Pubblicato il 07/01/2026

N. 00159/2026 REG.PROV.COLL.

N. 05983/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5983 del 2025, proposto da
Aemme linea distribuzione s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Giuri e Marco Massimino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio legale dell’avv. Luigi Giuri in Milano, viale Bianca Maria, n. 25;

contro

Autorità garante della concorrenza e del mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

TA s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Zoppini, Giorgio Vercillo, Giulia Boldi e Luca di Santo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
2i rete gas s.p.a., non costituita in giudizio;

per l’annullamento

- del provvedimento finale n. 31476 emesso da Agcm nel caso C12688, nella parte in cui ha ritenuto che l’operazione di aggregazione tra TA e 2i rete gas non produce una grave restrizione diretta alla concorrenza nella futura gara dell’AT Milano 2, per i motivi esposti nel ricorso; e, per l’effetto, in via principale, ordinare ad Agcm di imporre ad TA, con riferimento all’AT Milano 2, l’obbligo di cedere almeno il 20% dei Pdr e le altre misure incentivanti per ripristinare la concorrenza stabilite per il primo gruppo di AT; in via subordinata, ordinare ad Agcm di riesaminare la materia oggetto del ricorso e di individuare di nuovo le misure correttive adeguate per la tutela della concorrenza nella gara dell’AT Milano 2, tenendo conto dei vizî del provvedimento fatti valere con il ricorso;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, nonché di TA s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 novembre 2025 il dott. AS IA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente impugna il provvedimento in epigrafe con il quale l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Agcm) ha autorizzato – con prescrizioni, ai sensi dell’art. 6, comma 2 l. 10 ottobre 1990, n. 287 – l’operazione di concentrazione consistente nell’acquisizione da parte di TA del controllo esclusivo di 2i rete gas (procedimento C12688).

2. Resiste in giudizio l’Autorità.

3. Del pari si è costituita in giudizio TA.

4. Unitamente al ricorso è stata presentata istanza di sospensione cautelare dell’efficacia degli atti gravati, cui l’esponente ha rinunciato alla camera di consiglio del 4 giugno 2025.

5. Le parti hanno depositato ulteriori memorie e repliche in vista della pubblica udienza del 26 novembre 2025, all’esito della quale il Collegio ha trattenuto la causa per la decisione di merito.

6. Conclusa l’esposizione dello svolgimento del processo, è opportuno preliminarmente descrivere la vicenda fattuale sottesa al provvedimento gravato.

7. Le due società ( rectius , i gruppi societari a cui capo si trovano le società) coinvolte nella concentrazione operano principalmente nel settore della gestione del servizio di distribuzione di gas naturale per usi civili e industriali. A tal proposito occorre precisare come il mercato interessato (ossia quello del servizio di distribuzione di gas naturale) si trovi in condizioni di monopolio legale, operando le imprese sulla base di concessioni, territorialmente delimitate (i c.d. àmbiti territoriali minimi – AT): pertanto, l’unica forma di concorrenza prevista nel settore è quella relativa alla partecipazione alle gare d’àmbito per l’affidamento delle concessioni venute a scadenza (c.d. concorrenza per il mercato).

8. Conseguentemente, il mercato rilevante è stato inteso coincidente con ciascuna gara d’AT e gli effetti della concentrazione in tale settore sono stati misurati in relazione ai mercati (futuri) delle gare d’àmbito, avendo riguardo all’incidenza sul grado di concorrenza attesa in ciascuna di esse. Semplificando, si sono analizzati i varî AT valutando in quali le parti dell’operazione ricoprono la posizione di gestore uscente (atteso che tale circostanza costituisce indizio di una elevata probabilità di partecipazione alla nuova gara) e tenendo presente il grado di probabilità che altri operatori si presentino alla gara. Quest’ultimo dato, in particolare, è influenzato dal grado di contendibilità percepita dell’AT (a sua volta dipendente dalla quota sul totale dei punti di riconsegna – Pdr – detenuta dal gestore uscente), la profittabilità attesa dello stesso e alcune caratteristiche dell’ipotetico concorrente, quali la sua eventuale presenza nell’area geografica circostante o, piú in generale, la sua dimensione (capacità tecnica e finanziaria): in particolare, sono cosí stati classificati come concorrenti probabili gli operatori che già detenevano (prima dell’operazione) almeno il 20% dei Pdr e partecipanti plausibili quelli che gestivano almeno il 15% dei Pdr.

9. Nel corso della propria istruttoria l’Agcm ha quindi suddiviso i 65 AT individuati come pregiudicati dall’operazione in tre gruppi sulla base delle loro specifiche caratteristiche: in un primo (32 AT) sono stati ricompresi quegli AT nei quali ciascuna delle imprese coinvolte deteneva (prima della concentrazione) almeno il 20% delle gestioni esistenti (risultando quindi un concorrente probabile nella futura gara), determinando l’operazione la riconduzione delle stesse ad un unico centro decisionale gerente piú del 50% dei Pdr; un secondo (4 AT) in cui 2i rete gas controllava una quota non trascurabile (tra il 15% e il 20%) dei Pdr, in assenza di ulteriori terzi concorrenti; un terzo gruppo (29 AT) in cui invece la quota congiunta post-concentrazione supera il 50% dei Pdr (mentre in precedenza almeno una delle due società deteneva meno del 20%), ferma restando la presenza di terzi operatori con quote non trascurabili.

10. Orbene, secondo l’Autorità nel primo gruppo di AT, l’operazione avrebbe determinato l’eliminazione secca di un concorrente (ossia, di un « partecipante probabile alla gara »); nel secondo, invece, l’eliminazione menzionata comporterebbe altresí effetti gravi, ossia la totale cancellazione della concorrenzialità dalla gara (non essendovi neppure partecipanti plausibili ); nel terzo, infine, la restrizione concorrenziale sarebbe solamente indiretta, rappresentata cioè dal possibile disincentivo alla partecipazione in gara dei terzi operatori interessati a causa della crescita rilevante della quota di Pdr gestiti dall’entità post-concentrazione, non avendo l’acquisizione determinato l’eliminazione di un concorrente probabile .

11. In conseguenza di ciò, determinando la concentrazione nei primi due gruppi una grave restrizione della concorrenza, l’Agcm ha subordinato l’autorizzazione all’acquisizione alla cessione di un numero di Pdr pari al 20% del totale dell’AT del primo gruppo (eccezion fatta per l’AT Milano 2) e di una quota di Pdr identica a quella acquisita con l’operazione negli AT del secondo gruppo. Viepiú, per gli AT del terzo gruppo (nonché per l’AT Milano 2) l’Autorità, in considerazione della restrizione indiretta della concorrenza, ha reputato sufficienti misure comportamentali incentivanti, senza prescrivere cessioni strutturali.

12. Chiariti anche i termini fattuali dell’odierno giudizio, è possibile passare all’illustrazione delle doglianze spiegate con l’atto di impugnazione.

13. Con il primo motivo si evidenzia come l’Agcm abbia escluso la necessità di misure strutturale per l’AT Milano 2, attesa la presenza di due operatori (Aemme linea distribuzione e Ned reti distribuzione gas), gestori di una quota di Pdr pari rispettivamente a circa il 20-25 % e circa il 10-15%, i quali avrebbero concluso una partnership con altro operatore (ossia Ap reti gas, non avente però alcun Pdr in gestione nel ridetto AT) finalizzata alla partecipazione proprio alla gara dell’àmbito territoriale menzionato. Nondimeno, ciò non dimostrerebbe la qualifica di concorrente probabile della ricorrente attesa l’assenza della capacità tecnica di cui all’art. 10, comma 6, lett. b1) d.m. 12 novembre 2011, n. 226: circostanze che troverebbero riscontro empirico nell’analisi delle precedenti gare indette sul territorio nazionale, per le quali la partecipazione sarebbe stata avanzata solo da soggetti gestori di almeno 300.000 Pdr.

14. A mezzo della seconda censura, si evidenzia che anche nell’ipotesi di qualificazione dell’odierna ricorrente quale concorrente probabile non si potrebbe comunque reputare legittima l’assenza di prescrizioni imponenti la dismissione di parte dei Pdr, come evidente da quanto previsto per gli AT Roma 5 e Bari 2. Similmente, in precedenti casi di valutazione delle concentrazioni, l’Agcm avrebbe ordinato misure strutturali proprio per ipotesi in cui l’acquisizione riduceva da tre a due i concorrenti potenziali nella futura gara (v. procedimenti C12125 o C12360). Per di piú, non potrebbe considerarsi concorrente atteso Ascopiave, atteso che tale società non detiene alcun Pdr nell’AT Milano 2.

15. Infine, con l’ultimo motivo, parte ricorrente evidenzia come la partenership menzionata al § 13 (tra Aemme linea distribuzione, Ned reti distribuzione gas e Ap reti gas – società del gruppo Ascopiave), sarebbe cessata per scadenza del termine e non potrebbe dimostrare in alcun modo l’interesse di imprese terze a partecipare alla gara dell’AT Milano 2.

16. Prima di affrontare le doglianze, va scrutinata la sollevata eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza d’interesse: difatti, parte ricorrente, non avendo partecipato al procedimento non avrebbe titolo (questa la tesi della difesa erariale) alla proposizione dell’impugnazione. Nondimeno, l’eccezione non è fondata.

17. Difatti, il provvedimento incide sulla situazione giuridica soggettiva della società Aemme linea distribuzione nella misura in cui avalla la «modifica» della situazione di mercato esistente. Invero, la ricorrente non può considerarsi indifferente al nuovo assetto che si verrà a creare nel campo nel quale svolge la propria attività d’impresa (segnatamente, nell’AT Milano 2), atteso che il consolidamento della postura preminente dell’entità post-concentrazione potrebbe, in ipotesi, rendere piú gravosa la sua posizione nella futura gara per l’assegnazione della concessione: conseguentemente, sotto tale profilo, è chiara la lesione del suo interesse legittimo.

18. Similmente, le censure spiegate, al di là dell’enfasi posta sulla richiesta avanzata a questo Tribunale di « ordinare ad Agcm di imporre ad TA, con riferimento all’AT Milano 2, l’obbligo di cedere almeno il 20% dei Pdr e le altre misure incentivanti per ripristinare la concorrenza stabilite per il primo gruppo di AT », si riducono alla denuncia di vizî di legittimità del provvedimento amministrativo: infatti, la sintetica descrizione riportata sopra evidenzia come la parte tenti di rappresentare delle problematiche nella decisione dell’Autorità che la renderebbero contrastante con l’art. 6 l. 287/1990. In tale ottica non coglie nel segno neppure l’ulteriore eccepita inammissibilità del ricorso, atteso che i motivi non appaiono determinare « un’indebita intrusione nella sfera valutativa dell’Autorità »: in altre parole, le censure proposte non vanno a sindacare il merito del provvedimento, risultando al contrario limitate (o, quanto meno, prese in considerazione da questo Tribunale nei limiti in cui dirette) a sindacare la legittimità della decisione, ossia la sua conformità al paradigma normativo.

19. Ciò chiarito, va immediatamente osservato come le tre doglianze appaiono strettamente connesse tra loro, sicché appare opportuna una loro trattazione unitaria: nessuna, peraltro, è meritevole di accoglimento.

20. Difatti, complessivamente considerate le misure imposte con il provvedimento non appaiono viziate: in particolare, le prescrizioni dettate per l’AT Milano 2 risultano identiche a quelle del terzo gruppo di àmbiti presi in considerazione dell’Autorità; orbene, considerato che la situazione fattuale (non solo nella ripartizione dei Pdr) appare, nelle due ipotesi, sostanzialmente analoga, ne consegue la coerenza della decisione dell’Autorità di regolare in maniera uguale le due evenienze.

21. D’altronde, l’Agcm ha prescritto una misura strutturale (consistente nella cessione di parte dei Pdr) nei casi in cui nell’AT non vi fosse un operatore terzo in grado di concorrere nella gara con l’entità post-operazione (secondo gruppo), oppure allorquando la quota detenuta nell’AT da una delle parti prima dell’acquisizione fosse tale da poter qualificare l’impresa acquisita come concorrente probabile nella futura gara per l’assegnazione delle concessioni (primo gruppo). In tali ipotesi, come già osservato, l’Autorità ha ordinato la dismissione dei Pdr fino alla soglia del 20% del totale: in altre parole, si è determinata la creazione ex autoritate di un concorrente probabile di guisa da favorire la concorrenza per il mercato (ossia in sede di gara).

22. In tale ottica, l’azione dell’Agcm appare coerente con la prassi seguita in precedenza (proprio quella citata dalla società esponente relativa agli AT Bari 2, Foggia 1 e Roma 4) allorquando sono state ordinate misure dismissive per fattispecie in cui l’acquisizione determinava il consolidamento di una posizione dominante e il terzo operatore presente, oltre ad essere assolutamente ben strutturato (in due casi si trattava dell’odierna controinteressata TA), gestiva una quota significativa di Pdr (rispettivamente oltre il 25% e il 30%). Ed infatti, anche con il provvedimento all’odierno esame l’Autorità ha prescritto misure strutturali in casi analoghi come gli AT Bari 2 e Roma 5 (entrambi del primo gruppo) menzionati da parte ricorrente.

23. Viceversa, una simile soluzione non è apparsa necessaria per l’AT Milano 2: quivi, invero, considerando unicamente le quote di Pdr detenute prima dell’acquisizione la situazione fattuale appariva assimilabile a quella degli altri AT del primo gruppo. Nondimeno, l’approfondita analisi concreta condotta dall’Agcm ha evidenziato la maggiore affinità di tale àmbito con quelli del terzo gruppo, ordinando di conseguenza le medesime misure incentivanti. Orbene, tale valutazione appare, alla luce dei dati oggettivi considerati, pienamente legittima.

24. Invero, già prima della concentrazione, due operatori terzi (ossia Aemme linea distribuzione e Ned reti distribuzione gas), risultavano gestori di una quota di Pdr pari rispettivamente circa del 20-25 % e circa del 10-15%. In altre parole, oltre alla ricorrente, pacificamente qualificabile come concorrente probabile , la presenza di Ned reti distribuzione gas determinava l’esistenza nel medesimo àmbito anche di un partecipante plausibile alla gara.

25. Inoltre, sempre tra le caratteristiche oggettive che differenziano l’AT Milano 2 dagli altri àmbiti del primo gruppo, avvicinandolo a quelli del terzo, vi è la dimensione e specificità territoriale che lo rende « piú appetibile per un numero potenzialmente maggiore di operatori »: tale circostanza è inferibile dal numero di imprese operanti (e delle relative quote di Pdr gestiti) e dalla sussistenza di un interessamento di un terzo operatore indipendente alla partecipazione alla futura gara. Appare chiaro, a questo punto, la grande diversità che corre tra l’AT Milano 2 e gli àmbiti menzionati da parte ricorrente (Bari 2 e Roma 5): in questi ultimi, infatti, oltre ad un’impresa detentrice di una quota di Pdr superiore al 20% non vi era alcun partecipante plausibile ; similmente, non vi sono stati interessamenti da parte di soggetti esterni all’AT. Analoghe considerazioni valgono anche per i due precedenti dell’Agcm menzionati (procedimenti C12125 e C12360) che appaiono perfettamente sovrapponibili alle occorrenze riscontrate negli AT Bari 2 e Roma 5.

26. A fronte di tali osservazioni, la contestazione di parte ricorrente si risolve nel tentativo di confutare la rilevanza assegnata alla partnership tra Aemme linea distribuzione, Ned reti distribuzione gas e Ap reti gas. Sul punto può osservarsi come l’Autorità non abbia assunto l’accordo tra le tre società come prova della sussistenza di un nuovo soggetto concorrente potenzialmente in grado di fronteggiare l’entità post-acquisizione, avendolo invece considerato indicativo dell’esistenza di interessi strategici anche di terzi soggetti per le attività nell’AT Milano 2: circostanza che ne conferma la profittabilità economica.

27. Per altro, il fatto che l’accordo non si sia tradotto in un’effettiva partecipazione alla gara è dipeso solo da fattori esogeni, ossia dalla mancata indizione della stessa da parte dell’ente competente nell’arco di tempo considerato (tre anni): circostanza che però non priva la partnership del rilievo attribuito ad essa dall’Autorità. Al contempo, non può escludersi che essa possa rivivere in seguito, al momento dell’indizione della gara per la concessione del servizio: ciò determinerebbe che oltre all’entità post-concentrazione, alla procedura parteciperebbe un soggetto gestore di quasi il 40% dei Pdr, ossia un concorrente di assoluto rilievo.

28. Viepiú, come osservato dall’Autorità, neppure appare totalmente impossibile la partecipazione in solitaria di Ap reti gas: in conseguenza di ciò, sarebbero addirittura due i soggetti terzi in grado di fronteggiare l’impresa nascente dall’operazione di concentrazione (v. pt. 123 provv.).

29. Allo stesso tempo non convince, invece, quanto dedotto da parte ricorrente circa l’assoluta irrilevanza della partnership precedentemente conclusa. A tal proposito, non appare corretta l’osservazione secondo la quale l’Agcm avrebbe istruito il procedimento basandosi su elementi indiziari, essendo evidente l’oggettività dei fatti acclarati (e peraltro non smentiti): quel che resta opinabile è il valore assegnato a tali elementi; ma sul punto, la valutazione discrezionale operata dall’Autorità resiste alle critiche, risultando logica e lineare.

30. Difatti, reputare indicativa di un’aspirazione alla partecipazione ad una futura gara pubblica la conclusione di una partnership a ciò finalizzata appare perfettamente coerente: invero, risulta in linea con le comuni regole d’esperienza ritenere un accordo tra tre imprese per la partecipazione ad una procedura ad evidenza pubblica prova dell’esistenza dell’interesse dei tre soggetti a formulare la propria offerta nella futura gara, dimostrando quindi l’appetibilità economica dell’attività da assegnare in concessione.

31. Inoltre, non appaiono essersi verificate circostanze ulteriori che possano privare le parti dell’accordo dell’interesse alla partecipazione alla gara: difatti, l’unica variazione emergente dagli atti di causa è il consolidamento tra due dei gestori uscenti (essendo ormai TA e 2i rete gas da considerare un’unica impresa). Pertanto, non si comprende per quale ragione altri due gestori uscenti (Aemme linea distribuzione, Ned reti distribuzione gas), considerati concorrenti effettivi nella futura gara, dovrebbero ritenersi già esclusi dal mercato, oppure non piú interessati ad operarvi. In altre parole, la parte ricorrente sostiene il venir meno dell’interesse a partecipare alla gara, ma non allega alcun elemento a sostegno di ciò.

32. Conseguentemente, appare legittimo il giudizio dell’Autorità che ha assegnato la qualifica di concorrente probabile all’odierna ricorrente: inoltre, la presenza di un concorrente plausibile e l’interessamento di un’impresa esterna all’AT completano uno scenario fattuale che restituisce un quadro di restrizioni indirette della concorrenza, superabile con le imposte misure comportamentali.

33. Sul punto, poi, va rilevata l’assoluta inconferenza del richiamo all’art. 10, comma 6, lett. b1) d.m. 226/2011: difatti, sebbene la ricorrente non gestisca piú della metà dei Pdr dell’AT, è (incontestabilmente, atteso che lo sostiene la società nell’atto d’impugnazione) comunque in possesso dei requisiti di capacità tecnica alternativi di cui all’art. 10, comma 6, lett. b2) d.m. 226/2011. Il paventato rischio di contestazione in sede di gara del possesso congiunto di tutti i requisiti appare meramente ipotetico, sicuramente inattuale e certamente irrilevante nell’odierno giudizio, confermandosi ancora una volta la qualifica di concorrente probabile di Aemme linea distribuzione.

34. Per chiarire meglio il punto, appare opportuno ribadire come il mantenimento della situazione concorrenziale esistente sia l’interesse pubblico sotteso alle norme che regolano il controllo delle concentrazioni: a tal fine si reputa opportuno trascrivere una parte dell’art. 6 l. 287/1990 che dispone che in relazione alle « operazioni di concentrazione […] l’Autorità valuta se ostacolino in modo significativo la concorrenza effettiva », atteso che ciò rende manifesto come il fine perseguito dall’Agcm non sia quello di incrementare la concorrenza, bensí di evitare che l’attuale concorrenza diminuisca. Orbene, seguendo tali premesse d’ordine generale appare chiaro come sia infondata la tesi avanzata dalla parte ricorrente circa la grave restrizione della concorrenza nell’AT Milano 2, non essendo ciò desumibile solamente dal detenere l’entità post-concentrazione una quota di Pdr del 60%.

35. D’altronde, va osservato come nel terzo gruppo vi siano una serie di situazioni analoghe, ossia caratterizzate da una presenza dell’entità post-concentrazione con una quota spesso superiore al 60% e almeno un concorrente probabile : tali casi si distinguono da quelli del primo gruppo in quanto l’operazione non ha determinato l’eliminazione di un concorrente atteso, poiché almeno una delle parti deteneva una quota di Pdr inferiore al 20%, risultando cosí inalterata la situazione concorrenziale. Considerato come per tali mercati l’Agcm abbia imposto una serie di misure comportamentali (non contestate dalla ricorrente) identiche a quelle previste per l’AT Milano 2, risulta evidente la coerenza e logicità complessiva del provvedimento gravato che ha regolato in modo uguale situazioni assimilabili, ossia caratterizzate dalla mancata alterazione sostanziale dell’equilibrio concorrenziale esistente.

36. Pertanto, alla luce dell’esposizione sinora resa appare chiaro per quale ragione la detenzione di una quota tra il 50% e il 60% dei Pdr dell’AT Milano 2 e l’eliminazione, in conseguenza dell’operazione di concentrazione, di uno dei concorrenti in gara (ossia 2i rete gas) non siano stati valutati come cagionanti una grave restrizione diretta della concorrenza. Ne discende la legittimità della decisione dell’Autorità di imporre unicamente misure comportamentali al fine di ovviare ai rischi di restrizioni indirette della concorrenza per il mercato nella futura gara per l’assegnazione della concessione.

37. L’esposta infondatezza di tutte le censure determina il rigetto del ricorso.

38. Le spese, stante la natura della controversia, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Cosí deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

RT PO, Presidente

Angelo Fanizza, Consigliere

AS IA, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AS IA	RT PO

IL SEGRETARIO