Pubblicato il 14/02/2026

N. 00214/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00757/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 757 del 2019, proposto da
PP NT e RI LL, rappresentati e difesi dagli avv. Livia Grazzini e Federico Rutigliano, con domicili digitali come da PEC da Registri di Giustizia; nonché AT RE, rappresentato e difeso dagli avvocati Livia Grazzini e Antonella Martellotta, con domicili digitali come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - ufficio di Foggia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria ex lege in Bari, via Melo, 97;

nei confronti

Gargano Cafè & Fuel s.r.l.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avv. Salvatore Ricciardi e dal prof. avv. Enrico Follieri, con domicili digitali come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia

- del provvedimento prot. n. 29705 del 5 aprile 2019, con cui l’Ufficio monopoli per la Puglia, la Basilicata e il Molise - Sezione operativa territoriale di Foggia, ha disposto l’istituzione della rivendita speciale n. 13 all’interno del bar della stazione di servizio automobilistica Eni, sita alla via panoramica sud nel Comune di Monte Sant’Angelo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e della Gargano Cafè & Fuel s.r.l.s.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 il dott. NZ EV e uditi per le parti i difensori l'avv. Antonella Martellotta, su delega orale anche per l'avv. Federico Rutigliano, per le parti ricorrenti, e gli avvocati Salvatore Ricciardi e Enrico Follieri, per la controinteressata;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con ricorso collettivo depositato come previsto in rito, gli istanti titolari di due distinte rivendite ordinarie di tabacchi impugnavano il provvedimento del 5 aprile 2019, con il quale il competente ufficio dei Monopoli ha disposto l’istituzione della rivendita speciale all’interno del bar della stazione di servizio automobilistico dell’Eni.

In fatto, i due ricorrenti sono titolari delle rivendite ordinarie n. 4 (NT) e n. 13 (LL); mentre, la controinteressata è titolare della rivendita speciale n. 21 (Gargano Café e Fuel s.r.l.s.). Deducevano i ricorrenti che la nuova istituita rivendita speciale di tabacchi non rispettasse la distanza dei 300 metri, applicabile nella località di specie (ossia nella cittadina di Monte Sant’Angelo, provincia di Foggia, con popolazione fino a 30.000 abitanti), prevista ai sensi dell’art. 2, comma 2, del D.M. 21 febbraio 2013, n. 38 (“ Regolamento recante disciplina della distribuzione e vendita dei prodotti da fumo ”).

In diritto, censuravano la violazione e falsa applicazione dell’art. 2, comma 2, e dell’art. 6 D.M. n. 38 del 21 febbraio 2013 e dei parametri ivi riportati, nonché l’eccesso di potere per difetto dei presupposti di istruttoria e motivazione (violazione dell’art. 3 legge n. 241/1990) e dei principi di buon andamento ed imparzialità, l’ingiustizia manifesta, la contraddittorietà tra atti.

2.- Si costituiva l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, la quale depositava gli atti del procedimento e resisteva; segnatamente, evidenziando che, in base alle risultanze cartolari, disponibili all’ufficio, le distanze erano state rispettate.

3.- Si costituiva, altresì, la società controinteressata, la quale resisteva funditus , con articolate tesi difensive e depositava documenti a sostegno della propria posizione.

4.- La domanda cautelare veniva respinta, attesa la genericità del temuto periculum di danno grave e irreparabile, inerente lo sviamento della clientela, addotto in via solo presuntiva.

5.- Tutte le parti riportavano nei propri atti e documenti misure sulle distanze rilevanti la controversia alquanto differenti, proponendo vari percorsi alternativi. Opinandosi dunque intorno al rispetto della distanza dei previsti 300 metri, il Collegio disponeva apposita verificazione, incaricando, quale organismo pubblico verificatore, ai sensi dell’art. 66 c.p.a., il Comandante della Polizia municipale di Foggia; questi non provvedendo, veniva sostituito da dirigente tecnico della Provincia di Barletta-Andria-Trani; anche questi non provvedendo, veniva del pari sostituito, con ordinanza motivata, dal Presidente dell’Ordine degli ingegneri di Foggia , costituendo tal Ordine un peculiare ente pubblico associativo, vigilato dal Ministero della Giustizia ( ex art. 57 r. d. 23 ottobre 1925, n. 2537), con facoltà di delega ad altro tecnico appartenente all’Ordine, vigilandone l’operato.

6.- Veniva depositata la relazione dell’organo di verificazione; la parte ricorrente (NT) e la parte controinteressata presentavano memorie e repliche. Nulla invece osservava l’altra parte ricorrente (LL).

7.- Indi, si costituiva, a seguire, il cessionario (RE) della rivendita ordinaria di tabacchi n. 13 di Monte Sant’Angelo, già intestata alla ricorrente originaria cedente la concessione (LL), il quale, con memoria, dopo aver dedotto, circa la nuova titolarità della rivendita n. 13, faceva proprio l’interesse legittimo ad impugnare e ad opporsi all’istituzione della rivendita speciale in discussione e concludeva per l’accoglimento del ricorso, come già proposto dalla ricorrente originaria.

8.- Scambiate ulteriori memorie e repliche, dalle quali emergeva vieppiù la ferma inconciliabilità delle posizioni delle parti private, alla fissata udienza pubblica, dopo ampia discussione, la causa passava in decisione.

9.- Il ricorso collettivo è in parte inammissibile e in altra parte improcedibile.

9.1.- In primo luogo, va subito rilevato che l’impugnativa proposta dalla rivendita ordinaria n. 4 (NT) si appalesa inammissibile per carenza d’interesse, in quanto detta tabaccheria – all’esito della disposta verificazione – è risultata distante all’incirca 400 metri dalla rivendita speciale presso il distributore di carburante Eni. Va pur rilevato che detta parte processuale è quella che ha prodotto maggiore attività processuale.

Pertanto, sul punto il gravame va statuito come inammissibile.

9.2.- Quanto alla posizione della rivendita ordinaria n. 13 (originariamente della signora LL, cui è succeduto il sig. RE), va in punto di rito rilevata l’inammissibilità del gravame per carenza di legittimazione attiva e di interesse attuale; in ogni caso, nel merito, ne va riscontrata l’infondatezza.

9.2.1.- Più specificamente, condividendosi la tesi giuridica rappresentata ex parte , con la memoria depositata in data 2 maggio 2025, va osservato che, sebbene il ricorso collettivo sia ammissibile, perché non v’è alcun conflitto di interessi tra le due diverse parti ricorrenti, dal momento che entrambe coltivano identiche causa petendi et petitum (Cons. St., sez. VII, 17 giugno 2024, n. 5378); tuttavia, lo stesso si appalesa, per un verso, inammissibile, come già detto per la tabaccheria n. 4, ma vieppiù, per altro verso, è improcedibile per la tabaccheria n. 13, in quanto l’originario ricorrente ha rinunciato alla titolarità della stessa, ai sensi dell’art. 31 legge 22 dicembre 1957, n. 1293 succ. mod.

Ciò posto, non può predicarsi alcuna successione nell’interesse legittimo, azionato dall’originario ricorrente, in quanto, in capo al nuovo titolare della rivendita, si è originata una posizione giuridica differente, che non si pone in continuità con quella dell’originario titolare, che nelle more, avendo cessato l’attività, ha perduto legittimazione attiva ed interesse personale ad agire.

Più recentemente, si è osservato in giurisprudenza (Cons. St., sez. III, 8 gennaio 2025, n. 104), in un caso di verifica del rispetto della distanza, a seguito di cessione di farmacia, che sussiste la regola generale della non trasferibilità dell’interesse legittimo (e, dunque, della non configurabilità di una successione a titolo particolare, ai sensi dell’art. 111 c.p.c.), in quanto la posizione soggettiva di interesse legittimo è strettamente personale e si appunta esclusivamente in capo al soggetto, che invoca la tutela, a fronte dell’interesse pubblico al tempo del gravame curato dall’amministrazione. L’interesse legittimo non transita unitamente alla titolarità del bene o diritto soggettivo sottostante (la proprietà dell’azienda di tabaccheria, nel caso di specie), poiché in realtà si estingue, per rinuncia, in capo al soggetto cedente, e si ricostituisce, in una consistenza nuova e diversa, in capo al cessionario. In senso conforme, invero, altra giurisprudenza ha avuto modo di ribadire come l’interesse legittimo sia una posizione soggettiva strettamente personale, anche nelle fattispecie risarcitorie ( ex multis : Cons. St., sez. II, 20 novembre 2024, n. 9333; T.A.R. Campania, sez. III, 12 settembre 2016, n. 4238; T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, sez. I, 5 maggio 2014, n. 189).

In effetti, il nuovo titolare della tabaccheria ordinaria , costituendosi nel giudizio, non ha enucleato qual sia il suo autentico, peculiare e concreto interesse legittimo (posizione sostanziale), né il suo interesse personale e concreto ad agire (profilo processuale) per avversare l’istituzione della rivendita speciale , che risponde ad un interesse pubblico – come meglio nella disamina a seguire – differente rispetto alla rivendita ordinaria , invero limitandosi ad esporre di vantare una posizione meramente adesiva a quella già esposta dal ricorrente originario.

Immutabili restando le ragioni di censura e impugnativa, in caso di successione di posizioni giuridiche vanno sempre dimostrate tutte le condizioni dell’azione (titolarità, legittimazione ed interesse), che pertengono strettamente alla persona parte processuale e che devono persistere fino alla decisione sulla domanda giudiziale.

Dunque, ex se , il gravame si appalesa improcedibile.

9.2.2.- Ma quand’anche si obliteri tale profilo di improcedibilità, va osservato che il verificatore ha constatato che, tra la rivendita ordinaria di tabacchi n. 13 (di cui era titolare la sig.ra LL, cui è subentrato il sig. RE) e la rivendita speciale di tabacchi n. 21 del controinteressato (presso il distributore di carburante), il percorso più breve (per quanto non agevole) sia di m. 297,62, a cui possono aggiungersi m. 1,50, quale margine di errore nella misurazione (per un totale m. 299,12); quindi, lo scostamento, rispetto ai canonici m. 300, può essere anche di soli 88 cm. Dunque, v’è una difformità minima.

Sul punto, allora, va presa in esame la normativa in materia e va inoltre considerata la peculiarità di del piccolo comune garganico in Puglia, qual è Monte Sant’Angelo, invero arroccato su una montagna a quasi m. 800 di altitudine, con stradine e scalinate a forte pendenza.

La legge 22 dicembre 1957, n. 1293 (“ Organizzazione dei servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio ”) sancisce, all’art. 19, che le rivendite di monopoli si distinguano fondamentalmente in: i) rivendite ordinarie (affidate previo appalto in concessione per la durata non superiore ad un novennio); ii) rivendite speciali (affidate con licenza, ossia autorizzazione, a trattativa privata, per la medesima durata, dietro pagamento della somma di danaro). L’art. 22 della legge n. 1293 del 1957 precisa poi che “ Le rivendite speciali sono istituite per soddisfare particolari esigenze del pubblico servizio anche di carattere temporaneo quando, a giudizio dell'Amministrazione, mancano le condizioni per procedere alla istituzione di una rivendita ordinaria, ovvero al rilascio di un patentino ”.

Il regolamento di esecuzione, di cui al d.P.R. 14 ottobre 1958, n. 1074, all’art. 53, specifica, in ordine alle rivendite speciali, che le stesse possono essere istituite, tra l’altro, nelle stazioni automobilistiche, nonché ovunque siano riconosciute necessità di servizio e che “ Le rivendite speciali sono affidate in gestione, mediante licenza revocabile in ogni tempo, alla persona che abbia la disponibilità del locale ove esse debbono necessariamente funzionare ”.

Infine, il decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, all’art. 28 (Razionalizzazione della rete distributiva dei carburanti) , comma 8, lett. b) , ha sancito che “ Al fine di incrementare la concorrenzialità, l'efficienza del mercato e la qualità dei servizi nel settore degli impianti di distribuzione dei carburanti, è sempre consentito […], l'esercizio della rivendita di tabacchi […] presso gli impianti di distribuzione carburanti […] ”, pur sempre nel rispetto delle norme di settore, che concernano l’apertura di distributori di carburante.

A questo punto, il D.M. 21 febbraio 2013, n. 38 (“ Regolamento recante disciplina della distribuzione e vendita dei prodotti da fumo ”) ha dettato alcuni criteri e parametri di base, tra cui le distanze minime, ma non solo siffatte tipologie di indicazioni.

L’art. 2 (Criteri per l'istituzione di rivendite ordinarie) , al comma 1, del D.M. n. 38/2013 ha sancito che “ L'istituzione delle rivendite ordinarie è consentita in presenza dei parametri di cui al presente articolo ”, che in verità non ineriscono soltanto alla distanza minima tra rivendite; indi, al comma 2, ha specificato che “ La distanza minima del locale adibito a nuova rivendita, rispetto a quello della rivendita più vicina già in esercizio, è pari o superiore a: a) metri 300, nei comuni con popolazione fino a 30.000 abitanti; […] ”. Siffatto margine di distanza viene stabilito, in via di principio, tra le sole rivendite ordinarie di tabacchi.

L’art. 4 (Criteri per l'istituzione di rivendite speciali) , al comma 1, del D.M. n. 38/2013 conferma che: “ Le rivendite speciali possono essere istituite per soddisfare le concrete e particolari esigenze di cui all'articolo 22 della legge 22 dicembre 1957, n. 1293, da valutare in ragione: a) dell'ubicazione degli altri punti vendita già esistenti nella medesima zona di riferimento; b) della possibile sovrapposizione della rivendita da istituire rispetto agli altri punti vendita già esistenti nella medesima zona di riferimento ”.

Inoltre, l’art. 4, comma 2, lett. b) e lett. g) , del D.M. n. 38/2013 stabilisce che “ Le rivendite speciali possono essere istituite nei seguenti luoghi, […] purché abbiano esclusivo accesso dalla struttura ospitante e non siano dotate di ingressi diretti ed autonomi sulla pubblica via: […] b) stazioni automobilistiche […] g) altri luoghi, diversi da quelli di cui alle lettere da a) a f), nonché da quelli di cui all'articolo 6, nel rispetto dei parametri di cui all'articolo 2, comma 3 […] ”. Indi, il parametro della distanza dei 300 m. è sancito, expressis verbis , per il caso degli “altri luoghi” e non già per le “stazioni automobilistiche” (concetto che annovera il distributore di carburante Eni in discussione).

Più espressamente, l’art. 6, comma 1, del D.M. n. 38/2013 stabilisce che: “ All'interno degli impianti di distribuzione di carburanti possono essere istituiti esclusivamente rivendite speciali […] ”, però, al successivo comma 2, precisa che “ L'istituzione della rivendita è consentita nel rispetto dei criteri di cui all'articolo 2, nonché dei parametri dimensionali minimi degli impianti di distribuzione carburanti […] ”. Vengono – questa volta – richiamati in senso generale (e generico) i criteri dell’art. 2, senza distinguere tra quelli del comma 1 e quelli del comma 2.

A questo punto, leggendo il combinato disposto, di cui all’art. 28 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, come convertito, e agli artt. 2 e 6 del D.M. 21 febbraio 2013, n. 38, emerge che l’osservanza della distanza minima dei n. 300 metri (nel caso di specie) debba essere osservato sicuramente tra due o più rivendite ordinarie, ma non necessariamente tra una rivendita speciale (che invero riceve una disciplina propria e speciale) e le rivendite ordinarie (che possiedono una disciplina tipica ordinaria), anche in considerazione della circostanza per cui la prima tipologia, oltre a possedere una disciplina differente, risponde, tra l’altro, a peculiari necessità di approvvigionamento a favore degli utenti della strada e la loro collocazione, come contempla il già riportato art. 4, comma 1, del D.M. n. 38/2012, è “ […] da valutare in ragione: a) dell'ubicazione degli altri punti vendita già esistenti nella medesima zona […]; b) della possibile sovrapposizione della rivendita […] rispetto agli altri punti vendita già esistenti nella medesima zona [...] ”.

D’altro canto, la giurisprudenza (Cons. St., sez. IV, 10 giugno 2013, n. 3174; sez. IV, 22 marzo 2005, n. 1180) ha, da tempo, precisato che “ L'istituzione o il trasferimento di una rivendita speciale di tabacchi non postula necessariamente il rispetto di requisiti minimi di distanza previsti per le rivendite ordinarie, potendo questo aspetto aver rilevanza solo in via discrezionale, nel caso, cioè, la distanza assuma un rilievo tale (rivendite poste a pochi metri l'una dall'altra) da rendere inconciliabile la contemporanea presenza di due rivendite ” (altresì, ex multis , v. T.A.R. Sicilia, sez. Catania, sez. I, 3 luglio 2017, n. 1606 e T.A.R. Campania, sez. Salerno, sez. I, 13 maggio 2015, n. 991); ragion per cui va rilevato che, quand’anche si voglia aderire alla tesi per cui sia predicabile una certa distanza minima tra alcuna rivendita ordinaria ed una rivendita speciale, questa vada assunta in senso relativo, con apprezzamento del caso peculiare.

Come detto, vuoi in punto di interpretazione sistematica delle disposizioni normative, vuoi aderendosi all’indirizzo giurisprudenziale maggiormente condivisibile, nella fattispecie concreta è stata rilevata una differenziale, rispetto ai 300 m. canonici, di pochi centimetri, peraltro, con riferimento a percorsi confrontabili, non sempre agevoli sia quanto a percorrenza, sia quanto a distanza misurabile, data la caratteristica dei luoghi in un comune montato, com’è quello di Monte Sant’Angelo, sul quale gli itinerari percorribili in concreto sono de facto molto influenzati dalla provenienza dell’avventore e anche dalle condizioni climatiche, che talora rendono comunque non percorribili alcuni itinerari.

10.- In conclusione, per le sopra esposte motivazioni, riguardo al ricorso collettivo proposto, risulta inammissibile il gravame proposto dalla rivendita ordinaria di tabacchi n. 4 e invece improcedibile in rito il gravame presentato dalla rivendita ordinaria di tabacchi n. 13, che, nel merito (in relazione a quanto statuito da Cons. St., Ad. plen., 20 novembre 2024, n. 16), risulta in ogni caso infondato e va respinto.

11.- Le spese del giudizio sono comunque da compensare tra tutte le parti, per la complessità in fatto e in diritto delle questioni trattate.

12.- Va, infine, posto a carico del ricorrente PP NT (titolare della rivendita ordinaria n. 4), che ha maggiormente profuso attività processuale, il compenso spettante al nominato organo pubblico verificatore, in persona dell’ing. Stefano Torraco dell’Ordine degli ingegneri di Foggia, che sarà liquidato con separato decreto, come previsto dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 10 del 6 maggio 2024.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (sezione terza), definitivamente pronunciando sul ricorso collettivo, come in epigrafe proposto, dichiara inammissibile l’impugnativa proposta dalla tabaccheria n. 4 e improcedibile il gravame proposto dalla tabaccheria n. 13 che, ad ogni modo, va respinto, per quanto in motivazione.

Spese compensate.

Pone a carico del ricorrente il compenso spettante al verificatore.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

VI ND, Presidente

Desirèe Zonno, Consigliere

NZ EV, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NZ EV	VI ND

IL SEGRETARIO