Pubblicato il 19/01/2026

N. 00221/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03088/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3088 del 2022, proposto da
F.LL MA & C. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pietro Ferraris e Enzo Robaldo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’avvocato Enzo Robaldo, con studio in Milano, piazza Eleonora Duse, 4;

contro

Regione Lombardia, in persona del Presidente della Regione pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Piera Pujatti e Antonella Farite, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli uffici dell’Avvocatura Regionale in Milano, Piazza Città di Lombardia, 1;
Città Metropolitana di Milano, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marialuisa Ferrari, Nadia Marina Gabigliani, Ilaria Azzariti, Giorgio Giulio Grandesso e Marialuisa Bernadette Pozzi, con domicilio eletto presso l’avvocato Marialuisa Ferrari, con studio in Milano, via Vivaio, 1;

nei confronti

Comune di Peschiera Borromeo e Comune di Pantigliate, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della Deliberazione del Consiglio Regionale, 28 giugno 2022 - n. XI/2501 (approvazione del « Nuovo Piano cave della Città Metropolitana di Milano – settore merceologico della sabbia e ghiaia - art. 8 della l.r. 8 agosto 1998, n. 14 - PRS TER 09.02.19 ») e dei relativi allegati, relativamente alle determinazioni assunte con riferimento all'ambito ATEg26;

- di ogni atto presupposto e connesso a quello impugnato, con particolare riferimento alla deliberazione del Consiglio Metropolitano, rep. n. 11/2019 – Atti n. 47633\9.5\2016\41 del 14 marzo 2019 (approvazione della « Proposta di Piano Cave 2019-2029 della Città Metropolitana di Milano: Adozione definitiva e trasmissione alla Regione Lombardia per sua approvazione ») e della proposta di piano cave 2019-2029 della Città Metropolitana di Milano;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lombardia e della Città Metropolitana di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del 5 dicembre 2025 il dott. CA AV e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente è proprietaria di un compendio estrattivo nei Comuni di Peschiera Borromeo e Pantigliate, facente parte dell’ATEg26 del precedente Piano cave.

In particolare, la ricorrente svolge l’attività estrattiva e i materiali raccolti vengono utilizzati per la produzione di conglomerati cementizi per l’edilizia, malte, conglomerati bituminosi e sottofondi stradali.

2. In data 8 giugno 2017 è stato avviato il procedimento per la redazione del nuovo piano cave della Citta Metropolitana di Milano; nel corso del procedimento la ricorrente ha chiesto l’attribuzione di un volume pari a circa 260.000 mc all’anno anche per poter ammortizzare i numerosi investimenti di medio lungo periodo effettuati.

3. Il 24 luglio 2018 è stata pubblicata la proposta della nuova pianificazione per il decennio 2019/2029 che prevedeva, per quanto qui di interesse, un volume di 1.300.000 mc per l’ATE de quo .

4. Il 25 settembre 2018 la ricorrente ha presentato le proprie osservazioni, in cui ha rappresentato che la diminuzione del 60% dei volumi di piano assegnati all’ATEg26 sarebbe irragionevole e ha chiesto di ampliare il perimetro dell’ATEg26.

5. Il 14 marzo 2019 la Città Metropolitana di Milano ha adottato la proposta del nuovo piano cave accogliendo in parte le proposte della ricorrente.

In particolare, i volumi previsti nella proposta sono stati passati da 1.300.00 mc a 1.500.000 mc. mentre la richiesta di ricomprendere nel perimetro dell’ATE le aree agricole site tra l’area impianti e le nuove aree di coltivazione ad est dell’ATE è stata respinta.

6. Il 24 maggio 2022 la ricorrente ha inoltrato alla regione le proprie controdeduzioni.

7. Il 28 giugno 2022, dopo l’ottenimento dei pareri e delle osservazioni dei soggetti coinvolti, il nuovo piano è stato approvato.

8. Con ricorso, notificato il 21 ottobre 2022 e depositato il successivo 15 novembre, la ricorrente ha impugnato il nuovo piano cave e tutti gli atti a esso propedeutici, perché asseritamente illegittimi.

9. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 5 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

10. Prima di approfondire il merito del ricorso, il Collegio è tenuto a ribadire una serie di considerazioni e principi generali che regolano la materia in esame.

In primo luogo, per giurisprudenza pacifica, il piano cave è un atto di pianificazione e programmazione generale, caratterizzato da discrezionalità incensurabile, una volta che ne sia fatto un uso corretto e non emergano evidenti vizi di illogicità e irragionevolezza. Le scelte tecnico-valutative sono sindacabili in sede giudiziale esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione, eventualmente anche sotto l'aspetto della correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto, fermo restando il limite della relatività delle valutazioni scientifiche ( ex multis Consiglio di Stato, sez. V, 9 maggio 2024, n. 4159).

In particolare, è stato precisato che « l'attività estrattiva di cava coinvolge interessi super individuali e valori costituzionali (ambiente, paesaggio, territorio, salute, iniziativa economica), incidendo sul governo del territorio sia per il suo rilevante impatto ambientale che per le esigenze economiche proprie dell'impresa esercente connesse allo sfruttamento delle sempre più scarse risorse naturali disponibili, con la conseguenza che, al pari dell'attività edilizia, non è mai completamente libera, ma deve inserirsi in un contesto di interventi pianificati; dalla natura programmatica dell'intervento pubblicistico e dai valori costituzionali in gioco ne discende che in sede di approvazione del piano delle cave, in applicazione della norma sancita dall'art. 3, l. n. 241 del 1990, le scelte riguardanti le singole aree non abbisognano di una specifica motivazione in considerazione dell'elevato numero di destinatari e dell'interdipendenza reciproca delle varie previsioni, specie se poste a tutela dell'ambiente e del paesaggio » ( ex multis Consiglio di Stato, sez. IV, 5 agosto 2025, n. 6928).

Ne consegue che, a fronte di tale ampia discrezionalità « il privato operatore del settore non vanta un'aspettativa giuridicamente tutelata alla conferma di un ambito territoriale estrattivo (ATE) previsto nel piano precedente, né all'attribuzione di specifici volumi, dovendo l'Amministrazione contemperare l'interesse economico privato con prevalenti interessi pubblici, quali la tutela dell'ambiente, del paesaggio e il contenimento del consumo di suolo; le garanzie partecipative si intendono rispettate qualora le osservazioni del privato siano state esaminate e motivatamente disattese, anche se con esito sfavorevole » ( ex multis T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 12 marzo 2025, n. 192).

11. Tanto premesso, con il proprio ricorso, i cui motivo possono essere trattati congiuntamente stante la loro stretta interconnessione, la ricorrente censura la violazione degli artt. 3 e 10 della legge 241/90; della legge regionale 8 agosto 1998 nonché l’eccesso di potere dell’amministrazione procedente.

In particolare, essa sostiene che le amministrazioni procedenti non avrebbero adeguatamente valorizzato le proprie controdeduzioni né avrebbero congruamente motivato il mancato accoglimento delle proprie richieste.

La ricorrente sostiene inoltre che i dati sui fabbisogni risalirebbero al 2018 o comunque a un periodo antecedente alla crisi pandemica mentre successivamente la domanda sarebbe aumentata; al contrario, l’apporto dei materiali provenienti da riciclaggio sarebbe stato sovrastimato; senza contare che il nuovo piano non terrebbe neppure in considerazione l’effettiva capacità produttiva del compendio.

12. Le doglianze sono infondate.

In primo luogo, il procedimento è stato ispirato al pieno rispetto della normativa vigere nonché alla massima partecipazione dei soggetti interessati.

In particolare, la ricorrente ha partecipato attivamente alla formazione del documento e le sue osservazioni sono state adeguatamene valutate e parzialmente accolte: il volume assegnato all’ATEg26 è, infatti, passato da 1.300.00 mc a 1.500.000 mc..

Ciò posto, dall’esame degli atti di causa è emerso che la Regione ,dopo aver analizzato le osservazioni della ricorrente, ha condiviso la valutazione della Città Metropolitana evidenziando che « l'ambito estrattivo si trova al confine fra i Comuni di Pantigliate e Peschiera Borromeo, in un contesto prevalentemente agricolo, localizzato nel Parco Agricolo Sud Milano e attraversato da un Corridoio ecologico regionale e provinciale; l'area di cava fa territorialmente riferimento alla ZSC Sorgenti della Muzzetta e l’ambito è parzialmente compreso nell'area a vincolo paesaggistico, ai sensi del D. Lgs. 42/04, relativa al Castello di Peschiera Borromeo ».

Del tutto priva di pregio è, poi, la cesura relativa a un’errata valutazione del fabbisogno: essa è infatti generica in quanto si limita ad asserire che i rilievi sarebbero stati effettuati prima della pandemia e che, successivamente, la domanda sarebbe aumentata e aumenterà ancora con l’avvento dei giochi olimpici invernali del 2026.

Al contrario, nella propria relazione istruttoria la Regione ha dettagliatamente indicato le modalità con cui è stato determinato il fabbisogno.

A ciò si deve aggiungere che il rapporto ambientale del 2019 evidenzia che il « fabbisogno di inerti così stimato per il prossimo decennio è pari a 27.900.000 mc. Anche sulla base del confronto avvenuto con il mondo delle costruzioni e delle imprese che operano nell'attività produttiva e con la consapevolezza che la produzione di inerti sia da mettere in stretta relazione con la domanda (come lo studio ha dimostrato la possibilità di cavare, in assenza di domanda, ha portato i cavatori ad accumulare un importante residuo che non è stato utilizzato), si può ipotizzare una maggiorazione del 15% del volume potenziale di scavo per il periodo 2019-2029 oltre a quello del residuo di Piano, anche per incidere sia sul tema del contenimento dei prezzi, sia sul rischio di importazione degli inerti da altre Province. Una maggiorazione del 15% del potenziale stimato porterebbe il fabbisogno di inerti del Piano Cave 2019- 2029 a 32.085.000 mc, di cui 27.900.000 mc residuo del vecchio Piano e 4.185.000 mc come quota aggiuntiva portata del nuovo Piano. In sintesi il valore complessivo del fabbisogno di inerti per il decennio 2019.2029 viene arrotondato in 32.000.000 mc. Confrontando i due valori complessivi decennali dei volumi di Piano, a partire dai 54.857.000 mc del Piano cave 2006, occorre evidenziare una riduzione di volumi complessivi pari a circa il 40% sul totale di inerti di cui poter disporre ».

Per tale ragione, si ritiene che la stima dei fabbisogni, così come il volume attribuito all’ATE della ricorrente, sia immune da censure di ordine logico, anche perché, come precisato dalla Regione, la consistenza del giacimento all’interno del perimetro è il criterio utilizzato per individuare la risorsa ancora disponibile mentre il volume dell’ATE deve essere determinato anche sulla scorta dei parametri accuratamente descritti nel menzionato documento.

Del resto, la stessa relazione tecnica evidenzia che « l'obiettivo della pianificazione in materia di attività estrattiva è quello di individuare sul territorio aree in cui sia disponibile la risorsa naturale in grado di soddisfare il fabbisogno di inerti previsto per il decennio, limitando ai fabbisogni necessari i siti e i volumi di materiali estraibili per preservare le materie prime non rinnovabili quale obiettivo primario di sostenibilità ».

Sicché per « l'individuazione dei giacimenti sfruttabili, intesi come porzioni di territorio interessate dalla presenza di una risorsa da tutelare in quanto risorsa naturale non rinnovabile ovvero aree potenzialmente sfruttabili per l'assenza di vincoli e ostacoli, si è proceduto in primis all'esame territoriale delle aree contigue agli ATE esistenti e dei giacimenti individuati nel Piano cave approvato nel 2006 ».

Inoltre, proprio per meglio chiarire il contenuto della valutazione il Rapporto ambientale contiene un quadro riassuntivo « che rappresenta il grado di sostenibilità ambientale di ciascuno degli ambiti esaminati - e di cui sotto si riporta uno stralcio a titolo esemplificativo- visualizza criticità e potenzialità degli ambiti estrattivi esistenti con colori che dal verde al rosso rappresentano lo stato di crescente criticità del singolo indicatore ».

Del resto, lo stesso articolo 1 della legge regionale 20/21 sancisce proprio he il Piano cave deve avere come obiettivi: la promozione dello sviluppo sostenibile, di cui all'articolo 11 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea; la salvaguardia del giacimento coltivabile; il ripristino del suolo; la limitazione del suo consumo nonché la tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e del paesaggio.

In omaggio ai principi de quibus l’amministrazione procedente ha altresì evidenziato che « L'ambito estrattivo si trova al confine fra i Comuni di Pantigliate e Peschiera Borromeo, in un contesto prevalentemente agricolo, localizzato nel Parco Agricolo Sud Milano e attraversato da un Corridoio ecologico regionale e provinciale primario. L'ambito è parzialmente compreso nell'area a vincolo paesaggistico, ai sensi del D. Lgs. 42/04, relativa al Castello di Peschiera Borromeo. Ad una distanza inferiore a 500m è localizzato un pozzo pubblico ad uso potabile ».

Sempre con riferimento alla stima del fabbisogno, la ricorrente trascura l’intrinseca dinamicità del piano, che, all’art. 65, prevede espressamente che « Al fine di garantire un corretto, omogeneo e adeguato sviluppo delle attività estrattive la Città metropolitana di Milano si impegna ad attivare un sistema di monitoraggio continuo del Piano cave attraverso l'utilizzo dei seguenti indicatori e ad una verifica, al quinto anno, relativa all'andamento dei fabbisogni e alla dinamica dell'offerta », indicando, tra l’atro una serie di criteri per rideterminare il fabbisogno.

Del pari, gli atti di causa di mostrano che anche la stima dell’incidenza dei materiali di recupero appare del tutto ragionevole.

Sul punto la relazione tecnica evidenzia, infatti, che il riciclaggio dei rifiuti inerti « può costituire un significativo contributo alla riduzione dell'estrazione di materiali naturali di cava; da qualche anno infatti sta acquistando porzioni di mercato sempre più importanti l'utilizzo di materiali triturati, lavorati e selezionati per quegli utilizzi meno nobili ma significativi dal punto di vista dei volumi » e, pertanto, proprio in omaggio alla normativa nazionale, il piano mira a « promuovere l'utilizzo di aggregati riciclati in sostituzione dei materiale di cava », anche mediante il coinvolgimento di tutti gli operatori coinvolti nella gestione dei rifiuti, ivi compresi quelli che dovranno applicare tecniche di demolizione selettiva.

Per tali ragioni, nonché alla luce delle controdeduzioni della ricorrente e ai recenti interventi normativi in materia di economia circolare, la stima della porzione dei materiali appare ragionevole.

Alle considerazioni della ricorrente si contrappongono, infatti, quelle delle amministrazioni procedenti, a dimostrazione del fatto che la censura in esame tenta di far sostituire la valutazione del Collegio a quella della pubblica amministrazione la quale non è però consentita al giudice amministrativo.

Per quanto concerne, poi, il mancato accoglimento della richiesta di ricomprendere nell’ambito le aree situate tra l’area impianti e le nuove aree di coltivazione ad Est dell’ATE occorre evidenziare che la Città metropolitana ha respinto la richiesta, anche per evitare « l'interclusione e di mantenere la connessione con le aree agricole circostanti del territorio del Parco Agricolo Sud Milano ».

Inoltre, la motivazione del provvedimento è ben più complessa articolata di quanto rappresentato dalla ricorrente in sede di impugnazione: dall’esame degli atti di causa emerge infatti che la Regione ha ragionevolmente condiviso le controdeduzioni della Città Metropolitana, a mente della quale è stato ritenuto non necessario « ricomprendere nel perimetro di ATE le aree agricole di pregio (non interessate da attività estrattiva) site tra l'area impianti e le nuove aree di coltivazione ad Est dell'ATE, in quanto la connessione tra queste è garantita ».

A ciò si deve aggiungere che le aree de quibus sono comprese nel Parco Agricolo Sud Milano; interessate da attività agricole classificate come Ambiti Agricoli di Interesse Strategico nonché dalla fascia di rispetto dell’oleodotto.

Infine, dalla stessa relazione istruttoria della Regione emerge che il rigetto delle richieste della ricorrente è stato anche determinato « dalla presenza di peculiarità territoriali ed ambientali dell’area dovute alla presenza di infrastrutture, di zona di tutela paesistica inerente il Castello di Peschiera Borromeo, nonché di vincoli insistenti su beni ambientali. Rileva, inoltre, che è comunque garantita la connessione tra l’area impianti, così come individuata nella scheda del Piano Cave adottato, e le nuove aree di coltivazione ad Est dell'ATE ».

Del tutto inconferente è, poi, l’asserita lesione del legittimo affidamento della ricorrente, posto che, come precedentemente evidenziato, la giurisprudenza è consolidata nel ritenere che il privato non può vantare alcun legittimo affidamento sulla conferma del contenuto della precedente pianificazione.

13. Per quanto sopra esposto il ricorso è infondato e deve essere respinto.

14. In virtù della complessità della vicenda il Collegio ritiene che sussistano giustificati motivi per compensare integralmente le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 5 dicembre 2025 svoltasi da remoto ex art. 87 comma 4- bis cod. proc. amm., con l'intervento dei magistrati:

NN UC, Presidente

CO Vampa, Primo Referendario

CA AV, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA AV	NN UC

IL SEGRETARIO