Pubblicato il 10/12/2025

N. 03556/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01007/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1007 del 2025, proposto da
TA PR, rappresentato e difeso dall’avvocato Emiliano Luca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Daniela Maria Macrì, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

della determina del Comune di Catania n. A06/ATT prod/94 in data 12 marzo 2025, con cui è stata respinta l’istanza n. 272354 del 18 giugno 2024 per il rilascio di una concessione per l’installazione di un chiosco di bibite di metri quadri 12 di suolo pubblico nel marciapiede di Via Etnea, all’altezza della LA LL di fronte al civico n. 292.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Catania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2025 la dott.ssa RI ON e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente ha impugnato: a) la determina del Comune di Catania n. A06/ATT prod/94 in data 12 marzo 2025, con cui è stata respinta l’istanza n. 272354 del 18 giugno 2024 per il rilascio di una concessione di metri quadri 12 di suolo pubblico nel marciapiede di Via Etnea, all’altezza della LA LL di fronte al civico n. 292, per l’installazione di un chiosco di bibite; b) l’art. 4, lettera a, del regolamento per l’installazione dei chioschi nella città di Catania, approvato con delibera consiliare n. 2 in data 20 febbraio 2023.

Nel ricorso, per quanto in questa sede interessa, si rappresenta in fatto e in diritto quanto segue: a) il Tribunale, con sentenza n. 611 del 17 febbraio 2025, ha accertato l’illegittimità del silenzio dell’Amministrazione sull’istanza dell’interessato e ha ordinato al Comune di provvedere; b) è stato, quindi, adottato l’atto impugnato, facendo riferimento al divieto di collocazione del chiosco in aree di pregio storico e all’esigenza di dar corso ad una procedura di evidenza pubblica ex art. 8 del regolamento in materia, previo eventuale coinvolgimento della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali; c) l’Amministrazione ha omesso di inviare la comunicazione di avvio del procedimento e il preavviso di rigetto, violando i diritti partecipativi dell’interessato; d) si deduce altresì la violazione dell’art. 28 del decreto legislativo n. 114/1998 e dell’art. 8 della legge regionale n. 18/1995, nonché dei correlati artt. 9 e 11 del regolamento comunale sul commercio in aree pubbliche, posto che il regolamento sull’installazione dei chioschi adottato nell’anno 2023 rinvia ad una procedura concorsuale di evidenza pubblica da indire entro novanta giorni, per individuare aree e criteri ai fini del rilascio delle concessioni, e che il Comune non ha dato corso alla programmazione quadriennale, né alla gara, sicché il diniego non può fondarsi sulla perdurante inerzia programmatoria, né su un atto non ancora adottato; e) va aggiunto che sulla richiesta si era formato il silenzio-assenso – non previamente rimosso in autotutela – ex art. 5 della legge regionale n. 18/1995 e ai sensi dell’art. 11 del regolamento comunale che disciplina il commercio sulle aree pubbliche; f) si lamenta anche la violazione dell’art. 4 del regolamento sui chioschi poiché il sito è esterno alla LA LL, insistendo su un’area che non risulta di pregio, con conseguente difetto di istruttoria e di motivazione, anche per la mancata acquisizione del parere della Soprintendenza e per l’assenza di puntuali riferimenti a strumenti urbanistici o a vincoli culturali; g) si lamenta altresì la disparità di trattamento in relazione a fattispecie analoghe, precisandosi che l’individuazione di aree escluse dal commercio richiedeva una preventiva programmazione, riservata al consiglio comunale (cfr. art. 28 del decreto legislativo n. 114/1998, art. 52 del decreto legislativo n. 42/2004, art. 5 della legge regionale n. 18/1995 e art. 9 del regolamento comunale); h) in via subordinata, si impugna l’art. 4 del regolamento sui chioschi, atteso il carattere generico della norma, la quale non contiene alcuna espressa indicazione o individuazione delle aree escluse dal commercio e non risponde all’esigenza che - costituendo un’eccezione alla libertà di iniziativa economica costituzionalmente tutelata - i divieti siano espliciti e chiari; i) la norma citata è impugnata anche per contrasto con l’art. 31, comma 2, del decreto-legge n. 201/2011, convertito in legge n. 214/2011, il quale afferma la libertà di avvio di nuovi esercizi commerciali, salvi i limiti connessi alla tutela della salute, del lavoro, dell’ambiente, dei beni culturali, della sicurezza, del decoro urbano, dei centri storici; l) si deduce, al riguardo, la violazione degli artt. 97 e 41 della Costituzione, nonché dell’art. 9, comma 2, del regolamento comunale sul commercio in aree pubbliche ed il vizio di eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.

Con memoria in data 3 giugno 2025 il Comune ha svolto, in sintesi, le seguenti difese: a) il preavviso di rigetto è irrilevante per i provvedimenti vincolati; b) l’art. 4, lettera a, del regolamento comunale in materia vieta la collocazione dei chioschi in aree di pregio storico, artistico e monumentale, nonché in prossimità di tali aree, e nel caso di specie la posizione del chiosco risulta contigua all’ingresso della LA LL e ricade nel centro storico vincolato; c) la nota della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Catania n. 110472 in data 8 marzo 2023 ha segnalato criticità in relazione alle strutture ambulanti in adiacenza della LA LL, sollecitando misure repressive; d) devono richiamarsi il decreto legislativo n. 42/2004 e il Piano Paesaggistico, il quale include il centro storico e la Via Etnea tra le aree di notevole interesse pubblico, imponendo vincoli incompatibili con nuove installazioni che incidano sulla percezione e fruizione dei luoghi; e) ne risulta la natura vincolata del diniego; f) quanto alla mancata programmazione, all’obbligo di attivare una procedura ad evidenza pubblica e all’assenza del piano di localizzazione, tali rilievi non possono riguardare aree che il regolamento esclude a priori in ragione della loro valenza storico-culturale; g) quanto all’impugnazione dell’art. 4 del regolamento comunale, la norma è conforme all’art. 28 del decreto legislativo n. 114/1998 e all’art. 31 del decreto legislativo n. 201/2011, convertito in legge n. 214/2011, i quali consentono di limitare l’insediamento di attività commerciali in funzione della tutela dei beni culturali e del paesaggio.

Con memoria in data 20 settembre 2025 il Comune di Catania ha ribadito le proprie difese.

Con memoria in data 2 ottobre 2025 il ricorrente, nel ribadire le proprie difese, ha osservato, in particolare, quanto segue: a) è irrilevante la nota della Soprintendenza in data 7 marzo 2023, in quanto riferita a fenomeni di venditori ambulanti non autorizzati e comunque successiva rispetto agli atti impugnati; b) l’art. 8 del regolamento sui chioschi non riguarda l’area in questione; c) l’art. 4, lettera a, del regolamento richiamato dall’Amministrazione non preclude in modo assoluto l’occupazione di suolo pubblico “in prossimità” dei giardini pubblici e, in assenza di puntuale delimitazione e di istruttoria su strumenti urbanistici e paesaggistici, non vi è prova che la fattispecie sia ostativa al rilascio del titolo; d) il richiamo al D.P.R. n. 31/2017, al decreto legislativo n. 42/2004, al Piano Paesaggistico integra una inammissibile modificazione postuma della motivazione in sede giurisdizionale; e) l’impugnato art. 4, lettera a, del regolamento risulta illegittimo anche per mancata individuazione espressa delle aree vietate; f) deve confutarsi l’assunto di controparte secondo cui le norme statali escluderebbero in via generale le aree di valore storico-culturale, occorrendo una specifica individuazione motivata e cartografica delle zone di divieto.

Con memoria in data 2 ottobre 2025 il Comune, nel ribadire le proprie difese, ha osservato, in particolare, che: a) quanto alle concessioni nelle vicinanze dell’ingresso della LA, trattasi di chioschi che insistono sulla Piazza Roma o ubicati all’interno della LA, con titoli anteriori al regolamento n. 2/2023; b) ad ogni buon conto, eventuali precedenti provvedimenti erronei non possono legittimare il conseguimento di un nuovo provvedimento illegittimo.

Nella pubblica udienza in data odierna la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio osserva quanto segue.

Con il provvedimento gravato l’Amministrazione ha respinto l’istanza del ricorrente per l’installazione di un chiosco di bibite con servizio igienico chimico ad uso personale, da posizionarsi all’interno del marciapiede di Via Etnea all’altezza della LA LL.

Il provvedimento in esame richiama: - l’art. 4 del regolamento approvato dal Comune di Catania con delibera consiliare del 20 febbraio 2023, n. 2, relativo all’installazione dei chioschi nella città di Catania, il quale, al punto a), prescrive che il chiosco non può essere collocato “ all’interno delle aree di pregio storico, artistico e monumentale, quali parchi pubblici monumentali, giardini pubblici monumentali, centro storico…nelle piazze storiche monumentali o in prossimità di monumenti, piazze di alta valenza paesaggistica… ”; - l’art. 8, punto 1), del medesimo regolamento, secondo cui il Comune “ può concedere ai privati, mediante procedura concorsuale di evidenza pubblica (Bando), l’uso temporaneo, a titolo oneroso, di aree pubbliche all’installazione di chioschi… ”.

Il Comune, a fondamento del diniego, ha considerato quanto segue: - il sito cui si riferisce l’istanza è “ prospiciente alla LA LL, che consiste in un grande spazio verde nel centro di Catania, con aiuole, fontane, palmizi e alberi secolari creato nel XIX secolo sulle rovine di un antico giardino labirinto e offre una panoramica mozzafiato sulla città, il mare, e che, pertanto, è un sito di pregio storico e fa parte del patrimonio monumentale di Catania ”; - devono ritenersi preponderanti l’interesse al godimento del bene pubblico da parte della collettività e l’esigenza di salvaguardia e di tutela dei beni architettonici e, più in generale, del patrimonio monumentale e culturale del cittadino; - anche la Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali deve essere coinvolta ai fini del rilascio del relativo parere paesaggistico nel caso di opere ed interventi che implichino modifiche del paesaggio tutelato.

Il ricorrente, in via principale, contesta l’applicazione al caso di specie del menzionato art. 4 del regolamento comunale, recante i criteri e i divieti di collocazione delle installazioni di commercio.

Al riguardo, il Collegio ritiene che la determinazione negativa assunta dall’Amministrazione non si presti a censure, ricadendo la fattispecie concreta nell’ambito applicativo della citata norma regolamentare.

Il provvedimento di diniego adottato dal Comune deve ritenersi, invero, vincolato in ragione della citata previsione del regolamento locale, il quale esclude l’installazione dei chioschi “ all’interno delle aree di pregio storico, artistico e monumentale quali: parchi pubblici monumentali, giardini pubblici monumentali, centro storico, ..., nelle piazze storiche monumentali o in prossimità di monumenti, piazze di alta valenza paesaggistica... ”.

Nel caso di specie l’ubicazione del chiosco, pur se esterna al giardino pubblico della LA, ricade certamente – oltre che nel centro storico (circostanza non contestata) – in prossimità di un bene di pregio storico rientrante nel patrimonio monumentale della città (la LA LL, appunto).

Ed invero l’Amministrazione ha negato la concessione sulla base del rilievo che il sito in questione “ è prospiciente alla LA LL che consiste in un grande spazio verde nel centro di Catania, con aiuole, fontane, palmizi e alberi secolari, creato nel XIX secolo sulle rovine di un antico giardino labirinto… che, pertanto, è un sito di pregio storico e fa parte del patrimonio monumentale di Catania ”.

Circa la natura monumentale del bene in questione va osservato che la Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Catania, con nota n. 3792 in data 7 marzo 2023, prodotta in giudizio dal Comune, ha espressamente qualificato la LA LL come “ Bene Monumentale ricadente in centro storico ”.

La circostanza che si tratti di bene facente parte del patrimonio monumentale della città non può, quindi, essere messa in dubbio, anche alla luce dei principi affermati dalla giurisprudenza in materia (cfr., in particolare, Cons. Stato, Sez. III, 3 dicembre 2024, n. 9674, secondo cui l’attributo di “monumentale” riferito ad una villa di pregio storico o artistico deve ragionevolmente ricomprendere l’intero contesto nel quale si inserisce il complesso architettonico di cui essa è parte, in quanto “ Sarebbe invero illogico escludere da essa – e dunque dal vincolo che la riguarda – l’area prospiciente il fabbricato che contribuisce a rappresentare il significato storico-tradizionale dell’opera, che, anche nella sua percezione visiva, si presenta come un inscindibile unicum ”; diversamente opinando, infatti, si assisterebbe ad un “ inevitabile svilimento dei valori culturali che vanno, al contrario, conservati e protetti ”).

Va respinta anche l’impugnazione (in via subordinata) del citato art. 4 del regolamento comunale, essendo evidente, in ragione del suo tenore testuale, il carattere puntuale – almeno in parte qua – e immediatamente precettivo della norma regolamentare che esclude l’installazione di chioschi in prossimità dei beni monumentali o nel centro storico.

Neppure appare fondata la censura concernente la presunta violazione della disciplina di cui all’art. 28 del decreto legislativo n. 114/1998 ed all’art. 31, comma 2, del decreto-legge n. 201/2011, convertito in legge n. 214/2011, atteso che la libertà di esercizio del commercio ivi contemplata è espressamente subordinata alla tutela dei beni culturali e di quelli aventi valore archeologico, storico, artistico e ambientale.

Venendo nella specie in rilievo un provvedimento di diniego fondato su più ragioni ostative, il rigetto delle doglianze svolte contro una di tali ragioni (per quanto sopra osservato) rende superfluo l’esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento, le quali restano assorbite, indipendentemente dall’ordine con cui i motivi sono articolati nel gravame (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. V, 2 settembre 2024, n. 7340).

In merito alle ulteriori censure sollevate in ricorso va osservato, infine, che, stante la natura vincolata del provvedimento, alcun pregiudizio deve ritenersi derivato all’interessato dalla mancata partecipazione al procedimento, non risultando l’utilità dell’apporto partecipativo per l’accertamento dei presupposti di fatto del provvedimento medesimo, il quale non necessitava di un’istruttoria specifica (cfr., tra le numerose sentenze, Cons. Stato, Sez. III, 7 novembre 2024, n. 8908).

Inoltre, nel caso di provvedimenti vincolati non possono assumere rilievo eventuali disparità di trattamento con riferimento a fattispecie sostanzialmente identiche o in qualche modo analoghe.

Né l’interessato potrebbe invocare, come sintomo di eccesso di potere, il provvedimento più favorevole illegittimamente adottato nei confronti di un terzo che si trovi in analoga situazione.

Il richiamo all’art. 5 della legge regionale n. 18/1995 non è conferente, ed in ogni caso la formazione del silenzio-assenso sull’istanza di concessione andrebbe esclusa quando si versi in fattispecie per le quali norme speciali (come quelle sopra esaminate) consentano all’Amministrazione comunale di escludere a priori e in via generale l’installazione di attività commerciali, a tutela di beni culturali e paesaggistici.

Per quanto precede, il ricorso va respinto.

Le spese processuali possono essere compensate tra le parti in ragione della particolarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, lo rigetta e compensa tra le parti le spese processuali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

AN LL, Presidente

Emanuele Caminiti, Primo Referendario

RI ON, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI ON	AN LL

IL SEGRETARIO