è inammissibile.

Per altro verso va rimarcato, a fini di completezza, che il vizio lamentato, di natura meramente procedimentale, non è idoneo ad incidere sul contenuto del provvedimento impugnato per i profili di interesse, essendo i destinatari degli obblighi DSA - e quindi del relativo contributo - predeterminati dalla normativa sovranazionale e non avendo GC alcuna facoltà di discostarsi dalle definizioni di cui all’art. 3, comma 1, lett. g) DSA, ai fini dell’individuazione dei soggetti obbligati (sui cui cfr. par. 1 del presente provvedimento).

All’accoglimento, del motivo, dunque, oltreché il rilevato profilo in rito, osta anche l’articolo 21- octies , comma 2, della legge n. 241 del 1990, ai sensi del quale “ non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato ”.

6.3. Con il terzo motivo di ricorso, LI lamenta che la delibera 270/24/CONS sia viziata in ragione del fatto che, in sede di prima applicazione, le norme e le istruzioni adottate da GC in merito a tale nuovo prelievo contributivo non conterrebbero criteri predefiniti, univoci e oggettivi che consentano alle imprese di calcolare la base imponibile del Contributo DSC e, quindi, l’importo dovuto all’Autorità.

6.3.1. In particolare, sotto un primo profilo, parte ricorrente sostiene che la delibera impugnata si limiti ad individuare la base imponibile della contribuzione esclusivamente nei “ Ricavi derivanti dai servizi intermediari ”, senza ulteriori chiarimenti o indicazioni in merito alla specifica identificazione di tali ricavi; il che determinerebbe una situazione di incertezza, idonea ad impedire agli operatori TLC di poter calcolare la propria base imponibile (e, quindi, l’importo contributivo eventualmente dovuto).

6.3.2. Parte ricorrente, inoltre, dopo aver evidenziato che gli operatori di TLC forniscono la pressoché totalità dei servizi su rete fissa e mobile sulla base di offerte congiunte ( c.d. bundle ), che prevedono un prezzo unitario per servizi voce e Internet (ed eventuali ulteriori prestazioni accessorie), sostiene che un operatore TLC non sarebbe in grado di individuare i propri ricavi da servizi di accesso a Internet, dal momento che tali servizi non sono forniti separatamente agli utenti finali rispetto a quelli fonia.

6.3.3. Ai fini dell’esame della censura è necessario premettere che l’allegato C alla delibera n. 270/24/CONS recante “ Istruzioni per il versamento del contributo del contributo agli oneri di funzionamento per l’esercizio dei compiti derivanti dalla designazione dell’autorità per le garanzie nelle comunicazioni quale coordinatore dei servizi digitali - anno 2024 ” (di seguito Istruzioni) stabilisce che:

- la base di calcolo del contributo, da inserire nel riquadro 2A del modello di cui all’allegato B alla delibera n. 270/24/CONS, è costituita dalla voce A1 del conto economico - “ ricavi delle vendite e delle prestazioni ” - dell’esercizio finanziario 2022 (ovvero, per i soggetti che non sono tenuti alla redazione del bilancio civilistico, dalle voci delle scritture contabili o fiscali obbligatorie corrispondenti alla suddetta voce del conto economico del bilancio civilistico);

- la base imponibile sulla quale applicare l’aliquota contributiva definita dalla delibera è costituita dai ricavi “ realizzati nel territorio nazionale ” “ derivanti dai servizi intermediari ”, da indicare nel riquadro 2B del suddetto modello;

- gli eventuali ricavi derivanti da attività diverse dai servizi intermediari, come tali esclusi dalla base imponibile, vanno indicati nel riquadro 2C del modello di dichiarazione.

A quest’ultimo riguardo le Istruzioni precisano che “ I ricavi conseguiti dall’impresa derivanti dalle attività che non rientrano nella base imponibile devono essere debitamente giustificati. A tal fine, è necessario allegare i corrispondenti giustificativi di natura contabile (conti di mastro, elenco delle voci di conto o elenco disaggregato del conto di mastro, piano dei ricavi, prospetti di raccordo/riconciliazione, eventuali fatture attive ordinate per singola voce di conto, etc.). (…). Il mancato invio dei suddetti giustificativi di natura contabile, ovvero la loro insufficienza informativa, comporta la rideterminazione del contributo da parte dell’Autorità mediante applicazione dell’aliquota fissata per il settore di competenza all’intera voce A1 ”.

6.3.4. Applicando tali principi al caso di specie ne deriva l’infondatezza della censura.

L’assunto posto dalla ricorrente a fondamento della doglianza in esame, secondo cui non sarebbe consentito identificare le specifiche voci di ricavo destinate a costituire la base imponibile del Contributo DSC, è destituito di fondamento.

Come visto in precedenza, la delibera:

- individua la base imponibile del presente contributo nei ricavi, realizzati nel territorio nazionale, derivanti dall’offerta di servizi di mere conduit , caching e hosting ;

- fornisce puntuali indicazioni per compilare il modello relativo al versamento del contributo, specificando altresì quale documentazione gli operatori possano produrre per giustificare la sottrazione di parte dei ricavi dalla base imponibile.

Tali elementi sono sufficienti, a giudizio del Collegio, ad integrare il requisito riguardante la necessaria predeterminazione della base imponibile.

La validità delle presenti conclusioni non è posta in discussione dal rilievo – su cui insiste parte ricorrente - che la Società offre principalmente i servizi fonia e internet nell’ambito di offerte congiunte che prevedono un prezzo unitario per entrambi ( bundle ), e che dunque sarebbe impossibile scorporare le due voci ai fini di una puntuale individuazione della base imponibile.

Come fondatamente obbiettato dalla difesa erariale, difatti, « la circostanza che [i ricavi derivanti dalla fornitura di accesso a Internet] siano contabilmente inseriti in offerte cc.dd. “bundle” non impedisc[e] comunque di individuarli contabilmente mediante criteri (…) già noti. (…) Ed invero, la moderna prassi contabile e regolatoria consente agevolmente di effettuare la scomposizione del prezzo unitario mediante criteri di price allocation e fair value, riconosciuti dai principi contabili internazionali e già utilizzati da anni in sede di vigilanza tariffaria ».

Vale al riguardo evidenziare che i principi contabili internazionali (IFRS), in caso di offerta di diversi servizi in un’offerta a pacchetto ( c.d. performance obligations ), richiedono all’operatore di individuare il “ prezzo di vendita a sé stante ” (il c.d. prezzo di vendita stand-alone ) del singolo bene/servizio che compone un’offerta di tipo bundle.

In particolare, viene in rilievo il principio contabile internazionale IFRS 15, che, nell’introdurre un modello standardizzato per la contabilizzazione dei ricavi, dedica una specifica fase della relativa sequenza procedimentale alla suddivisione del prezzo globale della transazione tra le diverse “ performance obligation s” singolarmente considerate.

A tale riguardo è stabilito (par. 73 ss. dell’IFRS 15) che:

- in presenza di diverse “ performance obligations ”, il cui prezzo non sia separatamente valorizzato nel contratto, sarà necessario stabilire il corrispondente “ stand alone selling price ”, ovvero il prezzo di vendita a cui una impresa venderebbe separatamente il bene o il servizio al cliente;

- qualora il prezzo di vendita stand-alone non risulti facilmente identificabile, l’impresa dovrà procedere ad una stima (par. 78: « Se il prezzo di vendita a sé stante non è direttamente osservabile, l'ente deve stimarlo ” e, a tale fine, il medesimo IFRS (parr. 79-80) individua tre metodologie da utilizzare:

“ a) metodo basato sulla valutazione di mercato con aggiustamento: l'ente potrebbe valutare il mercato nel quale vende i beni o servizi e stimare il prezzo che un cliente di tale mercato sarebbe disposto a pagare per i beni o servizi. Questo metodo può anche prevedere tra l'altro il riferimento ai prezzi praticati dai concorrenti dell'ente per beni o servizi simili e l'aggiustamento di detti prezzi per riflettere i costi e i margini dell'ente;

b) metodo dei costi attesi più margine: l'ente potrebbe prevedere il costo che si attende di sostenere per adempiere l'obbligazione di fare e aggiungere un margine adeguato per il bene o servizio in questione;

c) metodo residuale: l'ente può stimare il prezzo di vendita a sé stante facendo riferimento al prezzo complessivo dell'operazione, meno la somma dei prezzi di vendita a sé stanti osservabili di altri beni o servizi promessi nel quadro del contratto (…) ”.

Alla luce di tali previsioni deve concludersi che l’operatore ben possa, dal punto di vista contabile, disaggregare il prezzo unitario pagato dal cliente per i singoli servizi inclusi nell’offerta bundle . Si rivela, dunque, infondato l’assunto su cui poggia la doglianza in discussione in quanto è ben possibile per gli operatori contabilizzare separatamente i ricavi delle diverse componenti dell’offerta e, quindi, operare lo scorporo dalla base imponibile del Contributo DSC dei ricavi derivanti dai servizi voce (e dalle eventuali ulteriori prestazioni diverse dai servizi intermediari), secondo le modalità previste nelle Istruzioni (ossia tramite l’inserimento dei ricavi esclusi nel riquadro 2C del modello di cui all’allegato B alla delibera n. 270/24/CONS e la contestuale allegazione della documentazione contabile idonea a giustificare lo scorporo; documentazione che, ove non già posseduta dall’operatore per finalità contabili interne, dovrà essere appositamente formata al fine di poter beneficiare della deduzione fiscale).

Ne deriva l’infondatezza della dedotta violazione del principio di necessaria predeterminazione della base imponibile.

6.4. Con il quarto motivo, parte ricorrente lamenta che la delibera 270/24/CONS sia illegittima perché imporrebbe un nuovo prelievo contribuivo caratterizzato da diversi profili di violazione dei principi di proporzionalità, trasparenza e stretta correlazione con il fabbisogno finanziario, come stabiliti anche dal Regolamento DSA.

In particolare:

i) il gettito contributivo derivante dal Contributo DSC a favore di GC sarebbe più elevato rispetto al fabbisogno finanziario del 2024 indicato dalla stessa GC;

ii) molteplici delle attività che dovrebbero essere finanziate con il Contributo DSC nel 2024 non sarebbero state effettuate in detta annualità;

iii) la delibera quantificherebbe il contributo “ in maniera del tutto irrazionale e slegata dall’elenco di presunte attività svolte nel 2024 che, di fatto, si riduce ad un mero elenco di competenze astratte, e senza minimamente chiarire – sulla base di indicatori attendibili - quali siano le attività in concreto svolte nel 2024 da GC nella materia in questione ”;

iv) gran parte del fabbisogno finanziario del Contributo DSC sarebbe coperto dagli operatori TLC, nonostante questi ultimi, anche se qualificati come prestatori di servizi di mere conduit , siano destinatari di una porzione limitata delle attività di GC ai sensi del Regolamento DSA.

Il motivo è infondato.

6.4.1. Le doglianze sub i) ii) e iii) possono essere trattate congiuntamente per ragioni di affinità tematica e di argomentare.

Deve anzitutto premettersi che la necessità, da parte del legislatore, di stabilire una stima complessiva dei costi ricavabili dal contributo deriva dalle previsioni di cui agli artt. 81, comma 3, Cost. e 17, comma 1, l. 196/2009 (legge di contabilità pubblica e finanziaria). Ciò precisato va rilevato che la stima da parte del legislatore degli oneri per le nuove funzioni in euro 4.005.457 (con conseguente introduzione, ai fini della copertura dei costi, di un’aliquota pari allo 0,135 per mille del fatturato risultante dall'ultimo bilancio approvato dai prestatori dei servizi intermediari stabiliti in Italia) deve considerarsi necessariamente orientativa, in ragione dell’assoluta novità del contributo in esame e dell’assenza di dati storici attendibili sulla platea dei soggetti obbligati e del loro fatturato.

Tanto premesso, la circostanza che GC, nella propria relazione economico-finanziaria, abbia individuato un fabbisogno pari a circa 1,5 milioni di euro, ammontare che corrisponde a meno della metà di quanto orientativamente preventivato dal legislatore (4.005.457 euro), non è idonea a dimostrare la violazione del principio di stretta proporzionalità di cui al considerando 111 del regolamento DSA, considerato che:

- allo stato, non è possibile definire il gettito effettivo conseguibile dall’Autorità, anche tenuto conto di quanto rappresentato dalla stessa negli scritti difensivi in ordine al fatto che “il contributo versato ad oggi ai sensi della delibera impositiva gravata per l’anno 2024 ammonta a euro 925.000,00 (novecentoventiciquemila/00) a fronte di un fabbisogno stimato di euro 1.500.000,00 (unmilionecinquecentomila/00) ”;

- qualora l’Autorità dovesse ricevere per l’annualità in trattazione delle somme ampiamente eccedenti il fabbisogno effettivo, in difformità al citato principio eurounitario, la stessa dovrà attivare per le annualità successive il meccanismo di cui all’art. 15, comma 5, ultimo periodo del d.l. n. 123 del 2023, riducendo proporzionalmente le aliquote previste per gli anni successivi in modo da ripristinare il parametro di proporzionalità imposto dal regolamento DSA.

Insussistente, del pari, è la dedotta violazione del principio di trasparenza, dato che:

- l’allegato A della delibera 270/24/CONS contiene l’elenco delle attività intraprese da GC nel 2024 in qualità di coordinatore dei servizi digitali e la stima dei costi per lo svolgimento delle suddette attività (destinati ad essere appunto finanziati attraverso il Contributo DSC);

- il 2024 rappresenta il primo anno nel quale GC esercita le nuove competenze di cui al Regolamento DSA; i costi preventivati, dunque, concernono (anche) le spese di avvio e di predisposizione organizzativa strumentali all’esercizio delle nuove competenze, pur se, in concreto, le relative attività non siano state interamente portate a compimento nel corso della stessa annualità.

6.4.2. Parimenti infondata è la contestazione sub iv) atteso che è la stessa norma primaria, il citato art. 15, comma 5, del d.l. n. 123/2023, ad aver previsto un'unica aliquota senza distinguere in base all’intensità dell’attività di vigilanza del coordinatore dei servizi digitali rispetto alla singola categoria di prestatori.

In senso analogo va osservato che il DSA, sotto il profilo del finanziamento del coordinatore dei servizi digitali, non impone esplicitamente un’aliquota differenziata in base all’attività effettivamente svolta nei confronti dei prestatori, limitandosi a prevedere, per il profilo di interesse, che:

- il “ contributo sia limitato a quanto necessario e proporzionato per coprire i costi per l'adempimento dei compiti conferiti alle autorità competenti a norma del presente regolamento ” (considerando 111);

- “ Gli Stati membri provvedono affinché i rispettivi coordinatori dei servizi digitali dispongano di tutte le risorse necessarie per svolgere i loro compiti, comprese sufficienti risorse tecniche, finanziarie e umane per vigilare adeguatamente su tutti i fornitori di servizi intermediari di loro competenza. Ogni Stato membro assicura che il proprio coordinatore dei servizi digitali disponga di sufficiente autonomia per gestire il suo bilancio entro i limiti complessivi di bilancio, al fine di non incidere negativamente sull'indipendenza del coordinatore dei servizi digitali ” (articolo 50).

È significativo inoltre che l’art. 43 del regolamento, rubricato “Contributo per le attività di vigilanza”, preveda che “ 1. La Commissione addebita ai fornitori di piattaforme online di dimensioni molto grandi e di motori di ricerca online di dimensioni molto grandi un contributo annuale per le attività di vigilanza al momento della loro designazione a norma dell'articolo 33 ”.

La circostanza che il citato art. 43 del Regolamento preveda un contributo annuale autonomo per le piattaforme e per i motori di ricerca online di dimensioni molto grandi – i quali necessitano di una ben più impegnativa attività di vigilanza – da versare direttamente alla Commissione, supera le criticità sollevate dalla società ricorrente relative alla manifesta sproporzionalità del contributo rispetto a tali tipologie di intermediari, essendo per questi previsto anche altro autonomo contributo.

Deve pertanto essere confermato l’orientamento della Corte di giustizia nella causa C-226/22, espressione di un principio di carattere generale, secondo “ il principio di proporzionalità nonché l'articolo 9, paragrafo 2, secondo comma, quarto trattino, e paragrafo 3, della direttiva 97/67 non possono essere interpretati nel senso che debba esistere una correlazione precisa tra l'importo del contributo imposto a un operatore e i costi effettivamente sostenuti dall'ANR interessata per la sua attività di regolamentazione nei confronti di tale operatore ”, essendo per converso legittimo “ imporre in modo uniforme, a tutti gli operatori del settore postale, un medesimo obbligo di finanziamento e, in particolare, una medesima aliquota di contribuzione, senza tener conto del grado di intensità dell’attività di regolamentazione dell’ANR rispetto alle prestazioni di servizi effettuate da ciascun operatore ”.

Alla luce di tali principi, la scelta del legislatore nazionale di applicare un’aliquota uniforme rientra nell’ampio margine di discrezionalità riconosciuto agli Stati membri per garantire il finanziamento delle autorità di vigilanza, non ravvisandosi alcuna violazione dei parametri evocati dalla ricorrente.

6.5. Con il quinto motivo di ricorso parte ricorrente sostiene che la delibera 270/24/CONS sia illegittima in quanto in contrasto con le norme, stabilite a livello UE e nazionale, che impongono i limiti entro cui possono essere imposti oneri contributivi agli operatori TLC.

In particolare parte ricorrente sostiene che l’art. 16, comma 1, della direttiva 2018/1972, recepita nell’ordinamento interno, con formulazione pressoché identica, dall’art. 16, comma 1, del d.lgs. n. 259/2003, vieti agli Stati Membri di porre a carico degli operatori TLC oneri contributivi diretti a finanziare attività ulteriori rispetto a quelle indicate nelle predette norme, che attengono esclusivamente ad alcune attività regolamentari nel settore delle comunicazioni elettroniche.

In subordine, parte ricorrente chiede a questo Tribunale che, qualora residuassero dubbi sul fatto che la normativa UE impedisce di porre a carico degli operatori TLC un prelievo contributivo diretto a finanziare attività non ricomprese tra quelle indicate nell’art. 16 della direttiva 2018/1972, sia disposto un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE, sulla base del seguente quesito: “ si richiede se l’art. 16 osta ad una normativa nazionale, come quella prevista dall’art. 15 del D.L. n. 123/2023 e attuata dalla Delibera dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni 270/24/CONS, che ponga a carico degli imprese che forniscono reti e servizi di comunicazionali elettroniche un prelievo contributivo annuale finalizzato a finanziare attività della suddetta Autorità diverse da quelle indicate all’art. 16, comma 1, lett. a), della Direttiva 2018/1972 (nello specifico, le attività svolte dalla medesima Autorità in qualità di Coordinatore di servizi digitali ai sensi del Regolamento UE 2022/2065 )”.

La censura, in tutte le sue articolazioni, è priva di fondamento. L’art. 16 della direttiva 2018/1972, difatti, costituisce un presidio che disciplina esclusivamente i diritti amministrativi dovuti dagli operatori di comunicazioni elettroniche per la copertura dei costi derivanti dalla gestione del regime di autorizzazione generale e dei diritti d’uso delle frequenze o delle numerazioni. Tale disposizione, come chiarito anche dal considerando 54 della medesima direttiva, è funzionale soltanto a garantire la proporzionalità dei contributi nel settore regolato delle comunicazioni elettroniche, non già a impedire l’introduzione di distinti meccanismi contributivi per funzioni ulteriori attribuite agli Stati membri in attuazione di altra normativa unionale.

Il DSA, al considerando 111, del resto, riconosce espressamente che gli Stati membri possano prevedere “ meccanismi adeguati di finanziamento delle autorità competenti ”, ivi incluso il coordinatore dei servizi digitali, proprio al fine di assicurare la piena operatività delle nuove funzioni di vigilanza, enforcement e cooperazione previste dal DSA.

Ne deriva che la previsione dell’art. 15, comma 5, d.l. 123/2023 costituisce misura di legittima attuazione del DSA.

La validità delle presenti conclusioni risulta confermata anche alla luce di quanto evidenziato nell’esaminare il secondo motivo. Venendo in rilievo meccanismi contributivi tra loro distinti ed autonomi - sul piano del fondamento normativo, sul piano funzionale e su quello della giustificazione del contributo - va escluso che l’uno possa ritenersi soggetto alla (diversa) disciplina dettata per l’altro.

Non è ravvisabile, quindi, la prospettata violazione dell’art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972.

6.6. Con il sesto motivo di ricorso, LI lamenta l’illegittimità della delibera 270/24/CONS anche nella parte in cui, all’art. 8 dell’allegato C (contenente le “ Istruzioni per il versamento del Contributo DSC ”), prevede che, in assenza di documentazione ritenuta idonea a dimostrare la non riconducibilità alla base imponibile del Contributo DSC di taluni ricavi, l’Autorità possa considerare come base imponibile della medesima contribuzione l’intero complesso dei ricavi indicati nella voce A1 del conto economico (come riportati anche nel riquadro 2A della dichiarazione telematica).

6.6.1. Ad avviso della ricorrente, tale previsione sarebbe sproporzionata e in contrasto con i principi che regolano il prelievo contributivo in esame (anche con riferimento al considerando n. 111 del Regolamento DSA), dal momento che travalicherebbe i limiti della potestà contributiva. Secondo la ricorrente, sarebbe infatti imposto un prelievo calcolato senza un accertamento dell’effettivo perimetro della base imponibile di un’impresa. Ciò comporterebbe un “ ingiustificato arricchimento ” e un ulteriore profilo di illegittimità legato al fatto che la normativa primaria non attribuisce ad GC la facoltà di applicare una “ misura sostanzialmente sanzionatoria ”, come quella in esame, in violazione della riserva di legge costituzionale di cui all’art. 23 Cost..

Ai fini dello scrutinio del motivo di ricorso si rende necessario richiamare il contenuto dell’allegato C alla delibera recante “ ISTRUZIONI PER IL VERSAMENTO DEL CONTRIBUTO AGLI ONERI DI FUNZIONAMENTO PER L’ESERCIZIO DEI COMPITI DERIVANTI DALLA DESIGNAZIONE DELL’AUTORITÀ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI QUALE COORDINATORE DEI SERVIZI DIGITALI - ANNO 2024 ” il quale, al punto 8, per i profili di interesse stabilisce che:

« i ricavi conseguiti dall’impresa derivanti dalle attività che non rientrano nella base imponibile devono essere debitamente giustificati (mediante la documentazione di supporto di cui al riquadro 4).

A tal fine, è necessario allegare i corrispondenti giustificativi di natura contabile (conti di mastro, elenco delle voci di conto o elenco disaggregato del conto di mastro, piano dei ricavi, prospetti di raccordo/riconciliazione, eventuali fatture attive ordinate per singola voce di conto, etc.).

Tale documentazione è allegata alla dichiarazione resa con il modello “Contributo DSC - anno 2024”, selezionando nel riquadro 4 - Allegati la pertinente voce del menù a tendina (comunicazioni varie, documentazione per ricavi esclusi, documentazione per quote di ricavo riscosse in nome e per conto del titolare del mezzo, stato di crisi, cessate/liquidate).

Il mancato invio dei suddetti giustificativi di natura contabile, ovvero la loro insufficienza informativa, comporta la rideterminazione del contributo da parte dell’Autorità mediante applicazione dell’aliquota fissata per il settore di competenza all’intera voce A1 ».

6.6.2. Orbene, dalle previsioni appena riportate, emerge come la delibera individui in maniera molto chiara quale documentazione possa essere utilizzata per dimostrare quali ricavi debbano essere esclusi dalla base imponibile. Tali considerazioni, unitamente a quanto già osservato nell’esaminare il secondo motivo, con particolare riguardo alla possibilità di scorporare dalle offerte in bundle i ricavi fonia, non soggetti al presente contributo, escludono il rischio che GC possa imporre un prelievo calcolato senza un accertamento dell’effettivo perimetro della base imponibile di un’impresa.

Allo stesso modo va evidenziato che per l’eventualità di omessa trasmissione o insufficienza della documentazione trasmessa, l’GC potrebbe attivare un contradditorio procedimentale con l’operatore, al fine di ricostruire nel modo più puntuale possibile la base imponibile.

Quanto appena evidenziato rende palese che non possa profilarsi alcun “ingiustificato arricchimento” a favore dell’ACGOM.

6.6.3. Analoghe considerazioni possono essere spese per escludere la natura sanzionatoria della previsione che ricollega al mancato invio dei giustificativi di natura contabile, ovvero alla loro insufficienza informativa, la “ rideterminazione del contributo da parte dell’Autorità mediante applicazione dell’aliquota fissata per il settore di competenza all’intera voce A1 ”.

Detta regola, difatti, si riferisce alle ipotesi in cui l’operatore ometta del tutto di allegare i giustificativi contabili relativi ai ricavi esclusi dall’imponibile ovvero a quelle in cui l’Autorità neghi integralmente la idoneità probatoria dei suddetti giustificativi. In siffatte eventualità, la riconduzione dell’intera voce A1 del conto economico alla categoria dei ricavi “derivanti dai servizi intermediari” e la conseguenziale applicazione, su detto importo, dell’aliquota contributiva, non è la conseguenza di un intento sanzionatorio, ma il naturale corollario dell’integrale disconoscimento, da parte dell’Autorità, dell’esistenza di ricavi derivanti da attività diverse dalla prestazione di servizi intermediari.

Deve invece ritenersi che negli altri casi, in cui sia ravvisata una (solo) parziale mancanza o inidoneità della documentazione allegata a supporto delle deduzioni, la base imponibile del contributo dovrà essere ricalcolata senza tener conto delle sole deduzioni rivelatesi prive di giustificazione e, quindi, applicando l’aliquota contributiva (non sull’intera voce A1 del conto economico bensì) sulla base imponibile dichiarata dall’operatore maggiorata dei soli ricavi di cui non sia stata provata la deducibilità.

Così interpretata, la previsione in esame si sottrae alla censura prospettata, sotto il profilo della irragionevolezza, dalla parte ricorrente.

Ne deriva l’infondatezza del motivo.

7. Alla luce di quanto precede il ricorso va dichiarato in parte inammissibile e in parte infondato.

8. La complessità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile e in parte lo respinge siccome infondato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 29 ottobre 2025, 5 novembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

CE ME, Presidente

RI CA, Primo Referendario, Estensore

Giuseppe Grauso, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI CA	CE ME

IL SEGRETARIO