Pubblicato il 20/01/2026

N. 01087/2026 REG.PROV.COLL.

N. 07845/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7845 del 2025, proposto da
US Enterprises Ltd, Dba OB VI RO, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B3434068F1, rappresentata e difesa dall'avvocato Luca Sticchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

RA – Radiotelevisione Italiana S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Aristide Police, Filippo Degni, con domicilio eletto presso lo studio Aristide Police in Roma, viale Liegi 32;

nei confronti

Xentek S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Damiano Di Geso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa sospensione in via cautelare dell’efficacia

- della nota a mezzo pec del 05.06.2025 (id. comunicazione PG/429473), con la quale RAI Radiotelevisione Italiana S.p.A. ha comunicato alla odierna ricorrente il mancato invito, in applicazione del principio di rotazione, alla procedura "Servizi di produzione e post-produzione radiotelevisiva e servizi accessori da svolgersi in esterno e presso spazi allestiti a carico del fornitore all'interno dei locali RAI dell'ufficio di corrispondenza di New York e della sede distaccata di Washington" (Codice gara: G25773; CIG: B3434068F1);

- della lex specialis di gara (avviso, capitolato, richiesta di offerta, schema di offerta, schema di contratto, altri allegati, ecc, anche se non conosciuti) laddove interpretata nel senso di ritenere la gara di cui trattasi quale procedura per la quale trova applicazione il principio di rotazione;

- di ogni altro atto ad esso presupposto, collegato, connesso, antecedente o successivo, ancorché sconosciuto alla società ricorrente, ivi incluso, per quanto occorrer possa, qualsivoglia Regolamento/disposizione interna prevista da RA in tema di applicazione del principio di rotazione avuto riguardo alla procedura di cui si discute;

- nonché, infine, ove intervenuto nelle more, del provvedimento di aggiudicazione (e dei verbali di gara) dell'appalto de quo

e per l'accoglimento

della domanda tesa al conseguimento dell'aggiudicazione, previa riammissione in gara/valutazione in comparazione dell'offerta di parte ricorrente, e alla sottoscrizione della convenzione, con declaratoria d'inefficacia del contratto eventualmente sottoscritto nelle more ed il subentro dell'odierna ricorrente, ovvero, in subordine, della domanda di risarcimento del danno subito e provato anche in corso di causa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di RA – Radiotelevisione Italiana S.p.A. e di Xentek S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il dott. Marco CU e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con avviso del 01.10.2024 RA - Radiotelevisione Italiana S.p.A. (d’ora in avanti “RA”) avviava un’indagine di mercato allo scopo di individuare operatori economici potenzialmente interessati a presentare un’offerta per l’affidamento di una Convenzione avente ad oggetto servizi di produzione e postproduzione radiotelevisiva e servizi accessori da svolgersi in esterno e presso spazi allestiti a carico del fornitore all’interno dei locali RAI dell’ufficio di corrispondenza di New York e della sede distaccata di Washington.

La pubblicazione dell’avviso, si precisava, era “ finalizzata ad acquisire le manifestazioni di interesse da parte degli operatori economici in possesso dei requisiti minimi nel seguito indicati, interessati ad essere invitati ad un’eventuale procedura di affidamento che potrà essere indetta da RA esclusa dall’applicazione del Codice dei Contratti Pubblici ai sensi dell’art. 56, comma n.1, lett. f) del D. Lgs. n. 36/2023 (di seguito anche “Codice”) e art. 65 D. Lgs. n. 208/2021 ”.

L’importo a base di gara era stimato in € 6.594.422,08, per una convenzione della durata di 36 mesi.

2. In data 28.10.2024 l’odierna ricorrente US Enterprises Ltd, dba OB VI RO (d’ora in avanti US), attuale fornitore del servizio, presentava la propria manifestazione di interesse nei termini e secondo le modalità stabilite dall’Avviso, dichiarando l’assenza di cause di esclusione nonché il pieno possesso di tutti i requisiti necessari per lo svolgimento della suddetta convenzione.

US, in particolare, era risultata affidataria del servizio in parola dapprima a seguito della procedura svoltasi nel 2014 e, successivamente, nel 2017 a seguito di rinuncia da parte del primo classificato.

3. In data 05.06.2025 mediante nota pec (id. comunicazione PG/429473) la RAI comunicava alla Società ricorrente il mancato invito alla procedura “ in applicazione del principio di rotazione degli affidamenti essendo, codesta Impresa, attuale esecutrice dei servizi oggetti dell’appalto ”.

4. Lo stesso giorno l’impresa chiedeva a RA chiarimenti sul mancato invito.

In assenza di risposta, in data 25.06.2025 US presentava formale istanza di accesso agli atti della procedura. Anche a tale istanza RA non forniva alcun riscontro.

5. Con l’odierno ricorso, notificato il 5 luglio 2025 e ritualmente depositato, la ricorrente ha quindi chiesto l’annullamento, previa sospensione, della nota in epigrafe con la quale le era stata comunicata l’estromissione dalla successiva fase di gara, deducendo un unico articolato motivo di gravame così rubricato: “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 49 del d. lgs. 36/2023. Violazione e falsa applicazione della lex specialis di gara. Violazione dei principi di massima partecipazione, di massima concorrenza e di trasparenza dell’attività amministrativa. Violazione e falsa applicazione del principio di buon andamento e dei correlati principi di efficienza, efficacia, economicità dell’azione amministrativa e del principio del risultato. Violazione dell’art. 3, L. n. 241/1990. Violazione dell’art. 97 della Costituzione. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, insussistenza dei presupposti, illogicità, contraddittorietà. Motivazione insufficiente/erronea. Ingiustizia manifesta ”.

In particolare, US ha lamentato che il mancato invito/esclusione si baserebbe esclusivamente sulla errata applicazione del principio di rotazione, in quanto se la procedura è preceduta da un avviso pubblico aperto a tutti gli operatori, come nel caso de quo , il principio di rotazione non troverebbe applicazione; specificatamente, laddove la stazione appaltante decida di non introdurre alcuno sbarramento al numero degli operatori da invitare alla procedura all’esito dell’indagine di mercato, come accaduto nella fattispecie, non verrebbe in rilievo l’esigenza, cui tende il principio di rotazione, di evitare il consolidamento di rendite di posizione in capo al gestore uscente.

Inoltre, la ricorrente, sotto il profilo della carenza motivazionale della nota impugnata, ha dedotto che per giurisprudenza univoca l’esclusione di un concorrente da una procedura di gara può avvenire “ solo per la violazione di un obbligo che risulti chiaramente esternato dalla legge di gara o dal diritto nazionale ” e nella fattispecie la documentazione di gara non contiene alcun riferimento al principio di rotazione.

In conclusione, la motivazione dell’esclusione/mancato invito di US sarebbe errata e contraddittoria; errata, in quanto si sarebbe tradotta di fatto nell’inibizione a posteriori della partecipazione di un operatore economico alla procedura di gara, senza che ciò risultasse espressamente preannunciato nella documentazione di gara; contraddittoria poiché non si tratterebbe di una procedura in cui l’esigenza di effettiva concorrenzialità è più sentita anche a costo di sacrificare il contraente uscente, ma di una procedura “spuria”, caratterizzata da un iniziale meccanismo di apertura al mercato (con la partecipazione di tutti gli operatori economici aventi potenzialmente le carte in regola per presentare un’offerta nel settore merceologico di riferimento) e da una successiva fase di confronto concorrenziale tra gli operatori che hanno chiesto di poter partecipare alla gara.

6. In data 14 luglio 2025 RA si è costituita in giudizio per resistere al ricorso.

7. Il successivo 15 luglio la ricorrente ha presentato domanda di misure cautelari monocratiche ex art. 56 c.p.a.

L’istanza, non apparendo sussistente il presupposto dell’estrema gravità ed urgenza, è stata respinta con decreto n. 3921 del 17 luglio 2025.

8. In data 28 luglio 2025 si è costituita in giudizio anche la controinteressata Xentek Produzioni Video S.r.l., depositando una memoria con la quale ha chiesto il rigetto del ricorso in quanto infondato.

9. In vista della camera di consiglio del 27 agosto 2025, fissata per la trattazione della domanda cautelare in sede collegiale, US e RA hanno depositato memorie.

10. Alla camera di consiglio del 27 agosto 2025 parte ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare; è stata quindi disposta la trattazione del merito del ricorso all’udienza pubblica del 19 novembre 2025.

11. A seguito del deposito di ulteriori memorie e repliche da parte di US e RA, all’udienza pubblica del 19 novembre 2025 la causa è stata infine trattenuta in decisione.

12. La questione controversa nella fattispecie concerne la legittimità dell’applicazione operata da RA del principio di rotazione, in virtù del quale la ricorrente non è stata invitata a presentare la propria offerta per l’affidamento di una Convenzione della durata di 36 mesi avente ad oggetto servizi di produzione e post-produzione radiotelevisiva e servizi accessori da svolgersi all’interno dei locali RAI dell’ufficio di corrispondenza di New York e della sede distaccata di Washington.

Il Collegio ritiene che le doglianze articolate dalla ricorrente siano fondate per le ragioni che si espongono.

12.1. Occorre premettere che gli appalti di cui alla procedura de qua , ai sensi dell’art. 56, comma 1, lett. f), del d.lgs. n. 36 del 2023, rientrano tra quelli “esclusi” dall’applicazione delle procedure di aggiudicazione dettate dal codice dei contratti pubblici.

Tuttavia, l’art. 13, comma 5, del d.lgs. n. 36 del 2023 stabilisce che i “contratti esclusi”, qualora garantiscano un certo ritorno economico, siano affidati nel rispetto dei principi di cui agli artt. 1, 2 e 3 dello stesso codice. Per quanto rileva in questa sede, l’art. 3 appena richiamato contempla il principio dell’accesso al mercato secondo cui: “ Le stazioni appaltanti … favoriscono … l’accesso al mercato degli operatori economici nel rispetto dei principi di concorrenza, di imparzialità, di non discriminazione, di pubblicità e trasparenza, di proporzionalità ”.

Dunque per l’affidamento di tali contratti l’amministrazione appaltante non è tenuta allo svolgimento di alcuna gara in senso stretto, ai sensi del codice dei contratti, ma risulta comunque chiamata ad osservare procedure che, in qualche misura, consentano alla amministrazione stessa di scegliere il relativo contraente nel rispetto di taluni specifici principi tra cui anche quelli di imparzialità, pubblicità e concorrenza. Da qui la tendenziale regola, a titolo esemplificativo, di avviare indagini di mercato affinché i soggetti interessati possano manifestare la propria disponibilità, istituire elenchi da cui attingere per invitare gli operatori in procedure di confronto competitivo, nel rispetto del criterio di rotazione degli inviti laddove necessario per attuare il principio di concorrenza.

12.2. Ciò posto, nelle proprie memorie RA ha difeso la legittimità del proprio operato, anzitutto sostenendo di avere applicato il principio di rotazione in adesione a quanto previsto dagli artt. 18 e 35.1, delle “ Istruzioni Interne per le procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture relative ai contratti esclusi dall’applicazione del Codice ”, approvate dal C.d.A. di RAI il 27 luglio 2017, entrate in vigore il 24 novembre 2017 e comunque conformi ai principi generali dettati dagli articoli 1, 2 e 3 del Codice dei contratti pubblici.

Inoltre, ha eccepito di avere adottato la nota impugnata proprio nel perseguimento del principio di accesso al mercato di cui all’art. 3 del d.lgs. n. 36/2023 che sollecita le stazioni appaltanti a favorire la partecipazione degli operatori; in particolare, nella memoria di replica del 7 novembre 2025 ha sostenuto che “ il principio di rotazione non è stato applicato per limitare la partecipazione, ma come meccanismo di riequilibrio concorrenziale, volto a favorire nuovi ingressi nel mercato di riferimento e a garantire la par condicio tra gli operatori del settore ”.

13. Il Collegio ritiene che le deduzioni di parte resistente non siano condivisibili.

13.1. In primo luogo, non rilevano le considerazioni riportate da RA nelle sue memorie concernenti l’applicazione delle “Istruzioni” alla procedura de qua , sia perché la lex specialis non contiene alcun rinvio né alle Istruzioni interne né al principio di rotazione ivi richiamato, sia perché nel caso di specie la procedura espletata da RA differisce da quella a cui si fa riferimento nelle memorie.

Sotto quest’ultimo profilo, infatti, il Collegio rileva che gli articoli citati da RA contenuti nelle Istruzioni prevedono una disciplina di applicazione facoltativa o eventuale (“ fatta salva la facoltà di RA di adottare comunque, ove lo ritenga opportuno, le procedure di gara ordinarie previste dal Codice dei contratti pubblici o forme di pubblicità ulteriori rispetto a quelle delle Istruzioni ”, art. 18.1, cit.), che contempla la “selezione” da parte di RA di almeno tre operatori economici da invitare alla procedura stessa, mentre nel caso in esame la stazione appaltante - come meglio si vedrà nel prosieguo - ha avviato un’indagine di mercato aperta alla massima partecipazione, invitando tutti gli operatori in possesso dei requisiti indicati a presentare la propria offerta.

13.2. Fermo restando quanto sopra esposto, il Collegio ritiene che nella fattispecie l’applicazione del principio di rotazione sia illegittima, in quanto ingiustificatamente preclusiva della concorrenza.

Al riguardo, occorre richiamare l’orientamento della giurisprudenza formatasi già nella vigenza del precedente codice dei contratti pubblici con riferimento alla portata applicativa del principio di rotazione nell’ambito delle procedure negoziate senza pubblicazione del bando ex art. 63, comma 6, del d. lgs. 50/2016 ( ex multis , Tar Toscana, Sez. II, 20 dicembre 2021, n. 1667) e nell’affidamento dei contratti sotto soglia ex art. 36 del d. lgs. 50/2016 ( ex multis : Tar Lazio, Roma, Sez. II, 9 dicembre 2020, n. 13184; Tar Veneto, Sez. I, 26 marzo 2021, n. 389; Cons. Stato, Sez. V, 22 febbraio 2021, n. 1515), laddove gli articoli citati richiamano espressamente tale principio quale criterio che deve guidare le stazioni appaltanti nelle relative procedure.

Secondo tale consolidato orientamento giurisprudenziale, ampiamente condiviso, detto principio deve essere applicato nei casi in cui si proceda mediante affidamento diretto (non preceduto da una fase selettiva) ovvero allorché l’amministrazione operi discrezionalmente la scelta dei concorrenti da invitare alla fase di selezione.

In particolare, in giurisprudenza è stato precisato che “ la rotazione non si applica laddove il nuovo affidamento avvenga tramite procedure ordinarie o comunque aperte al mercato, nelle quali la stazione appaltante, in virtù di regole prestabilite dal codice dei contratti pubblici ovvero dalla stessa in caso di indagini di mercato o consultazione di elenchi, non operi alcuna limitazione in ordine al numero di operatori economici tra i quali effettuare la selezione .

Ed invero, allorquando la stazione appaltante apre al mercato dando possibilità a chiunque di candidarsi a presentare un’offerta senza determinare limitazioni in ordine al numero di operatori economici ammessi alla procedura, ha per ciò stesso rispettato il principio di rotazione che non significa escludere chi abbia in precedenza lavorato correttamente con un’Amministrazione, ma significa non favorirlo (Tar Veneto, Sez. I, 23 settembre 2019, n. 1021, confermata da Cons. Stato, Sez. V, 27 novembre 2020, n. 7462).

La ratio sottesa al principio di rotazione risiede, infatti, nella necessità di assicurare un’effettiva alternanza tra gli operatori economici coinvolti nelle procedure di affidamento laddove l’amministrazione fa precedere alla selezione del contraente l’individuazione discrezionale dei soggetti partecipanti alla procedura; in tali ambiti, l’applicazione del principio di rotazione consente di prevenire che la discrezionalità riconosciuta alla stazione appaltante nell’individuazione degli operatori da invitare alla procedura di affidamento possa tradursi in uno strumento per favorire determinati operatori economici o per eludere le regole della concorrenza.

L’applicazione di detto principio, dunque, tutela l’avvicendamento (in primo luogo negli inviti e, conseguentemente, nell’affidamento) fra i diversi operatori economici aspiranti. In sostanza il principio di rotazione deve trovare applicazione nelle procedure in cui l’amministrazione appaltante non consente, a monte, la partecipazione da parte di tutti gli operatori economici alla gara, ma solo ad una parte selezionata, da essa stessa, tramite la scelta nell’individuazione dei soggetti da invitare (rosa di operatori discrezionalmente scelti). La partecipazione, in tal caso, non è generale ma è consentita soltanto su invito, espressione di discrezionalità dell’amministrazione in ordine alla scelta di quali operatori ammettere alla competizione per l’aggiudicazione del contratto pubblico.

Tale orientamento ermeneutico è stato poi recepito dal nuovo codice dei contratti pubblici che all’art. 49 del decreto legislativo n. 36/2023 prevede il principio della rotazione quale “ principio generale degli affidamenti dei contratti sottosoglia, in attuazione dell’art. 1, comma 2, lett. e), della legge delega 21 giugno 2022, n. 78 ”.

Il comma 5 dell’art. 49, in particolare, stabilisce che il principio di rotazione non si applica quando l’indagine di mercato sia stata effettuata senza porre limiti al numero di operatori economici, in possesso dei requisiti richiesti, da invitare alla successiva procedura negoziata; tale previsione si giustifica “ in quanto in detta ipotesi non ricorre la ratio che caratterizza il principio di rotazione degli inviti e degli affidamenti, il quale, in attuazione del principio di concorrenza, ha la finalità di evitare il consolidamento di rendite di posizione in capo al gestore uscente, esigenza che non viene in rilievo allorché la stazione appaltante decida di non introdurre alcun sbarramento al numero degli operatori da invitare alla procedura negoziata all’esito dell’indagine di mercato ” (cfr. relazione del Consiglio di Stato allo schema definitivo del nuovo Codice dei contratti pubblici).

Orbene, facendo applicazione delle suddette coordinate ermeneutiche al caso che occupa, il Collegio reputa che nella fattispecie non ricorrono i presupposti per l’applicazione del principio di rotazione.

Nella procedura attuata dalla stazione appaltante infatti non è stata compiuta alcuna scelta discrezionale nell’individuazione degli operatori economici da ammettere o da escludere; nell’Avviso si legge testualmente che l’indagine è stata avviata “ promuovendo la massima partecipazione degli operatori del settore ” al fine “ di ricevere manifestazioni di interesse e nel contempo favorire la consultazione del maggior numero di operatori economici ” e che “ possono presentare manifestazione di interesse tutti gli operatori economici di cui all’art. 65 del Codice, in qualunque forma costituiti e che siano in possesso dei seguenti requisiti di ordine generale e speciale ” (doc. 2.a, allegato al ricorso).

RA ha quindi avviato una iniziale indagine di mercato, tramite avviso pubblico, per la manifestazione di interesse alla partecipazione alla gara aperta a tutti gli operatori economici interessati, senza operare alcuna restrizione nella possibilità di richiedere di essere invitati alla procedura negoziata.

Alla scadenza del termine per presentare le manifestazioni di interesse sono pervenute, oltre a quella di US, le manifestazioni di altri sette operatori economici che sono stati tutti invitati da RA a presentare la propria offerta, con la sola eccezione di un’impresa risultata carente dei requisiti soggettivi di capacità tecnico-professionale (vedasi memoria RA del 25.08.2025, pag. 5 e l’allegato doc. 6).

Nel descritto contesto, il Collegio ritiene che RA, avendo pubblicato un avviso rivolto indistintamente a tutti gli operatori del settore ed avendo invitato tutti gli operatori in possesso dei requisiti richiesti, eccetto il fornitore uscente US, ha realizzato un meccanismo sostanzialmente equivalente all’indizione di una procedura aperta.

Rispetto a tale apertura partecipativa il mancato invito della ricorrente risulta quindi ingiustificato, non fungendo da contraltare ad una scelta discrezionale della stazione appaltante nella selezione degli invitati e finendo per risultare punitivo di un singolo operatore, solo perché fornitore uscente del servizio.

Appare, pertanto, evidente che così facendo RA ha ingiustificatamente ridotto la rosa dei potenziali offerenti, contravvenendo, non senza contraddizione, proprio al principio di concorrenza assunto come postulato della tesi di parte resistente. In definitiva, come evidenziato, il principio di rotazione è servente e strumentale rispetto a quello di concorrenza e deve, quindi, trovare applicazione nei limiti in cui non incida su quest’ultima.

14. In conclusione, in ragione delle suesposte considerazioni, il ricorso va accolto e, per l’effetto, la nota in epigrafe del 05.06.2025 va annullata. Ne discende l’obbligo per RA di invitare la ricorrente alla successiva fase della procedura, consentendo alla stessa la presentazione dell’offerta.

15. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione.

Condanna RA Radiotelevisione Italiana S.p.A. e la controinteressata Xentec S.r.l., in solido tra loro, al pagamento delle spese di lite in favore della ricorrente, che liquida in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori come per legge e al rimborso del contributo unificato se versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

PI FI, Presidente

Luca De Gennaro, Consigliere

Marco CU, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco CU	PI FI

IL SEGRETARIO