Pubblicato il 30/03/2026

N. 01479/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00688/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 688 del 2025, proposto da
Autostrada PE Lombarda S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luisa Torchia, Francesco Giovanni Albisinni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Autorità di Regolazione dei Trasporti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

nei confronti

Concessioni Autostradali Lombarde S.p.A., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

della nota del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Dipartimento per le infrastrutture e le reti di trasporto - Direzione Generale per le autostrade e la vigilanza sui contratti di concessione autostradali, prot. 37147 del 31.12.2024, avente ad oggetto “Aggiornamento tariffe autostradali anno 2025 – Autostrada PE Lombarda”, ove “si conferma che a decorrere dal 1° gennaio p.v., la variazione della tariffa unitaria media applicabile all’utenza risulta pari a 0,00% (zero percento).”;

della nota dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti prot. 121069 del 25.11.2024, avente ad oggetto “ Società concessionarie autostradali – Adeguamenti tariffari autostradali per l’anno 2025. Riscontro e richiesta integrazioni documentali ”, ove si afferma che “ Con riferimento alle concessioni assentite dal Concedente CAL, relativamente alle richieste di adeguamento annuale delle tariffe applicate a partire dal 1° gennaio 2025 presentate da Autostrada PE Lombarda S.p.A., non è possibile procedere alle valutazioni di competenza sull’adeguamento tariffario annuale richiesto ”; di ogni ulteriore atto a questi comunque annesso, connesso, presupposto o conseguenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 marzo 2026 il dott. ND IP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente ha impugnato la nota del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti prot. 37147 del 31.12.2024 avente ad oggetto “ Aggiornamento tariffe autostradali anno 2025 – Autostrada PE Lombarda ”, nella parte in cui “conferma che a decorrere dal 1° gennaio p.v., la variazione della tariffa unitaria media applicabile all’utenza risulta pari a 0,00%”, nonché la nota dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti prot. 121069 del 25.11.2024, avente ad oggetto “Società concessionarie autostradali – Adeguamenti tariffari autostradali per l’anno 2025. Riscontro e richiesta integrazioni documentali”, nella parte in cui afferma di non poter procedere alle valutazioni di competenza sull’adeguamento tariffario annuale richiesto.

1.1. In fatto, ha dedotto quanto segue.

La ricorrente è titolare della concessione per la progettazione, costruzione e gestione dell’autostrada tra Dalmine, Como, Varese e il valico del Gaggiolo, in virtù della Convenzione Unica sottoscritta con il concedente Concessioni Autostradali Lombarde S.p.A. (CAL) il 1° agosto 2007, che ha sostituito la precedente convenzione del 1990. La Convenzione Unica è stata successivamente approvata con legge e aggiornata più volte tramite atti aggiuntivi, con PEF e periodo regolatorio iniziale 2015-2019.

Con il D.L. n. 109 del 2018 sono stati ampliati i poteri dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti, alla quale è stato attribuito un ruolo più incisivo nella definizione e revisione dei PEF delle concessioni autostradali.

L’Autorità ha definito un nuovo sistema tariffario per la PE attraverso le delibere del 2020, cui la concessionaria si sarebbe adeguata aggiornando il proprio PEF e il Piano Finanziario Regolatorio. Tali modifiche sono state formalizzate con l’Atto Aggiuntivo n. 3 del 2023, il quale prevede che la tariffa autostradale sia composta da una quota relativa alla gestione, che copre i costi operativi e il capitale non reversibile, e da una quota relativa alla costruzione, destinata al recupero degli investimenti e del capitale reversibile. L’adeguamento tariffario avviene attraverso una procedura annuale che coinvolge la concessionaria, il concedente, l’Autorità e infine i ministeri competenti per l’approvazione finale.

La scadenza del periodo regolatorio di PE era dunque prevista per il 31.12.2024, ma nel 2023 la concessionaria ha formulato una richiesta di revisione del PEF a causa di eventi straordinari, e ciò ha portato alla predisposizione dell’Atto Aggiuntivo n. 4, approvato con integrazioni anche da parte dell’Autorità e del CIPESS.

Parallelamente, nell’ottobre 2024 PE ha richiesto un adeguamento tariffario per il 2025, proponendo un aumento del 4,74% o, in subordine, del 3,08%. La richiesta è stata trasmessa al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, che, con la determinazione impugnata in questa sede, ha stabilito un incremento pari a zero per il 2025, richiamando le osservazioni di ART, secondo cui non sarebbe possibile procedere alla valutazione dell’adeguamento tariffario finché non fosse stato completato l’aggiornamento del PEF. Nel febbraio 2025, la concessionaria ha presentato richiesta di accesso agli atti, che però non ha ricevuto riscontro.

1.2. In diritto, la società ricorrente ha articolato i motivi di ricorso sintetizzati come segue:

I) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 14, legge 16 dicembre 2024, n. 193. Eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza di istruttoria. Inapplicabilità dell’art. 13, co. 3, d.l. n. 162/2019 alla richiesta di adeguamento tariffario di PE ”. Il MIT non avrebbe effettuato alcuna istruttoria sull’istanza, ignorando che la normativa applicabile era mutata con la legge n. 193/2024. PE rientrerebbe nel comma 2 dell’art. 14, che non prevede sospensioni degli adeguamenti tariffari in attesa del PEF. Il richiamo al precedente art. 13, co. 3, d.l. 162/2019, è quindi inapplicabile e illegittimo;

II) “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 14, legge 16 dicembre 2024, n. 193, dell’art. 21, co. 5, d.l. n. 355/2003, dell’art. 43, co. 2-bis, d.l. n. 201/2011 e degli artt. 12, 16 e 19 della Convenzione Unica di PE. Eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza di istruttoria ”. I provvedimenti impugnati affermerebbero erroneamente che l’adeguamento tariffario non può essere valutato senza l’approvazione del PEF. La giurisprudenza confermerebbe che la mera pendenza del PEF non giustifica la sospensione dell’adeguamento tariffario. Il MIT e l’ART potrebbero opporre diniego solo in presenza di specifici presupposti, insussistenti nel caso di specie;

III) “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 21, comma 5, d.l. n. 355/2003, e dell’art. 19 della Convenzione Unica. Incompetenza ” . Il procedimento si è concluso con un atto della DG Autostrade, anziché con decreto motivato del MIT e MEF come previsto dalla legge e dalla Convenzione Unica;

IV) “ In subordine, violazione e falsa applicazione dell’art. 14, co. 2, legge n. 193/2024. Mancato aggiornamento tariffario in misura quantomeno corrispondente all’indice di inflazione, pari al 1,8% ”. Il MIT avrebbe dovuto riconoscere quantomeno l’adeguamento tariffario corrispondente all’inflazione programmata del 1,8% per il 2025, come sarebbe avvenuto per altre concessionarie;

V) “ In via ulteriormente subordinata. Illegittimità derivata dei provvedimenti impugnati per incompatibilità comunitaria e illegittimità costituzionale dell’art. 14, co. 2, legge n. 193/2024 ”. Se interpretato come sospensione o diniego degli adeguamenti tariffari fino all’aggiornamento del PEF, l’art. 14, co. 2, legge n. 193/2024 contrasterebbe con i principi UE di certezza del diritto, legittimo affidamento e pacta sunt servanda, violando le libertà economiche sancite dagli artt. 49, 56, 63 TFUE e dagli artt. 16 e 17 CdfUE;

VI) “ Illegittimità dei provvedimenti impugnati in disapplicazione dell’art. 14, co. 2, legge n. 193/2024 per violazione degli artt. 49, 56 e 63 TFUE, nonché 16 e 17 CdfUE, dal Protocollo addizionale n. 1 alla CEDU e dal principio pacta sunt servanda ”. L’eventuale sospensione degli adeguamenti tariffari sarebbe sproporzionata, priva di misure compensative e inciderebbe gravemente sugli interessi economici di PE, in violazione della normativa UE e del principio di tutela del legittimo affidamento;

VII) “ Illegittimità costituzionale dell’art. 14, co. 2, legge n. 193/2024 per violazione degli artt. 3 e 97 Cost. Violazione dei principi di ragionevolezza, logicità e buon andamento, nonché insussistenza di un interesse pubblico tutelato dalla norma censurata ”. La disposizione in rubrica sarebbe costituzionalmente illegittima perché collegherebbe in modo irragionevole l’adeguamento annuale delle tariffe all’approvazione del PEF (nonostante i due procedimenti siano autonomi), in contrasto con i principi di ragionevolezza e buon andamento (artt. 3 e 97 Cost.). Inoltre, la norma non sarebbe giustificata da un reale interesse pubblico, risultando inidonea sia a tutelare l’efficienza amministrativa sia a perseguire obiettivi come il contenimento delle tariffe;

2. Si sono costituite le Amministrazioni intimate, evidenziando quanto segue.

2.1. La normativa vigente stabilisce che l’adeguamento delle tariffe autostradali avvenga annualmente, con decorrenza dal 1° gennaio, sulla base delle formule previste nelle convenzioni e del Piano Economico-Finanziario (PEF). In particolare, l’art. 21, comma 5, del d.l. n. 355 del 2003, come modificato dall’art. 27 del d.l. n. 69 del 2013 (convertito dalla l. n. 98 del 2013), prevede che il concessionario presenti entro il 15 ottobre la proposta di variazione tariffaria, poi verificata dal concedente e approvata con decreto del MIT di concerto con il MEF. Inoltre, l’art. 16 del D.L. n. 109 del 2018, convertito dalla l. n. 130 del 2018, ha rafforzato il ruolo dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART), estendendone le competenze anche alle concessioni in essere.

Il procedimento si fonda sul PEF, che costituisce il presupposto essenziale per determinare il livello tariffario: senza un PEF aggiornato ed efficace non è possibile verificare la correttezza degli aumenti. Le valutazioni variano a seconda della situazione della concessione (scadenza del rapporto, periodo regolatorio, aggiornamento del PEF).

Nel caso di Autostrada PE Lombarda, concessionaria regionale, il PEF relativo al periodo 2020-2024 sarebbe scaduto e in corso di revisione per il nuovo periodo 2025-2029, a seguito di eventi straordinari. L’Autorità, con nota del 25 novembre 2024, avrebbe rilevato che proprio l’assenza di un PEF aggiornato impediva di valutare l’adeguamento tariffario per il 2025, primo anno del nuovo periodo regolatorio. Di conseguenza, il MIT, con provvedimento del 31 dicembre 2024, ha fissato l’aumento a zero, rinviando eventuali recuperi al successivo aggiornamento del PEF, nel rispetto dell’equilibrio economico-finanziario.

2.2. Ad avviso delle Amministrazioni resistenti, il ricorso sarebbe inammissibile o improcedibile, anche alla luce dell’art. 14, comma 2, della legge n. 193/2024, che disciplina gli adeguamenti tariffari nelle more dell’aggiornamento del PEF.

Nel merito, la richiesta della concessionaria (pari al +4,74% o, in alternativa, +3,08%) sarebbe irricevibile proprio per la mancanza di un PEF valido, elemento indispensabile per evitare distorsioni come extraprofitti e per garantire il rispetto dell’interesse pubblico.

Il diniego del MIT, pertanto, non costituirebbe un rigetto nel merito, ma una dichiarazione di improcedibilità per carenza dei presupposti essenziali, coerente con il quadro normativo. Eventuali differenze tariffarie potrebbero essere recuperate solo con l’approvazione del nuovo PEF.

3. Parte ricorrente ha depositato memoria di replica, sostenendo che le argomentazioni delle amministrazioni resistenti ignorerebbero la sentenza della Corte costituzionale n. 147 del 2025, che ha dichiarato illegittime le norme che subordinano o rinviano l’adeguamento tariffario all’approvazione del PEF.

Il ricorso sarebbe ammissibile perché il provvedimento del MIT impugnato sarebbe direttamente lesivo. Nel merito, la ricorrente ha ribadito la fondatezza del ricorso.

4. All’udienza pubblica del 17 marzo 2026, all’esito della discussione la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Il ricorso è fondato, e pertanto da accogliere, nei limiti e per le ragioni che si vanno ad esporre.

6. Preliminarmente, deve essere esaminata l’eccezione di inammissibilità o improcedibilità del ricorso formulata dalle parti resistenti.

Ad avviso delle amministrazioni, le note contestate non avrebbero portata lesiva, limitandosi ad evidenziare l’impossibilità di procedere all’adeguamento tariffario 2025 senza un PEF aggiornato. Inoltre, nel frattempo è intervenuta la legge n. 193 del 2024 (art. 14, co. 2), che avrebbe superato gli atti impugnati prevedendo un aumento provvisorio basato sull’inflazione, rinviando eventuali conguagli al momento dell’approvazione del PEF.

L’eccezione è infondata.

6.1. Anzitutto, la decisione del MIT di non dar seguito alla richiesta di aggiornamento delle tariffe autostradali per l’anno 2025 - in attesa della definizione dell’iter di aggiornamento del PEF - integra un atto di arresto procedimentale, ostativo all’immediato conseguimento del bene della vita ambito dall’istante sul piano sostanziale, come tale immediatamente lesivo della sfera giuridica del destinatario, e pertanto immediatamente impugnabile.

Per consolidata giurisprudenza, infatti, l’atto che determini un’interruzione del procedimento, rinviando il soddisfacimento dell'interesse pretensivo ad un accadimento futuro ed incerto nel quando, assume un contenuto sostanzialmente reiettivo dell’istanza, con immediata capacità lesiva della posizione giuridica dell’interessato, ed è pertanto autonomamente impugnabile (Cons. Stato, sez. VI, 30 maggio 2022, n. 4300).

La nota dell’ART prot. 121069 del 25.11.2024, invece, pur rivestendo natura endoprocedimentale, costituisce il presupposto dell’atto del MIT impugnato; ne consegue che essa è suscettibile di impugnazione congiunta unitamente a quest’ultimo atto, del quale ha orientato il contenuto.

6.2. Neppure può ritenersi che il ricorso sia improcedibile in conseguenza dell’entrata in vigore della legge n. 193 del 2024.

Al riguardo, si osserva che, come evidenziato da parte ricorrente, l’art. 14, co. 2, della legge n. 193 del 2024, entrato in vigore il 18 dicembre 2024, non ha eliminato gli effetti lesivi delle note impugnate.

La norma in parola, che non è stata presa in considerazione nel procedimento condotto dal MIT, non neutralizza gli effetti degli atti gravati, che continuano ad incidere in modo concreto e attuale sulla posizione della ricorrente. Ciò vieppiù in considerazione del fatto che l’art. 14 co. 2 citato prevede in ogni caso il riconoscimento di un incremento tariffario parametrato all’inflazione, che non è avvenuto nel caso di specie.

7. Il Collegio ritiene che la trattazione del terzo motivo, con cui si deduce il vizio di incompetenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 21, comma 5, d.l. n. 355 del 2003, e dell’art. 19 della Convenzione Unica, si ponga ineludibilmente come prioritaria sotto il profilo logico-pregiudiziale.

Per consolidato orientamento, infatti, il vizio di incompetenza riveste carattere assorbente, anche in caso di esplicita graduazione dei motivi, dal momento che «in tutte le situazioni di incompetenza, carenza di proposta o parere obbligatorio, si versa nella situazione in cui il potere amministrativo non è stato ancora esercitato, sicché il giudice non può fare altro che rilevare, se assodato, il relativo vizio e assorbire tutte le altre censure, non potendo dettare le regole dell'azione amministrativa nei confronti di un organo che non ha ancora esercitato il suo munus» (Cons. Stato, Ad. Pl., 27 aprile 2015, n. 5).

Ad avviso di parte ricorrente, il procedimento avrebbe concludersi con decreto motivato del MIT e MEF anziché con atto della DG Autostrade.

7.1. La censura è infondata.

Come evidenziato anche dalle amministrazioni resistenti, la forma del decreto interministeriale è prevista per i casi di accoglimento o rigetto della richiesta di aggiornamento tariffario; nella fattispecie, invece, il MIT ha sostanzialmente ritenuto che il procedimento non potesse neppure essere avviato per mancanza del presupposto essenziale. Non si tratterebbe, quindi, di una decisione nel merito della domanda, ma della constatazione oggettiva della sua improcedibilità.

Dall’esame del provvedimento impugnato emerge infatti che il Ministero ha adottato un atto soprassessorio e ricognitivo del quadro normativo, limitandosi a richiamare le valutazioni espresse dall’ART nella propria nota, secondo cui la società ricorrente rientra tra le concessionarie con periodo regolatorio scaduto, per le quali è necessario il previo perfezionamento dell’aggiornamento del Piano economico-finanziario. In tale prospettiva, l’applicazione di una variazione della tariffa unitaria media pari a 0,00% non costituirebbe una autonoma determinazione del MIT, ma la conseguenza della situazione oggettiva rappresentata dalla mancata approvazione del PEF.

Ne consegue che l’atto impugnato non è riconducibile allo schema previsto dall’art. 21 del d.l. n. 355 del 2003 e dall’art. 19 della Convenzione, che richiedono un decreto interministeriale per la determinazione dell’adeguamento tariffario, ma si configura piuttosto come un atto volto a rinviare ogni valutazione all’esito dell’approvazione del nuovo PEF. Da ciò, beninteso, non discende l’assenza di lesività della nota del MIT impugnata, che - come meglio specificato al § 6.1 - ha pur sempre determinato un’interruzione del procedimento, rinviando il soddisfacimento dell'interesse di parte ricorrente ad un accadimento futuro ed incerto nel quando.

8. Può passarsi ad esaminare il primo e il secondo motivo di gravame, esaminabili congiuntamente per ragioni di ordine logico. In detti motivi la società ricorrente sostiene: I) la violazione dell’art. 14, legge n. 193/2024, per avere il MIT erroneamente applicato l’art. 13, comma 3, d.l. n. 162/2019, nonostante trovi applicazione il comma 2 dell’art. 14, che non consentirebbe la sospensione degli adeguamenti tariffari nelle more del PEF, e il conseguente eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza di istruttoria; II) la violazione dell’art. 21, comma 5, d.l. n. 355/2003, dell’art. 43, comma 2-bis, d.l. n. 201/2011 e degli artt. 12, 16 e 19 della Convenzione, nonché l’eccesso di potere, per aver subordinato l’adeguamento tariffario all’approvazione del PEF in assenza dei presupposti tassativi di diniego.

Le censure devono ritenersi fondate nei limiti e nei termini che si vanno ad esporre.

8.1. La nota MIT impugnata, prot. 37147 del 31.12.2024, si basa sul presupposto che “ con nota prot. n. 121069 del 25 novembre u.s., l’ART ha confermato l’orientamento già precedentemente rappresentato, attestante l’assenza dei presupposti per il riconoscimento di variazioni tariffarie nei confronti delle Società concessionarie con periodo regolatorio scaduto, dovendosi preventivamente perfezionare l’iter di aggiornamento del rispettivo Piano Economico – Finanziario ”.

A sua volta, la nota prot. n. 121069 del 25 novembre 2024 di ART, parimenti gravata, richiama in premessa l’art. 13, comma 3, d.l. n. 162/2019 sulla sospensione degli adeguamenti tariffari nelle more del recepimento del sistema tariffario ART, ed evidenzia che, per la concessione oggetto di causa - il periodo regolatorio quinquennale scade il 31 dicembre 2024 - secondo le delibere dell’ART che definiscono i sistemi tariffari, il nuovo periodo regolatorio richiederebbe la preventiva revisione dei Piani Economico-Finanziari (PEF) e dei Piani Finanziari Regolatori (PFR), con aggiornamento di tutti i parametri chiave per il calcolo delle tariffe. Di conseguenza, le richieste di adeguamento tariffario per il 2025 non potrebbero essere valutate finché non sono completati i procedimenti di aggiornamento dei PEF relativi al nuovo periodo regolatorio.

Ad avviso del Collegio le note impugnate poggiano su un presupposto normativo errato, ossia sul richiamo all’art. 13, comma 3, d.l. n. 162 del 2019, in virtù del quale in assenza di approvazione del PEF non sarebbe giuridicamente possibile procedere a definire il livello degli adeguamenti tariffari.

8.2. Al riguardo, è opportuno svolgere una sintetica ricostruzione preliminare del quadro normativo e regolatorio entro cui si collocano gli atti censurati.

Il meccanismo di adeguamento tariffario è previsto con cadenza annuale dall’art. 21 comma 5 del d.l. n. 355 del 2003, come modificato dall’art. 27 del D.L. 21 giugno 2013, n. 69, convertito con L. 9 agosto 2013, n. 98, che ne definisce una puntuale scansione procedimentale, fissando al “ 15 ottobre di ogni anno ” il termine per la presentazione delle proposte di variazione tariffaria, sulla quale deve esprimersi, “ entro il 15 dicembre ”, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze. Al contempo, la norma individua in modo tassativo le ipotesi che possono giustificare il diniego di aggiornamento, limitandole:

a) alle verifiche relative alla correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale e dei relativi conteggi;

b) alla sussistenza di gravi inadempienze delle disposizioni previste dalla convenzione, purché formalmente contestate al concessionario entro il 30 giugno precedente.

La Convenzione unica, stipulata il 1° agosto 2007 tra Società PE Lombarda s.p.a. e Concessioni Autostradali Lombarde s.p.a. recepisce e specifica le previsioni normative, riconoscendo, all’art. 19, il diritto del concessionario all’adeguamento annuale delle tariffe e ribadendo i presupposti motivazionali tassativi che possono legittimare il rigetto della variazione proposta. Al contempo, la Convenzione dispone che, qualora sia contestata la correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale, il concessionario provvede ad “ applicare l’aggiornamento sulla base della variazione corretta ” secondo le indicazioni fornite dal concedente (art. 19.3 della Convenzione).

Le delibere CIPE n. 39 del 2007 (al punto 5) e n. 27 del 2013 prevedono che la durata della concessione sia divisa in periodi regolatori di durata quinquennale, disciplinati da un Piano economico finanziario (PEF) allegato a ciascuna convenzione. Tale Piano “ ha la funzione di garantire l’equilibrio economico e finanziario dell’iniziativa […] lungo tutto l’arco temporale della gestione […]. Se la concessione si qualifica per il trasferimento del rischio operativo dal concedente al concessionario, il PEF è lo strumento mediante il quale si attua la concreta distribuzione del rischio tra le parti del rapporto, la cui adeguatezza e sostenibilità deve essere valutata dall’amministrazione concedente alla luce delle discipline tecniche ed economiche applicabili e sulla base delle eventuali prescrizioni che la stessa amministrazione ha dettato con la lex specialis della procedura per la selezione del concessionario ” (Cons. Stato, sez. V, 4 febbraio 2022, n. 795).

Il PEF è soggetto ad aggiornamento al termine di ogni periodo regolatorio, da concludersi – a seguito di interlocuzioni tra le parti – entro il 30 giugno del primo esercizio del nuovo periodo regolatorio (delibera CIPE n. 27 del 2013).

Sotto la vigenza di tale disciplina, la giurisprudenza amministrativa aveva costantemente escluso che la mancata conclusione del procedimento di aggiornamento del PEF potesse legittimare la sospensione o il diniego dell’adeguamento tariffario annuale (T.a.r. Lazio, sez. I, 7 febbraio 2019, n. 1569; 20 gennaio 2022, n. 671), valorizzando in particolare i seguenti argomenti:

- la tassatività dei presupposti di diniego, desumibile dal chiaro tenore dell’art. 21, comma 5, del d.l. n. 355 del 2003 e delle corrispondenti clausole convenzionali, rispetto ai quali “ non è consentito all’amministrazione fare ricorso […] ad ulteriori e diverse motivazioni per la determinazione della misura dell’aggiornamento ovvero per disporne la sospensione ”;

- l’assenza di un nesso di pregiudizialità necessaria tra aggiornamento tariffario e aggiornamento del PEF, essendo i due strumenti preordinati a finalità distinte: mentre l’adeguamento annuale “ è funzionale ad aggiornare il corrispettivo tariffario alla luce al concreto svolgimento del rapporto concessorio ”, l’aggiornamento del P.e.f. è volto a verificare, al termine del periodo regolatorio, “ l’eventuale necessità di riequilibrio della concessione ” (Cons. Stato, sez. V, 21 febbraio 2018, n. 1098);

- l’illegittimità di sospensioni prive di un termine certo e ragionevole, poiché “ la sospensione di un procedimento, per essere ammissibile, deve essere contenuta in un termine ragionevole, che deve essere esplicitato nel provvedimento, altrimenti si potrebbe in maniera surrettizia determinare un definitivo arresto procedimentale, in violazione delle garanzie dei partecipanti ” (T.a.r. Valle d’Aosta, n. 46/2016).

Sulla disciplina del rapporto di concessione, come sopra delineata, ha inciso l’istituzione dell’ART, avvenuta ad opera dell’art. 37 del d.l. n. 201 del 2011, convertito dalla l. n. 214 del 2011.

Alla nuova Autorità di regolazione del settore, infatti, il legislatore ha attribuito la competenza a definire i " criteri per la fissazione da parte dei soggetti competenti delle tariffe, dei canoni, dei pedaggi, tenendo conto dell’esigenza di assicurare l’equilibrio economico delle imprese regolate, l’efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese, i consumatori ” (art. 37, comma 2, lettera b ); a “ verificare la corretta applicazione da parte dei soggetti interessati dei criteri fissati ai sensi della lettera b) ” (art. 37, comma 2, lettera c ); nonché, con particolare riferimento al settore autostradale, a stabilire “ sistemi tariffari dei pedaggi basati sul metodo del price cap, con determinazione dell’indicatore di produttività X a cadenza quinquennale per ciascuna concessione ” (art. 37, comma 2, lettera g ).

Tali competenze, con l’art. 16, comma 1, del d.l. n. 109 del 2018 (convertito dalla l. n. 130 del 2018), sono state estese – mercé modifiche del citato art. 37 – anche alle concessioni già in essere.

Lo stesso d.l. n. 201 del 2011, per come modificato dal d.l. n. 109 del 2018, ha altresì previsto che, in relazione agli aggiornamenti alle convenzioni autostradali in essere, laddove comportino variazioni o modificazioni al piano degli investimenti (come nel caso dell’aggiornamento del PEF), il concedente sente ART per i profili di competenza ex art. 37, comma 2, lettera g) (ovvero, per i sistemi tariffari); ART, eventualmente, detta prescrizioni cui deve adeguarsi il testo convenzionale; il concedente verifica l’applicazione dei criteri di determinazione delle tariffe (art. 43, commi 1 e 2- bis ).

Nell’esercizio delle suddette competenze, ART ha avviato nel 2020 un procedimento specifico per definire il sistema tariffario di pedaggio relativo alla Convenzione Unica tra Concessioni Autostradali Lombarde S.p.A. e Autostrada PE Lombarda S.p.A. Con delibera n. 70/2020 del 26 marzo 2020, ART ha indetto una consultazione pubblica sullo schema di sistema tariffario allegato. Il procedimento si è concluso il 18 giugno 2020 con l’adozione della delibera n. 106/2020, che ha approvato il sistema tariffario, integrando le osservazioni dell’Autorità e garantendo coerenza con il PEF e le clausole convenzionali.

A seguito della transizione al nuovo regime tariffario, poc’anzi ricordata, il legislatore è intervenuto reiteratamente per ovviare alle difficoltà operative connesse alla necessità di adeguare i Piani economico-finanziari ai criteri definiti dall’Autorità di regolazione dei trasporti. In particolare, sono stati differiti i termini per l’aggiornamento dei piani economico-finanziari, e il riconoscimento degli incrementi tariffari è stato subordinato alla previa approvazione degli stessi PEF; il tutto con proroghe previste dal d.l. n. 162/2019 (art. 13, comma 3), e poi estese con i successivi d.l. n. 183/2020, d.l. n. 121/2021, d.l. n. 4/2022, d.l. n. 198/2022, fino al d.l. n. 215/2023 (art. 8, comma 9), che ha fissato il termine ultimo per l’approvazione dei piani economico-finanziari e per i correlativi incrementi tariffari al 31 dicembre 2024.

Da ultimo, l’art. 14, l. n. 193/2024 ha previsto una disciplina differenziata in base al momento in cui viene a scadenza il periodo regolatorio di una data società concessionaria: a) laddove alla data di entrata in vigore della norma (18 dicembre 2024) sia intervenuta la scadenza del periodo regolatorio quinquennale si applicano le disposizioni dell'articolo 13, comma 3, del d.l. 162/2019 (co. 1); b) negli altri casi le società concessionarie devono aggiornare il PEF al termine del loro periodo regolatorio quinquennale e, fino al completamento di questi aggiornamenti, le tariffe autostradali sono aumentate secondo l’inflazione prevista nei documenti di finanza pubblica (co. 2).

8.3. Premesso quanto sopra, il Collegio ritiene che le note impugnate siano illegittime nella parte in cui negano il diritto all’adeguamento annuale delle tariffe sulla base del mero richiamo all’art. 13, co. 3 del D.L. 30 dicembre 2019, n. 162 (richiamato in premessa dalla nota di ART, alla quale integralmente rinvia l’atto del MIT parimenti gravato), che così dispone: “ Per i concessionari il cui periodo regolatorio quinquennale è pervenuto a scadenza, il termine per l'adeguamento delle tariffe autostradali relative all'anno 2020 è differito sino alla definizione del procedimento di aggiornamento dei piani economici finanziari predisposti in conformità alle delibere adottate ai sensi dell'articolo 16, comma 1, del decreto-legge n. 109 del 2018, dall'Autorità di regolazione dei trasporti… ” (si rammenta che le proroghe sono state poi estese con successivi decreti-legge sino al d.l. n. 215/2023 [art. 8, comma 9], che ha fissato il termine ultimo per l’approvazione dei PEF e per i correlativi incrementi tariffari al 31 dicembre 2024).

Al riguardo, deve infatti tenersi conto di quanto previsto dall’art. 14 della legge n. 193/2024, norma entrata in vigore il 18 dicembre 2024, prima della conclusione del procedimento amministrativo oggetto di causa, e dunque allo stesso applicabile in virtù del principio tempus regit actum (tra le tante, cfr. Cons. Stato, sez. III, 13 gennaio 2025, n. 212; sez. IV, 2 ottobre 2023, n. 8609). Come anticipato nella ricostruzione della normativa rilevante, l’art. 14, co. 1 della legge 193/2024 stabilisce che le disposizioni dell’art. 13, co. 3 del DL 162/2019 si applichino (soltanto) alle procedure di aggiornamento dei PEF “ delle società concessionarie per le quali, alla data di entrata in vigore del decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215 [31 dicembre 2023], convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2024, n. 18, è intervenuta la scadenza del periodo regolatorio quinquennale ”.

Tale disposizione non concerne la posizione di PE, il cui periodo regolatorio è venuto a scadenza solo in data 31 dicembre 2024 (in base all’Atto Aggiuntivo n. 3, “ Il primo periodo regolatorio copre il quinquennio 2020-2024; si assumono come Anno base e Anno ponte, rispettivamente, le annualità 2019 e 2020 ”; in tal senso, cfr. art. 4.1 dell’Atto Aggiuntivo n. 3; art. 12.1. ter , versione consolidata della Convenzione Unica), ossia dopo il termine indicato dal ridetto art. 14, co. 1 della l. 193/2024.

Giova inoltre ricordare che, con sentenza 14 ottobre 2025 n. 147, la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 13, comma 3, del d.l. 30 dicembre 2019, n. 162, affermando che “ Concessioni come quelle in materia autostradale hanno natura contrattuale e trovano la loro fonte di disciplina nella relativa convenzione, che regola i rapporti tra concedente e concessionario. È un fenomeno giuridico riconducibile al cosiddetto government by contract, nell’ambito del quale la funzione amministrativa è esercitata non per mezzo di un provvedimento, ma con l’adozione di un modulo consensuale, talora ritenuto dal legislatore più adatto per governare manifestazioni del reale complesse tanto sotto il profilo economico e sociale, quanto sotto il profilo delle dinamiche intercorrenti tra interesse pubblico e interessi dei privati ”. Da tale inquadramento del fenomeno – ha affermato la Corte - discende che a fronte di un procedimento “ finalizzato a garantire l’equilibrio tra le parti insito nell’adozione del modulo consensuale (recte: contrattuale), risulta del tutto distonica una disposizione che, regolando direttamente quel procedimento, incide unilateralmente su un elemento della fattispecie, in senso sfavorevole per una sola delle parti. E appare significativo sottolineare che, in tal modo, il legislatore incide sfavorevolmente sulla parte privata e a vantaggio dell’amministrazione pubblica, operando in via legislativa quell’alterazione della parità delle parti tra amministrazione e privato che l’adozione in via amministrativa del modulo consensuale intendeva evitare. Né tale alterazione della parità delle parti e conseguentemente dell’equilibrio contrattuale appare sorretta, nel caso in esame, da una idonea ragione di interesse pubblico ”.

La Corte ha altresì precisato che “ in rapporti di tal genere, proprio per la importanza che essi rivestono e per gli interessi che intendono soddisfare, l’equilibrio contrattuale convenuto fra le parti assume massimo rilievo, in quanto funzionale a rendere l’esercizio della concessione in linea con gli interessi del Paese e nella piena garanzia dell’utenza. Entro tale quadro, il legislatore non perde la possibilità di incidere sul rapporto concessorio, dettando una disciplina normativa in parte diversa da quella vigente all’epoca della stipula della convenzione… a condizione che la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non trasmodi in un regolamento irrazionalmente lesivo del legittimo affidamento dei cittadini ”.

8.4. Alla luce di quanto sopra, il richiamo al citato art. 13, co. 3, nella parte in cui subordina il mancato perfezionamento dell’ iter di approvazione del nuovo PEF, non costituisce una motivazione idonea a determinare l’arresto del procedimento di aggiornamento tariffario.

9. Per le ragioni sin qui esposte, il ricorso risulta meritevole di accoglimento, posto che la nota del MIT impugnata:

- si fonda, per come prospettato dal Ministero stesso, sulla nota di ART del 25.11.2024, che a sua volta poggia su un presupposto normativo errato (l’art. 13, co. 3 del d.l. n. 162/2019), che, peraltro, è stato espunto dal mondo giuridico per effetto della pronuncia della Corte Costituzionale sopra richiamata;

- si presenta carente sotto il profilo motivazionale;

- non trova rispondenza nei presupposti e negli elementi che, ai sensi della Convenzione, disciplinano la procedura di adeguamento tariffario.

9.1. Conseguentemente, la nota del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti prot. 37147 del 31.12.2024 impugnata deve essere annullata, salvo l’obbligo del Ministero resistente di provvedere nuovamente sulla proposta di aggiornamento tariffario di Autostrada PE Lombarda s.p.a., determinandosi secondo modalità e con motivazione coerenti con le prescrizioni di legge e della convenzione.

9.2. Per gli stessi motivi, deve essere annullata la presupposta nota dell’ART prot. 121069 del 25.11.2024, che pur rivestendo natura endoprocedimentale costituisce il presupposto della delibera impugnata; ne consegue che essa è suscettibile di impugnazione congiunta unitamente all’atto del MIT, del quale ha orientato il contenuto.

10. In conclusione il ricorso deve essere sotto tale profilo accolto, con assorbimento degli ulteriori motivi di impugnazione articolati dalla parte ricorrente.

11. Le spese di lite seguono la soccombenza del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti e sono liquidate in dispositivo, mentre devono essere compensate nei confronti del Ministero dell’Economia e delle Finanze stante la posizione marginale rivestita in giudizio. Nulla per le spese nei confronti delle parti intimate e non costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione, e, per l’effetto, annulla gli atti con esso impugnati.

Condanna il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e l’Autorità di Regolazione dei Trasporti al pagamento, in solido, a favore della ricorrente, delle spese del presente giudizio, che liquida in complessivi € 4.000,00 (quattromila), oltre oneri di legge. Compensa le spese nei confronti del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 17 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

ST LL, Presidente

Silvana Bini, Consigliere

ND IP, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ND IP	ST LL

IL SEGRETARIO