Pubblicato il 29/12/2025

N. 00404/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00206/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 206 del 2025, proposto dall’Azienda Agricola SE IU AN, dall’Azienda Agricola FA TO e dall’Azienda Agricola TE Vincenzo, in persona del rispettivo titolare pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Assunta Pistilli e Guglielmo Pettograsso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Campolieto, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Mauro Tedino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la declaratoria dell’illegittimità

- del silenzio serbato dal Comune di Campolieto in ordine alla procedura di gara per l’affitto dei fondi rustici di proprietà comunale di cui al bando del 1°.07.2022;

e per la conseguente condanna

dell’Amministrazione a provvedere alla conclusione del relativo procedimento;

- del silenzio-rigetto formatosi ai sensi dell’art. 25, comma 4, della legge n. 241/1990 sull’istanza di accesso agli atti presentata dagli interessati al Comune di Campolieto in data 14.05.2025, e per il conseguente accertamento del diritto dei primi ad accedere alla documentazione richiesta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Campolieto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 il dott. UI AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Campolieto, con la Delibera del Consiglio Comunale n. 28 del 31.07.2021 (pubblicata in data 14.09.2021), ha approvato il " Regolamento comunale per il fitto di fondi rustici comunali ", successivamente rettificato dalla Delibera n. 35 del 30.12.2021 in guisa tale da consentire la partecipazione alle relative procedure anche agli aspiranti che non avessero posseduto la residenza o sede legale nel territorio comunale.

1.1. L’Amministrazione comunale ha poi dato avvio alla procedura a evidenza pubblica per l’affitto di determinati fondi rustici di proprietà comunale (lotti da 1 a 27) con il bando approvato dalla Giunta comunale con delibera n. 73 del 30.06.2022 e pubblicato il 1°.07.2022.

2. I titolari delle aziende agricole in epigrafe hanno indi tutti presentato le proprie domande di partecipazione alla procedura di assegnazione in questione: questo, però, senza rilasciare all’Amministrazione comunale, alla debita scadenza, i fondi di cui erano stati detentori in forza di contratti di affitto ormai scaduti.

2.1. Per riottenere la disponibilità dei suddetti fondi il Comune di Campolieto ha quindi dovuto convenire in giudizio i titolari delle aziende agricole in epigrafe.

E, nell’ambito dei relativi giudizi, solo con le sentenze nn. 922 del 23.10.2025, 924 e 926 del 24.10.2025 il Tribunale Ordinario di Campobasso ha ordinato l’immediato rilascio dei fondi detenuti sine titulo dall’11.11.2021, con condanna delle rispettive parti ivi resistenti al pagamento di una indennità di occupazione sine titulo, oltre che delle spese processuali.

2.2. Frattanto, peraltro, gli stessi interessati in epigrafe, in data 14 maggio 2025, hanno avanzato al Comune un’istanza con la quale hanno:

a) da un lato, richiesto di conoscere lo stato della procedura di assegnazione dei fondi avviata con il bando approvato dalla Giunta comunale con delibera n. 73 del 30.06.2022;

b) dall’altro, domandato di accedere, ai sensi degli artt. 22 e ss. della legge n. 241/1990, a tutti gli atti della procedura stessa.

3. I medesimi sunnominati, non ricevendo riscontro da parte del Comune, hanno infine proposto la presente impugnativa contro il silenzio serbato sulla loro istanza del 14 maggio 2025, affidandosi ai seguenti motivi di ricorso, così rubricati:

I- « SULL’ILLEGITTIMITA’ DEL SILENZIO – INADEMPIMENTO I.1. VIOLAZIONE DELL’ART. 2 L. 241/90; VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI BUONA FEDE, CORRETTEZZA, TRASPARENZA; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 6 DEL BANDO DI AFFITTO FONDI RUSTICI »;

II- « SULL’ILLEGITTIMITA’ DEL SILENZIO RIGETTO SERBATO SULL’ISTANZA DI ACCESSO II.1. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ART. 22 E SS. DELLA L. 241/1990 »;

III- « VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI TRASPARENZA E BUONA AMMINISTRAZIONE (ART. 97 COST.) ».

In estrema sintesi, con il ricorso ci si è doluti:

a) per un verso, secondo il rito del silenzio, della violazione dell’art. 2, comma 1, della legge n. 241 del 1990;

b) per altro verso, con il rito dell’accesso, della violazione dell’art. 22 della medesima legge n. 241 del 1990.

In pratica, secondo l’impostazione di parte ricorrente, l’Amministrazione avrebbe bandito la procedura del 2022 per poi arrestare il procedimento, di cui non si avrebbero più avute notizie.

In particolare, l’art. 6 del bando imponeva all’Amministrazione di procedere alla nomina della relativa Commissione entro 10 giorni dalla scadenza del termine di presentazione delle domande degli aspiranti all’affitto: ma non vi sarebbero state notizie al riguardo.

4. In resistenza al ricorso si è costituito in giudizio il Comune di Campolieto, eccependo, oltre alla sua infondatezza, la sua stessa inammissibilità per violazione degli artt. 31, comma 2, e 116 del cod.proc.amm..

Per la difesa comunale, “ la Commissione di gara avrebbe dovuto procedere alla stesura della graduatoria ed al completamento delle operazioni entro 10 gg dalla scadenza del termine innanzi detto, ovvero entro il 26/07/2022, dal che si rileva che essendo decorso oltre 1 (uno) anno dalla data costituente il termine di conclusione del procedimento, il ricorso proposto risulta ex art. 31 co. 2° e 117 C.P.A. tardivo e come tale inammissibile, vista la notifica del ricorso intervenuta solo il 14/07/2025, ovvero tre anni dopo la scadenza del termine ” (cfr. la memoria della difesa comunale del 7.11.2025 a pag. 4).

Il Comune ha altresì dedotto, nel merito, che il ritardo nella conclusione del procedimento sarebbe stato dovuto al fatto che gli odierni ricorrenti non avevano rilasciato a tempo debito i terreni di cui si discute, non riconsegnati nemmeno dopo le sentenze di rilascio pronunciate dal giudice civile in favore dell’Ente.

Inoltre, “ la inammissibilità del primo motivo di ricorso, stante la tardività dello stesso ex artt. 31 co. 2° e 117 C.P.A., si reverbera ed incide anche sull’istanza di accesso formulata, atteso che deve ritenersi “carente di interesse” una istanza finalizzata a verificare la eventuale sussistenza di un “silenzio-inadempimento”, che non è più contestabile, essendo decorso il termine annuale previsto dagli articoli innanzi citati al momento della formulazione dell’istanza di accesso ” (cfr. la memoria citata a pag. 6).

Infine, la difesa comunale ha rappresentato che la Commissione preposta alla procedura di evidenza pubblica per gli affidamenti in affitto dei fondi era stata nominata con la determina del Responsabile dell’Area Tecnica n. 206 del 5.11.2021, e la stessa dovrebbe “ verosimilmente completare il proprio lavoro anche all’esito della avvenuta definizione dei giudizi dinanzi al Tribunale Agrario, ma i verbali della Commissione, mancando allo stato una Aggiudicazione, non possono essere diffusi, stante la previsione dell’art. 35 comma 3° D.Lgs 36/2023, che ipotizza, nel caso di violazione del termine per la diffusione dei verbali, la configurabilità del reato previsto e punito dall’art. 326 C.P. ” (cfr. la memoria a pag. 8).

5. Alla camera di consiglio del 17.12.2025, uditi i difensori presenti come da verbale, l’affare è stato infine trattenuto in decisione.

6. Il ricorso è nel suo complesso infondato, e tanto esonera il Collegio dall’intrattenersi sulle eccezioni di rito sollevate dalla difesa comunale.

6.1. Innanzitutto, va subito rilevato che presupposto primario indefettibile per la formazione di un silenzio-inadempimento coercibile mediante l’attivazione del rito del silenzio è costituito dalla sussistenza di un obbligo dell’Amministrazione di prendere posizione sull’istanza del privato mediante un provvedimento definitivo espresso: in mancanza, l’inerzia non è qualificabile in termini di silenzio inadempimento. Ed infatti: “ Presupposti dell'azione avverso il silenzio sono sia l’esistenza di uno specifico obbligo di provvedere in capo all’Amministrazione, sia la natura provvedimentale dell’attività oggetto della sollecitazione; il rito previsto dagli artt. 31 e 117 c.p.a. rappresenta infatti sul piano processuale lo strumento rimediale per la violazione della regola dell'obbligo di agire in via provvedimentale sancita dall'art. 2, l. n. 241 del 1990” (Consiglio di Stato, n. 8897/2021) .

La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha anche precisato che il ricorso avverso il silenzio rifiuto dell'Amministrazione, poiché è diretto ad accertare la violazione dell'obbligo della stessa di provvedere su un'istanza del privato volta a sollecitare l'esercizio di un pubblico potere, “risulta esperibile in presenza di un obbligo di provvedere nei confronti del richiedente rispetto al quale l'Amministrazione sia rimasta inerte. Di conseguenza si configura un silenzio-inadempimento da parte della stessa tutte le volte in cui l'Amministrazione contravviene ad un preciso obbligo di provvedere, e tanto sia in base ad espresse previsioni di legge, sia nelle ipotesi che discendono dai principi generali o dalla peculiarità del caso ” (Consiglio di Stato sez. IV nn. 1068/2022) .

Tanto premesso, il Tribunale rileva che il silenzio che il Comune di Campolieto ha serbato nella gestione della procedura di affidamento dei fondi in questione –inerzia che le ricorrenti contestano con la parte dell’impugnativa con la quale è stato domandato di accertarne l’illegittimità, con conseguente condanna dell’Amministrazione a provvedere- risulta, in realtà, pienamente giustificata.

Il Comune ha avviato la procedura con il bando del 2022, in base al quale l’Amministrazione avrebbe scelto i contraenti con i quali stipulare i contratti di affitto dei terreni: e questo nella prospettiva di obbligarsi, tra le altre cose, anche alla riconsegna dei fondi stessi.

La regolamentazione del bando (e presumibilmente degli stessi contratti di affitto) risultava, quindi, basata del tutto verosimilmente sul presupposto che i fondi comunali precedentemente detenuti dagli odierni ricorrenti sarebbero, alla scadenza prevista, ritornati nella legittima e piena disponibilità dell’Ente, per essere poi posti nuovamente sul mercato.

Il fatto è, tuttavia, che così non è stato.

Infatti, l’Amministrazione comunale, dinanzi alle resistenze degli interessati, per ottenere la disponibilità dei fondi da loro precedentemente detenuti, e da un certo punto in poi illegittimamente occupati, ha dovuto dapprima attivare appositi giudizi civili, e indi attenderne l’esito.

E soltanto con le sentenze nn. 922 del 23.10.2025, 924 e 926 del 24.10.2025 il Tribunale Ordinario di Campobasso ha ordinato l’immediato rilascio dei fondi detenuti sine titulo dall’11.11.2021, con condanna delle rispettive parti convenute al pagamento di una indennità di occupazione sine titulo oltre che delle spese processuali.

Ora, sebbene dagli atti del giudizio non sia possibile desumere la precisa incidenza quantitativa dei fondi per anni illegittimamente trattenuti rispetto al totale dei fondi destinati a formare oggetto della nuova procedura di assegnazione, è comunque agevole osservare che la sommatoria dei primi integrava una parte tutt’altro che trascurabile della consistenza dei secondi. Precisamente, dagli atti del giudizio è emerso che i fondi oggetto dei giudizi civili di rilascio dianzi menzionati (ivi identificati come da registri catastali fg. 6, p.lla 139; fg. 21, p.lla 194; fg. 12, p.lle 5 e 20) coprivano ben 18 dei 39 lotti in cui erano stati divisi i terreni comunali oggetto della procedura di affidamento di cui al bando del 2022 (atteso che nella costituzione dei lotti l’Amministrazione aveva frazionato i fondi di cui si discute nel seguente modo: il fondo fg. 6, p.lla 139 è stato frazionato in n. 8 lotti; il fondo fg. 21, p.lla 194, a sua volta, è stato frazionato in n. 6 lotti; il fondo fg. 12, p.lla 5 è stato frazionato in n. 2 lotti; al pari del fondo fg. 12, p.lla 20, anch’esso frazionato in n. 2 lotti; cfr. all.ti nn. 2, 8, 9 e 10 alla produzione della difesa comunale del 7.11.2025).

Il Collegio ritiene quindi destituita di fondamento la pretesa degli odierni ricorrenti di veder dichiarata l’illegittimità di uno stallo della procedura che loro stessi, continuando a occupare sine titulo i fondi in questione, hanno in realtà forzosamente determinato.

Non può certo dirsi, infatti, che il Comune fosse obbligato a portare avanti la propria procedura di assegnazione pur non avendo la materiale disponibilità dei fondi indebitamente occupati, dal momento che l’Amministrazione comunale era pur sempre tenuta a garantire agli ipotetici nuovi assegnatari la disponibilità materiale, oltre che giuridica, dei terreni destinati all’assegnazione.

In questa prospettiva la difesa comunale ha eccepito, dunque, del tutto plausibilmente che “ La mancanza della materiale disponibilità dei terreni (detenuti sine titulo dai ricorrenti) ha di fatto ostacolato la conclusione delle operazioni di gara, non potendosi “aggiudicare” gli stessi terreni a soggetti a cui poi non si potevano consegnare ed inoltre l’avvenuta proposizione da parte dei tre odierni ricorrenti di una specifica domanda riconvenzionale dinanzi al Tribunale Sezione Agraria di Campobasso diretta a far valere il proprio diritto alla prelazione sugli stipulandi contratti di affitto, ha reso impossibile assegnare in godimento i terreni stessi a terzi e quindi concludere le operazioni di gara nella pendenza del giudizio dinanzi al Tribunale Agrario ” (cfr. la memoria comunale del 7.11.2025 a pag. 5).

E le parti ricorrenti, nel successivo corso del giudizio, neppure hanno adeguatamente contestato simili deduzioni di merito, che comunque la difesa comunale aveva efficacemente svolto a giustificazione dello stallo della procedura.

Donde l’infondatezza in parte qua del ricorso.

6.2. Quanto dianzi illustrato avvia poi già a disattendere anche la parte del medesimo ricorso diretta a ottenere l’accesso agli atti della procedura di affidamento oggetto di controversia.

Infatti, una volta appurato che la detta procedura è stata (legittimamente) ferma in attesa del rilascio, per via giudiziaria, di un numero di fondi aventi una considerevole incidenza sulla consistenza complessiva dei fondi da assegnare, viene con ciò stesso da sé l’assenza dei presupposti per un utile esame del merito della pretesa ostensiva delle parti ricorrenti.

Dalla rappresentazione dei fatti operata da ambo le parti in causa, e dagli elementi acquisiti nel corso del giudizio, può dirsi invero pacifico che, al di là della nomina della Commissione ormai depositata dalla difesa comunale, l’Amministrazione non abbia compiuto alcun’altra forma di attività effettiva di gestione della procedura.

Ne consegue la carenza di interesse alla coltivazione dell’istanza di accesso, non essendovi altra documentazione cui accedere.

6.3. In definitiva l’azione amministrativa comunale in contestazione è meritevole di andare esente dalle censure prospettate a mezzo del ricorso.

7. In conclusione, alla luce di tutto quanto sopra illustrato, il ricorso deve quindi essere interamente respinto.

8. Le spese processuali seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna le ricorrenti, in solido tra loro, al pagamento delle spese di lite in favore del Comune di Campolieto, liquidandole nella somma di euro 1.000,00, oltre agli accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IC Gaviano, Presidente

UI AL, Referendario, Estensore

Sergio Occhionero, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UI AL	IC Gaviano

IL SEGRETARIO