Pubblicato il 30/04/2026

N. 00806/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01936/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1936 del 2025, proposto da
Grassi Junior Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Ugo Torsi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Amalfi, non costituito in giudizio;

nei confronti

Società Cooperativa Sant'Andrea S.r.l., non costituita in giudizio;

per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio inadempimento, ex artt. 31 e 117 c.p.a., formatosi sulle diffide del 9.6.2025 e del 26.6.2025 per l'adozione di provvedimenti volti a garantire parità concorrenziale e legalità nell'uso del demanio marittimo presso il porto di Amalfi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Udito il difensore della ricorrente nella camera di consiglio del 14 aprile 2026, come da verbale, relatore il cons. LU RU;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e DI

1. Con nota del 9.6.2025 la società ricorrente ha posto all’attenzione del Comune intimato una serie di problematiche relative alla gestione del molo passeggeri, diffidando il Comune a: “ 1. rimuovere senza indugio ogni ostacolo fisico o informativo all’accesso della clientela verso le unità della scrivente società; 2. garantire parità di trattamento nell’uso del suolo demaniale; 3. adottare con urgenza misure di coordinamento dei flussi; 4. valutare l’adozione di cartellonistica generale e strumenti di informazione equi; 5. interrompere ogni condotta, anche omissiva, che favorisca forme di monopolio di fatto nel servizio passeggeri ”.

Con nota prot. n. 11764 del 19.6.2025 il Comune, premessa l’affermazione della competenza della Regione in relazione al molo IC ON ed all’intervenuta indizione di tavoli tecnici in data 8.11.2024 ed in data 18.3.2025, ha precisato: di avere “ in corso la redazione del P.A.D. (Piano Attuativo di utilizzazione del Demanio) in conformità al P.U.A.D. (Piano di Utilizzazione delle Aree del Demanio marittimo) approvato dal Consiglio della Regione Campania nella seduta del 23/04/2024 ”; che tale piano costituirebbe “ strumento di pianificazione dell'area del demanio marittimo comunale in cui ricadono anche i box biglietteria con riflessi sulle valutazioni in corso, da parte dell'Amministrazione Comunale, in ordine alle biglietterie stesse e alle modalità di gestione ” e che quanto “ all'area imbarco/sbarco ed alle transenne si rinvia alla nota dell'Ufficio Locale Marittimo di Amalfi del 06.05.2025 ed alla relativa ordinanza della Capitaneria di Porto di Salerno n. 9 del 24/01/2024 ”.

Con nota del 26.6.2025 la società ricorrente ha riscontrato la nota del Comune, ha contestato il contenuto della stessa ed ha formulato le seguenti richieste al Comune “ - adotti entro e non oltre 5 giorni misure concrete per il ripristino della parità di condizioni operative presso il molo; - revochi o rimuova qualsiasi ostacolo che impedisca ai passeggeri in possesso di titolo valido l’imbarco sulle unità della scrivente; - disciplini formalmente, previa pubblicazione, le modalità di assegnazione delle postazioni biglietteria presso il porto di Amalfi; - garantisca l’imparzialità della gestione dei flussi, avvalendosi di personale terzo o con rotazione tra gli operatori; - risponda nel merito e puntualmente a ciascuno dei punti già sollevati nella diffida del 09.06.2025 ”.

L’instante assume che, nonostante il termine perentorio indicato nella seconda diffida e il tempo ormai trascorso dalla prima segnalazione del 9 giugno 2025, il Comune di Amalfi non ha ritenuto di fornire alcun ulteriore riscontro né tantomeno di avviare un’istruttoria adeguata sulle criticità rappresentate.

2. Con l’odierno ricorso la società ricorrente, richiamato il contenuto delle note predette ed argomentato in ordine alla sussistenza della legittimazione e dell’interesse ad agire in capo alla stessa, ha chiesto a questo Tribunale in via principale di:

- accertare e dichiarare l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Amalfi sulle diffide del 9 giugno 2025 e del 26 giugno 2025, con le quali venivano rappresentate circostanze concrete e attuali che imponevano all’amministrazione l’adozione di un provvedimento espresso;

- riconoscere l’obbligo dell’Amministrazione comunale di pronunciarsi in modo formale e motivato, adottando gli atti necessari a ristabilire la legalità nell’uso dell’area demaniale portuale e, in particolare, i provvedimenti occorrenti per: a) porre fine all’occupazione abusiva dell’area demaniale marittima ” da parte della controinteressata indicata in epigrafe per intervenuta scadenza della relativa concessione; “ b) garantire, nei confronti di tutti gli operatori attivi nel porto di Amalfi, parità di trattamento nell’uso del suolo demaniale, evitando che comportamenti materiale o omissioni amministrative possano consolidare posizioni di vantaggio ingiustificato; c) rimuovere gli ostacoli fisici e informativi che tuttora incidono negativamente sulla possibilità, per la ricorrente, di svolgere in modo pieno e regolare la propria attività, assicurando un accesso neutrale e imparziale dei passeggeri alle diverse unità di navigazione; d) adottare misure di coordinamento corretto e imparziale dei flussi passeggeri, onde prevenire fenomeni di sviamento dell’utenza e qualunque interferenza indebita nelle dinamiche concorrenziali del settore;

- ordinare al Comune di Amalfi di provvedere mediante l’adozione di provvedimenti espressi, formali e adeguatamente motivati, entro un termine che si chiede fissato in trenta giorni dalla comunicazione della sentenza o dalla sua notificazione a cura di parte, se anteriore, ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a.;

- disporre sin da ora, nell’ipotesi in cui l’Amministrazione continui a rimanere inerte nonostante l’ordine del Tribunale, la nomina del Prefetto di Salerno quale Commissario ad acta, conferendogli ogni potere necessario all’adozione delle determinazioni omesse ”.

In subordine, la ricorrente ha poi chiesto “ di voler disporre ogni altro provvedimento […] opportuno e conforme ai principi di legalità, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa ”.

A fondamento del ricorso la società ricorrente ha posto:

I) la violazione dell’art. 2 della L. 241/1990 da parte del Comune in ragione del mancato riscontro da parte dello stesso alle diffide del 9.6.2025 e del 26.6.2025 e della natura non provvedimentale della risposta del Comune del 19.6.2025;

II) la violazione degli artt. 54 e 1161 cod. nav. e degli obblighi di vigilanza e tutela del demanio marittimo in ragione dell’omessa adozione di provvedimenti dovuti contro l’occupazione abusiva che sarebbe stata posta in essere dalla controinteressata indicata in epigrafe, tenuto conto dell’intervenuta scadenza della concessione relativa al box biglietteria intestata a quest’ultima e della mancata adozione da parte da parte del Comune degli atti necessari a porre fine a tale situazione (vale a dire accertamento formale dell’abusiva occupazione, ingiunzione allo sgombero ex art. 54 Cod. Nav., procedura sanzionatoria ex art. 1161 cod. nav., ripristino dell’uso regolare e paritario del bene demaniale e riassegnazione del box secondo procedure imparziali);

III) la violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di imparzialità, buon andamento e legalità, poiché la tolleranza dell’occupazione sine titulo da parte della controinteressata avrebbe determinato una disparità di trattamento rispetto agli operatori regolari come la ricorrente;

IV) la violazione dei principi di concorrenza e di parità di trattamento nell’uso del demanio, poiché l’inerzia dell’amministrazione comunale non sarebbe confinata alla gestione del box abusivamente occupato, bensì si estenderebbe all’intera organizzazione degli spazi e dei flussi passeggeri nel molo di Amalfi; l’assenza di intervento dell’amministrazione in questo quadro determinerebbe una seria alterazione del principio di concorrenza, scolpito non solo dall’ordinamento interno ma anche da quello europeo.

3. Non si sono costituiti in giudizio né il Comune di Amalfi né l’operatore economico evocato come controinteressato.

4. Con memoria depositata in data 10.4.2026 la società ricorrente ha insistito nell’accoglimento del ricorso.

All’udienza camerale del 14.4.2026 la causa è stata quindi trattenuta in decisione.

5. Tanto premesso, facendo seguito ai rilievi d’ufficio svolti a verbale in sede di udienza, il ricorso avverso il silenzio deve essere dichiarato in parte improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse ed in parte inammissibile.

In linea di principio, in ordine all’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse nello specifico ambito del giudizio avverso il silenzio – inadempimento, va ricordato quanto segue:

“ il giudizio sul silenzio-inadempimento, disciplinato dagli artt. 117 e 31 cod. proc. amm., ha per oggetto l'accertamento dell'illegittimità dell'inerzia serbata dall'amministrazione sull'istanza che le è stata presentata e sulla quale è chiamata a provvedere.

Pertanto, secondo quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza di questo stesso Consiglio di Stato, la condanna dell'Amministrazione a provvedere ai sensi del citato art. 117 c.p.a. presuppone che al momento della pronuncia del giudice perduri l'inerzia e che dunque non sia venuto meno l'interesse del privato istante ad ottenere una pronuncia dichiarativa dell'illegittimità del silenzio-inadempimento.

Trattandosi di una condizione dell'azione, questa deve persistere fino al momento della decisione.

Conseguentemente, l'emanazione di un provvedimento (o l'adozione di un comportamento) esplicito in risposta all'istanza dell'interessato od in ossequio all'obbligo di legge, rende il ricorso inammissibile per carenza originaria dell'interesse ad agire od improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, a seconda se il provvedimento (od il comportamento conforme all'interesse del privato) intervenga prima della proposizione del ricorso o nelle more del giudizio conseguentemente instaurato (ex multis: Cons. Stato, sez. V, 14 aprile 2016 n. 1502, V, 1 ottobre 2015, n. 4605, 22 gennaio 2015, n. 273, 1 luglio 2014, n. 3293; VI, 30 marzo 2015, n. 1648, 31 luglio 2014, n. 4058).

Tale esito del giudizio prescinde da qualsiasi ulteriore indagine e statuizione circa l'intervenuta integrale soddisfazione della domanda proposta per effetto delle dette sopravvenienze, posto che nel caso in cui il provvedimento sopravvenuto sia ritenuto illegittimo, il soggetto interessato è tutelato dalla normativa processuale che consente di proporre contro di esso una nuova impugnazione (o di convertire il ricorso avverso il silenzio in un ricorso impugnatorio ordinario – ex art. 117 comma 5 c.p.a.) ” (Consiglio di Stato, III Sez., 4 maggio 2018, n. 2660).

Nel caso di specie la pronuncia di improcedibilità si impone poiché il silenzio-inadempimento dell'amministrazione comunale è venuto meno nelle more del giudizio.

In effetti, la stessa società ricorrente nella memoria depositata in data 10.4.2026 ha ammesso che dopo la notifica del ricorso l’amministrazione comunale ha adottato l’ordinanza di sgombero del box biglietteria in discussione, ha indetto la gara per la riassegnazione dei box biglietteria siti sul Molo ON, espletato la stessa e che la ricorrente non è risultata collocata in posizione utile in graduatoria.

Tali atti sopravvenuti impongono di ritenere prima di tutto che siano state disciplinate le modalità di assegnazione delle postazioni biglietteria e che siano state adottate misure concrete per ripristinare la parità di trattamento tra gli operatori. Ed invero, l’avvenuta emanazione di ordinanze di sgombero nei confronti dei diversi operatori che occupavano i box biglietteria e l’espletamento di gara pubblica per l’assegnazione di tali spazi ha comportato il superamento delle problematiche in precedenza riscontrate in ordine alle concessioni rilasciate a singoli operatori ed al rinnovo delle stesse nel corso del tempo ai danni di altri operatori (v. in ordine all’impugnazione delle ordinanze di sgombero le sentenze brevi nn. 24, 25 e 30 del 2026 di questa Sezione).

Inoltre, anche a non ritenere satisfattivi per la ricorrente gli atti adottati dal Comune per la riassegnazione degli spazi in discussione con gara pubblica la ricorrente rimane tutelata dalla normativa processuale che consente di proporre autonoma e distinta impugnazione contro i relativi atti.

Del resto, la ricorrente non ha provato che situazioni di occupazione abusiva del box biglietteria in discussione nel presente giudizio perdurino all’attualità, non potendosi tenere conto della documentazione tardivamente prodotta dalla stessa in data 10.4.2026 per palese violazione dei termini a ritroso previsti dal combinato disposto del comma 1 dell’art. 73 c.p.a. e dai commi 2 e 3 dell’art. 87 c.p.a..

Inoltre, anche a ritenere diversamente con riferimento a quest’ultimo aspetto comunque la ricorrente avrebbe dovuto proporre istanza all’amministrazione comunale volta ad ottenere l’esecuzione delle suddette ordinanze di sgombero.

Neppure l’interesse risarcitorio prospettato della società ricorrente (v. memoria del 10.4.2026) osta all’acclarata improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse.

Sul punto questo Collegio ritiene di condividere e fare proprio quanto affermato da Consiglio di Stato, IV Sez., 9 maggio 2024, n. 4190, il quale ha sottolineato che “ la riserva di agire in futuro con l’azione di risarcimento è contemplata solo in relazione alla domanda di annullamento (art. 34, comma 3, cod. proc. amm.) e non anche in relazione al rito avverso il silenzio ”.

A sostegno dell’affermazione di tale principio di diritto il Consiglio di Stato ha posto i seguenti argomenti:

“ di carattere letterale, sistematico e teleologico.

L’art. 34, comma 3, cod. proc. amm., prevede, infatti, che: «quando nel corso del giudizio l'annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l'illegittimità dell'atto se sussiste l'interesse ai fini risarcitori».

L’art. 117, ai commi 5 e 6, stabilisce, a sua volta, che:

“5. Se nel corso del giudizio sopravviene il provvedimento espresso o un atto connesso con l'oggetto della controversia, questo può essere impugnato anche con motivi aggiunti, nei termini e con il rito previsto per il nuovo provvedimento, e l'intero giudizio prosegue con tale rito.

6. Se l'azione di risarcimento del danno ai sensi dell'articolo 30, comma 4, è proposta congiuntamente a quella di cui al presente articolo, il giudice può definire con il rito camerale l'azione avverso il silenzio e trattare con il rito ordinario la domanda risarcitoria”.

Sul piano dell’interpretazione letterale, l’art. 117 non prevede il rimedio dell’accertamento di illegittimità ai fini meramente risarcitori.

Sul piano dell’interpretazione sistematica, l’art. 34 comma 3, circoscrive l’ambito di operatività dell’istituto dell’accertamento dell’illegittimità ai fini meramente risarcitori alla sola azione di annullamento, come si ricava dal riferimento testuale alla fattispecie in cui “l’annullamento del provvedimento non risulta più utile”, senza richiamare altre tipologie azioni, e segnatamente, per quanto di rilievo nel presente giudizio, l’art. 30, comma 4.

Sul piano dell’interpretazione teleologica, come chiarito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 13 luglio 2022, n. 8, l’istituto previsto dall’art. 34, comma 3, cod. proc. amm., si colloca in un sistema evoluto di tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione, in cui alla tradizionale azione di annullamento si è affiancata l’azione risarcitoria.

In tale quadro, l’accertamento dell’illegittimità ai fini risarcitori previsto dalla disposizione processuale in esame risponde alla medesima esigenza di conservare un’utilità alla decisione di merito sulla domanda di annullamento, pur a fronte di un mutamento della situazione di fatto e di diritto rispetto all’epoca in cui la stessa è stata azionata (da cui consegue la sopravvenuta carenza di interesse rispetto alla domanda di annullamento).

L’improcedibilità del ricorso si verifica quando viene meno l’interesse ad una decisione nel merito della domanda azionata. In questa situazione, il processo non ha assolto alla sua funzione, di affermare in modo incontrovertibile il diritto o l’interesse giuridicamente protetto la cui lesione ha portato il titolare ad agire in giudizio, con una pronuncia che, ai sensi dell’art. 2909 cod. civ., fissa la regola applicabile al rapporto controverso e che le parti sono tenute ad osservare.

Analoghe esigenze non si ravvisano in relazione al giudizio avverso il silenzio, il quale, anche quando, come avvenuto nella fattispecie in esame, si conclude con una pronuncia di improcedibilità per effetto del sopraggiungere di un provvedimento espresso dell’amministrazione, prevede espressamente, all’art. 117, comma 5, la possibilità di impugnare anche con motivi aggiunti il nuovo provvedimento, consentendo in tal modo che l’intero giudizio prosegua secondo il rito previsto per il nuovo provvedimento.

Questa è la ragione per la quale, contrariamente a quanto previsto dall’art. 34, comma 3, l’art. 117, comma 6, in coerenza con la natura peculiare del rito, prevede esclusivamente la possibilità di formulare, unitamente all’azione avverso il silenzio, una completa e autosufficiente domanda di risarcimento del danno (con potere di giudice di disporre che quest’ultima venga trattata con rito ordinario) e non anche la possibilità di poter semplicemente manifestare un «interesse ai fini risarcitori» ”.

In definitiva, il ricorso è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse nella parte relativa alla disciplina delle modalità di assegnazione delle postazioni biglietteria ed all’intervenuta adozione di misure concrete per ripristinare la parità di trattamento tra gli operatori.

Quanto ai profili relativi alla gestione dei flussi di passeggeri sul molo ed all’apposizione di cartelloni il ricorso proposto è inammissibile, in quanto si tratta a ben vedere di attività materiali e, quindi, non autenticamente autoritative. Del resto, neppure possono essere imputate al Comune eventuali condotte che sarebbero state poste in essere da soggetti terzi riconducibili ad altri operatori nei confronti della clientela della società ricorrente.

In conclusione, il ricorso va dichiarato in parte improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse e per la restante parte inammissibile.

6. Stante l’esito del giudizio e la mancata costituzione del Comune e della controinteressata nulla va disposto quanto alle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Sede Staccata di Salerno - Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse ed in parte inammissibile.

Nulla sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del 14 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

LU RU, Presidente, Estensore

Laura Zoppo, Primo Referendario

Marcello Polimeno, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

LU RU

IL SEGRETARIO