Pubblicato il 05/01/2026

N. 00011/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01568/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di SA (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1568 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Terminal Napoli S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Orazio Abbamonte e Davide Maresca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale SA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di SA, domiciliataria ex lege in SA, c.so Vittorio Emanuele, 58;

nei confronti

SA RU S.r.l., SA IO AR S.p.A. e Società Consortile “Amalfi Coast Cruise Terminal S.c. a r.l.”, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati MA Fortunato e Alessandro Malangone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento:

quanto al ricorso introduttivo,

- della delibera del Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale n. 204 del 26.6.2024, con la quale è stata disposta l’aggiudicazione al costituendo Consorzio SA RU s.r.l/SA IO AR s.p.a. dell’affidamento della concessione demaniale dell’edificio “IO AR”, della banchina di pertinenza ed aree Limitrofe strumentali per lo svolgimento del connesso servizio di stazione marittima passeggeri da crociera, aggiudicazione comunicata con nota a firma del Segretario Generale del successivo 2.7.2024;

- di tutti gli atti di gara;

- della comunicazione al Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale prot. n. 0015203 del 27.5.2024 con la quale l’Ufficio Portuale Territoriale di SA ha provveduto alla valutazione del Piano Economico e Finanziario (PEF) presentato dal soggetto aggiudicatario;

- della delibera di approvazione dei verbali di gara n. 55 del 29.2.2024;

- della disciplina di gara (Avviso, Disciplinare e Capitolato Tecnico con relativi allegati) in ragione del fatto che non prevede espressamente la presentazione di un PEF, né una sua verifica;

- di ogni altro atto preordinato, connesso o conseguenziale comunque lesivo;

quanto ai primi motivi aggiunti,

- della concessione n. 171/2024 rilasciata in data 17.9.2024 dall’Autorità di Sistema Portuale alla controinteressata;

nonché per l’accesso ex art. 116 c.p.a. al PEF ed ai suoi eventuali allegati;

quanto ai secondi motivi aggiunti depositati in data 25.6.2025,

- degli atti già impugnati nel ricorso introduttivo e nei primi motivi aggiunti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale, della SA RU S.r.l., di SA IO AR S.p.A e della Società Consortile “Amalfi Coast Cruise Terminal S.c. a r.l.”;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il dott. MA EN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con delibera n. 222 del 2.10.2023 il Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale ha deliberato di approvare gli atti e di indire la procedura di evidenza pubblica avente ad oggetto l'affidamento in concessione sul Molo Manfredi – Porto di SA dell'edificio “IO AR", della banchina di pertinenza ed aree limitrofe strumentali per lo svolgimento del connesso servizio di stazione marittima passeggeri da crociera. La durata della concessione è stata indicata come pari ad otto anni decorrenti dalla data effettiva di rilascio della stessa.

Il disciplinare di gara (allegato b alla delibera) al par. 5 ha indicato che nella valutazione delle offerte sarebbero stati assegnati “ a ciascuno dei seguenti elementi un punteggio nei limiti massimi qui indicati:

– 70 (settanta) punti alla parte tecnico-operativa dell’offerta

– 30 (trenta) punti alla parte economica dell’offerta ”.

I parametri “ utilizzati per l’offerta tecnico-operativa sono:

1. Volume passeggeri: relativo ai passeggeri in transito ed ai passeggeri che utilizzano il Terminal porto di SA con funzione di home-port (imbarco/sbarco) – valutati come doppi - per il periodo concessorio.

2. Volume toccate di navi da crociera che l’affidatario prevede in arrivo nel porto di SA per il periodo concessorio.

3. Prolungamento orari minimi di apertura, a chi preveda la maggiore prolungata apertura dell’attività, rispetto al minimo di cui paragrafo 2a.1. “Facolta’ ed obblighi connessi alla concessione” punto 29 “Oneri di servizio” del capitolato tecnico.

4. Incremento occupazionale: relativo all’incremento nell’utilizzo di personale ulteriore – da effettuarsi entro i primi cinque anni - rispetto ad un limite minimo essenziale di 6,5 ULA (Unità lavorative annue) di operatori complessivi addetti al Terminal (che non va conteggiato nella offerta) ed alle attività connesse e accessorie all’oggetto principale della concessione ”.

Il disciplinare ha poi precisato quanto segue: “ Si evidenzia che quanto affermato nell’offerta tecnica rappresenterà oggetto di specifica dichiarazione di impegno, con effetto di clausola risolutiva in caso di inadempimento ritenuto grave (superiore al 30% per i Valori 1, 2 e 4), che verrà inserita nella concessione rilasciata per la gestione della stazione marittima e del discendente servizio.

I Valori 1 e 2, ove superiori al dichiarato per ogni singolo anno, non faranno cumulo per gli anni successivi/precedenti. Per gli ultimi 2 anni di esercizio sarà apposta una ulteriore clausola per cui, eventuali inadempimenti (rispetto al dichiarato Valori 1 e 2 e 4), determineranno una penale fino al 50% del valore del canone annuale, proporzionale alla tipologia di violazione ”.

In relazione ai parametri utilizzati per l’offerta economica è stato poi indicato che questi sono riferiti all’incremento sul canone annuale. Tale canone è stato indicato come pari ad € 121.306,22.

Con riferimento alla suddivisione dei punti quanto alla parte tecnico-operativa dell’offerta il disciplinare li ha così suddivisi: massimo 10 punti per l’incremento occupazionale; massimo 10 punti per volumi passeggeri; massimo 18 punti per volumi toccate navi; massimo 6 punti per prolungamento orari minimi di apertura.

Hanno presentato domanda di partecipazione alla procedura l’odierna ricorrente e le controinteressate Consorzio SA RU s.r.l. e SA IO AR S.p.A., preannunciando queste ultime due in caso di aggiudicazione la costituzione di una realtà consortile.

Nominata la commissione giudicatrice e tenute diverse sedute questa ha attribuito alla ricorrente il punteggio finale di 44,256, di cui 33,427 punti per l’offerta tecnica e 12,829 punti per l’offerta economica, ed al costituendo Consorzio tra le due suddette società il punteggio finale di 100, di cui 70 punti per l’offerta tecnica e 30 punti per l’offerta economica.

Con istanza datata 2.2.2024 la società ricorrente, riepilogato quanto verificatosi nel corso delle varie sedute in cui si è articolata la procedura di gara, ha chiesto all’Autorità di Sistema Portuale l’accesso all’offerta tecnica presentata dal costituendo consorzio, nonché ad una serie di altri documenti analiticamente indicati.

Con tale istanza la società ricorrente sulla premessa della natura “ prima facie esorbitante ed anomala ” dell’offerta tecnica presentata ha significativamente segnalato all’Autorità che sarebbe stato sempre possibile per la stessa “ procedere ad una verifica ex officio dell’attendibilità complessiva delle offerte presentate, nell’ambito dell’apprezzamento tecnico-discrezionale che è sempre riservato all’Amministrazione nella fase di istruttoria a valle dell’apertura delle buste ” ed, inoltre, ha sostenuto che l’inattendibilità dell’offerta (per sua incapacità di garantire congrua remunerazione economica o per sua effettiva realizzabilità) potrebbe comportare l’esclusione della stessa.

Con delibera n. 55 del 29.2.2024 il Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale ha approvato i verbali della commissione aggiudicatrice, dato atto del risultato finale della procedura relativo ai 100 punti riportati dal costituendo consorzio ed evidenziato che “ a seguito della presente Delibera saranno avviate le procedure di controllo di cui alla Delibera Presidenziale n. 358/ del 19.11.2018, ed in conformità al capitolato; ad esito eventualmente favorevole sarà emanata Delibera di aggiudicazione, finalizzata alla formalizzazione dell'atto concessorio, soddisfatti gli ulteriori adempimenti previsti dalla procedura di affidamento con Delibera di aggiudica sarà pubblicata sul sito istituzionale della scrivente e notificata ai partecipanti alla procedura ”.

Con delibera n. 204 del 26.6.2024 il Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale ha deliberato “ di procedere all'aggiudicazione al costituendo Consorzio SA RU s.r.l./SA IO AR s.p.a., come da Verbali approvati con la delibera n. 55/2024 specificando che il rilascio della concessione è subordinato all'esito degli adempimenti ai sensi del Regolamento approvato con Delibera Presidenziale n. 358 del 19/11/2018, e che la stessa sarà condizionata con clausola risolutiva espressa agli esiti delle verifiche della BDNA — recte art. 92 c.3 d.lgs 159/2011 ”.

Nella motivazione di tale delibera si è dato atto che in seguito alla delibera n. 55/2024 “ venivano avviati i controlli di cui all'art. 14 del Regolamento Delibera 358/2018 e ss.mm.ii. (e come da capitolato) ed alla acquisizione delle documentazioni; ed a seguito di esigenze istruttorie rilevate - in data 5.06.2024 con nota assunta al prot. n. 16206 - il costituendo consorzio provvedeva all’integrazione della documentazione, per la procedura di controllo di cui al pt. 3 della Delibera Presidenziale n. 55/2024 ”, richiamando altresì la “ relazione conclusiva del RdP sui controlli effettuati, giusta nota n. 18087 del 24.06.2024 ”.

2. Con il ricorso introduttivo la società ricorrente ha impugnato il disciplinare di gara, le delibere nn. 55 e 204 del 2024 e gli altri atti indicati in epigrafe e ne ha chiesto l’annullamento per i motivi come di seguito rubricati:

“ I - Violazione dell’art. 37 c. n e degli artt. 12, 13, 14 del REGOLAMENTO D’USO DELLE AREE DEMANIALI MARITTIME RICADENTI NELLA GIURISDIZIONE DELL’ADSPTC approvato con Delibera Presidenziale n. 358/ del 19.11.2018– Violazione del giusto procedimento ed illogicità – Violazione del principio di concentrazione dell’attività amministrativa – Violazione dell’art. 1 dlgs 36/2023, espressamente richiamato tra le fonti regolatrici della gara dalle premesse del Disciplinare e segnatamente dei principi generali di economicità, efficacia, tempestività e correttezza, di libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza – Sviamento di potere ”;

la ricorrente ha prima di tutto lamentato la violazione degli artt. 12, 13 e 14 del Regolamento d’uso delle aree demaniali marittime ricadenti nella circoscrizione dell’Autorità di Sistema Portuale del Mare Tirreno Centrale; tali disposizioni imporrebbero che quando viene nominata una commissione per l’esame comparativo delle offerte sia questa e non già altro soggetto a svolgere l’attività di comparazione delle offerte sulla base dei criteri fissati; tra questi criteri rientrerebbe la verifica di congruità e sostenibilità dell’offerta, come espressamente previsto al suddetto art. 14; tale verifica caratterizzerebbe ogni giudizio comparativo ai sensi dell’art. 37 Cod. Nav.; in assenza della sostenibilità un’offerta non potrebbe ammettersi, in quanto inaffidabile ed in violazione del principio scolpito dall’art. 37 Cod. Nav. relativo alla necessità di assicurare la migliore utilizzazione del bene demaniale nell’interesse generale;

nel caso di specie la verifica di sostenibilità dell’offerta sarebbe stata posta in essere soltanto dopo l’espletamento della gara, una volta esaurita l’attività della commissione giudicatrice e dopo che la ricorrente aveva segnalato l’anomalia del progetto in sede di istanza di accesso agli atti;

tale modus procedendi sarebbe del tutto illegittimo, in quanto il Regolamento predetto imporrebbe la concentrazione delle valutazioni circa la congruità dell’offerta in capo alla commissione nominata per la comparazione; in tal senso andrebbe anche il principio di concentrazione delle attività amministrative allo scopo di evitare la dilatazione dei tempi della procedura e di evitare l’improprio inserimento di interessi deviati; nel caso di specie sarebbe mancata nell’ambito degli atti di gara una delimitazione dei presupposti dell’offerta, non essendo stata richiesta la presentazione di un piano economico finanziario;

sarebbe poi contrario ad ogni principio di razionalità valutare offerte di cui non si conosca l’attendibilità e serietà, trattandosi di condizioni minimali per operare una comparazione tra le offerte presentate; del resto, il disciplinare di gara ed il capitolato tecnico non avrebbero previsto alcuna attività di verifica di un PEF (piano economico finanziario), neppure richiesto dagli atti della gara;

contenuti essenziali dell’offerta relativi alla sua effettiva sostenibilità sarebbero stati acquisiti dall’amministrazione soltanto dopo l’avvenuta presentazione della stessa, la chiusura della gara e l’avvenuta proposizione di istanza di accesso da parte della ricorrente;

la presente situazione non sarebbe paragonabile a quanto si verifica nell’ambito degli appalti in sede di verifica dell’anomalia delle offerte compiuta dopo la presentazione delle offerte, perché in quest’ultimo caso vi sarebbe un progetto a vincolare la verifica di congruità;

in sostanza, sarebbe stato consentito a un concorrente di riempire la sua offerta di contenuti dopo la chiusura della gara, con violazione della par condicio e della serietà della procedura;

per l’effetto, dalla delibera n. 55 del 29.2.2024 trasparirebbe uno sviamento di potere, essendo stata sviata l’approvazione dei verbali al fine di porre rimedio al deficit procedimentale derivante dalla mancanza del PEF e dall’omesso esame della sostenibilità dell’offerta da parte dell’operatore economico;

l’accoglimento di tale motivo di ricorso comporterebbe la necessità di ripetere l’intera procedura, perché la disciplina dettata violerebbe i principi di trasparenza, efficacia, semplicità e celerità di cui all’art. 1 del D. Lgs. 36/2023, espressamente richiamati quali regola della procedura dalle premesse del disciplinare;

“ II – Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione – Travisamento dei fatti – Violazione del principio di correttezza e buona fede – Perplessità ”;

in subordine, la ricorrente ha censurato le valutazioni contenute nella relazione di asseveramento al PEF presentato dalla controinteressata;

la ricorrente ha preliminarmente precisato di non aver potuto contestare direttamente il PEF a causa della mancata ostensione dello stesso in suo favore;

ciò posto, la ricorrente ha valorizzato nel senso dell’inattendibilità delle previsioni del Consorzio i seguenti elementi:

- l’offerta tecnica presentata dal Consorzio sarebbe inverosimile nel momento in cui contempla un incremento percentuale spropositato dei volumi passeggeri e delle toccate rispettivamente del 453% e 284% nell’ottavo anno di affidamento rispetto ed utilizzando come termine di paragone l’anno 2023; tale incremento corrisponderebbe ad un tasso annuo di crescita (CAGR) nel periodo dell’affidamento, pari rispettivamente al 24% per il volume passeggeri ed al 18% per le toccate; si tratterebbe di incrementi di volumi di traffico mai realizzati nel periodo dal 2012 in poi per il porto di SA in relazione all’attività in ambito crocieristico e che si risolverebbero in un multiplo superiore a 5,5 rispetto ai volumi storici del 2023; l’offerta della ricorrente avrebbe previsto una crescita complessiva dei volumi a regime nell’ottavo anno di affidamento rispetto al 2023 rispettivamente del 91% e 30% per i passeggeri e le toccate, corrispondente ad un tasso annuo medio di crescita dei passeggeri e delle toccate dell’8% e del 3%;

- del resto, guardando al tasso di crescita annuo dei passeggeri nel Mediterraneo (in base alle statistiche generali riferite dal Consorzio nella relazione di asseveramento del PEF) questo sarebbe pari al 3,5% annuo per il periodo 2023 – 2028; invece, il tasso di crescita annuo previsto dal Consorzio per lo stesso periodo sarebbe pari al 27%; all’attualità, non vi sarebbe alcun elemento predittivo di tale intenso sviluppo dei traffici; il volume di toccate offerto dal Consorzio, oltre ad essere più che doppio rispetto a quello offerto dalla ricorrente (rispettivamente pari a 1.275 ed a 624 toccate), sarebbe addirittura superiore al massimo previsto dalla stessa stazione appaltante nel Capitolato Tecnico, pari a 1.200 in 8 anni;

- nessuno degli argomenti utilizzati nella relazione di asseveramento potrebbe giustificare questo incremento;

- le previsioni relative al mercato crocieristico nel Mediterraneo ed alla crescita delle compagnie di crociera non avrebbero in alcun modo tenuto conto della specifica situazione di SA; all’attualità il porto di SA non avrebbe capacità aggiuntiva e sarebbe una congettura quella relativa all’offerta di nuove esperienze ai propri clienti;

- non sarebbe stato in alcun modo chiarito sulla base di quali elementi siano fondate le previsioni relative al tasso di crescita annua dei passeggeri e per quale motivo il porto di SA dovrebbe crescere del 27% all’anno ed il Mediterraneo in generale del solo 3,5% all’anno, pure tenuto conto della concorrenza tra i numerosi porti esistenti;

- quanto al prospettato incremento del numero di navi da crociera soltanto il 10% di quelle in costruzione sarebbe destinato al mercato europeo e comunque tale destinazione non garantirebbe in alcun modo che le nuove navi siano utilizzate per rotte involgenti il porto di SA, pure tenuto conto della competizione esistente tra i porti dei diversi Paesi che si affacciano sul Mediterraneo;

- non sarebbe chiaro quale sarebbe la fonte della programmazione dei volumi per il 2025 ed il 2026, né risulterebbe che tali previsioni siano conformi a tali pianificazioni; laddove l’amministrazione avesse trasmesso al Consorzio informazioni non conosciute dalla ricorrente sarebbe stato violato il principio di par condicio con conseguente illegittimità della procedura;

- anche a ritenere superabile quanto precede comunque le previsioni di crescita dei volumi formulate dalle controinteressate sarebbero sostenibili soltanto laddove siano tempestivamente realizzate banchine attualmente ancora non disponibili e per le quali non vi sarebbe alcuna certezza dei tempi necessari agli ampliamenti; la stessa Autorità di Sistema Portuale avrebbe riconosciuto nella valutazione del PEF che i volumi di traffico previsti a partire dal terzo e quarto anno di affidamento potrebbero essere raggiunti solamente a condizione che venga completato e reso operativo l’ulteriore tratto di banchina da realizzare attraverso il prolungamento del Molo Manfredi di 230 metri; l’avvenuta formulazione di tali previsioni in contrasto con le condizioni di possibilità esistenti allo stato e su basi incognite nasconderebbe una riserva mentale, con violazione del principio di buona fede e correttezza;

il rapporto di valutazione del PEF sarebbe viziato per i seguenti motivi: contraddittorietà in ragione della validazione del PEF nonostante l’avvenuta rilevazione dell’insussistenza delle condizioni per l’espansione dei traffici previste dalle controinteressate; carattere perplesso ed apodittico del rapporto per aver previsto la sostenibilità dei costi e la raggiungibilità dell’equilibrio costi – ricavi soltanto laddove vengano raggiunti gli obiettivi di traffico previsti; invece, l’amministrazione avrebbe dovuto accertare la ragionevole attendibilità delle previsioni di traffico contenute nel PEF, tema sul quale la stessa non si sarebbe pronunciata; gli elementi valorizzati nel rapporto (relativi all’ottimale collocazione geografica di SA, all’attenzione alla sicurezza dei visitatori da parte del Comune ed alla buona edilizia presente in loco) non spiegherebbero il motivo per cui tali elementi risalenti non abbiano condotto già in precedenza all’incremento delle presenze; tali presenze sarebbero rimaste pressoché stabili a partire dal 2013.

La ricorrente ha poi formulato istanza di accesso ex art. 116 c.p.a. al PEF presentato dalle controinteressate (ed agli eventuali allegati) ai fini della verifica della serietà delle ipotesi avanzate con la relativa offerta tecnica (all’istanza di accesso è dedicato il motivo contrassegnato come terzo nel ricorso introduttivo).

3. Con atto n. 171/2024 del Registro Concessioni (n. 432 di Repertorio) del 17.9.2024 è stato poi stipulato l’atto di concessione relativo al molo Manfredi tra l’Autorità di Sistema Portuale e l’Amalfi Coast Cruise Terminal s.c. a r.l., fissando la durata della concessione in otto anni e l’importo del canone annuo in € 305.691,67.

4. Si sono costituite le controinteressate SA RU s.r.l. e SA IO AR S.p.A. le quali hanno dedotto:

- l’incompetenza della sede di Napoli del T.A.R. Campania in favore della Sezione staccata di SA;

- l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica dello stesso alla Società Consortile “Amalfi Coast Cruise Terminal S.C. a r.l.” o comunque la necessità di integrare il contraddittorio nei confronti della stessa, tenuto conto dell’avvenuta costituzione di tale società da parte delle controinteressate con atto del 15.7.2024 e dell’avvenuta sottoscrizione del contratto di concessione da parte di tale soggetto consortile in data 17.9.2024;

- l’irricevibilità del ricorso in ragione della mancata impugnazione della deliberazione n. 55/2024 del Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale in considerazione della natura lesiva di tale atto; anche a ritenere applicabile il Codice Appalti comunque l’aggiudicazione sarebbe immediatamente riconducibile a tale delibera, avendo la successiva delibera n. 204/2024 portata di mera dichiarazione di efficacia dell’aggiudicazione;

- l’improcedibilità del ricorso in ragione della successiva adozione dell’atto di concessione n. 171/2024 in data 17.9.2024;

- l’infondatezza del primo motivo di ricorso in ragione della confusione della ricorrente tra la commissione di gara e la commissione di cui all’art. 13 del Regolamento d’uso delle aree demaniali marittime; trattandosi di procedimenti diversi sarebbero diverse le rispettive commissioni; del resto, il comma 1 dell’art. 13 e l’art. 12 di tale Regolamento non contemplerebbero l’obbligo di nomina della commissione, bensì una mera facoltà; pertanto, in presenza di una mera facoltà di nomina di una commissione di valutazione l’attività di verifica espletata dall’amministrazione sarebbe esente da qualsiasi rilievo; la ricorrente avrebbe poi erroneamente sovrapposto i criteri di valutazione dell’offerta, indicati in sede di gara, con quelli indicati dagli artt. 12 e 14 del Regolamento predetto; a ben vedere, i criteri di valutazione dell’offerta sarebbero soltanto quelli contenuti nel disciplinare di gara; non risulterebbe chiaro dalla lettura del ricorso quali criteri stabiliti da tale Regolamento non siano stati osservati, anche a ritenerli applicabili; del resto, l’art. 12 del Regolamento avrebbe contemplato criteri applicabili soltanto con riferimento alle concessioni rilasciate alle imprese per l’espletamento delle operazioni portuali di carico, scarico e movimento di merci e non già alla presente fattispecie; non sarebbe pertinente il richiamo al principio di concentrazione, poiché il procedimento posto in essere dall’Autorità nel caso di specie sarebbe analogo a quello previsto per la verifica di congruità dell’offerta dal D. Lgs. 36/2023; quanto poi al PEF trattandosi di documento non richiesto dagli atti di gara alla sua presentazione in quella sede non potrebbe essere riconnesso alcun effetto escludente; la valutazione dell’offerta tecnica ed economica per come prevista dall’avviso pubblico sarebbe dovuta avvenire a prescindere dal PEF, come precisato dall’Autorità anche in sede di chiarimenti ed alla luce della clausola risolutiva prevista per l’eventualità di volumi effettivi inferiori del 30% rispetto a quelli dichiarati in sede di gara; il PEF sarebbe stato richiesto dopo l’espletamento della gara con l’unica finalità di verificare e controllare l’offerta prodotta, così come disposto con la delibera n. 55/2024 con cui è stata disposta la procedura di controllo di cui al Regolamento suddetto ai fini dell’efficacia dell’aggiudicazione; si sarebbe in presenza di un normale procedimento di verifica e controllo, a fronte del quale sono stati chiesti i giustificativi dell'offerta, come previsto per l’analogo procedimento di verifica di congruità delle offerte di cui all'art. 110 del D. Lgs. 36/2023; infine, la documentazione prodotta non avrebbe modificato l’offerta prodotta, con conseguente assenza di qualsivoglia violazione della par condicio ;

- l’inammissibilità del secondo motivo di ricorso per carenza di interesse; in effetti, l’eventuale inattendibilità dell’offerta presentata dalle controinteressate potrebbe determinare al più la riduzione o l’azzeramento del punteggio attribuito per le voci relative al volume passeggeri ed al volume toccate navi; rimarrebbero invece fermi i punti attribuiti per le altre voci, vale a dire 46 punti comunque superiori rispetto ai 44,26 punti attribuiti alla ricorrente;

- l’inammissibilità del secondo motivo di ricorso in ragione della discrezionalità riconosciuta all’amministrazione quanto alla valutazione dell’offerta della ricorrente;

- l’infondatezza del secondo motivo di ricorso alla luce: dell’iscrizione del professionista che ha redatto l’asseverazione al PEF nel registro dei revisori legali; dell’attendibilità delle previsioni formulate dalle controinteressate quanto al numero di toccate previste (1275) pur se queste superano il massimo previsto dall’Autorità ai fini dell’attribuzione del punteggio (1200), trattandosi di limite rilevante ai soli fini del punteggio massimo attribuile; delle prospettive di crescita rappresentate dalle controinteressate, le quali sarebbero supportate da un’azione commerciale e di marketing che il porto di SA dovrebbe operare in concorrenza con il porto di Napoli (pure tenuto conto che le escursioni in partenza da tali porti riguarderebbero la medesima area; Pompei, Capri, Sorrento ed Amalfi); dell’incremento generale del traffico prospettato nell’area ed esposto nel PEF; dell’opera di acquisizione di nuove navi; della profonda riqualificazione che avrebbe investito il porto di SA, con conseguente allargamento della platea delle navi ivi accoglibili; della considerazione per cui l’incremento dei volumi di traffico non richiederebbe interventi infrastrutturali, essendo sufficiente la banchina già in uso e l’utilizzo in caso di sovrapposizioni dell’altra banchina operativa del porto; in definitiva, dell’attendibilità dell’offerta dell’aggiudicataria alla luce dei dati forniti.

5. Si è altresì costituita l’Autorità di Sistema Portuale, la quale ha dedotto l’infondatezza del ricorso per le seguenti ragioni:

- nel caso di specie verrebbe in rilievo un contratto attivo escluso dall’ambito applicativo del Codice dei contratti pubblici, soggetto alla sola applicazione della normativa speciale contenuta nel Codice della Navigazione, nel regolamento di esecuzione e nella Legge Portuale;

- il suddetto Regolamento d’uso delle aree demaniali marittime garantirebbe il rispetto dei principi generali vigenti in materia e contemplerebbe due diverse ipotesi: quella in cui sia l’Autorità a determinarsi autonomamente a procedere ad una gara e quella in cui l’Autorità deliberi di procedere alla selezione dopo l’avvenuta presentazione di una pluralità di domande spontanee;

- le disposizioni di cui agli artt. 12 e 13 del Regolamento d’uso sarebbero applicabili soltanto nella seconda fattispecie e non anche nella prima; invece, nel caso di specie andrebbe applicato l’art. 9 del Regolamento d’uso;

- l’avviso pubblico suddetto non sarebbe stato tempestivamente impugnato dalla ricorrente con riferimento all’indicazione degli elementi delle domande da presentare; il PEF non sarebbe stato in alcun modo elemento essenziale dell’offerta, avendo ammesso la stessa ricorrente che tale piano non era richiesto dall’avviso pubblico; pertanto, la commissione di gara non avrebbe potuto verificare un elemento non previsto dall’avviso; la produzione da parte della ricorrente di PEF e la doglianza relativa alla mancata produzione dello stesso da parte della ricorrente sarebbe contraddittoria, perché sarebbe volta ad introdurre requisiti ulteriori rispetto a quelli indicati nell’avviso, in tal modo violando la par condicio tra i concorrenti; avendo la commissione di gara esaurito la propria attività correttamente l’attività successiva sarebbe stata compiuta da altri soggetti; la denuncia di una pretesa anomalia da parte di uno dei concorrenti renderebbe doveroso per l’amministrazione procedere alla relativa verifica e chiedere al controinteressato chiarimenti sul punto, senza che tali chiarimenti integrino gli estremi della tardiva produzione di un elemento essenziale;

- non sarebbe pertinente il richiamo all’art. 14 del Regolamento d’uso, investendo la valutazione ivi contemplata la durata della concessione; tuttavia, la durata non verrebbe in rilievo in quei casi in cui la stessa sia già stata predeterminata in sede di avviso pubblico;

- l’Autorità, pur non avendone l’obbligo, avrebbe correttamente proceduto in via discrezionale alla valutazione della sostenibilità delle dichiarazioni rese in sede di gara, operando un raffronto anche economico-finanziario rispetto all’offerta tecnica ed economica; non vi sarebbe stata alcuna violazione della lex specialis di gara e della par condicio tra i vari operatori;

- quanto al secondo motivo di ricorso le censure della ricorrente si scontrerebbero con l’ampia discrezionalità riconosciuta all’amministrazione quanto al merito delle sue valutazioni; la valutazione posta in essere dall’Autorità di Sistema Portuale sarebbe espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile soltanto a fronte di errori palesi e macroscopici o di irragionevolezze; ad ogni buon conto, la valutazione del PEF operata da personale interno all’Autorità avrebbe evidenziato la coerenza e sostenibilità delle previsioni di cui all’offerta tecnica ed economica del Consorzio; inoltre, l’eventuale banchinamento ex novo del Molo di sopraflutto (lato interno) per una lunghezza di 450 metri ed una larghezza di 40 metri potrebbe consentire una crescita ulteriore che renderebbe possibile raggiungere livelli di traffico ancora più ambiziosi rispetto a quelli indicati nel PEF; del resto, si tratterebbe di intervento previsto nel PNRR, dotato di copertura economica e rispetto al quale sarebbe già stata posta in essere rilevante attività di tipo amministrativo (consistita nell’aggiudicazione dell’Accordo quadro per l’affidamento dell’esecuzione dei lavori, nella stipula del relativo contratto, nell’affidamento della progettazione esecutiva e dell’esecuzione dei lavori e nella stipula del relativo contratto con termine per la presentazione del progetto esecutivo al 30.7.2024 e collaudo previsto entro il 31.12.2026); ad ogni buon conto, dal PEF risulterebbe che le previsioni contenute nell’offerta tecnico economica sarebbero coerenti e sostenibili già al netto del prolungamento.

6. Con i primi motivi aggiunti (depositati in data 7.10.2024) la ricorrente ha poi impugnato altresì l’atto n. 171/2024 del Registro Concessioni (n. 432 di Repertorio) del 17.9.2024, facendo valere l’illegittimità derivata dello stesso alla luce delle censure rivolte nel ricorso introduttivo avverso gli altri atti impugnati in quella sede.

7. Con ordinanza pubblicata in data 5.10.2024 il Presidente del T.A.R. Campania ha accolto l’eccezione di incompetenza per territorio della sede di Napoli ed attribuito il ricorso proposto alla competenza della Sezione staccata di SA.

8. Proposta domanda cautelare, alla camera di consiglio del 22.10.2024 è stata disposta la cancellazione della causa dal ruolo su richiesta di parte ed in vista della fissazione del merito, previa motivata istanza di prelievo.

Con ordinanza pubblicata in data 23.10.2024 questa Sezione ha dato atto della rinuncia alla domanda cautelare e, per l’effetto, ha disposto la cancellazione della causa dal ruolo delle istanze cautelari.

9. Si è poi costituita altresì la Amalfi Coast Cruise Terminal S.c. a r.l. con gli stessi difensori con i quali si erano già costituite la SA RU s.r.l. e la SA IO AR S.p.A. ed ha sostanzialmente svolto le stesse difese quanto al merito ed all’inammissibilità del secondo motivo di ricorso.

10. In vista dell’udienza per la trattazione del merito le parti hanno depositato memorie e repliche ex art. 73 c.p.a., insistendo nelle rispettive deduzioni.

All’udienza pubblica dell’8.4.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

11. Con ordinanza collegiale n. 646/2025 (pubblicata in data 9.4.2025) questa Sezione, pronunciandosi sul motivo contrassegnato come terzo nel ricorso introduttivo, ha accolto l’istanza di accesso formulata dalla ricorrente, annullato il diniego formatosi in modo silente sulla stessa ed ordinato all’Autorità intimata l'esibizione a parte ricorrente del suddetto PEF entro il termine di trenta giorni, fissando per la trattazione del merito l’udienza pubblica del 16.12.2025.

12. Con i secondi motivi aggiunti (depositati in data 25.6.2025) la ricorrente ha poi impugnato il PEF depositato e gli atti già impugnati nel ricorso introduttivo e nei primi motivi aggiunti per i seguenti ulteriori motivi come di seguito rubricati:

“ IV – Eccesso di potere per violazione di norme tecniche – Difetto di istruttoria – Violazione delle buone prassi in tema di elaborazione e valutazione dei piani economico finanziari ”;

dal PEF non sarebbe possibile desumere in maniera completa la genesi delle ipotesi effettuate e la sostenibilità e proporzionalità dell’affidamento;

tale Piano non avrebbe riportato elementi essenziali come lo schema di fonti e impieghi, il conto investimenti ed il conto finanziario, necessari per determinare la sostenibilità economico finanziaria della concessione e per effettuare il calcolo degli indici di redditività (pure tenuto conto degli esempi di PEF allegati alla c.t.p. integrativa della ricorrente); sarebbe stato necessario indicare il programma degli investimenti al fine di dimostrare la capacità finanziaria del soggetto di realizzare il programma;

non contenendo il PEF in discussione tali elementi l’Autorità non avrebbe potuto procedere all’affidamento della concessione per mancata dimostrazione dell’equilibrio economico finanziario della proposta delle controinteressate;

“ V- Illogicità e violazione di norme tecniche – Difetto d’istruttoria – Travisamento ”;

con tale motivo la ricorrente ha sostanzialmente ripreso considerazioni già svolte nel secondo motivo del ricorso introduttivo;

il previsto incremento di passeggeri entro il 2028 non sarebbe stato supportato in maniera attendibile e, del resto, nell’anno 2024 il porto di SA avrebbe registrato una riduzione delle presenze del 10%;

quanto al prospettato incremento del numero di navi da crociera soltanto il 10% di quelle in costruzione sarebbe destinato al mercato del Mediterraneo e comunque il porto di SA avrebbe un ruolo marginale rispetto agli altri scali del Mediterraneo;

il numero di passeggeri indicato dal Consorzio nella propria offerta sarebbe significativamente più elevato dei volumi storici consuntivati nel porto;

nel mercato crocieristico italiano le variazioni di traffico consuntivate nel corso degli anni avrebbero condotto a una crescita media annua del traffico pari in media a circa il 3% all’anno, mentre nel porto di SA la variazione storica dei volumi di traffico passeggeri sarebbe stata addirittura in media negativa;

comunque anche a guardare alla crescita media annua percentuale del traffico nei primi venti porti del Mediterraneo le percentuali relative al numero di passeggeri e di toccate (rispettivamente il 3,87% ed il 2,69%) si situerebbero ben al di sotto di quelle ipotizzate dal Consorzio per il primo anno (il 22%) e per la restante durata dell’affidamento;

non sarebbe chiara la fonte della programmazione dei volumi per il 2025 ed il 2026;

le previsioni di traffico del Consorzio sarebbero fondate sulla possibilità di utilizzare l’altra banchina del porto commerciale unitamente al Molo Manfredi, il quale attualmente non avrebbe la capacità di ospitare il traffico prospettato nelle previsioni, mettendone quindi in discussione complessivamente la stessa fattibilità;

in definitiva, il PEF non potrebbe essere considerato tale, essendo carente degli elementi costitutivi necessari a rappresentare un piano economico finanziariamente sostenibile;

“ VI - Violazione di legge. L’erogazione di una compensazione non proporzionata ai sensi dell’art. 106 TFUE e l’erogazione di un aiuto di stato ai sensi dell’art. 107 TFUE ”;

dall’allegata relazione di analisi al PEF emergerebbero due violazioni di legge, costituite dalla violazione dell’art. 106 TFUE e, in via subordinata, da quella dell’art. 107 TFUE;

si sarebbe in presenza di un servizio di interesse economico generale, tenuto conto di quanto desumibile dallo schema di concessione, dal disciplinare di gara e dai relativi allegati, non venendo in rilievo il soddisfacimento di esigenze delle esigenze dell’ente concedente, bensì di quelle degli utenti;

sarebbe stato quindi necessario il rispetto delle condizioni previste dall’ordinamento U.E. affinché tale servizio di interesse economico generale non configurasse gli estremi di un aiuto di Stato;

l’Autorità avrebbe proceduto all’aggiudicazione in totale assenza della verifica del rispetto delle prescrizioni di cui alla Decisione 2005/842/CE relative ad un congruo tasso di remunerazione dell’investimento (IRR) calcolato secondo un ipotetico periodo regolatorio, ossia secondo l’assunta fruizione di flussi di cassa alimentati da una tariffa predeterminata (WACC); tali prescrizioni sarebbero state vincolanti e dotate di effetto diretto ai sensi degli artt. 106 e 107 TFUE;

le informazioni a disposizione dell’Autorità di sistema portuale contenute nel PEF sarebbero state del tutto insufficienti ai fini della verifica della reddittività reale della concessione e dell’erogazione di un aiuto di stato;

anche a ritenere attendibili le previsioni di traffico in discussione comunque si sarebbe in presenza di un rendimento estremamente fuori mercato al di fuori dei criteri comunitari nel senso dell’avvicinamento del WACC all’IRR.

13. In vista dell’udienza pubblica del 16.12.2025 le parti hanno poi depositato documenti, memorie e repliche.

All’udienza pubblica del 16.12.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

14. Tanto premesso, superata l’eccezione di incompetenza alla luce della suddetta ordinanza del Presidente del T.A.R. Campania, vanno vagliate le eccezioni in rito sollevate dalle controinteressate in relazione al ricorso introduttivo.

14.1. Va prima di tutto respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa notifica dello stesso all’Amalfi Coast Cruise Terminal S.c. a r.l. alla luce dell’avvenuta notifica di questo agli altri controinteressati. La problematica di integrazione del contraddittorio è stata poi superata alla luce dell’avvenuta notifica dei motivi aggiunti a tale società e dell’avvenuta costituzione della stessa.

14.2. Neppure è ravvisabile l’eccepita irricevibilità del ricorso in ragione della mancata impugnazione della deliberazione n. 55/2024.

In effetti, significativamente la deliberazione n. 55/2024 ha espressamente escluso che la stessa rappresentasse aggiudicazione definitiva alla luce di quanto indicato nel suo dispositivo in ordine alla necessità di ulteriore “ Delibera di aggiudicazione, finalizzata alla formalizzazione dell’atto concessorio, soddisfatti gli ulteriori adempimenti previsti dalla procedura di affidamento ”. Ne deriva che un’efficacia autenticamente lesiva può ricondursi soltanto alla successiva delibera n. 204 del 26.6.2024 con la quale il Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale ha deliberato “ di procedere all'aggiudicazione al costituendo Consorzio SA RU s.r.1/SA IO AR s.p.a. ”.

14.3. Quanto poi alla dedotta improcedibilità del ricorso per successiva adozione dell’atto di concessione n. 171/2024 in data 17.9.2024 tale eccezione risulta superata dall’avvenuta proposizione dei suddetti primi motivi aggiunti.

15. Sgombrato il campo da tali questioni, si possono passare ad affrontare i ricorsi proposti.

16. L’esame delle censure della ricorrente deve prendere avvio dal primo motivo del ricorso introduttivo relativo all’asserita violazione degli artt. 12, 13 e 14 del Regolamento d’uso delle aree demaniali marittime.

Tali censure non vengono ritenute meritevoli di condivisione da questo Collegio per le seguenti ragioni.

Invero, va prima di tutto considerato che il terzultimo comma dell’art. 12 ed il primo comma dell’art. 13 del Regolamento d’uso chiariscono in maniera inequivocabile il carattere facoltativo della nomina della commissione di valutazione.

Così, il terzultimo comma dell’art. 12 dispone che “ La valutazione delle domande concorrenti è effettuata dagli Uffici preposti o, eventualmente, da una Commissione di valutazione appositamente nominata, secondo quanto disposto dal successivo art.13 ” ed il primo comma dell’art. 13 stabilisce che “ Al fine di procedere alla comparazione delle istanze in concorrenza di cui al precedente art. 12, con provvedimento del Presidente dell’Adsp o del Segretario Generale (per le istruttorie curate dall’Ufficio Territoriale di Porto), può essere nominata una Commissione di valutazione … ”.

Nel caso di specie è stata nominata una commissione giudicatrice con determina del Segretario Generale dell’Autorità n. 112 del 14.12.2023 (non oggetto di espressa impugnazione da parte della ricorrente).

A ritenere che quella nominata dall’Autorità sia stata la commissione di valutazione di cui all’art. 13 del Regolamento d’uso è decisivo considerare che nel caso di specie la commissione giudicatrice ha posto in essere la necessaria comparazione tra le offerte presentate dai concorrenti sulla scorta della disciplina stabilita dagli atti di gara.

In effetti, le suddette previsioni contenute nel Regolamento d’uso (che ad avviso della ricorrente sarebbero state violate) non menzionano espressamente il PEF e la verifica dello stesso, né tantomeno escludono espressamente e/o implicitamente che successivamente al termine dei lavori della commissione l’aggiudicazione possa essere preceduta da ulteriore attività istruttoria da parte dell’Autorità. Anzi proprio il carattere facoltativo della nomina della commissione di valutazione porta a ritenere che ulteriori attività successive all’avvenuta conclusione dei lavori della commissione (con l’attribuzione dei punteggi finali ai concorrenti) ben possano essere direttamente poste in essere dall’amministrazione.

Già quanto si è detto basterebbe a smentire la censura della ricorrente di illegittimità degli atti impugnati per essere stata la verifica di sostenibilità dell’offerta posta in essere soltanto dopo l’espletamento della gara, una volta esaurita l’attività della commissione giudicatrice e dopo che la ricorrente aveva segnalato l’anomalia del progetto in sede di istanza di accesso agli atti.

Vanno tuttavia svolte ulteriori considerazioni per dimostrare l’infondatezza di tutte le censure svolte dalla ricorrente nel primo motivo del ricorso introduttivo.

Risulta prima di tutto rilevante che gli atti di gara non abbiano previsto in alcun modo la necessità della produzione del PEF già in sede di presentazione dell’offerta. In particolare, il disciplinare limita il contenuto dell’offerta tecnica alla dichiarazione di volume passeggeri, volume toccate di navi da crociera, prolungamento orari minimi di apertura e incremento occupazionale ed il contenuto dell’offerta economica al rialzo “ in termini percentuali … in maggiorazione ed aggiunta all’importo del canone annuo indicato a base d’asta … ”.

Questo Collegio non ritiene poi meritevole di censura l’operato dell’Autorità allorquando la stessa con delibera n. 55 del 29.2.2024 ha approvato i verbali della commissione, dato atto del risultato finale della procedura relativo ai 100 punti riportati dal costituendo consorzio ed evidenziato che “ a seguito della presente Delibera saranno avviate le procedure di controllo di cui alla Delibera Presidenziale n. 358/ del 19.11.2018, ed in conformità al capitolato; ad esito eventualmente favorevole sarà emanata Delibera di aggiudicazione, finalizzata alla formalizzazione dell'atto concessorio, soddisfatti gli ulteriori adempimenti previsti dalla procedura di affidamento con Delibera di aggiudica sarà pubblicata sul sito istituzionale della scrivente e notificata ai partecipanti alla procedura ”.

In effetti, risulta assai rilevante che con istanza datata 2.2.2024 la stessa società ricorrente (nell’ambito della richiesta di accesso all’offerta tecnica presentata dal costituendo consorzio, nonché ad una serie di altri documenti analiticamente indicati) sulla premessa della natura “ prima facie esorbitante ed anomala ” dell’offerta tecnica presentata dalle controinteressate abbia significativamente segnalato all’Autorità che sarebbe stato sempre possibile per la stessa “ procedere ad una verifica ex officio dell’attendibilità complessiva delle offerte presentate, nell’ambito dell’apprezzamento tecnico-discrezionale che è sempre riservato all’Amministrazione nella fase di istruttoria a valle dell’apertura delle buste ” ed, inoltre, abbia sostenuto che l’inattendibilità dell’offerta (per sua incapacità di garantire congrua remunerazione economica o per sua effettiva realizzabilità) potrebbe comportare l’esclusione della stessa.

Orbene, proprio stante la condotta tenuta dalla ricorrente in sede amministrativa pare a questo Collegio che si assista nella presente sede ad un vero e proprio venire contra factum proprium da parte della ricorrente nel momento in cui la stessa ha poi censurato ex post proprio l’intervenuta verifica d’ufficio da parte dell’Autorità dell’offerta presentata dalle controinteressate, stante l’esito sfavorevole alla ricorrente della verifica richiesta. Per la verità, i principi di collaborazione e buona fede che debbono connotare, ai sensi del comma 2-bis dell’art. 1 della L. 241/1990, i rapporti tra cittadini, da una parte, ed amministrazione, dall’altra, comportano il dovere di tenere condotte coerenti e non contraddittorie non solo in capo all’amministrazione, bensì anche in capo ai privati. Per l’effetto, eventuali condotte contraddittorie da parte di privati che prima abbiano sollecitato l’attivazione di un’attività di verifica d’ufficio da parte dell’amministrazione e poi censurato proprio lo svolgimento dell’attività richiesta da parte del soggetto sollecitato (nel caso di specie non risulta essere stata sollecitata dalla ricorrente la commissione suddetta, bensì l’Autorità in via generale) non possono che riverberarsi a danno degli stessi.

In sostanza, una volta esaurita l’attività della commissione e pure tenuto conto dell’istanza formulata dalla stessa ricorrente, l’operato dell’Autorità risulta immune da censure nel momento in cui ha deciso di attivare un ulteriore segmento procedimentale ai fini del controllo dell’offerta presentata, attività che ben poteva essere svolta per mezzo dell’interlocuzione tra gli uffici dell’amministrazione ed il soggetto che aveva riportato il maggior punteggio in sede di gara. Nell’ambito di tale segmento procedimentale la SA IO AR e la SA RU hanno prodotto all’amministrazione il predetto PEF, corredandolo di asseverazione da parte di dottore commercialista e revisore contabile e di apposita relazione sul PEF.

In sintesi, le doglianze fondate sulla violazione del principio di concentrazione delle attività amministrative, sulla violazione del principio della par condicio tra i concorrenti e sullo sviamento di potere non si rivelano dunque fondate alla stregua delle considerazioni che precedono, perché tale ulteriore attività amministrativa è stata sollecitata dalla stessa ricorrente, ha avuto luogo proprio per garantire la correttezza dell’attività sino a quel momento svolta ed ha avuto ad oggetto documentazione (il PEF) che legittimamente non era stata richiesta in sede di gara.

Del resto, tenuto conto del particolare oggetto della gara e della discrezionalità comunque spettante all’amministrazione non si può giudicare irragionevole e violativa dei principi di trasparenza, efficacia, semplicità e celerità invocati dalla ricorrente (per mezzo del richiamo all’art. 1 del D. Lgs. 36/2023) la scelta compiuta dall’amministrazione di limitare in sede di presentazione delle offerte gli oneri di coloro che intendevano partecipare alla sola dichiarazione di impegno con riferimento ad una serie di valori (tra cui vengono in rilievo, alla luce delle contestazioni della ricorrente, quelli relativi al volume passeggeri ed al volume toccate navi da crociera), fatta salva la possibilità di verifica ex post nei confronti del solo soggetto che avesse riportato il maggior punteggio. In effetti, una tale modalità di svolgimento ha consentito l’espletamento di una gara più celere e snella, nonché la focalizzazione dell’attività di controllo ex post (si ripete: attività sollecitata dalla stessa ricorrente all’amministrazione) soltanto sul soggetto che aveva riportato il punteggio più alto all’esito della gara.

Inoltre, una tale modalità di strutturazione della gara non ha comportato che sia stato consentito al concorrente di riempire la propria offerta di contenuto ex post dopo la chiusura della gara, in quanto l’ulteriore contraddittorio attivato a valle della gara e prima dell’aggiudicazione è stato volto non già ad integrare contenuti assenti, bensì a verificare l’attendibilità degli impegni assunti.

17. Sgombrato il campo da tale motivo, possono essere congiuntamente valutati, attesa la stretta interconnessione tra le relative censure, il secondo motivo del ricorso introduttivo ed i motivi contrassegnati dalla ricorrente come quarto e quinto nell’ambito dei secondi motivi aggiunti.

L’infondatezza di tali censure nel merito esenta questo Collegio dalla necessità di prendere in considerazione l’eccezione di inammissibilità del secondo motivo del ricorso introduttivo per carenza di interesse (eccezione sollevata dalle controinteressate).

In effetti, tali motivi sono tutti volti alla contestazione del PEF, dei documenti a corredo dello stesso e della valutazione che degli stessi è stata fatta dall’Autorità.

Va prima di tutto detto che non risultano centrate le censure svolte in sede di secondi motivi aggiunti volte a sostenere che quello sottoposto all’Autorità non sarebbe vero e proprio PEF.

Risulta assorbente considerare che le articolate argomentazioni della ricorrente relative agli elementi fondamentali che debbono caratterizzare un PEF (ed alla mancanza degli stessi con riferimento alla PEF censurato) si scontrano innanzitutto con la notazione, già fatta sopra, per cui il PEF nella presente vicenda non era richiesto dagli atti di gara.

Inoltre, per quanto il documento intitolato PEF risulti effettivamente composto di sole due pagine nelle quali vengono riportati e calcolati per gli anni di durata della concessione i volumi di navi attese, i volumi di passeggeri attesi, il valore della produzione ed il costo della produzione (con l’indicazione delle voci sommate le quali si ottengono i suddetti valori della produzione e costi della produzione), tale documento risulta comunque accompagnato da articolata relazione, nonché da asseverazione di dottore commercialista e revisore contabile ed ha ricevuto una positiva valutazione di coerenza e sostenibilità da parte dell’Autorità intimata giusta nota prot. 15203 del 27.5.2024 (v. all. 5 depositato dall’Autorità in data 26.2.2025).

Vale a dire che guardando in modo globale a tale corredo documentale non si può seriamente dubitare che lo stesso sia idoneo a consentire di verificare l’attendibilità degli impegni presi e delle stime fatte dall’aggiudicataria.

Del resto, pur avendo argomentato la ricorrente la propria tesi con plurimi riferimenti comparativi gli stessi non valgono a superare il rilievo per cui in relazione alla tipologia di concessione demaniale che viene in rilievo nel presente giudizio manca un’apposita previsione relativa al preciso contenuto del PEF, con conseguente non pertinenza delle normative e degli esempi di PEF citati dalla ricorrente.

Va poi osservato che le valutazioni dall’Autorità sono espressione di un tipico potere di valutazione tecnica, riservato all’amministrazione concedente e tendenzialmente insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che nelle ipotesi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza (v. a tal proposito Consiglio di Stato, V Sez., 4 febbraio 2022, n. 795).

Nell’esame delle doglianze della ricorrente risulta fondamentale tenere conto oltre che della predetta discrezionalità tecnica dell’amministrazione (e dei conseguenti limiti al sindacato del giudice amministrativo) anche della circostanza che sin dal disciplinare di gara è stato espressamente indicato che i parametri dell’offerta tecnico – operativa relativi a volume passeggeri e volume toccate di navi da crociera erano oggetto di specifica dichiarazione di impegno da parte dell’offerente e sarebbero stati oggetto di specifica clausola risolutiva in caso di inadempimento ritenuto grave superiore al 30% da inserirsi nella successiva concessione rilasciata per la gestione della stazione marittima e del discendente servizio. Per l’effetto di tale previsione del disciplinare di gara è stata poi inserita nell’atto di concessione la clausola risolutiva per il caso di inadempimento ritenuto grave (superiore al 30%) da parte del concessionario per i valori relativi a volume passeggeri, volume toccate di navi da crociera ed incremento occupazionale (v. pagg. 28 e 29 dello stesso), nonché la previsione per cui negli ultimi 2 anni di esercizio il concessionario per eventuali inadempimenti rispetto ai valori relativi ai parametri suddetti “ dovrà corrispondere una penale fino al 50% del valore del canone annuale, proporzionale alla tipologia di violazione ”.

Si tratta di previsione di notevole rilevanza, poiché consente all’amministrazione di reagire ad eventuali sensibili scostamenti del concessionario rispetto ai parametri volume passeggeri e volume toccate di navi da crociera sui quali si è soffermata lungamente e ripetutamente la ricorrente.

Tali parametri si pongono inevitabilmente in un’ottica prospettica di medio periodo (la concessione ha una durata di otto anni) e sono dipendenti non solo dall’impegno profuso dal concessionario, bensì anche dall’andamento dell’economia sia sul piano generale, sia con specifico riferimento al mercato del turismo e, ancor più in particolare, di quello crocieristico.

Tali considerazioni portano a ritenere che il giudizio operato in prima battuta dall’amministrazione debba essere necessariamente valutato alla luce delle concrete difficoltà di operare previsioni che risultano inevitabilmente opinabili, si proiettano su un lasso di tempo per nulla trascurabile e sono influenzate da una pluralità di variabili. Proprio tali difficoltà vengono in parte bilanciate in via contrattuale per mezzo della clausola risolutiva inserita nell’atto di concessione per il caso di scostamento dei volumi suddetti, nonché delle penali con riferimento agli ultimi due anni di durata della concessione, con conseguente posizione dei rischi derivanti dalla concessione e del mancato avveramento delle previsioni sulla quale la stessa si è basata in buona parte a carico del concessionario.

Osservato quanto precede, nel caso di specie i vizi lamentati dalla ricorrente con riferimento al PEF, alla documentazione a corredo dello stesso ed al rapporto di valutazione del PEF non sono ravvisabili per le seguenti ragioni:

- l’Autorità di Sistema Portuale nella memoria depositata in data 7.3.2025 ha diffusamente evidenziato come la situazione del porto di SA esistente all’attualità sia profondamente mutata e notevolmente migliorata rispetto a quella che vi è stata per lunga anni nel periodo precedente alla gara in ragione dei plurimi interventi strutturali posti in essere nel corso del tempo che hanno visto SA dotarsi di un terminal crociere adeguato alle esigenze delle moderne navi da crociera (v. pagg. 6 e 7 di tale memoria); ne consegue che risulta effettivamente privo di senso utilizzare il volume di traffico realizzato a partire dal 2012 come parametro per giudicare il PEF oggetto di censura;

- non trascurabile è anche la considerazione contenuta in tale memoria rispetto alla sinergia tra tale porto e la piena attività dell’aeroporto di SA (con ulteriori effetti sull’incremento dei dati relativi ai passeggeri e, quindi, alle toccate navi);

- con riferimento poi alla questione della realizzazione di banchine ancora non attualmente disponibili dalla nota prot. 29550 del 31.10.2025 dell’Autorità di Sistema Portuale (v. doc. 3 depositato dalla SA RU in data 5.11.2025) risulta che per i lavori di prolungamento del Molo Manfredi avviati in data 31.3.2025 si sia raggiunto uno stato di avanzamento tecnico pari a circa il 70% con prevedibile fine dei lavori entro la fine del 2025 e riconsegna dopo l’espletamento delle attività di collaudo; tanto vale a sconfessare le perplessità manifestate dalla ricorrente sulla tempestiva realizzazione di banchine non ancora disponibili e sulle previsioni di crescita dei volumi dei parametri suddetti dipendenti da tale tempestiva realizzazione;

- il confronto tra tasso di crescita annuo medio dei passeggeri nel Mediterraneo e tasso di crescita annuo per il porto di SA, su cui ha insistito la ricorrente, non coglie nel segno nella misura in cui non tiene conto del fatto che quest’ultimo porto si è dotato soltanto di recente di un terminal crociere adeguato alle esigenze delle moderne navi da crociera e che la relativa capacità ricettiva dello stesso è in crescita in conseguenza dei predetti lavori, mentre chiaramente in altri scali già affermati da tempo le previsioni di crescita debbono essere necessariamente più contenute;

- per quanto la ricorrente abbia cercato di sminuire la rilevanza del porto di SA nel Mediterraneo comunque lo stesso è senza dubbio sito in posizione tale da permettere ai turisti ed ai crocieristi l’accesso ad una serie di località di richiamo mondiale, la cui notorietà è tale da rendere superfluo soffermarsi sulle stesse;

- non risulta poi necessario prendere in esame punto per punto le analitiche critiche svolte dalla ricorrente sulle nuove navi da crociera in corso di costruzione, in quanto ciò che conta è il dato della crescita del numero delle stesse nell’ambito del Mediterraneo e della crescita del mercato crocieristico;

- con riferimento poi alle critiche relative ai volumi per il 2025 e 2026 ci si potrebbe limitare a sottolineare la non inverosimiglianza della crescita prefigurata alla data dell’effettuata stima e, tuttavia, non pare superfluo sottolineare che i dati forniti dall’Autorità (v. all. 3 depositato in data 5.11.2025 dall’Autorità) testimoniano come l’andamento reale sia stato anche migliore rispetto a quello previsto nel PEF con riferimento ai volumi di navi (a fronte delle n. 72 attese per il primo anno ve ne sono state 102; queste ascendono a 124 nella relazione del 30.10.2025 inviata dall’Amalfi Coast Cruise Terminal all’Autorità, v. all. 1 depositato dall’Autorità in data 5.11.2025); pare poi contraddittorio che la ricorrente in sede di memoria depositata in data 14.11.2025 abbia, da una parte, ritenuto inattendibili i dati depositati dall’Autorità relativi al volume di navi, salvo poi, dall’altra, ritenere attendibili i dati contenuti nello stesso documento relativi al volume di passeggeri (dati dai quali si ricavano presenze di passeggeri che pur non raggiungendo le previsioni della controinteressata si attestano comunque all’interno del range del 30% consentito);

- del resto, alle critiche mosse dalla ricorrente per mezzo della propria c.t.p. hanno fatto da contraltare le puntuali repliche contenute nella c.t.p. depositata dalla SA RU (v. relazione a firma del prof. Polese; doc. 1 depositato dalla SA RU in data 24.2.2025) con particolare riferimento a: la necessità per valutare il mercato di riferimento di raffrontare i volumi di passeggeri e navi del porto di SA con quelli di Napoli; la saturazione di quest’ultimo porto; le maggiori potenzialità di crescita del porto di SA rispetto a quello di Napoli; i precedenti costituiti dallo sviluppo di porti emergenti come quello di Taranto; l’espansione della flotta crocieristica;

- in sostanza, le previsioni di crescita poste a fondamento delle stime e del PEF oggetto di censura da parte della ricorrente (e di positiva valutazione da parte dell’amministrazione) sono certamente opinabili e sottoposte all’alea di numerose variabili (come del resto ogni valutazione relativa alla crescita futura di una determinata impresa / attività economica / settore), pure tenuto conto della concorrenza esistente tra i diversi scali portuali, e, tuttavia, le stesse non sono in alcun modo manifestamente e/o macroscopicamente erronee o irragionevoli.

18. Infine, si arriva al motivo contrassegnato dalla ricorrente come sesto nell’ambito dei secondi motivi aggiunti.

Con riferimento a tale motivo è fondata l’eccezione di irricevibilità dello stesso avanzata dall’Amalfi Coast Cruise Terminal. In effetti, l’ostensione del PEF non ha in alcun modo rimesso in termini la ricorrente ai fini della proposizione del suddetto motivo di ricorso, trattandosi di doglianze che ben avrebbero potuto e dovuto essere fatte valere ab initio in sede di ricorso introduttivo (o comunque quantomeno in sede di primi motivi aggiunti).

Per la verità, dalla lettura di tale motivo di ricorso emerge chiaramente che la ricorrente ha ritenuto che i vizi lamentati con tale motivo (le asserite violazioni degli artt. 106 e 107 del TFUE) sarebbero emersi già dall’esame dello schema di concessione, del disciplinare di gara e dei relativi allegati (dai quali sarebbe desumibile che non verrebbe in rilievo nell’affidamento il soddisfacimento di esigenze delle esigenze dell’ente concedente, bensì di quelle degli utenti), vale a dire da tutti atti e documenti a disposizione della ricorrente sin dal deposito del ricorso introduttivo del presente giudizio.

Depone nel senso dell’irricevibilità di tale motivo anche la suddetta istanza di accesso datata 2.2.2024, poiché già con tale istanza la società ricorrente ha sostenuto la natura “ prima facie esorbitante ed anomala ” dell’offerta tecnica presentata dal costituendo consorzio e significativamente dedotto l’incompatibilità della stessa proprio con criteri previsti dall’art. 106 TFUE per i S.I.E.G. (vale a dire sostanzialmente il vizio degli atti impugnati poi fatto valere tardivamente solo con i secondi motivi aggiunti).

Va detto che la ricorrente nella memoria di replica depositata in data 25.11.2025 ha avanzato a questo Tribunale istanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea in relazione ai seguenti quesiti: “ Se l’Autorità di Sistema Portuale, nell’attività di rilascio delle concessioni demaniali, rientri nella nozione di impresa e sia perciò soggetta all’articolo 107 TFUE. Se il diritto dell’Unione europea e, in particolare, l’articolo 107 TFUE osta a una norma o prassi amministrativa nazionale che consenta all’Autorità concedente di accettare una remunerazione non aderente ai benchmark di mercato e a un conseguente tasso interno di rendimento (TIR) del concessionario sproporzionato rispetto al valore del bene in concessione ” (v. pagg. 4 e 5 della stessa).

Tuttavia, l’irricevibilità in parte qua dei secondi motivi aggiunti fa sì che tale istanza non possa che essere disattesa, riguardando la stessa il merito delle doglianze proposte con tale motivo.

19. Quanto ai primi motivi aggiunti tenuto conto che per mezzo degli stessi la ricorrente si è limitata a far valere l’illegittimità derivata della concessione alla luce delle censure già svolte nel ricorso introduttivo la reiezione del ricorso introduttivo non può che comportare analoga sorte anche con riferimento ai primi motivi aggiunti.

20. In conclusione, alla luce di tutto quanto precede, vanno dichiarati irricevibili i secondi motivi aggiunti limitatamente al motivo contrassegnato dalla ricorrente come sesto nell’ambito degli stessi e per la restante parte vanno respinti tali motivi aggiunti, nonché il ricorso introduttivo ed i primi motivi aggiunti.

Le spese vanno compensate alla luce della complessità e peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Sezione staccata di SA (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, dichiara irricevibili i secondi motivi aggiunti limitatamente al motivo contrassegnato dalla ricorrente come sesto nell’ambito degli stessi e per la restante parte respinge tali motivi aggiunti, nonché il ricorso introduttivo ed i primi motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in SA nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RL RU, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere

MA EN, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA EN	RL RU

IL SEGRETARIO