Pubblicato il 26/05/2025

N. 04021/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05128/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5128 del 2022, proposto da Kappa S.r.l., quale organo comune “Rete Kappa-C.M.A.”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Luca Rubinacci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Asl Napoli 3 Sud, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Rosa Anna Peluso, Giovanni Rajola Pescarini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento, previa adozione di adeguate misure cautelari:

A) della deliberazione del Direttore Generale della Asl Napoli 3 Sud n. 698 del 28 luglio 2022, avente ad oggetto “Definizione regressione tariffaria unica anno 2018 - macro-area di assistenza specialistica ambulatoriale” e di tutti i suoi allegati;

B) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, laddove lesivi dei diritti e interessi della società ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Asl Napoli 3 Sud;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025 il dott. Vincenzo Sciascia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con ricorso notificato in data 27.10.2022 e depositato il 03.11.2022, la società ricorrente impugnava gli atti suddetti, ed esponeva:

- di essere l’organo di rete di un’aggregazione di laboratori, costituita ai sensi del decreto del Commissario ad acta (“DCA”) per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del Sistema sanitario della Campania n. 109/2013 e s.m.i., accreditata con il Servizio sanitario regionale per l’erogazione di prestazioni afferenti al laboratorio di analisi con settori specializzati a.1 (Chimica Clinica), a.2 (Microbiologia e sieroimmunologia) a.3 (Ematologia), a.5 (Citoistopatologia) e a.6 (Genetica);

- che, con la delibera impugnata (n. 698 del 28.07.2022, alla quale erano allegate le tabelle “RTU” dalle quali risultava il valore economico delle decurtazioni applicate alle singole strutture accreditate), la ASL Napoli 3 Sud aveva definito la regressione tariffaria unica per l’anno 2018;

- che dalle suddette tabelle si ricavava che l’Asl aveva accertato nei confronti della ricorrente un credito di € 607.677,73 a fronte di un fatturato di € 1.127.535,36;

- che la regressione tariffaria veniva richiesta, a quattro anni di distanza dall’esercizio finanziario di riferimento (2018), senza esplicitare le motivazioni del ritardo.

2. Tanto premesso, la ricorrente proponeva le domande innanzi riportate sulla base dei seguenti motivi di ricorso.

2.1. “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 41 Cost. – Violazione e falsa applicazione dell’art 3, comma 1, della legge 241/1990 e s.m.i. – Violazione e falsa applicazione dell’art. 8 quinquies del D.lgs. 502/1992 e s.m.i. – Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione e di istruttoria – Lesione del legittimo affidamento – Ingiustizia manifesta ”.

Affermava la ricorrente che la delibera gravata doveva ritenersi illegittima e irragionevole per essere stata adottata solo a distanza di circa 4 anni dall’erogazione delle prestazioni in accreditamento a cui si riferiscono le decurtazioni in questione.

Ne concludeva che il provvedimento impugnato veniva così ad incidere su un assetto di interessi consolidatosi, in assenza di motivazione e in violazione dei principi di legittimo affidamento e di buona fede nell’esecuzione del contratto.

2.2. “ Violazione e falsa applicazione dell’art 3, comma 1, della legge 241/1990 e s.m.i. – Violazione e falsa applicazione dell’art 8 quinquies del D.lgs. 502/1992 e s.m.i. – Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione e di istruttoria – Lesione del legittimo affidamento – Ingiustizia manifesta ”.

Aggiungeva la ricorrente che il suddetto provvedimento era viziato da difetto di motivazione, mancando la possibilità di comprendere le ragioni per le quali l’Asl aveva ritenuto di definire la RTU a distanza di quattro anni dalla sua chiusura.

2.3. “ Violazione e falsa applicazione dell’art 8 quinquies del D.lgs. 502/1992 e s.m.i. – Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione e di istruttoria – Lesione del legittimo affidamento – Ingiustizia manifesta ”.

Riteneva inoltre la ricorrente che il provvedimento gravato doveva considerarsi illegittimo in quanto l’Asl aveva definito la RTU senza tenere conto della preclusione conseguente alla mancata opposizione al decreto ingiuntivo del Tribunale di Torre Annunziata n. 892/2019 (dichiarato definitivamente esecutivo con sentenza del Tribunale di Torre Annunziata n. 336/2021), con cui era stata accertata la liquidabilità dell’intero fatturato prodotto dalla ricorrente nell’anno 2018.

3. Con memoria depositata in data 16.11.2022, la ASL resistente eccepiva l’inammissibilità del ricorso per l’intervenuta sottoscrizione dalla c.d. “clausola di salvaguardia”, e chiedeva – sulla base di varie argomentazioni – il rigetto del ricorso.

4. Con memoria depositata in data 16.04.2025, la ricorrente sosteneva di aderire all’eccezione di difetto di giurisdizione, asseritamente sollevata dalla resistente, e chiedeva, comunque, la compensazione delle spese di causa.

5. All’udienza pubblica del 20 maggio 2025 il ricorso veniva discusso, come da verbale, e trattenuto per la decisione.

6. Ritiene il Collegio, come da avviso dato in udienza ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., che il giudice amministrativo non sia munito di giurisdizione.

La parte ricorrente impugna la deliberazione n. 698/2022, riguardante la definizione della regressione tariffaria unica per l’anno 2018, in riferimento alla macro-area di “assistenza specialistica ambulatoriale”.

Il Collegio condivide l’orientamento giurisprudenziale secondo cui « con specifico riferimento alla materia relativa al pagamento da parte della Asl o Ausl delle prestazioni sanitarie rese da strutture private accreditate, giova altresì ricordare che, secondo consolidato orientamento di questa Corte (Cass. Sez. U. n. 603 del 2005), posto che i rapporti fra le Ausl e le strutture private, anche a seguito del passaggio dal regime di convenzionamento al regime dell'accreditamento, hanno conservato immutata la propria natura di concessione di pubblico servizio, le controversie ad essi relative appartengono, in forza del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 133, comma 1, lett. c), alla cognizione esclusiva del giudice amministrativo, ad eccezione di "quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi" che restano invece soggette alla giurisdizione del giudice ordinario;

sono tali le controversie contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra P.A. concedente e concessionario del bene o del servizio pubblico e in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio "obbligo-pretesa", senza che assuma rilievo un potere d'intervento riservato alla P.A. per la tutela d'interessi generali;

al contrario, ove la controversia esuli da tali limiti, coinvolgendo la verifica dell'azione autoritativa della P.A. sull'intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra P.A. e concessionario si configura secondo il binomio "potere-interesse" e viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass. Sez. U. n. 10149 del 2012);

si è inoltre precisato, sulla scorta della ripartizione introdotta dal D. Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, che le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario ove non coinvolgano l'accertamento dell'esistenza o del contenuto della concessione, né la verifica dell'azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante, ovvero investano l'esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione delle indennità o canoni stessi, involgendo, quindi, l'accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali sia sull'an, sia sul quantum del corrispettivo (Cass. Sez. U. n. 411 del 2007);

in applicazione di questo criterio nel settore sanitario, la giurisprudenza ha perciò ritenuto appartenere alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (Cass. Sez. U. n. 16391 del 2011) le controversie aventi per oggetto la determinazione da parte dell'Amministrazione del tetto di spesa per le prestazioni erogate dalle strutture private in regime di accreditamento, la possibilità di rettificare in aumento la capacità operativa massima o ancora la suddivisione della spesa tra le attività assistenziali, perché tutte inerenti all'esercizio del potere di programmazione sanitaria in cui la questione delle somme dovute o pagate in eccesso diviene meramente consequenziale allo scrutinio sull'esercizio del potere (v. anche Cass. Sez. U. n. 23536 del 20/09/2019; Id. n. 28053 del 02/11/2018);

per converso, proprio in materia di regressione tariffaria la giurisdizione è stata devoluta al giudice ordinario avendo la controversia quale oggetto soltanto l'effettiva debenza dei corrispettivi maturati in favore del concessionario del servizio senza coinvolgere una verifica dell'azione autoritativa della P.A., posto che: da un lato, l'Asl è priva di potere discrezionale a scelta autoritativa laddove, come nel caso di specie, il rapporto trova il tetto insuperabile dello stanziamento; dall'altro, nell'attuale sistema sanitario il pagamento di prestazioni rese dai soggetti privati accreditati viene effettuato dalle aziende sanitarie locali nell'ambito di appositi accordi contrattuali (Cass. Sez. U. nn. 1771, 1772 e 1773 del 2011);

nel caso di specie, con il ricorso presentato al Tar Campania la Mavis S.r.l., in proprio e nelle qualità predette, eccepisce: il difetto di motivazione delle pretese creditorie; la non debenza della regressione tariffaria; la violazione del principio di affidamento e l'irragionevolezza e tardività della regressione tariffaria applicata più di dieci anni dopo;

si tratta, dunque, di doglianze tutte vertenti sulle modalità e i tempi con cui è stata disposta la regressione tariffaria e che, pertanto, non investono i provvedimenti a monte che hanno deciso la regressione tariffaria e stabilito i criteri per calcolarla;

ad essere contestati sono solo il come e il quando tale regressione è stata effettuata, in un contesto in cui l'Asl non agisce (più) nell'esercizio dei propri poteri autoritativi, ma compie atti paritetici che, iure privatorum, vanno ad incidere sull'entità del corrispettivo spettante al Centro e vanno ad incidere, riducendo il corrispettivo, sulla base di meccanismi previsti nello stesso accordo contrattuale stipulato, giusta mere operazioni di calcolo;

lo stesso fatto che le censure contro questi atti attengono alla violazione del principio dell'affidamento, tipica regola nei rapporti contrattuali, è significativo della reale portata del contenzioso, che non involge i poteri autoritativi dell'Asl ma tende solo a mettere in discussione i profili patrimoniali del rapporto;

in tal caso, il giudice prende contezza del provvedimento amministrativo a monte (determinativo dei tetti di spesa) come mero fatto e non come atto giuridico del quale valutare la legittimità » (Cass., sez. U. n. 32265 del 21.11.2023).

Tale recente indirizzo della giurisprudenza di legittimità (oltre a porsi in una linea di continuità) specifica e chiarisce ulteriormente il consolidato orientamento secondo cui « Sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie, concernenti "indennità, canoni o altri corrispettivi", nelle quali sia contestata l'applicazione della cosiddetta "regressione tariffaria" nei rapporti, qualificabili come concessione di pubblico servizio, tra le AUSL e le case di cura o le strutture minori, quali laboratori o gabinetti specialistici, laddove la controversia abbia ad oggetto soltanto l'effettiva debenza dei corrispettivi in favore del concessionario, senza coinvolgere la verifica dell'azione autoritativa della P.A., posto che, nell'attuale sistema sanitario, il pagamento delle prestazioni rese dai soggetti privati accreditati viene effettuata nell'ambito di appositi accordi contrattuali, ben potendo il giudice ordinario direttamente accertare e sindacare le singole voci costitutive del credito fatto valere dal privato » (Cass., Sez. unite, n. 10149 del 20/06/2012; T.A.R. Campania, Napoli, nn. 2398/2024, 3901/2024, 3906/2024, 3907/2024).

Orbene, le censure mosse dalla ricorrente avverso la delibera n. 698/2022 non attengono alla determinazione da parte dell'Amministrazione del tetto di spesa per le prestazioni erogate dalle strutture private in regime di accreditamento, ovvero alla possibilità di rettificare in aumento la capacità operativa massima, o ancora alla suddivisione della spesa tra le attività assistenziali, e non riguardano, in definitiva, l'esercizio del potere di programmazione sanitaria.

Tali censure sono riferite piuttosto alle modalità e ai tempi con cui è stata disposta la regressione tariffaria, limitandosi a contestare solo il come e il quando di tale regressione, senza investire i provvedimenti a monte che hanno deciso la regressione tariffaria e stabilito i criteri per calcolarla.

7. Deve pertanto essere dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo nella controversia avente per oggetto il recupero dei crediti pretesi dalla ASL resistente, rientrando essa nella giurisdizione del giudice ordinario.

Ferme restando le preclusioni e le decadenze intervenute, saranno fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda se il processo sarà riproposto innanzi al giudice indicato nella presente sentenza, entro il termine perentorio di tre mesi dal suo passaggio in giudicato.

8. La circostanza che il ricorso introduttivo del giudizio è stato notificato e depositato in epoca antecedente alla citata ordinanza delle Sezioni unite della Corte di Cassazione (del 21.11.2023) giustifica la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Nona), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sussistendo la giurisdizione del giudice ordinario, fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda, nei termini di cui in parte motiva.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Presidente

Rosaria Palma, Primo Referendario

Vincenzo Sciascia, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Vincenzo Sciascia	Guglielmo Passarelli Di Napoli

IL SEGRETARIO