Pubblicato il 10/12/2025

N. 22353/2025 REG.PROV.COLL.

N. 08531/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8531 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Consorzio Stabile MO IN, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Gentile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della cultura - Parco Archeologico del EO, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Società Cooperativa Culture, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Ruffini, Marco Orlando, Antonietta Favale e Matteo Valente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
C.N.S. Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gennaro Rocco Notarnicola, Aristide Police, Fabio Cintioli, David Astorre e Paul Simon Falzini, con domicilio eletto presso lo studio Aristide Police in Roma, viale Liegi 32;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento del Ministero della cultura prot. n. 3392 del 9 giugno 2025, adottato dal Direttore del Dipartimento Valorizzazione "avocante" (doc. 1), con il quale è stato negato l'accesso agli atti e alla documentazione tutta richiesta da MO IN con istanza del 3 giugno 2025 (doc. 2)

e per l'accertamento

del diritto del ricorrente consorzio ad accedere agli atti e alle informazioni richieste con l'istanza del 3 giugno, con condanna dell'amministrazione a rendere copia degli atti richiesti.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da CONSORZIO STABILE PRIMO NOMINE il 25 settembre 2025:

per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dall’amministrazione resistente sull’istanza presentata dal consorzio ricorrente in data 25 giugno 2025 (doc. 9) e per l’accertamento del diritto di MO IN ad accedere agli atti e alle informazioni richiesti con la medesima nota, e con condanna dell’amministrazione a concedere visione e a rendere copia degli atti richiesti,

nonché per l’annullamento

del diniego impugnato con il ricorso introduttivo e del relativo provvedimento del Ministero della cultura, prot. n. 3392 del 9 giugno 2025, adottato dal “Capo Dipartimento Valorizzazione Avocante”;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Società Cooperativa Culture, di C.N.S. Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa e del Ministero della cultura - Parco Archeologico del EO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 la dott.ssa RA NT YR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 3 giugno 2025 il Consorzio stabile MO IN, per il tramite di legale di fiducia, ha inoltrato un’istanza di accesso indirizzata a diverse articolazioni del Ministero della cultura e rispettivi responsabili nominativamente indicati, inerente lo svolgimento dei servizi aggiuntivi e di biglietteria presso il Parco Archeologico del EO (di seguito anche “PAC”), affidati in concessione (fino al 2023) al RTI composto dal Consorzio Nazionale Servizi (di seguito NS), mandatario, con UL quale cooperativa designata per l’esecuzione, e OR CT S.p.A., mandante per l’esecuzione dei servizi editoriali.

L’istante premette che l’Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato (di seguito “AGCM”), con provvedimento n. 31517 del 25 marzo 2025, aveva adottato sanzioni per pratiche commerciali scorrette poste in essere nell’esecuzione del servizio di biglietteria, previo accertamento (v. il punto 49 del deliberato, riportando testualmente nell’istanza) che “ UL è aderente al Consorzio Nazionale Servizi (NS), mandante del Raggruppamento Temporaneo di Imprese (OR CT SP-NS), poi Associazione Temporanea di Imprese formata da OR CT SP e UL ”), e dunque avendo asseritamente riscontrato una “ (illegittima) modifica soggettiva del RTI originariamente aggiudicatario della concessione dei servizi aggiuntivi presso il EO ”.

Ciò posto, il Consorzio MO IN: i) premesso che, diversamente da quanto emerso dall’istruttoria condotta dall’AGCM, risulterebbe “ Dalle attestazioni di buona e corretta esecuzione del predetto servizio, rese dall’amministrazione concedente (PAC) in relazione al periodo 2019-2023, (…) che il RTI, sino all’ultimo anno di esecuzione (2023) era ancora composto dal NS (mandatario), con UL quale cooperativa indicata per l’esecuzione e OR CT SP mandante per l’esecuzione dei servizi editoriali ”, ha chiesto “ che vanga chiarito il contrasto tra le risultanze dei diversi procedimenti ”; ii) ha chiesto “conferma” che siano state espletate le verifiche (già richieste “ con nota pec del 22.1.2024, rimasta peraltro priva di riscontro ”) in merito al possesso dei requisiti soggettivi in capo all’aggiudicatario della nuova concessione CSN, estendendo il giudizio di affidabilità professionale a UL, della cui esperienza il primo si era giovato per la dimostrazione dei requisiti di capacità tecnica; iii) ha chiesto l’ostensione di una serie di documenti, ossia “ originario contratto del 2003, di concessione dei servizi aggiuntivi presso il EO, e successive modifiche e integrazioni riguardanti sia l’estensione del servizio che le modifiche soggettive di cui v’è menzione nella motivazione del provvedimento AGCM; atti, richieste e provvedimenti per la verifica dei requisiti di ordine generale in capo al NS e a UL ai fini della stipula del nuovo contratto di appalto per l’esecuzione dei servizi di biglietteria presso il EO ”.

L’istante precisa che il proprio interesse risiede nella sua partecipazione i) sia alla nuova gara d’appalto indetta per l’affidamento dei servizi di biglietteria presso il Parco Archeologico del EO, in esito alla quale si era classificata seconda dietro al NS (che dal 2024 esegue il servizio per il tramite di altra consorziata), con conseguente possibilità per il medesimo di agire per la “ risoluzione del contratto e (…) scorrimento della graduatoria (…) a seguito della sopravvenuta conoscenza di fatti idonei a condurre all’esclusione del NS, sino ad oggi sottaciuti dall’amministrazione competente ”, ii) sia ad altre due procedure per la concessione di servizi di valorizzazione e bigliettazione, presso il Museo archeologico di Reggio Calabria e il Parco Archeologico di Ercolano, nelle quali MO IN si era classificato parimenti al secondo posto in graduatoria dietro UL, “ che aveva speso i requisiti di esperienza sulla biglietteria maturati presso il PAC ”.

2. L’istanza è stata rigettata con nota prot. n. 3392 del 9 giugno 2025, sottoscritta dal Capo del Dipartimento per la Valorizzazione del Patrimonio culturale del MIC (di seguito anche “Di.Va.”), dott.ssa Alfonsina Russo, in qualità di “avocante”, rilevando che, per un verso, essa contiene richieste “palesemente inammissibili” (v. quelle sopra sintetizzate sub lettere i e ii ), atteso che, ai sensi della l. n. 241/1990, è possibile richiedere l’ostensione e l’estrazione di copia di documenti già formati, ma non anche valutazioni e/o elaborazione di dati da parte dell’amministrazione, mentre, per altro verso, è stata ravvisata la carenza di un interesse concreto all’ostensione degli atti inerenti la verifica del possesso dei requisiti dichiarati dal RTI aggiudicatario dell’appalto del servizio di bigliettazione del EO, avendo il Consorzio già acquisito la relativa documentazione nell’ambito del giudizio esperito avverso il provvedimento di aggiudicazione in favore di NS (rigettato con sentenza del T.A.R. Lazio n. 13441/2023, confermata in appello dalla sentenza n. 3144/2024 “ che peraltro è espressamente intervenuta a chiarire il rapporto tra consorzio e consorziata ”).

3. Con pec del 25 luglio 2025 il Consorzio stabile MO IN ha chiesto la revisione della determinazione negativa adottata dal Ministero, puntualizzando che il proprio interesse derivava altresì dall’aver partecipato ad altre due gare di appalto, ossia quella indetta dalle Gallerie degli Uffizi per la gestione dei servizi aggiuntivi di valorizzazione e di biglietteria e quella indetta da Consip S.p.A. per la gestione dei servizi museali integrati presso il Museo Archeologico Nazionale di Napoli (MANN), nelle quali si era collocato sempre al secondo posto dietro UL, con provvedimenti oggetto di ricorso (cfr. rispettivamente il giudizio pendente in appello sub R.G. n. 2035/2025 e quello accolto dal T.A.R. Campania con sentenza n. 3113/2025, per la quale risultavano ancora pendenti i termini per l’impugnazione): l’istante riferisce che in entrambi i giudizi aveva contestato “ il mancato possesso, in capo a Coopculture, del requisito esperienziale a comprova della buona e corretta esecuzione dei servizi di biglietteria svolti presso il PAC tra il 2020 e il 2022 ”.

L’istanza di ostensione è stata implementata anche in termini di accesso civico, come declinato secondo i chiarimenti offerti da Ad. Plen. n. 10/2020, il quale può avere ad oggetto anche informazioni rilevanti e di pubblico interesse, rilevando a tale riguardo che “ UL ha per lungo tempo goduto di un posizionamento concorrenziale privilegiato e dominante nel settore basato su modalità operative oggi qualificate come illegittime e scorrette dall’Autorità indipendente di settore. Tali pratiche hanno indubbiamente alterato la “concorrenza nel mercato”, avendo garantito a un operatore economico extra profitti illeciti, che hanno gravemente inciso sull’esito delle gare di concessione e di appalto dei più importanti siti culturali nazionali, nelle quali l’istante è arrivata quasi sempre seconda ma, non a caso, sempre e solo sui parametri economici ”.

L’oggetto dell’istanza di ostensione è stato poi così precisato: “ - originario contratto del 2003 di concessione dei servizi aggiuntivi presso il EO e successive modifiche e integrazioni, riguardanti l’estensione del servizio e la modifica dell’esecutore; - note con le quali il RTI OR CT SP-NS abbia chiesto l’autorizzazione alla modifica della compagine e relativo riscontro da parte del Ministero; - note, verbali o atti comunque denominati, con i quali la Soprintendenza abbia sollevato al NS o a Coopculture contestazioni sulla buona e corretta esecuzione del servizio presso il PAC, che hanno indotto la Dirigente competente e la Soprintendente a non attestare la corretta esecuzione del servizio per l’anno 2022 ”.

Tale seconda istanza è rimasta priva di riscontro.

4. Il Consorzio è dapprima insorto avverso la determinazione negativa di cui alla nota prot. n. 3392 del 9 giugno 2025 con ricorso ex art 116 cod. proc. amm., notificato in data 9 luglio 2025 e depositato il 23 luglio 2025.

4.1. Il ricorrente richiama, in premessa, le circostanze fattuali evidenziate nell’istanza del 3 giugno 2025 (“ UL ha materialmente eseguito i servizi di biglietteria e i servizi aggiuntivi per la valorizzazione del Parco Archeologico del EO dal 1997 al 2024 ”, come accertato dall’AGCM nel provvedimento sanzionatorio, con conseguente asserita modifica soggettiva del rapporto di concessione, originariamente in essere con il Consorzio CSN, e dunque in contrasto con le attestazioni di avvenuta esecuzione del servizio rese dal PAC per il lasso temporale 2019-2023), precisando che la documentazione richiesta è spendibile anche nei giudizi (pendenti in appello) incardinati dal medesimo Consorzio MO IN (secondo classificato) avverso i provvedimenti di affidamento in favore della UL dei servizi museali presso le Gallerie degli Uffizi e presso il MANN, richiamati nella seconda istanza di accesso del 25 giugno 2025, all’esito di gare in cui la UL aveva inteso “ spendere l’esperienza (nefasta, n.d.r.) maturata con l’esecuzione dei servizi di biglietteria al EO, e si era poi difesa in giudizio affermando di non aver mai ricevuto contestazioni dalla Soprintendenza ”.

In diritto il Consorzio solleva tre censure, con cui lamenta: I) l’incompetenza del Capo del Di.Va. ad evadere l’istanza di accesso, di spettanza della “Soprintendenza Speciale del Parco Archeologico del EO” quale Ente dotato di autonomia speciale, non potendo trovare applicazione al caso di specie l’istituto della avocazione, in quanto non previsto normativamente; II) l’esistenza di una situazione di conflitto di interessi, essendo il suddetto capo del Dipartimento Valorizzazione “avocante” il firmatario delle attestazioni di avvenuta esecuzione del servizio rese dalla “Soprintendenza” del PAC per il periodo 2019-2023 (per le quali peraltro adombra un’ipotesi di “ falsa attestazione in certificazione pubblica fide-facente ”, in ragione del contrasto con la ricostruzione operata dall’AGCM); III) l’esistenza di un interesse concreto e attuale all’accesso, ravvisabile anche nella fase esecutiva di appalti pubblici secondo quanto argomentato da Ad. Plen. n. 10/2020, riconducibile altresì alle gare di concessione di servizi aggiuntivi e di biglietteria per il Museo nazionale di Reggio Calabria e il Parco Archeologico di Ercolano, aggiudicate entrambe a UL, con MO IN classificatosi secondo in graduatoria, considerata la possibilità di chiedere la risoluzione del contratto per carenza dei requisiti di ordine generale all’atto dell’aggiudicazione, in applicazione della disciplina delle concessioni (che prevede la possibilità di scioglimento del vincolo in termini molto ampi), al cui accertamento era funzionale la documentazione relativa alle modifiche, oggettive e soggettive, intervenute rispetto al contratto sottoscritto dal PAC nel 2003.

5. Con ricorso per motivi aggiunti notificato in data 24 settembre 2025 e depositato in giudizio il giorno successivo, MO IN è poi insorto anche avverso il silenzio-diniego maturato sulla seconda istanza del 25 giugno 2025, deducendo (con il primo mezzo) l’esistenza di un diritto ad accedere alla documentazione richiesta anche in base alla disciplina di cui all’art. 5 del d. lgs. 14 marzo 2013, n. 33 (accesso civico generalizzato), istituto operante anche nella fase dell’esecuzione dei contratti pubblici, e ribadendo (con il secondo motivo) l’esistenza di una posizione legittimante anche sulla scorta degli ulteriori profili di interesse evidenziati in tale istanza, essendo la documentazione richiesta funzionale alla tutela giudiziale nei contenziosi in essere, oltre a legittimare la possibile revocazione straordinaria a seguito del rinvenimento di nuove prove sino ad oggi non conosciute per fatto non imputabile alla ricorrente e sollecitare la risoluzione dei contratti di concessione in corso d’esecuzione nei quali UL aveva speso il requisito esperienziale maturato presso il PAC ma “ in realtà mal eseguito ”.

6. Si sono costituiti in giudizio la Società Cooperativa Culture, il NS - Consorzio Nazionale Servizi e il Ministero della cultura (con atti di costituzione depositati rispettivamente in data 25 luglio 2025, 31 luglio 2025 e 13 agosto 2025).

7. In data 10 ottobre 2025 CSN ha depositato memoria illustrativa con la quale insta per il rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti, premettendo che l’impugnativa esperita dal Consorzio stabile MO IN avverso il provvedimento di aggiudicazione dei servizi di biglietteria del PAC era stata respinta dal T.A.R. Lazio con sentenza confermata in appello, ed eccependo che l’istanza aveva un oggetto eccessivamente ampio e carattere esplorativo né sussisteva un apprezzabile interesse concreto all’accesso in quanto, in disparte la formazione del giudicato sull’attuale rapporto contrattuale, la documentazione richiesta comunque non era rilevante, non avendo il CSN speso requisiti riconducibili a UL.

8. Anche la Società UL ha prodotto documentazione ( i.e ., istanza di accesso presentata da Consorzio MO IN all’AGCM, depositata in data 7 ottobre 2025) e memoria illustrativa (in data 11 ottobre 2025), con la quale prende posizione sulle censure spiegate con il ricorso e i motivi aggiunti, chiedendone il rigetto, precisando che il provvedimento sanzionatorio dell’AGCM, che l’istante aveva posto a fondamento della sua richiesta, era stato impugnato dinanzi al T.A.R., che le procedure di evidenza pubblica citate nella prima istanza (bandite presso il Museo Archeologico di Reggio Calabria e il Parco Archeologico di Ercolano) si erano concluse ben oltre due anni addietro con provvedimenti mai impugnati, mentre per le altre citate nella seconda istanza i ricorsi di MO IN erano stati rigettati dal Consiglio di Stato con sentenza n. 6604/2025 e dispositivo di sentenza n. 9019/2025 (successivamente intervenuto e depositato il 18 novembre 2025), ed eccependo altresì che l’istanza di accesso si appalesava generica, ambigua, palesemente esplorativa oltre che errata, né sussisterebbero gli estremi per accogliere l’istanza in chiave di accesso civico, per essere la pretesa ostensiva relativa ad un rapporto contrattuale oramai concluso.

9. In data 17 ottobre 2025 il ricorrente ha prodotto memoria di replica, prendendo posizione sulle argomentazioni ex adverso dedotte e insistendo per l’accoglimento del gravame.

10. Alla camera di consiglio del 25 novembre 2025 la causa è stata chiamata in discussione e trattenuta in decisione.

11. Il ricorso e i motivi aggiunti sono infondati.

12. In via di fatto giova precisare che la prima istanza (quella del 3 giugno 2025) non reca alcuna indicazione in ordine alla tipologia di accesso che l’interessato Consorzio ha inteso esperire, ma dal suo tenore è incontestato che la richiesta è stata formulata in termini di accesso documentale ex l. n. 241/1990, ed è infatti in questi termini che il Ministero della cultura si è espresso con la determina di reiezione gravata con il ricorso introduttivo.

Solo con la seconda istanza del 25 giugno 2025, sulla quale l’amministrazione è rimasta silente, è stato precisato, in replica alle motivazioni addotte con la citata determina prot. n. 3392 del 9 giugno 2025, che la richiesta di parte deve intendersi “implementata” e formulata anche in termini di accesso civico, con richiamo alla giurisprudenza consolidatasi nella materia dell’accesso alle gare pubbliche.

13. Principiando dalle censure dedotte con i primi due motivi del ricorso introduttivo, che si appuntano sulla pretesa incompetenza del Responsabile della Direzione Di.Va. del Ministero della cultura, dott.ssa Alfonsina Russo, che ha sottoscritto il provvedimento di diniego di cui alla citata nota prot. n. 3392/2025 in qualità di “avocante”, e sull’esistenza di un presunto conflitto di interessi, è sufficiente qui evidenziare che le suddette doglianze, indipendentemente da ogni considerazione in punto di diritto, si appalesano inammissibili per carenza di un interesse concreto ed effettivo che le supporti.

Si consideri, infatti, che l’istanza del 3 giugno 2025 era espressamente e nominativamente indirizzata, oltre che alla “ Soprintendenza Speciale P.A.C. ” (articolazione in realtà inesistente), anche alla suddetta Direzione Valorizzazione del Ministero, peraltro proprio nella persona della dott.ssa Alfonsina Russo (che è stata inoltre nominativamente inclusa tra i destinatari della successiva istanza del 25 giugno 2025).

Ne consegue che era stato lo stesso istante a reclamare ab origine un riscontro alla propria richiesta di ostensione (anche) da parte della struttura centrale che ha poi materialmente sottoscritto la determina di reiezione, con la conseguenza che non si ravvisano oggi motivi per contrastare fondatamente la competenza della dott.ssa Russo (la quale peraltro, come documentato da UL, rivestiva all’epoca della richiesta di accesso il ruolo di responsabile del PAC).

14. Parimenti privo di giuridico fondamento si appalesa il terzo motivo di diritto, che si incentra sul preteso interesse “attuale e concreto” del Consorzio MO IN ad accedere alla documentazione richiesta ai sensi della disciplina in tema di accesso documentale ex l. n. 241/1990.

15. Ed invero, come correttamente rilevato nel gravato provvedimento espresso di diniego, l’istanza del 3 giugno 2025 (che riporta come oggetto “ sanzione AGCM prot. n. 31517 del 25 marzo 2025 per pratiche commerciali scorrette poste in essere da Società Cooperative Culture nell’erogazione dei servizi di ticketing presso il PAC - contrasto tra la motivazione della sanzione e attestazioni rilasciate dal PAC per le annualità dal 2017 al 2023 - richiesta di informazioni - richiesta di accesso agli atti ”), risulta, almeno in parte, inammissibilmente volta a sollecitare verifiche, riscontri e chiarimenti da parte dell’amministrazione destinataria della richiesta, palesando una portata chiaramente esplorativa e un oggetto eccessivamente generico.

La richiesta, infatti, non è propriamente indirizzata ad ottenere uno o più documenti specifici, già formati e detenuti dalla pubblica amministrazione e la cui esistenza sia certa, ma di fatto a scandagliare l’operato della pubblica amministrazione in relazione alla concessione dei servizi di biglietteria presso il Parco archeologico del EO (peraltro di durata pluridecennale), con riferimento sia al rapporto oramai concluso (in essere con il RTI formato da CSN e OR-CT), sia a quello affidato nel 2024 al medesimo NS (che ha designato la consorziata Mida Electronics s.r.l.).

In particolare, facendo leva su circostanze e/o elementi oltretutto solo ipotizzati (desunti dall’istruttoria svolta dall’AGCM e sfociata in un provvedimento sanzionatorio che le controparti hanno precisato essere stato impugnato dinanzi al T.A.R.), l’istanza, in forma interrogativa se non addirittura compulsoria, è volta ad: a) appurare se per ipotesi, nel corso del precedente rapporto concessorio svoltosi nel corso dell’arco temporale 1997-2023, siano stati effettuati accertamenti e/o emersi riscontri in merito ad una possibile (e dunque solo adombrata) modifica soggettiva dal lato del concessionario (con sostituzione di UL – che era la designata del Consorzio NS per l’esecuzione dei servizi in affidamento – al medesimo CSN), oltre che oggettiva (l’istanza si riferisce ai servizi di biglietteria, che erano stati svolti in ampliamento rispetto a quelli “aggiuntivi” ab origine oggetto di affidamento, in modo giudicato illegittimo dall’ANAC, con precisazione che peraltro resta piuttosto vaga e generica, non essendo chiaro quale sia la finalità di scandagliare il suddetto rapporto contrattuale – peraltro ormai concluso – anche sotto il profilo oggettivo), chiedendo espressamente che fosse “ chiarito il contrasto ” tra le certificazioni di esecuzione del servizio, rilasciate dal PAC, e le risultanze dell’istruttoria svolta dall’AGCM; b) sollecitare la verifica dei requisiti di ordine generale (di capacità tecnica) in capo al NS ai fini della stipula del nuovo contratto di concessione, aspetto sul quale oltretutto la gravata determina ministeriale si è pronunciata affermando che la relativa documentazione era già in possesso di MO IN, avendola esso acquisita nell’ambito del giudizio esperito avverso il provvedimento di aggiudicazione in favore di NS. Quest’ultima circostanza non è stata convincentemente contestata dal ricorrente nei propri scritti difensivi, essendosi egli limitato ad affermare che l’istanza era volta ad “ accertare quali verifiche fossero state effettuate in capo al NS prima della stipula del nuovo contratto d’appalto, non risultando affatto chiara la situazione del consorzio in base ai documenti concessi in sede di accesso e sui quali era stato proposto il ricorso contro l’aggiudicazione ”.

L’intento esplorativo e indagatorio dell’istanza trapela anche dal tenore delle difese sviluppate dalla parte nel corso dell’odierno giudizio: v. da ultimo la memoria di replica del 17 ottobre 2025, la quale insiste nel ribadire che “ prima che fosse definito il gravame con sentenza n. 3144/2024, MO IN ha indirizzato al Ministero della Cultura e ad altri enti per conoscenza una nota con la quale invitava l’amministrazione a esperire le verifiche sui requisiti di ordine generale anche in capo a UL (doc. 3), che a prescindere dall’esito del giudizio ha messo a disposizione del NS i requisiti richiesti dal bando EO. Il tema di indagine era, dunque, la sussistenza dei requisiti soggettivi (…) ”. Più oltre, ancora, la parte riferisce che erano insorti “ dubbi, con la pubblicazione della sanzione dell’AGCM, sul fatto che il servizio presso il EO sia stato svolto da UL quale consorziata designata del NS ”, affermando che “ E’ dunque rilevante per MO IN sapere se vi sia stata una modifica soggettiva della concessione PAC in sede esecutiva e se Coopculture sia subentrata o meno al NS nel raggruppamento con OR-CT, per eseguire in proprio, commettendo errori ” .

Peraltro, nella stessa memoria di replica la parte allude altresì ad eventuali e non meglio precisati “ gravi inadempimenti al contratto di concessione ” che (potrebbero essere stati) contestati dal PAC a UL e/o CSN nel 2022 o in anni successivi, traendo ancora una volta alimento dai contenuti del provvedimento sanzionatorio emesso dall’Antitrust, e invocando la necessità di chiarire le ragioni per cui “ la Soprintendenza del EO (oggi Direzione del PAC) non abbia reso l’attestato di buon esito per il 2022 ” (precisando che “ Altrettanto rilevante, per difendersi nei predetti giudizi, è sapere se alla Cooperativa o al NS - nel caso in cui la titolarità della concessione sia rimasta in capo a quest’ultimo - siano stati contestai i gravi inadempimenti al contratto di concessione rilevati dall’AGCM dal 2022 in poi ”).

L’istanza, dunque, esula dal perimetro oggettivo e delle finalità proprie dell’accesso documentale di cui alla l. n. 241/1990, ponendosi peraltro anche in contrasto con il disposto dell’art. 24, co. 3 l. n. 241/1990 (“ Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni ”).

16. Sotto altro profilo, nemmeno può ravvisarsi, in capo al Consorzio MO IN, una posizione legittimante idonea a suffragare l’istanza in chiave di accesso difensivo ai sensi del comma 7 del medesimo art. 24, non essendo stata convincentemente dimostrata l’esistenza di un nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare, e dunque la necessità di disporre della predetta documentazione allo scopo di salvaguardare adeguatamente le proprie pretese anche in sede giudiziale.

In particolare, alla luce delle motivazioni addotte, non è riscontrabile un interesse concreto e attuale ad accedere alla documentazione richiesta.

Invero, nelle due istanze del 3 e 25 giugno 2025 la parte ha giustificato il proprio interesse ancorandolo ad una serie di procedure di evidenzia pubblica per l’affidamento dei servizi museali integrali e/o di bigliettazione, nelle quali si era collocata seconda in graduatoria dietro a UL e/o al NS, paventando l’esigenza di tutelarsi in relazione ai relativi esiti.

Tuttavia, si tratta di gare che si sono tutte oramai concluse con provvedimenti definitivi e inoppugnabili, in quanto mai impugnati (v. quelle bandite presso il Museo Archeologico di Reggio Calabria e il Parco Archeologico di Ercolano), oppure perché gravati con ricorsi rigettati dal giudice amministrativo in appello, con conseguente formazione del giudicato: cfr. sentenze del Consiglio di Stato n. 3144/2024 del 5 aprile 2024 per la gara bandita dal Parco Archeologico del EO (ove peraltro le controparti hanno evidenziato che l’aggiudicataria NS aveva speso il requisito di capacità tecnica maturato non già presso il PAC, bensì presso le Residenze Reali Sabaude di Torino), n. 6604/2025 del 24 luglio 2025 per la procedura di affidamento dei servizi museali presso la Galleria degli Uffizi (per inciso, tale pronuncia ha puntualmente rigettato le tesi avanzate dal Consorzio ricorrente in relazione alla titolarità del requisito esperienziale speso da UL, maturato dall’esecuzione dei servizi presso il PAC, e alla rilevanza del procedimento istruttorio avviato dall’AGCM, oltre che alla sua incidenza sul certificato rilasciato dal Parco Archeologico del EO per il 2022), e da ultimo il dispositivo di sentenza n. 9019/2025 del 18 novembre 2025 quanto alla gara indetta presso il MANN.

Né sarebbe sufficiente a sorreggere un interesse ostensivo concreto e attuale la possibilità di far valere eventuali cause di risoluzione delle concessioni in essere o di agire per la revocazione straordinaria del giudicato amministrativo per rinvenimento di nuove prove sino ad oggi non conosciute (come ribadito anche nella memoria di replica del 17 ottobre 2025), in quanto si tratta comunque di un’eventualità solo astrattamente evocata né sorretta da elementi concreti, puntuali e circostanziati (si rimanda, anche su tale profilo, a quanto sopra argomentato in ordine al carattere ipotetico e dunque meramente esplorativo dell’istanza).

Vale a questo proposito richiamare il consolidato orientamento pretorio, fatto proprio anche da questa Sezione, che in tema di accesso difensivo richiede l’accertamento di un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità cd necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare, con un onere aggravato sul piano probatorio, dovendo il richiedente fornire la dimostrazione del predetto nesso fra i documenti amministrativi da ostendere e le esigenze di tutela paventate, rappresentando le finalità dell'accesso in modo puntuale e specifico nell'istanza di accesso, con il supporto di idonea documentazione (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. V, 23 settembre 2025, n. 7458; id., 10 giugno 2025, n. 5008; cfr. altresì T.A.R. Lazio, II quater, 3 maggio 2024, n. 8799, peraltro resa su un’istanza di accesso simile a quella odierna in quanto relativa ad “ atti, verbali e/o provvedimenti relativi agli inadempimenti contrattuali della Cooperativa Culture (…) ”).

Condizioni che, nel caso di specie, non risultano soddisfatte.

17. Né si ravvisano i presupposti per un accoglimento della richiesta laddove essa è stata formulata e implementata, con la seconda istanza del 25 giugno 2025, in termini di accesso civico ai sensi dell’art. 5 d. lgs. n. 33/2013, facendo il ricorrente leva sulla possibilità di accedere anche ad “informazioni” in possesso della pubblica amministrazione.

17.1. A tal proposito giova rammentare che l’accesso civico generalizzato si traduce nel diritto della persona ( quisque de populo ) a conoscere dati, documenti e informazioni detenuti dalla pubblica amministrazione e ulteriori rispetto a quelli oggetto di obbligatoria pubblicazione, quale istituto concepito allo scopo di consentire la massima partecipazione al dibattito pubblico e di rendere possibile un controllo democratico e diffuso sull’operato della pubblica amministrazione, senza che sia necessaria una specifica legittimazione dell’accedente né che la richiesta sia supportata da una motivazione puntuale.

Purtuttavia, è stato affermato in giurisprudenza che “pur costituendo l’accesso civico generalizzato uno strumento di tutela dei diritti fondamentali dei cittadini e di promozione della loro partecipazione all’attività amministrativa, nondimeno esso non può essere impiegato in maniera distorta e divenire causa di intralcio all’azione della pubblica amministrazione. Al riguardo, il Consiglio di Stato, riunito nella sua più autorevole composizione, ha individuato nel divieto di abuso del diritto un limite invalicabile rispetto al possibile utilizzo distorto dell’accesso civico generalizzato. (…) l’adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la decisione n. 10/2020, proprio con riferimento ai limiti dell’accesso civico generalizzato, ha avuto modo di osservare che «l’accesso, finalizzato a garantire, con il diritto all’informazione, il buon andamento dell’amministrazione (art. 97 Cost.), non può finire per intralciare proprio il funzionamento della stessa, sicché il suo esercizio deve rispettare il canone della buona fede e il divieto di abuso del diritto, in nome, anzitutto, di un fondamentale principio solidaristico (art. 2 Cost.). (…) Sarà così possibile e doveroso evitare e respingere: richieste manifestamente onerose o sproporzionate e, cioè, tali da comportare un carico irragionevole di lavoro idoneo a interferire con il buon andamento della pubblica amministrazione (…)” (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 13 gennaio 2025, n. 179).

Ed ancora, questa Sezione, nel significativo precedente di cui alla citata sent. n. 8799/2024, ha considerato legittimo il rigetto di un’istanza di ostensione “oggettivamente massiva, attenendo ad un numero cospicuo di dati e/o di documenti relativi ad un lasso temporale assai esteso, e dunque (con) perimetro eccessivamente ampio; la richiesta, peraltro, afferisce a documentazione la cui esistenza non è certa ma solo ipotizzata”. Vedasi altresì Cons. Stato, sez. III, 25 gennaio 2022, n. 495, secondo cui l’interesse alla trasparenza, di tipo conoscitivo, se non esige una motivazione specifica “deve in ogni caso palesarsi non in modo assolutamente generico e destituito di un benché minimo elemento di concretezza, anche sotto forma di indizio, come accade nel caso in esame in cui viene solo ipoteticamente prospettata l’esistenza di una difformità tra il contratto e l’esecuzione del servizio, pena rappresentare un inutile intralcio all’esercizio delle funzioni amministrative e un appesantimento immotivato delle procedure di espletamento dei servizi”.

17.2. Ciò precisato, assume rilievo dirimente il carattere meramente esplorativo, indagatorio e la portata vaga, ipotetica ed eccessivamente generica dell’istanza di accesso: come sopra rilevato, infatti, la medesima non è propriamente diretta ad ottenere l’esibizione di specifica documentazione in possesso dell’amministrazione, già confezionata, ma sostanzialmente a sollecitare verifiche, riscontri e chiarimenti in relazione ad un rapporto concessorio (quello affidato dal PAC) che ha avuto una durata ultraventennale, allo scopo di ricostruirne l’andamento e scandagliare l’operato dell’amministrazione ministeriale nel corso degli anni, andando ben oltre la semplice richiesta di “informazioni”.

17.3. Ne consegue che anche il ricorso per motivi aggiunti è privo di fondamento.

18. In conclusione, il ricorso e i motivi aggiunti vanno rigettati.

19. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo in favore di ciascuna delle controparti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e integrato da motivi aggiunti, li rigetta entrambi.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite nei confronti del Ministero della cultura - Parco Archeologico del EO, della Società Cooperativa Culture e di C.N.S. Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa, in misura pari ad euro 1.000,00 in favore di ciascuna controparte, oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LL MA, Presidente

RA NT YR, MO Referendario, Estensore

Virginia Giorgini, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RA NT YR	LL MA

IL SEGRETARIO