BBto il 05/01/2026

N. 00030/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01911/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1911 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenza Gentilcore, Ugo Santucci e Giovanni Torre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Amalfi, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Feliciana Ferrentino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad opponendum:
-OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Di Martino ed Antonino Di Martino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento, previa sospensione:

- -OMISSIS-del 17.11.2025 (Reg. Gen. n. -OMISSIS-) del Comune di Amalfi, con la quale è stata ordinata la restituzione ed il rilascio dell’area demaniale libera da cose e da persone per il giorno 27.11.2025, di cui alla -OMISSIS-, per asserita scadenza del titolo;

- di tutti gli atti istruttori non conosciuti;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Amalfi e quello di intervento della -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 il dott. CE IM e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’ordinanza n. -OMISSIS- del 17.11.2025 (reg. gen. n. 56) il responsabile del servizio del Comune di Amalfi: ha ordinato alla società ricorrente “ la restituzione immediata e consegna … dell’area demaniale di cui alla concessione n. 23 del 14/05/2021 libera e sgombra da cose e persone essendo detenuta sine titulo a seguito della scadenza del titolo concessorio ”; ha fissato “ l’accesso per le operazioni di restituzione e consegna per il giorno 27/11/2025 ore 11.00 ”; ha avvisato la ricorrente “ che, in caso di inottemperanza, si procederà all'esecuzione coattiva dello sgombero ai sensi dell'art. 823, comma 2, del Codice Civile, con l'assistenza della Forza BB ed addebito alla società inadempiente di tutte le spese sostenute, con deferimento alla competente Autorità Giudiziaria ai sensi dell’art. 650 cp ”.

A fondamento di tale ordinanza il Comune ha posto: l’intervenuta scadenza della concessione suddetta tenuto conto della durata quadriennale della stessa e della sua decorrenza dal 14.5.2021; il conseguente obbligo del concessionario di sgomberare alla scadenza l’aera e le relative strutture a sua cura e spese; l’avvenuto trasferimento delle funzioni amministrative sul demanio marittimo per finalità turistico – ricreative al Comune, giusta L.R. 5/2021; il disposto del comma 2 dell’art. 823 c.c. in tema di potere di autotutela esecutiva; la doverosità dell’adozione dell’ordinanza di sgombero a fronte dell’occupazione abusiva di bene demaniale.

2. Con l’odierno ricorso (notificato in data 26.11.2025 e depositato in pari data) la ricorrente ha chiesto l’annullamento di tale provvedimento per i seguenti motivi:

I) l’occupazione del bene demaniale da parte della ricorrente non sarebbe abusiva, poiché la ricorrente avrebbe presentato istanza di proroga e/o rinnovo della concessione in data 21.1.2025 nel rispetto di quanto previsto dalla concessione e tre mesi prima della scadenza della stessa; ciononostante il Comune non avrebbe concluso il procedimento con atto espresso e motivato;

per effetto di quanto previsto in concessione la tempestiva attivazione della procedura di rinnovo consentirebbe la conservazione ed utilizzo del bene demaniale da parte del concessionario fino alla definizione dell’istanza da parte del Comune;

quanto previsto dal comma 6 dell’art. 3 della concessione in tema di obbligo del concessionario di provvedere alla manutenzione ai fini della tenuta in esercizio della struttura nelle more della procedura di rinnovo consentirebbe l’occupazione del bene demaniale anche dopo la scadenza del titolo;

II) l’amministrazione comunale avrebbe violato i più elementari canoni di collaborazione e buona fede (art. 1, comma 2 bis L n. 241/90) nei rapporti con la società ricorrente in ragione dell’avvenuta adozione dell’ordinanza impugnata senza la previa conclusione del procedimento di rinnovo e senza neppure menzionare tale istanza in tale provvedimento; tale ordinanza sarebbe immotivata, sproporzionata e non terrebbe conto del prevalente interesse pubblico alla migliore valorizzazione possibile del bene demaniale;

III) il Comune di Amalfi non avrebbe svolto valutazioni in ordine alla sussistenza dell’interesse pubblico all’immediata riconsegna del bene demaniale, così violando i principi di ragionevolezza e proporzionalità, tenuto conto dell’operatività del box biglietteria, del regolare esercizio dell’attività di bigliettazione per le linee marittime annuali autorizzate sulla scalo di Amalfi e dello stretto collegamento tra tali linee ed i servizi di trasporto pubblico locale;

il Comune non avrebbe attivato alcuna procedura per la riassegnazione del bene mediante pubblicazione di bando pubblico, né tantomeno vi sarebbe un interesse pubblico prevalente e urgente alla immediata riconsegna dell'area;

in sostanza, sarebbe mancata la ponderazione dei diversi interessi coinvolti nella presente vicenda;

in definitiva, l’ordine di sgombero sarebbe stato adottato in assenza di un interesse pubblico prevalente (stante l’assenza allo stato di procedure di affidamento in itinere), nonché sarebbe illogico, inadeguato e sproporzionato ed in contrasto con il principio della proficua utilizzazione delle aree demaniali di cui all’art. 37 Cod. Nav.;

IV) infine, il termine di dieci giorni assegnato per la riconsegna dell’area sarebbe stato eccessivamente ristretto, tenuto conto della necessità per il concessionario di riduzione in pristino delle migliorie apportate in seguito all'assegnazione, le quali richiederebbero tempi tecnici adeguati per essere svolte senza pregiudizio per l’esercizio dell'attività e per la sicurezza delle operazioni; sarebbe stato quindi violato il principio di proporzionalità;

sussisterebbe eccesso di potere per travisamento e sviamento in relazione alla natura e finalità dei poteri di autotutela ex art. 823 c.c..

3. Con decreto monocratico n. -OMISSIS- (pubblicato in data 26.11.2025) il Presidente di Sezione ha sospeso l’efficacia dell’impugnato provvedimento e fissato per la trattazione collegiale la camera di consiglio del 16.12.2025 “ onde addivenire alla decisione in sede collegiale della domanda cautelare re adhuc integra ”.

4. Si è costituito il Comune ed ha chiesto la reiezione del ricorso.

Ha poi depositato atto di intervento ad opponendum la NLG ed ha del pari chiesto la reiezione del ricorso.

5. Nella camera di consiglio del 16.12.2025 sono stati sentiti i difensori presenti come da verbale ed il Collegio ha dato avviso ex art. 60 c.p.a. che la controversia si prestava a una definizione con sentenza in forma semplificata.

6. Tanto premesso, il ricorso proposto va respinto.

I motivi di ricorso, stante la stretta interconnessione tra gli stessi, possono essere vagliati in modo congiunto e non sono meritevoli di condivisione per le seguenti ragioni:

- la tempestiva presentazione in data 20.1.2025 dell’istanza di rinnovo della concessione n. -OMISSIS- (avente durata dal 14.5.2021 al 13.5.2025) non costituiva di per sé in favore della ricorrente titolo legittimante di una sorta di prorogatio della concessione e/o comunque tale da legittimare la perdurante occupazione dell’area demaniale marittima superato il termine del 13.5.2025;

- vero è che il comma 1 dell’art. 3 della concessione prevede che “ Il concessionario, qualora intenda rinnovare il presente atto di concessione, è tenuto a far pervenire la relativa istanza tre mesi prima della sua scadenza, allo scopo di consentire al concedente di procedere in tempo utile all'avvio della necessaria istruttoria amministrativa ”;

- tuttavia, in difetto di un provvedimento espresso legittimante l’occupazione del bene demaniale tale occupazione non può che essere considerata abusiva e come tale assoggettata all’esercizio dell’autotutela possessoria ex art. 823, comma 2, c.c. ed all’applicazione obbligatoria e vincolata della misura dello sgombero;

- in effetti, va prima di tutto escluso che possa essersi formato qualsivoglia silenzio – assenso dell’amministrazione alla perdurante occupazione da parte del ricorrente del bene demaniale, in quanto per pacifica giurisprudenza “ in materia di concessioni per l'occupazione di suolo pubblico, non trova applicazione l'istituto del silenzio - assenso previsto dall’art. 20 della l. n. 241 del 1990 e s.m.i., presupponendo il procedimento concessorio l’esercizio di una potestà discrezionale sull’an, che esclude in radice l'applicabilità del regime del silenzio significativo (Consiglio di Stato, Sez. V, 06/11/2019, n. 7564; in senso conforme, Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione -OMISSIS-, 09/10/2019, n. 887;Consiglio di Stato Sez. V, n. 52 del 4.1.2018) ” (Consiglio di Stato, VII Sez., 9 settembre 2022, n. 7877);

- quanto poi all’invocata previsione del comma 6 dell’art. 3 della concessione (in base al quale “ Il concessionario si impegna a provvedere, a sua cura e spese, sino allo scadere della concessione e nelle more dell'eventuale rinnovo della stessa, all'onere della perfetta manutenzione ordinaria e straordinaria della struttura in concessione, tale da assicurare in qualsiasi momento il regolare esercizio delle stessa, sostituzione della stessa per danni subiti per effetti di erosione o per qualsiasi altra causa di natura accidentale, fermo restando che è comunque tenuto a prendere le misure atte ad assicurare la pubblica incolumità subito dopo i danni ed a ripristinare le opere dopo l'accertamento di detti danni. Qualora si rendessero necessari lavori di manutenzione straordinaria, questi ultimi potranno essere eseguiti dopo la preventiva autorizzazione del concedente ”) essa va comunque interpretata in combinato disposto con la previsione del termine di durata della concessione; non può poi essere messo in dubbio che si tratta di previsione relativa al solo profilo dell’obbligo di manutenzione; ne consegue che una pattuizione di questo tipo non è in alcun modo ragionevolmente invocabile per resistere al potere di sgombero del bene da parte del concedente una volta che sia scaduta la concessione e sia stato ordinato lo sgombero;

- va poi ricordato che “ il provvedimento di rilascio emesso ai sensi dell’art. 823, comma 2 del codice civile (a mente del quale “Spetta all'autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico. Essa ha facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della e del possesso regolati dal presente codice.”) può essere legittimamente emanato anche senza la preventiva comunicazione dell’avvio del procedimento e senza instaurare alcun contraddittorio con l’interessato, trattandosi di un provvedimento di autotutela esecutiva che l’ON è tenuta ad adottare per rientrare nel possesso di un bene, appartenente al demanio (o al patrimonio indisponibile), abusivamente detenuto da un soggetto privato.

Deve ritenersi, invero, che “per consolidato insegnamento giurisprudenziale, i provvedimenti di rilascio ex art. 823 c.c. non devono essere preceduti dalla comunicazione di cui all’art. 7 della legge n. 241 del 1990, trattandosi di un provvedimento di autotutela esecutiva che l'ON è tenuta ad adottare, senza alcun margine di discrezionalità, per rientrare nel possesso di un bene appartenente al patrimonio indisponibile, abusivamente detenuto da un soggetto privato” (TAR Veneto Sez. I, 18 marzo 2020, n. 260; in termini, ex multis, T.A.R. Puglia, Bari, sez. II, 15 novembre 2018, n. 1475; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 14 gennaio 2014, n. 145).

Si richiama inoltre al riguardo quanto statuito dal Consiglio di Stato, Sez. V, nella sentenza del 2 ottobre 2020, n. 5779: “al riguardo il consolidato indirizzo giurisprudenziale per cui le norme sulla partecipazione del privato al procedimento amministrativo non vanno applicate meccanicamente e formalmente, nel senso che occorra annullare ogni procedimento in cui sia mancata la fase partecipativa, dovendosi piuttosto interpretare nel senso che la comunicazione è superflua - con prevalenza dei principi di economicità e speditezza dell'azione amministrativa - quando l'interessato sia venuto comunque a conoscenza di vicende che conducono all'apertura di un procedimento con effetti lesivi nei suoi confronti (fra le tante, Cons. Stato, V, 20 febbraio 2020, n. 1290; IV, 30 settembre 2002, n. 5003)

…

la tacita rinnovazione di una concessione di beni demaniali non può mai desumersi dall’atteggiamento di mera tolleranza del soggetto proprietario in difetto di un atto formale perché, in tal modo, si darebbe adito ad inammissibili prassi di “sdemanializzazione tacita o di fatto” di beni pubblici, comportanti l’acquisizione da parte di soggetti privati di un potere di fatto su detti beni dal contenuto corrispondente al diritto di proprietà o a un diritto reale di godimento idoneo ad escludere o comunque significativamente comprimere l’uso pubblico del bene oggetto della concessione.

Si riconoscerebbe, in altri termini, in capo al concessionario del bene demaniale un “diritto di insistenza” potenzialmente illimitato nel tempo e non rispondente ai principi comunitari di libera circolazione dei servizi, par condicio, imparzialità e trasparenza. In tale ottica, la giurisprudenza ha esplicitamente affermato, proprio con riguardo alle concessioni dei beni demaniali, che “il divieto di rinnovo tacito dei contratti scaduti, anche se sancito dalla legge con espresso riferimento agli appalti di lavori, servizi e forniture, esprime un principio generale, estensibile anche alle concessioni di beni pubblici, siccome attuativo di un vincolo euro-unitario, il quale considera il rinnovo dei contratti pubblici scaduti come un contratto originario, necessitante della sottoposizione ai canoni dell'evidenza pubblica, atteso che la procrastinazione meccanica del termine originario di durata di un contratto ha l'effetto di sottrarre in maniera intollerabilmente lunga un bene economicamente contendibile alle dinamiche fisiologiche del mercato” (T.A.R. Campania Salerno Sez. II, 29-07-2019, n. 1439; Cons. Stato, sez. V, 30 luglio 2018, n. 4662; Cons. Stato, sez. VI, 6 agosto 2013, n. 4098).

2.3. Nel caso, inoltre, delle concessioni-contratto originariamente stipulate per inscritto e successivamente scadute, si violerebbe - ammettendo il tacito rinnovo dei vincoli contrattuali dopo la scadenza - il principio della forma scritta dei contratti stipulati dalla BB ON (art. 17 del r.d. n. 2440 del 2018 novembre 1923).

2.4. Più di recente il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1841 del 23 febbraio 2024, ha affermato che “costituisce ius receptum (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. V, 26 settembre 2013, n. 4775) che quando una concessione di suolo pubblico sia scaduta, la tollerata occupazione del bene pubblico non radica alcuna posizione di diritto soggettivo o di interesse legittimo in capo all'occupante (anche ex concessionario), a tal fine essendo irrilevante anche il pagamento delle somme corrispondenti all'originario canone (anche se maggiorato), in quanto tali somme valgono solo a compensare l'occupazione sine titulo (C.d.S., Sez. V, 27 settembre 2004, n. 6277) e non essendo ammissibile il rinnovo di una concessione per facta concludentia, considerata l'impossibilità di desumere per implicito la volontà dell'ON di vincolarsi (C.d.S., Sez. V, 22 novembre 2005, n. 6489).”.

Di qui l'irrilevanza di tutti gli elementi allegati dal ricorrente allo scopo superare gli argomenti che precedono.

Non vi è dubbio, dunque, che lo spirare del termine della concessione (il che nel caso di specie si è verificato nel lontano 1994) costituisca circostanza “pienamente sufficiente a radicare la potestà dell'ON di agire per il recupero del bene nell'esercizio dei propri poteri di autotutela esecutiva all'uopo previsti dall'art. 823 Cod. Civ.” (C.d.S., Sez. VII, n. 1841/2024, cit.).

Si è già visto, del resto, che la presenza di una situazione connotata da abusività impedisce in radice di configurare un legittimo affidamento in capo all'occupante abusivo” (T.A.R. Lazio, Sezione Prima Bis, 29 luglio 2025, n. 14956);

- le considerazioni che precedono relative alla doverosità e natura vincolata dell’esercizio del potere di autotutela esecutiva da parte dell’amministrazione comunale valgono a superare tutte le censure del ricorrente legate alla “pendenza” dell’istanza di rinnovo, la quale non era idonea in alcun modo ad impedire l’esercizio del potere di autotutela da parte dell’amministrazione una volta scaduta la concessione (e quindi il titolo legittimante l’occupazione dell’area demaniale);

- in tal senso depongono altresì la previsione dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE (c.d. Bolkenstein) e gli ormai consolidati indirizzi giurisprudenziali di derivazione euro-unitaria su di essa formatisi, i quali ripudiano qualsivoglia automatismo nei rinnovi e/o proroghe delle concessioni demaniali marittime a discapito dei principi pro-concorrenziali circa l’obbligo indeclinabile di espletare procedure ad evidenza pubblica per l’affidamento delle concessioni medesime;

- tali considerazioni sulla natura vincolata del potere valgono anche a smentire in radice le doglianze relative alla mancata considerazione: dell’interesse pubblico all’immediata riconsegna dell’area; della sua prevalenza su quello della ricorrente; dell’interesse pubblico alla prosecuzione dell’attività di bigliettazione, strettamente strumentale al servizio di trasporto pubblico locale; della necessità del proficuo utilizzo delle aree demaniali da parte dell’amministrazione;

- del resto, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, sussiste nel caso di specie il preminente interesse pubblico al celere affidamento in concessione del bene demaniale controverso in esito alla gara già all’uopo indetta giusta determina del Responsabile del Settore Demanio del Comune di -OMISSIS--OMISSIS- (in particolare, si tratta della gara per l’affidamento della gestione, ai sensi dell’art. 45 bis del codice della navigazione, di n. 4 box ad uso biglietteria e n. 1 box ad uso servizi di noleggio, escursioni e/o visite guidate con mezzi nautici ubicati alla radice del Molo Cassone in -OMISSIS-);

- con riferimento poi ai tempi asseritamente troppo ristretti assegnati per il rilascio del bene è sufficiente osservare che: in primo luogo, la concessione è scaduta in data 13.5.2025 e, quindi, la ricorrente ha già goduto a monte (e cioè prima dell’emanazione dell’ordinanza impugnata) di un ampio lasso di tempo per il rilascio spontaneo del bene; in secondo luogo, è assorbente considerare le concrete caratteristiche del bene di cui si discute e le sue assai ridotte dimensioni, vale a dire un box biglietteria dell’estensione di m.q. 2,98; in terzo luogo, neppure la ricorrente ha comprovato l’esistenza di specifiche e concrete ragioni autenticamente ostative al rilascio del bene entro il termine assegnato nell’ordinanza impugnata.

In conclusione, alla luce di tutto quanto precede, il ricorso va respinto poiché nel merito infondato.

Le considerazioni suesposte esauriscono l’esame delle doglianze svolte dalla ricorrente ed eventuali profili non espressamente enunciati devono intendersi come logicamente compresi tra quelli esaminati.

7. Le spese vanno compensate alla luce della peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento della denominazione sociale della parte ricorrente e dell’interventore e dei dati, anche di luogo, idonei ad individuarli.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

UI SS, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere

CE IM, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE IM	UI SS

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.