Pubblicato il 31/03/2025

N. 00713/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00520/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 520 del 2023, proposto da RO OC, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Palmigiano, Gaetano Speranza e Lavinia Marchese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, elettivamente domiciliato in Palermo, via Rosolino Pilo 11;

contro

l’Assessorato regionale dei Beni Culturali e dell'Identità CI, in persona dell’Assessore pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici in Palermo, via Mariano Stabile 182 è per legge domiciliato;
il Comune di Palermo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Roberto Saetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

- della nota prot. n. 394 dell’11 gennaio 2023 dell’Assessorato dei Beni Culturali e dell’Identità CI, Dipartimento dei Beni Culturali e dell’Identità CI, Servizio 16 – Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Palermo e trasmessa al sig. RO OC con nota prot. AREG/46722/2023 del 19 gennaio 2023 dal Comune di Palermo, Area Risorse Immobiliari, con la quale la Soprintendenza ha espresso parere negativo in ordine alla nota prot. n. 1605913 del 19 dicembre 2022 con la quale il Comune di Palermo – Area delle Risorse Immobiliari comunicava l’intendimento di procedere al rinnovo per un anno della concessione scaduta in data 31 agosto 2022 del chiosco sito all’interno del Giardino Inglese, oggi Parco Mattarella, alla ditta OC RO;

- della nota prot. n. 4655 del 14 marzo 2023 dell’Assessorato dei Beni Culturali e dell’Identità CI, Dipartimento dei Beni Culturali e dell’Identità CI, Servizio 16 – Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Palermo e trasmessa in pari data a mezzo pec al sig. RO OC, con la quale la Soprintendenza riscontrava l’istanza in autotutela per la rettifica/annullamento di atto amministrativo endoprocedimentale vincolante presentata dallo stesso sig. RO OC;

- della nota prot. n. AREG/124044/2023 del 15 febbraio 2023 del Comune di Palermo, Area del Patrimonio delle Politiche Ambientali e Transazione Ecologica, trasmessa in pari data al sig. RO OC a mezzo pec, con la quale si chiede il rilascio dell’immobile e la riconsegna delle chiavi ai sensi dell’art. 9 (scadenza del contratto) del contratto di concessione, seppur in assenza di un provvedimento di diniego del procedimento avviato con l’istanza di rinnovo della concessione del 6.10.2022, che, ad oggi, non appare definito dal Comune di Palermo;

- della nota prot. n. 16963 del 13 settembre 2022 dell’Assessorato dei Beni Culturali e dell’Identità CI, Dipartimento dei Beni Culturali e dell’Identità CI, Servizio 16 – Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Palermo, conosciuta da parte ricorrente solo a seguito di accesso agli atti concesso in data 9 febbraio 2023, con la quale la soprintendenza menzionava per la prima volta tra le opere asseritamente abusive realizzate nel chiosco/bar la pavimentazione dell’area antistante, gli infissi metallici e gli impianti;

- ove occorra, della nota prot. n. 55235 del 23 gennaio 2023 del Comune di Palermo, Area Urbanistica, della Rigenerazione Urbana, della Mobilità e del Centro Storico, con la quale si riferiva che si riteneva non immediatamente percorribile la soluzione proposta dal Comune di Palermo, Area Risorse Immobiliari di rinnovo per un anno della concessione scaduta in data 31 agosto 2022 del chiosco sito all’interno del Giardino Inglese, oggi Parco Mattarella, alla ditta OC RO.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Assessorato regionale dei Beni Culturali e dell'Identità CI e del Comune di Palermo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2025 il dott. Pierluigi Buonomo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con il ricorso in epigrafe parte ricorrente, titolare di una ditta individuale esercente un’attività di somministrazione di alimenti e bevande presso un chiosco all’interno del parco pubblico “Piersanti Mattarella” (già denominato Giardino Inglese), detenuto in forza di concessione dall’amministrazione comunale di Palermo con scadenza al 31.08.2022, espone:

- di aver condotto l’attività commerciale all’interno del chiosco sin dal 1978, dietro concessione regolarmente rinnovata, da ultimo, nel 2016, per ulteriori 6 anni;

- che nel 2021 era stata accertata, a seguito di un controllo della Polizia Municipale, “l’installazione di una struttura edilizia di mq. 130,00 realizzata in assenza di titoli autorizzativi, antistante il Chiosco comunale” (rimossa dal ricorrente nell’aprile 2022);

- che nell’ottobre 2022, aveva richiesto al Comune il rinnovo della concessione, dichiarandosi disponibile ad effettuare a proprie spese e previa autorizzazione ovvero su richiesta formulata dalle pubbliche amministrazioni, ogni modifica al chiosco ed alla superficie antistante, che dovesse rendersi necessaria anche a seguito del processo di valorizzazione che nelle more stava interessando il Giardino inglese, manifestando altresì la propria disponibilità a ripristinare i servizi igienici pubblici posti alle spalle del bar chiosco e a curarne la manutenzione e la gestione;

- che il Comune di Palermo, nel dicembre 2022, aveva manifestato alla Soprintendenza - la quale aveva in precedenza sottolineato l’esigenza che gli eventuali atti di concessione le fossero previamente sottoposti, quale sito sottoposto al regime di tutela ope legis ai sensi degli articoli 10, co. 1, 12, co. 1, e 57bis del d. lgs. n. 42/2004 - l’intendimento di procedere al rinnovo per un anno della concessione scaduta il 31 agosto u.s., al solo fine di consentire alla ditta la rimozione delle ulteriori opere abusive (pavimentazione area antistante, infissi metallici, impianti) segnalate dalla Soprintendenza ai BB.CC.AA. con nota Prot. 16963 del 13.09.2022;

- di aver appreso solo in tale occasione dell’asserita esistenza di opere abusive ulteriori rispetto a quelle già spontaneamente rimosse;

- che la Soprintendenza citata aveva, tuttavia, espresso parere negativo al rinnovo della concessione, in ragione del fatto che il Giardino Inglese (oggi Parco Mattarella) fosse stato sottoposto a tutela con D.D.G. del 9.2.2022 a dichiarazione di interesse culturale e che alla rimozione degli abusi dovesse/potesse provvedere il Comune;

- di aver presentato un’istanza di accesso agli atti della procedura e di aver appreso che solo successivamente alla -prima- rimozione delle opere abusive (aprile 2022) era stata avviata una corrispondenza interna tra gli uffici coinvolti, relativa alle ulteriori opere abusive (di cui il ricorrente non era mai stato messo a conoscenza);

- di aver invitato, formalmente, l’amministrazione a rivedere le proprie posizioni e, da ultimo, comunque a concludere il (diverso) procedimento di rinnovo della concessione (attivato nell’ottobre 2022), senza esito positivo.

Il ricorso è articolato sui seguenti motivi di diritto:

a) violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241 del 1990 - eccesso di potere per errore nei presupposti, travisamento dei fatti, illogicità e ingiusta manifesta;

b) violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. 241/1990 – difetto di motivazione – eccesso di potere per difetto di istruttoria.

Parte ricorrente fonda le proprie censure sul presupposto del proprio affidamento in ordine alla legittimità della concessione comunale del chiosco del 2016 (suppur priva della preventiva autorizzazione soprintendentizia) e della propria buona fede nella mancata conoscenza della sussistenza di opere abusive ulteriori rispetto a quelle formalmente contestatele e già spontaneamente rimosse; ciò renderebbe di per sé illegittimo il diniego di rinnovo opposto dalla Soprintendenza e recepito dal Comune, indipendentemente dalla oggettiva sussistenza dei due profili ostativi rilevati, neppure oggetto di puntuale confutazione in ricorso.

2.- Si costituivano l’Assessorato regionale dei Beni Culturali e dell’Identità CI (che depositava documenti) e il Comune di Palermo, i quali, con distinti memorie, concludevano per l’infondatezza del ricorso nel merito.

3.- Con memoria di replica del 4.3.2025, parte ricorrente insisteva negli assunti difensivi e contrastava le difese avversarie.

4.- All’udienza pubblica del 25.03.2025, il ricorso veniva trattenuto in decisione.

5.- Il ricorso è infondato.

5.1- Osserva il Collegio che:

- la materia del contendere risulta sostanzialmente incentrata sul mancato rinnovo, richiesto dal ricorrente nell’ottobre 2022, della concessione scaduta in data 31 agosto 2022 del chiosco sito all’interno del Giardino Inglese, rinnovo per altro dal Comune (cfr. nota prot. n. AREG/1605913/2022 del 19 dicembre 2022 del Comune di Palermo, in atti) ipotizzato solo per un anno e limitatamente “al solo fine di consentire … la rimozione delle ulteriori opere abusive … segnalate dalla Soprintendenza … e successivamente procedere all’indizione di avviso pubblico per il conferimento della concessione” (procedimento asseritamente mai concluso);

- per altro il Comune di Palermo, riscontrando formalmente istanze precedenti (degli anni 2020 e 2021) dell’odierno ricorrente e di un familiare, sempre relative a concessioni e/o occupazioni all’interno del Giardino Inglese (ma non l’ultima dell’ottobre 2022, sopra citata), ha successivamente emanato la nota datata 14.04.2023 depositata in atti - e la successiva nota confermativa del diniego del 19 settembre 2023, resa sulla base del nuovo parere negativo del 21 agosto 2023 dalla Soprintendenza di Palermo (cfr. sentenza n. 29/2024 resa nel ricorso 642/2023) - con la quale ha espresso il diniego definitivo al rinnovo di quelle concessioni, inquadrando l’intera tematica all’interno di una complessiva attività di recupero e valorizzazione del bene anche attraverso l’esecuzione di lavori già finanziati nell’ambito del PNRR;

- pur non rilevando, in rito, in relazione alla procedibilità del presente ricorso - atteso che nel provvedimento del 14.04.2023, così come nel successivo e confermativo diniego, vengono respinte altre istanze di concessione relative a diverse aree del Parco – detti atti dimostrano la coerenza e legittimità del complessivo agere amministrativo;

- in particolare, la seppur eventualmente tardiva contestazione (ad opera della Soprintendenza) della persistente presenza di opere abusive sui luoghi di interesse: a) appare di per sé legittima e doverosa, a prescindere dall’incompleta attività di accertamento svolta dal Comune in precedenza; b) non risulta direttamente contestata nel merito dal ricorrente, che fonda le proprie doglianze esclusivamente sulla mancata conoscenza dell’esistenza di detti abusi; c) appare essere profilo decisivo ai fini del parere negativo reso dalla Soprintendenza.

Invero:

- non si comprende per quale ragione - a fronte di manufatti abusivamente realizzati e in parte ancora mantenuti (pavimentazione non originale in mattoni scaglie di marmo, infissi metallici e impianti) - la Soprintendenza, chiamata a rendere il proprio parere sulla richiesta di rinnovo della concessione, avrebbe dovuto pronunziarsi favorevolmente invece che negare il parere favorevole al rinnovo e disporre la rimozione degli abusi, come in fatto;

- nessuna posizione di affidamento tutelabile residua, dunque, in capo al ricorrente in ragione della preesistenza dell’abuso rispetto al rinnovo della concessione;

- nessuna violazione di garanzie partecipative o procedimentali residua, inoltre, in capo al ricorrente nella fase di accertamento e valutazione dell’esistenza di tali abusi e delle conseguenti refluenze sul rinnovo della concessione, anche in considerazione della conoscenza comunque acquisita della loro esistenza in corso di procedimento ed in assenza di puntuale contestazione in ordine alla loro sussistenza;

- peraltro, la Soprintendenza, in ragione del fatto che il Giardino Inglese (oggi Parco Mattarella) è stato sottoposto con D.D.G. del 9.2.2022 a dichiarazione di interesse culturale (circostanza che rileva quale sopravvenienza di diritto nell’ambito della sequenza di rinnovi della concessione anelata), ha coerentemente declinato una istruttoria completa ed aggiornata in relazione al mutato regime giuridico dei luoghi nonché disposto la rimozione degli abusi nel termine di giorni 45 (cfr. nota prot. n. 394 dell’11.01.2023 impugnata);

- sul punto si richiamano le asserzioni difensive dell’Avvocatura dello Stato, nella parte in cui afferma che: “Soltanto per completezza, dunque, si ribadisce che Soprintendenza BB.CC.AA. di Palermo già con nota prot. n. 0016963 del 13/09/2022, stante quanto evincibile dagli accertamenti della Polizia Municipale riguardo alla sussistenza di altre opere abusive nel chiosco (pavimentazione sull’area antistante, infissi metallici, impianti esterni), chiedeva al predetto Comando di Polizia Municipale l'accertamento delle responsabilità in merito alla esecuzione/posizionamento delle suddette opere e strutture: risulta con ciò smentito per tabulas l’assunto di controparte secondo il quale il parere negativo oggi impugnato poggerebbe su circostanze in precedenza non evidenziate denotando, a tal proposito, un difetto di istruttoria. Il parere negativo in questa sede impugnato, reso dalla Soprintendenza al Comune di Palermo risulta cioè perfettamente lineare e coerente rispetto alle precedenti interlocuzioni tra i due enti. Rileva altresì, ad ulteriore supporto della linearità dell’agire amministrativo, il fatto che la Soprintendenza si era in precedenza pronunciata, assentendolo con prescrizioni giusta nota n. 19080 del 12.10.2022 allegata in atti, sul progetto comunale di restauro e valorizzazione del(l’ex) Giardino Inglese, in quella sede imponendo, tra l’altro, la rimozione della recinzione che attualmente di fatto separa la porzione meridionale del giardino “in atto degradata ed occupata da giostre in assenza di autorizzazione”. La stessa Soprintendenza, inoltre, come da nota n. 14999 del 21.08.2023 versata in atti, si è successivamente pronunciata sulla richiesta di parere formulata dal Comune di Palermo, in esecuzione dell’ordinanza cautelare n. 287/2023 di codesto Tar Palermo nel ricorso n. 642/2023, riguardo al progetto presentato dal ricorrente per la realizzazione di un’area divertimenti presso il Parco Piersanti Mattarella già Giardino Inglese. L’Autorità di tutela, in particolare, pur rilevando la non pertinenza del procedimento autorizzatorio ordinario rispetto ad opere già realizzate, ha in quella sede comunque proceduto – in considerazione del pronunciamento giudiziale – all’esame nel merito della proposta progettuale, contemplante il mantenimento delle opere abusivamente realizzate (quattro ampie piattaforme in cemento, pavimentazione in asfalto bituminoso e mattonelle nei percorsi, recinzione in cordoli/muretti, rete e paletti metallici e cancello), oltre che la realizzazione di una nuova pavimentazione galleggiante al confine sud, di un padiglione feste e di numerose strutture giostra incompatibili con le essenze arboree presenti. Ebbene, il progetto in questione, ostativo anche al recupero dei due poggetti storici che caratterizzano la porzione del parco interessata, è stato ritenuto incompatibile con la valenza culturale del sito, ferma restando la possibilità di valutare nuove proposte progettuali per la collocazione di un limitato numero di attrezzature ludiche per l’infanzia, adeguate per tipologia e dimensioni e collocate in posizione tale da non interferire con la tutela del giardino monumentale. Per quanto in questa sede rileva, dunque, sia gli atti precedenti al parere negativo in questa sede impugnato, che il parere successivamente reso riguardo al progetto del ricorrente oggetto del precedente ricorso n. 642/2023, comprovano la piena linearità e coerenza dei rilievi mossi dalla Soprintendenza riguardo alle opere abusive realizzate e mantenute nell’area considerata, delle quali è stata prescritta la rimozione in sede di assenso al progetto di riqualificazione predisposto dal Comune di Palermo e il cui mantenimento ha costituito uno dei motivi ostativi all’approvazione del nuovo progetto presentato dal Sig. OC (peraltro a monte inammissibile per impossibilità di autorizzare ex post interventi già abusivamente realizzati). Non sussiste pertanto all’evidenza alcuno dei vizi prospettati dal ricorrente.” ;

- l’asserita buona fede nelle legittimità delle pregresse concessioni del bene, sino a quella del 31.08.2016, adottate in assenza del previo parere della Soprintendenza, potrebbe eventualmente rilevare nei rapporti tra il Comune ed il concessionario ma non certo condizionare l’attività soprintendentizia;

- la sopravvenuta scadenza della concessione sessennale 31.08.2016/2022 ed il diniego opposto dalla Soprintendenza al suo rinnovo, anche solo annuale, legittima il Comune a richiedere la riconsegna del bene;

- in conclusione, la risalenza nel tempo dell’originaria concessione (e dei successivi rinnovi) non può determinare, in capo al ricorrente, alcun affidamento alla sua reiterazione sine die , in presenza di una esigenza di tutela culturale ed ambientale delle aree di interesse.

5.2- Per le ragioni sopra esposte, il ricorso va integralmente rigettato.

6.- La peculiarità della fattispecie giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Veneziano, Presidente

Maria Cappellano, Consigliere

Pierluigi Buonomo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Pierluigi Buonomo	Salvatore Veneziano

IL SEGRETARIO