Pubblicato il 11/02/2026

N. 02613/2026 REG.PROV.COLL.

N. 05447/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5447 del 2025, proposto da
Roma Gift S.r.l.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Federica Di Iorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e da procura in atti;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Daniela Dante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e da procura in atti;

nei confronti

YI SU, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

1. Della Deliberazione A.C. 109/2023, recante il Regolamento per l''''esercizio delle attività commerciali e artigianali nel territorio della città storica, nella parte in cui prevede all'art. 17, c. 1, che “In caso di violazione delle prescrizioni di cui al presente Regolamento, sarà applicata la sanzione amministrativa della sospensione dell’attività svolta dall’esercizio commerciale o artigianale, fino all’adeguamento alle medesime prescrizioni. Nel caso degli esercizi che effettuano attività di vendita del settore alimentare e di artigianato alimentare con il consumo sul posto, la violazione delle prescrizioni di cui al Titolo III comporterà la sospensione dell’attività svolta sull’intera superficie di vendita o di produzione dell’esercizio”;

2. Della Determinazione Dirigenziale Numero Repertorio CA/574/2025 dell’11.03.2025, Numero Protocollo CA/43670/2025 dell’11.03.2025, a firma del Direttore Pasquale Libero Pelusi, notificata a mezzo pec in data 12.03.2025, con cui l’Amministrazione Comunale ha determinato la cessazione dell’attività di vendita del settore non alimentare nella parte in cui viene svolta contrariamente alle norme vigenti – ossia nella parte in cui sono posti in vendita souvenir – nel locale sito in Viale Giulio Cesare 189 dalla ROMA GIFT S.r.l.s., con sede legale in Roma Viale Giulio Cesare 189, C.F. 17201961004, e per essa il legale rappresentante RI OH EJ e chiunque altro eserciti la stessa attività nel locale in oggetto, entro 3 giorni dalla data di notifica del presente atto, con espressa avvertenza che in caso di inottemperanza i provvedimenti eventualmente necessari per l’esecuzione d’ufficio saranno adottati con le modalità di legge dal Corpo di Polizia Locale di Roma Capitale – U.O. Primo Gruppo Centro – incaricato della esecuzione della presente Determinazione Dirigenziale, ai sensi degli artt. 16, comma 1 e 17, comma 2 della D.A.C. n. 109/2023 “ perchè nell’area individuata nell’allegato e della D.A.C. n. 109/2023 nel territorio del Municipio I apriva un’attività di vendita di souvenir sebbene vietato…”;

3. Della Determinazione Dirigenziale Numero Repertorio CA/763/2025 del 02.04.2025, Numero Protocollo CA/58675/2025 del 02.04.2025, a firma del Direttore Pasquale Libero Pelusi, notificata a mezzo pec in data 03.04.2025, con cui l’Amministrazione Comunale ha determinato la cessazione dell’attività di vendita del settore non alimentare nella parte in cui viene svolta contrariamente alle norme vigenti – ossia nella parte in cui sono posti in vendita souvenir – nel locale sito in Viale Giulio Cesare 189 dalla ROMA GIFT S.r.l.s., con sede legale in Roma Viale Giulio Cesare 189, C.F. 17201961004, e per essa il legale rappresentante RI OH EJ e chiunque altro eserciti la stessa attività nel locale in oggetto, entro 3 giorni dalla data di notifica del presente atto, con espressa avvertenza che in caso di inottemperanza i provvedimenti eventualmente necessari per l’esecuzione d’ufficio saranno adottati con le modalità di legge dal Corpo di Polizia Locale di Roma Capitale – U.O. Primo Gruppo Centro – incaricato della esecuzione della presente Determinazione Dirigenziale, ai sensi degli artt. 16, comma 1 e 17, comma 2 della D.A.C. n. 109/2023 “ perchè nell’area individuata nell’allegato e della D.A.C. n. 109/2023 nel territorio del Municipio I apriva un’attività di vendita di souvenir sebbene vietato…”;

Nonché avverso ogni altro atto presupposto, consequenziale e/o comunque connesso – anche ove non conosciuto dalla odierna ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 il consigliere CH RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso notificato e depositato il 5 maggio 225, Roma Gift s.r.l. ha impugnato, chiedendone l’annullamento previa misura cautelare:

- la Determinazione Dirigenziale Numero Repertorio CA/574/2025 - Numero Protocollo CA/43670/2025 dell’11 marzo 2025 con cui l’Amministrazione Comunale ha determinato la cessazione dell’attività di vendita del settore non alimentare nella parte in cui viene svolta contrariamente alle norme vigenti – ossia nella parte in cui sono posti in vendita souvenir – nel locale sito in Viale Giulio Cesare 189 dalla ROMA GIFT S.r.l.s.,

- la Determinazione Dirigenziale Numero Repertorio CA/763/2025 - Numero Protocollo CA/58675/2025 del 2 aprile 2025 con cui l’Amministrazione Comunale ha determinato la cessazione dell’attività di vendita del settore non alimentare nella parte in cui viene svolta contrariamente alle norme vigenti – ossia nella parte in cui sono posti in vendita souvenir – nel locale sito in Viale Giulio Cesare 189 dalla ROMA GIFT S.r.l.s.

La società ha impugnato anche l’atto presupposto costituito dalla Deliberazione A.C. 109/2023, recante il Regolamento per l'esercizio delle attività commerciali e artigianali nel territorio della città storica, nella parte in cui prevede all'art. 17, c. 1, che “In caso di violazione delle prescrizioni di cui al presente Regolamento, sarà applicata la sanzione amministrativa della sospensione dell’attività svolta dall’esercizio commerciale o artigianale, fino all’adeguamento alle medesime prescrizioni. Nel caso degli esercizi che effettuano attività di vendita del settore alimentare e di artigianato alimentare con il consumo sul posto, la violazione delle prescrizioni di cui al Titolo III comporterà la sospensione dell’attività svolta sull’intera superficie di vendita o di produzione dell’esercizio”.

2. – La ricorrente evidenzia di essere subentrata nell’attività commerciale, ubicata nell’ambito del sito UNESCO coincidente con il centro di Roma, in forza di SCIA prot. CA/2017/179239 del 13.10.2017, in forza della quale già prima del subingresso di ROMA GIFT S.r.l.s. altro soggetto, denominato ROMA STYLE S.a.s. di UD RA & C., esercitava attività di vendita di souvenir.

3. - Il ricorso è affidato ai motivi che seguono.

1) Carenza dei poteri in astratto ai sensi dell'art. 21 septies della legge n. 241/1990. violazione dell’art. 23 cost. violazione del principio di legalità di cui è espressione il T.U.E.L. e di riserva di legge.

Roma Capitale avrebbe, nella circostanza, fatto applicazione dell'art. 17, c. 1, della Deliberazione A.C. 109/2023, il quale stabilisce che “In caso di violazione delle prescrizioni di cui al presente Regolamento, sarà applicata la sanzione amministrativa della sospensione dell’attività svolta dall’esercizio commerciale o artigianale, fino all’adeguamento alle medesime prescrizioni. Nel caso degli esercizi che effettuano attività di vendita del settore alimentare e di artigianato alimentare con il consumo sul posto, la violazione delle prescrizioni di cui al Titolo III comporterà la sospensione dell’attività svolta sull’intera superficie di vendita o di produzione dell’esercizio”, si attribuisce un potere sanzionatorio di cui non dispone.

Tuttavia, a dire della ricorrente, in ossequio al principio di legalità, la fattispecie dell'illecito e la relativa sanzione non potrebbero essere introdotti direttamente da fonti normative secondarie, quale un Regolamento di un Ente locale.

2) Violazione di legge. eccesso di potere. violazione del ne bis in idem sostanziale. violazione dell'art. 41 Cost.

Inoltre, per il medesimo fatto, ovvero la vendita di souvenir, il Comune avrebbe sanzionato l'attività svolta da ROMA GIFT S.r.l.s. per due volte: dapprima mediante l'irrogazione di una sanzione pecuniaria, e una seconda volta, a distanza di circa cinque mesi, con altra e ben più afflittiva sanzione consistente nella cessazione dell’attività di vendita.

3) Violazione di legge. eccesso di potere. violazione del ne bis in idem sostanziale. violazione dell'art. 41 Cost.

I provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi in quanto fanno applicazione retroattiva della D.A.C. 109/2023 ad una SCIA presentata in data anteriore ovvero la SCIA prot. CA/2017/179239 del 13.10.2017 in forza della quale già prima del subingresso di ROMA GIFT S.r.l.s. la ROMA STYLE S.a.s. di UD RA & C. esercitava attività di vendita di souvenir.

4) Violazione dell'art. 41 Cost. eccesso di potere per irragionevolezza e sproporzione.

5) Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. violazione dell'art. 3 l. 241/1990.

Non sarebbero stati specificati gli articoli di cui è stata interdetta la vendita in quanto ritenuti “souvenirs”.

6) Violazione di legge. violazione degli artt. 4, 6, e 21 octies legge 241/1990. Violazione del principio del giusto processo amministrativo per mancato avviso del procedimento amministrativo, violazione radicale del principio del contraddittorio. lesione del diritto di difesa.

4. – Roma Capitale si è costituita in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso con memoria.

5. – Con ordinanza n. 3026\2025 del 3 giugno 2025 l’istanza cautelare proposta in uno al ricorso è stata accolta sulla scorta della seguente motivazione: “ Considerato che con l’istanza cautelare appare fondata alla luce della giurisprudenza della Sezione (si veda ad esempio la sentenza n. 11359/2024), in quanto la ricorrente documenta di essere subentrata nella fruizione dell’efficacia di SCIA presentata dalla sua dante causa prima dell’entrata in vigore dell’art. 16, c. 1, lettera a) della D.A.C. n. 109/2023 ”.

6. – Dopo lo scambio di memorie ex art. 73 c.p.a., il ricorso è stato posto in decisione alla pubblica udienza del 2 dicembre 2025.

7. – Il ricorso non può trovare accoglimento.

In punto di fatto occorre evidenziare quanto segue.

In data 6 giugno 2025 la Polizia Locale di Roma Capitale ha redatto il rapporto di servizio (corredato da documenti) versato in atti dalla difesa dell’Amministrazione il 10 ottobre 2025, dal quale emerge –senza che vi siano contestazioni della ricorrente sul punto- che il 18 luglio 2023 la società Roma Gift ebbe a presentare la SCIA n. CA\2023\139214 per l’apertura, nei locali di viale Giulio Cesare n. 189, di un esercizio per la vendita di generi vari nella categoria degli esercizi di vicinato nel settore alimentare e non alimentare; quanto ai generi di tipo “non alimentare”, la ricorrente dichiarò di intraprendere, quale “attività principale”, la vendita di “Articoli di abbigliamento, accessori, pelletterie”; e, quale “attività secondaria”, “macchine e attrezzature per ufficio, ottica, fotografia, gioielleria, giocattoli, articoli sportivi, articoli da regalo, combustibile natanti e altro; articoli da presepio e addobbi natalizi; cosmetici e articoli di profumeria”, “elettrodomestici, radio, televisori, dischi, strumenti musicali”, “mobili, casalinghi e strumenti di illuminazione”, “libri, giornali, cartoleria”.

Lo stesso rapporto della Polizia Locale attesta e documenta mediante un fotogramma che nell’esercizio, al momento della visita ispettiva, risultavano esposti per la vendita numerosi portachiavi, souvenirs e gadgets a tema calcistico.

Roma Capitale ha poi dedotto che con la Determinazione Dirigenziale n. rep. CA/574/2025 dell’11 marzo 2025 era stata disposta, alla luce delle su ricordate risultanze di visita ispettiva, la cessazione dell’attività di vendita con esclusivo riferimento ai souvenirs; e che a seguito di rettifica di un errore materiale nell’indicazione della società mediante la Determinazione Dirigenziale n. rep. CA/653/2025, con la successiva Determinazione Dirigenziale n. rep. CA/763/2025 del 2 aprile 2025 è stata nuovamente disposta la cessazione dell’attività di vendita del settore non alimentare svolta in difformità al titolo abilitativo dalla Roma Gift S.r.l.s. nel locale sito in Viale Giulio Cesare, 189.

8. – Tanto premesso, vanno innanzitutto respinti i primi due motivi, con i quali la ricorrente lamenta, in breve, la previsione (nella norma regolamentare di cui all’art. 17 della DAC n. 109\2023) e poi l’applicazione (mediante le determinazioni in epigrafe) da parte di Roma Capitale, di un potere sanzionatorio provo di copertura legislativo, e dunque in carenza di potere.

L’art. 17, c. 1, della DAC n. 109\2023 prevede che “In caso di violazione delle prescrizioni di cui al presente Regolamento, sarà applicata la sanzione amministrativa della sospensione dell’attività svolta dall’esercizio commerciale o artigianale, fino all’adeguamento alle medesime prescrizioni. Nel caso degli esercizi che effettuano attività di vendita del settore alimentare e di artigianato alimentare con il consumo sul posto, la violazione delle prescrizioni di cui al Titolo III comporterà la sospensione dell’attività svolta sull’intera superficie di vendita o di produzione dell’esercizio”.

Tuttavia, occorre rilevare che, nella circostanza, non è possibile affermare che vi sia stato l’esercizio dei poteri sanzionatori posti dalla su riportata norma regolamentare.

Le determinazioni gravate (compresa quella del 2 aprile 2025, ultima della serie) hanno invece fatto esercizio del ben diverso potere di inibire una attività legata al commercio di determinati articoli che la DAC n. 109\2023 non consente di esercitare nel sito Unesco; e che dunque, se anche –in qualsiasi misura- ricompresa nella SCIA presentata dall’esercente, non avrebbe potuto essere intrapresa o (come in questo caso) proseguita dopo l’entrata in vigore del regolamento in questione.

Lo si evince con chiarezza da una piana lettura dell’oggetto del provvedimento del 2 aprile 2025 (“Cessazione dell’attività di vendita del settore non alimentare svolta in difformità al titolo abilitativo dalla ROMA GIFT S.r.l.s. nel locale sito in Viale Giulio Cesare, 189”) che dal nucleo essenziale della sua motivazione, per cui, senza riferimento alcuno al su citato art. 17 comma 1 della DAC n. 109\2023, né a sospensioni di sorta dell’attività, “ai sensi dell’art. 16, c. 1, lettera a) della D.A.C. n. 109/2023 è vietata l’apertura di attività di vendita di souvenir per un periodo di tre anni dalla data di esecutività della stessa;- il presente provvedimento non vieta all’esercente di effettuare la vendita conformemente al titolo abilitativo ma interviene esclusivamente sull’attività abusivamente esercitata; occorre procedere, trattandosi di attività svolta abusivamente, con il provvedimento di cessazione dell’attività di vendita di souvenir esercitata dalla ROMA GIFT s.r.l.s. nel locale sito in Viale Giulio Cesare, 189”.

Ne segue, in primo luogo, la carenza d’interesse all’impugnazione della norma sanzionatoria di cui all’art. 17 comma 1 della DAC n. 10912023, della quale non è stata fatta applicazione nel caso in esame.

Va da sé, poi, che non è possibile ravvisare alcuna violazione del ne bis in idem laddove a una sanzione pecuniaria si cumula una misura di carattere ripristinatorio, come nel caso di specie.

Tanto chiarito in punto di qualificazione del potere esercitato, occorre adesso evidenziare che, alla luce degli elementi di fatto di cui al deposito di Roma Capitale del 10 ottobre 2025, non può essere condivisa la prospettazione della ricorrente per cui vi sarebbe, nel caso di specie, l’inapplicabilità ratione temporis della DAC n. 109\2023 in quanto l’attività oggetto del provvedimento impugnato era stata intrapresa mediante SCIA presentata prima dell’entrata in vigore della deliberazione consiliare citata, ossia nell’anno 2017.

Si è già visto, infatti, che l’oggetto della SCIA del 2023, che è il titolo sulla base del quale la ricorrente ha avviato la sua attività nei locali, non include i souvenir, sicché è del tutto irrilevante quanto dichiarato nel 2017.

Inoltre occorre rilevare che, come confermato anche dal Giudice d’appello (sentenza n. 112 del 7 gennaio 2026) “La D.A.C. n. 109 del 2023 costituisce attuazione dei poteri attribuiti dalla legge statale alle Amministrazioni locali, connessi alla salute dei lavoratori, dell’ambiente e dei beni culturali, nonché alla salvaguardia della sicurezza, del decoro urbano o delle caratteristiche commerciali specifiche dei centri storici o di delimitate aree commerciali, ai sensi e per gli effetti dell’art. 31 del d.l. n. 201 del 2011, convertito con modificazioni dalla legge n. 214 del 2011 e della L.R. Lazio n. 22 del 2019.”

Per ciò che più specificamente riguarda l’inibitoria all’esercizio di attività non tutelate anche in caso di subentro, e non solo di apertura di nuova attività, il Consiglio di Stato ha sottolineato che è “…infondata la denuncia espressa avverso la equiparazione tra la ipotesi di nuova apertura e quella di trasferimento di un’attività già titolata all’interno del Sito Unesco, in quanto, come condivisibilmente affermato dal T.A.R., “una volta acclarata la legittimità (in astratto) dello strumento prescelto dall’Assemblea Capitolina per tutelare una zona obiettivamente eccezionale della Città Eterna, ne consegue che la sua applicazione diventa doverosa nei confronti di qualsivoglia attività che vi si insedi, a prescindere dal fatto che essa sia nuova ovvero già titolata e interessata soltanto da un trasferimento”. Invero, diversamente opinando, si determinerebbe una irragionevole discriminazione fra fattispecie in sostanza identiche di operatori, ossia tra quelli già titolati che possono trasferire l’attività senza limitazioni e quelli che richiedono l’autorizzazione di nuova apertura, con il concreto rischio di inefficienza della nuova disciplina rispetto alle finalità di tutela del Sito Unesco.”

In definitiva, nel caso in esame Roma Capitale ha inteso ricondurre l’attività oggetto di segnalazione alle previsioni regolamentari ai limiti relativi al sito in cui essa viene esercitata, e dunque non ha esercitato poteri sanzionatori; bensì, a tutto concedere, poteri derivati alla potestà regolamentare comunale (anche) dall’art. 19 L. 241\1990 in punto di inibizione dell’attività intrapresa mediante SCIA in casi in cui ciò non sarebbe stato consentito.

9. – Le suesposte considerazioni del Giudice d’appello, pienamente condivise dal Collegio, devono indurre anche alla reiezione dei motivi terzo e quarto.

Con il terzo, infatti, la ricorrente afferma la inapplicabilità del divieto alla attività in cui un esercente sia subentrato ad altro, che l’aveva iniziata prima dell’entrata in vigore della DAC n. 109\2023: sul punto è sufficiente, in osservanza del dovere di sinteticità, rinviare a quanto appena affermato nel paragrafo precedente, anche in ragione del fatto, dirimente, che la SCIA del ricorrente non indicava quale suo oggetto oggetto la vendita di souvenir.

Con il quarto motivo la ricorrente lamenta l’assenza di proporzionalità della misura concretantesi nella inibizione di vendere articoli non consentiti nel sito Unesco, atteso che tale preclusione riguarda unicamente un solo genere di articolo, tra i numerosi, alimentari e non,venduti dalla ricorrente nei locali in questione: si tratta, per quanto detto in precedenza (anche nei richiami ai precedenti d’appello), di una limitazione della libertà economica che, a fronte dei rilevanti interessi pubblici su ricordati, risulta proporzionata in quanto di particolare tenuità.

10. – Neppure il quinto motivo può trovare accoglimento, atteso che non sussiste difetto istruttorio in ordine agli articoli di cui interdire la vendita; invero, la verbalizzazione del sopralluogo da parte della Polizia Locale (cui rinvia la determinazione gravata del 2 aprile 2025) dà minutamente conto del genere e addirittura del numero degli articoli rinvenuti, specificando quali di essi siano da classificare come souvenirs.

11. – Infine, alcuna comunicazione di avvio del procedimento occorreva, nella circostanza, notificare alla ricorrente; e ciò, sia in quanto, alla luce della norma regolamentare (come detto, pienamente applicabile alla fattispecie) l’inibizione alla vendita di articoli non consentiti costituiva atto necessitato; sia in quanto la determinazione oggi in vigore è intervenuta, come detto, a seguito di emissione e successiva rettifica di altra precedentemente notificata per le medesime ragioni alla ricorrente: onde una comunicazione di avvio sarebbe stata sostanzialmente inutiliter data, e dunque non necessaria.

12. – La domanda di risarcimento dei danni è parimenti infondata, in quanto la riscontrata legittimità degli atti gravati preclude la sussistenza della fattispecie di cui all’art. 2043 c.c. per assenza del presupposto relativo all’antigiuridicità del fatto che sarebbe fonte del preteso pregiudizio, e dunque dell’ingiustizia del danno.

13. - Il ricorso va dunque in parte dichiarato inammissibile e per il resto respinto.

Le spese, anche in ragione dell’accoglimento dell’istanza cautelare, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), in parte dichiara inammissibile e per il resto respinge il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

CH RA, Consigliere, Estensore

Francesca Mariani, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CH RA	Marco Bignami

IL SEGRETARIO