Pubblicato il 16/03/2026

N. 00096/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00339/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 339 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Sabrina Santarelli, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

Regione Umbria, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Luca Benci e dall’avv. Anna Rita Gobbo, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso l’Avvocatura regionale in Perugia, Corso Vannucci, 96;
Comune di -OMISSIS-, non costituito in giudizio;
Azienda USL Umbria 2, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

- della determinazione dirigenziale della Regione Umbria n. -OMISSIS-, recante la revoca dell’autorizzazione sanitaria rilasciata alla struttura termale -OMISSIS-;

- dell’ordinanza del Comune di -OMISSIS- n. -OMISSIS-;

- di ogni atto presupposto, connesso e conseguente, ivi inclusi i verbali ispettivi ASL, NAS e ogni altro accertamento;

nonché per l’accertamento e la condanna delle Amministrazioni al risarcimento dei danni subiti dalla ricorrente a causa dell’illegittimità degli atti impugnati, ai sensi dell’articolo 30 cod. proc. amm.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Umbria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2026 la dott.ssa OR ER Di MA e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente -OMISSIS- è divenuta titolare, per subentro alla -OMISSIS-s.r.l., di una serie di autorizzazioni rilasciate dalla Regione Umbria, relative all’esercizio dell’attività di struttura termale, nonché di altre attività sanitarie, presso la sede sita a -OMISSIS-, in -OMISSIS-

Nel presente giudizio, introdotto con ricorso notificato il -OMISSIS- e depositato il successivo 11 agosto, la parte contesta principalmente, insieme agli altri atti indicati in epigrafe, la determinazione dirigenziale della Regione Umbria n. -OMISSIS-, recante la revoca delle autorizzazioni sanitarie, nonché la precedente ordinanza contingibile e urgente del Comune di -OMISSIS- n. -OMISSIS-, con la quale era stata disposta l’interruzione dell’attività sanitaria fino al ripristino delle condizioni igieniche e di sicurezza.

2. Secondo quanto allegato dalla società, in data 3 ottobre 2024 un evento meteorologico eccezionale avrebbe determinato l’esondazione del sistema fognario pubblico della zona, che sarebbe caratterizzato notoriamente da criticità irrisolte. Tale evento avrebbe determinato l’allagamento di numerosi locali della struttura termale, con sversamento di acque reflue provenienti dalle condutture pubbliche. Da ciò sarebbero dipese sostanzialmente le problematiche rilevate nei provvedimenti impugnati, i quali si fonderebbero su presupposti errati, sarebbero stati adottati senza un contraddittorio effettivo e recherebbero l’occultamento di elementi documentali favorevoli alla ricorrente.

3. L’esposizione dei motivi di gravame richiede la previa ricostruzione della complessiva vicenda amministrativa, sulla base di quanto documentato in atti.

3.1. Con nota prot. n. -OMISSIS- (doc. 3 della ricorrente e doc. 12 della Regione), l’Azienda USL Umbria 2 ha trasmesso alla Regione e al Sindaco di -OMISSIS- il verbale del sopralluogo ispettivo effettuato il -OMISSIS- presso il complesso termale denominato “-OMISSIS-” da parte del Comando carabinieri per la tutela della salute – NAS di Perugia e del Servizio igiene e sanità pubblica della stessa Azienda sanitaria (doc. 12 della Regione).

Nella predetta nota del -OMISSIS- si rilevava che “[l] a verifica del -OMISSIS- ha evidenziato la presenza di carenze igieniche, organizzative e tecnologiche rispetto alle autorizzazioni regionali (…) ” e si sottolineavano in particolare, riprendendo i contenuti del verbale ispettivo, i seguenti rilievi:

- l’assenza di un direttore sanitario;

- l’effettuazione di insufflazioni endotimpaniche da parte di un odontoiatra;

- il mancato funzionamento del macchinario deputato all’omogeneizzazione e al riscaldamento del fango termale, nonché l’utilizzo, per il condizionamento termico dei fanghi, di un “ (…) forno elettrico microonde che non garantisce con accuratezza l’adeguata temperatura dei fanghi, in considerazione anche del fatto che la fangoterapia con fanghi caldi necessita di una valutazione medica sulle controindicazioni e sulla temperatura adeguata per lo specifico paziente ”;

- la circostanza che la sala disinfezione risultasse inutilizzata;

- il fatto che l’attività specialistica otorinolaringoiatrica fosse l’unica attività medica effettivamente esercitata, tra quelle autorizzate in favore della struttura.

Nella nota dell’Azienda sanitaria si demandava alla Regione la valutazione della necessità di adottare “ conseguenti urgenti provvedimenti ” e si chiedeva al Comune “ (…) di emanare una ordinanza per l’interruzione dell’attività sanitaria fino al ripristino delle condizioni igieniche e di sicurezza, da accertare dopo comunicazione del legale rappresentante (…) ”.

3.2. Ricevuta la nota ora richiamata, il Sindaco del Comune di -OMISSIS- ha adottato il -OMISSIS- l’ordinanza contingibile e urgente -OMISSIS-, con la quale ha ordinato alla società ricorrente, in persona del responsabile e legale rappresentante: (i) “ l’interruzione dell’attività sanitaria, fino al ripristino delle condizioni igieniche e di sicurezza, da accertare dopo la comunicazione da parte del suddetto legale rappresentare ”; (ii) “ il divieto di svolgere attività nell’intera struttura, sia internamente che all’esterno, come da verbale di ispezione indicato in premessa ” (doc. 2 della ricorrente e doc. 13 della Regione).

3.3. Con nota del -OMISSIS- (doc. 4 del ricorrente e doc. 14 della Regione), l’Azienda USL Umbria 2 ha inviato aggiornamenti alla Regione e al Comune sulla situazione della struttura termale, evidenziando in particolare che, anche a seguito degli approfondimenti svolti, doveva confermarsi l’assenza di un direttore sanitario e che, inoltre, il legale rappresentante della società non aveva ancora prodotto la documentazione richiesta al momento del sopralluogo, né reso noto il ripristino delle condizioni igienico-sanitarie oggetto dell’ordinanza del Sindaco di -OMISSIS-.

3.4. La Regione ha quindi comunicato alla medesima società, con nota del -OMISSIS-, l’avvio del procedimento di revoca dell’autorizzazione all’esercizio di attività sanitaria (doc. 22 della ricorrente e doc. 15 della Regione).

3.5. -OMISSIS- ha domandato alla Regione in data -OMISSIS- copia della relazione inviata dall’AUSL il -OMISSIS- (doc. 17 della Regione), e tale richiesta è stata riscontrata positivamente con nota del -OMISSIS- (doc. 18 della Regione).

3.6. Con una successiva comunicazione di posta elettronica certificata, inviata alla Regione il -OMISSIS-, -OMISSIS-: ha ringraziato gli uffici regionali “ (…) per l’invio delle foto allegate al verbale di ispezione e della documentazione allegata all’Ordinanza, non consegnateci né in fase di ispezione né successivamente nonostante le numerose e reiterate richieste all’USL e al Comune che ci hanno impedito fino ad oggi possibilità di chiarimenti e azioni difensive ”; ha trasmesso copia di un atto inviato dalla società al Comune al fine di contestare l’ordinanza contingibile e urgente; ha chiesto la proroga del termine di dieci giorni per poter formulare le proprie osservazioni nell’ambito del procedimento di revoca dell’autorizzazione sanitaria (doc. 19 della Regione).

Con nota del -OMISSIS-, la Regione ha accolto l’istanza di proroga, disponendo la decorrenza del termine per le controdeduzioni dalla data della medesima nota (doc. 20 della Regione).

3.7. È seguito l’invio alla Regione, da parte della ricorrente, di osservazioni e documenti, mediante tre note, nelle date del -OMISSIS-, del -OMISSIS- e dell’-OMISSIS- (docc. 15, 16 e 17 della ricorrente e docc. 21, 22 e 23 della Regione).

3.8. La Regione ha quindi adottato la determinazione dirigenziale n. -OMISSIS-, con la quale si è disposto di sospendere “ (…) sino al pieno ripristino dei requisiti di legge, tutte le autorizzazioni all’esercizio di attività sanitaria rilasciate alla società -OMISSIS- S.r.l. per 30 giorni ” (doc. 24 della Regione). Ciò in quanto: la società non aveva dato evidenza di aver risolto le criticità oggetto della nota dell’AUSL e del verbale congiunto con il Comando carabinieri NAS; non era stata comprovata la nomina del direttore sanitario; non era stata data alcuna comunicazione in merito alla revoca dell’ordinanza del Sindaco di -OMISSIS-.

Nella medesima determinazione si dichiarava “ (…) che decorsi i 30 giorni di cui al punto 1 senza che siano state rimosse le gravi carenze riscontrate dal Comando Carabinieri N.A.S. di Perugia e dalla USL Umbria 2, si provvederà alla revoca delle autorizzazioni all’esercizio di attività sanitaria ”.

3.9. Con nota del -OMISSIS-, la società ha chiesto la revoca del provvedimento di sospensione “ (…) in quanto contenente considerazioni errate ed improprie, concentrate unicamente su una minoranza di particolari, tra l’altro senza specifiche e senza tenere conto di una maggioranza dei particolari di maggior rilevanza, da noi forniti ” (doc. 18 della ricorrente e doc. 26 della Regione).

3.10. Ulteriori considerazioni sono state formulate da -OMISSIS- nella successiva nota del -OMISSIS- (doc. 19 della ricorrente e doc. 27 della Regione), contenente in premessa, tra l’altro, l’affermazione secondo cui “ (…) in data -OMISSIS- è stata inviata alla Regione comunicazione di richiesta revoca della determina di sospensione, richiamando la documentazione fornita, nella quale tra i numerosi documenti era incluso anche un contratto di disponibilità per la Direzione Sanitaria da parte di un medico da diversi mesi, che non era potuto subentrare in quanto, come già comunicato più volte il Direttore Sanitario non aveva rassegnato le dimissioni, e anche la stessa ASL affermava in una sua comunicazione del -OMISSIS- di non essere certa al riguardo e non aveva dato via libera all’inserimento della nuova figura pur essendone a conoscenza, ma nonostante la dichiarata ammissione e non considerando quanto sopra citato, mantenne attiva la sospensione ”.

Con la predetta nota del -OMISSIS-, la società ha ritenuto di informare la Regione: del monitoraggio della zona attuato dalla società “ (…) per accertare che l’attività sismica non abbia comportato cambiamenti significativi sotto il profilo ambientale, anche se segnaliamo per l’ennesima volta la permanenza di difetti strutturali negli impianti pubblici comunali e nelle modalità di bonifica, gestione e monitoraggio degli stessi ”; del fatto “ (…) che il reparto Aerosol – Inalazioni, tra l’altro già idoneo ai tempi dell’ispezione e non nominato nella stessa, è stato verificato ed è quindi idoneo alla riapertura e all’erogazione delle cure respiratorie e otorinolaringoiatriche, che sono tra l’altro cure urgenti non erogate nelle strutture pubbliche locali, nonostante l’incidenza di tali patologie negli ultimi anni, come risultato da studi internazionali, tra cui citiamo quello apparso sulla prestigiosa rivista medica “PEERJ”al quale abbiamo contribuito insieme all’Università “La Sapienza” di Roma, l’Università di Urbino, L’ENEA e l’Università di San Paolo del Brasile e di cui forniamo allegato ”; della circostanza che “[p] er quanto riguarda invece il reparto balneo - fango -fisioterapico, per evitare che la sospensione prolungata da voi disposta e il verificarsi dell’attività sismica possano aver causato fenomeni di alterazione anche parziale nei sistemi di condotta e uso delle acque, essendo impianti molto più corposi e quindi richiedenti tempi più lunghi di verifica, vi comunicheremo successivamente la data di riapertura ”.

Nella stessa nota si formulava, inoltre, una richiesta di incontro.

Venivano uniti una relazione geologica del -OMISSIS-, nonché un articolo scientifico dal titolo “ Il pH extracellulare, l’osmolarità, la temperatura e l’umidità potrebbero scoraggiare l’aggancio e la propagazione delle cellule SARS-CoV-2 tramite vie di segnalazione intercellulare ”.

3.11. È seguita l’adozione, da parte della Regione, dell’impugnata determinazione dirigenziale n. -OMISSIS- (doc. 1 del ricorrente e doc. 28 della Regione), con la quale, evidenziato che la società non aveva prodotto “ (…) documentazione da cui si possa evincere l’effettiva risoluzione delle contestazioni di carattere igienico – sanitarie, di sicurezza, tecnologiche ed organizzative relative alla struttura ” e che non era stata data “ (…) prova certa e documentale della nomina del Responsabile Sanitario, come disciplinato dal D.P.R. 14 gennaio 1997 ”, è stata disposta la revoca delle autorizzazioni sanitarie, ai sensi dell’articolo 10 del regolamento regionale 15 dicembre 2023, n. 9.

3.12. Con nota del -OMISSIS-, la ricorrente, per il tramite di un legale, ha domandato alla Regione l’annullamento in autotutela del provvedimento ora richiamato (doc. 21 della ricorrente e doc. 29 della Regione).

L’istanza è stata riscontrata negativamente dalla Regione dopo la notifica del ricorso introduttivo del presente giudizio, con nota del 22 luglio 2025 (doc. 30 della Regione).

4. Il ricorso di -OMISSIS- avverso la determinazione di revoca delle autorizzazioni sanitarie e l’ordinanza contingibile e urgente del Comune di -OMISSIS- è affidato ai seguenti motivi:

I) il provvedimento regionale avrebbe violato il principio di proporzionalità, in quanto la revoca delle autorizzazioni sanitarie sarebbe stata disposta senza prendere in considerazione la possibilità di adottare misure meno afflittive e, inoltre, senza formulare preventivamente alcuna diffida o invito a rimuovere eventuali criticità e senza concedere un congruo termine per l’adeguamento o per fornire chiarimenti; e ciò a fronte del fatto che parte delle presunte criticità sarebbero state sanabili, come emergerebbe dalla documentazione trasmessa, nonché dalle risultanze degli accertamenti dell’ARPA, i quali avrebbero confermato la regolarità dei parametri e l’assenza di rischi sanitari attuali;

II) la determinazione regionale impugnata sarebbe stata adottata senza un effettivo contraddittorio, atteso che, nonostante la comunicazione dell’avvio del procedimento, l’ iter sarebbe stato caratterizzato da una grave asimmetria informativa, che avrebbe sostanzialmente impedito una partecipazione effettiva e consapevole della società; sarebbe stato violato, inoltre, l’articolo 10- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, stante la mancanza di una formale comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento delle controdeduzioni, prima dell’adozione del provvedimento finale;

III) il provvedimento regionale si baserebbe su una rappresentazione parziale e strumentale della realtà, in quanto:

- sarebbe stata omessa la valutazione delle analisi dell’ARPA del -OMISSIS-, attestanti l’assenza di patogeni e la piena idoneità sanitaria;

- non sarebbe stata considerata neppure la documentazione elaborata dall’AUSL e dall’ARPA nei giorni immediatamente successivi all’evento meteorologico avverso, dalla quale sarebbe emersa l’assenza di criticità;

- le istanze di accesso agli atti rivolte dalla società all’AUSL e al Comune di -OMISSIS- sarebbero rimaste prive di riscontro, impedendo alla parte l’acquisizione di elementi fondamentali ai fini delle proprie controdeduzioni;

- l’affermata assenza di un direttore sanitario della struttura sarebbe smentita documentalmente dalle fatture emesse dalla professionista a ciò incaricata, mentre il subentro di un nuovo direttore in tale posizione non sarebbe stato autorizzato dall’AUSL proprio a causa della mancata definizione del rapporto con la prima incaricata; peraltro, la presenza di fatto della direttrice sanitaria, in assenza di un incarico formale, sarebbe stata apertamente tollerata in passato dall’Amministrazione regionale, per cui non sarebbe possibile comprendere per quale ragione tale vicenda sia assurta poi a motivo della revoca;

IV) il provvedimento regionale sarebbe affetto da travisamento dei fatti, illogicità e sviamento, atteso che:

- l’atto si baserebbe su accertamenti incompleti, tecnicamente viziati e non verificabili dal destinatario; in particolare, le ispezioni dell’AUSL successive agli eventi alluvionali dell’ottobre 2024 si sarebbero svolte in modo parziale, disorganico e senza il rispetto dei protocolli tecnici e igienico-sanitari, e questi vizi emergerebbero in modo grave con riguardo alla condotta tenuta dagli operatori durante l’ispezione congiunta della AUSL e dei NAS; tali comportamenti non rispettosi degli appositi protocolli sarebbero stati astrattamente idonei ad alterare lo stato di igiene dei luoghi e quindi le risultanze delle analisi;

- non sarebbe stata operata nei rilievi la distinzione tra le criticità contingenti legate all’emergenza ambientale in corso e le condizioni ordinarie della struttura, generalizzando impropriamente le osservazioni svolte, come sarebbe confermato anche dalla relazione tecnico-ambientale elaborata da un esperto incaricato dalla società ricorrente;

- le contestazioni concernenti l’utilizzo del forno a microonde per il riscaldamento dei fanghi e l’effettuazione di insufflazioni endotimpaniche da parte di un medico odontoiatra non evidenzierebbero effettive criticità, in quanto tali pratiche non sarebbero vietate da alcuna norma;

- non sarebbe stato preso in considerazione l’evento sismico con epicentro nel Comune di -OMISSIS- verificatosi il 3 marzo 2025, segnalato dalla società ricorrente, e a seguito del quale la stessa aveva chiesto alle autorità competenti di verificare l’integrità e l’equilibrio del bacino idrografico, al fine di garantire la sicurezza e la salubrità dell’approvvigionamento dell’acqua termale;

- non sarebbe stata presa in considerazione la circostanza che all’origine di quanto rilevato non vi era una conduzione viziata o inefficiente della struttura da parte della società, bensì un’emergenza meteorologica eccezionale, aggravata dall’acclarato malfunzionamento della rete fognaria pubblica;

V) l’ordinanza del Comune di -OMISSIS- che ha sospeso l’attività sanitaria sarebbe stata adottata senza alcuna verifica autonoma, né alcun accertamento diretto da parte dell’Ente locale, fondandosi esclusivamente su comunicazioni provenienti dall’AUSL e dalla Regione, in assenza di contraddittorio con il destinatario; l’ordinanza sarebbe, perciò, affetta da carenza assoluta di presupposti autonomi e da eccesso di potere per carenza di istruttoria, ponendosi in violazione dei principi di buon andamento, collaborazione interistituzionale e proporzionalità amministrativa; il travisamento dei fatti e la carenza dell’istruttoria emergerebbero anche dalla circostanza che il Comune avrebbe effettuato pure accertamenti e sopralluoghi presso locali non facenti parte della struttura termale, ma di proprietà di una diversa società.

Oltre all’annullamento dei provvedimenti impugnati, la ricorrente ha domandato il risarcimento dei danni subiti, riservandosi la relativa quantificazione in corso di causa e chiedendone anche, in subordine e ove ritenuto opportuno, la liquidazione in via equitativa.

5. La Regione Umbria, costituitasi in giudizio, ha depositato documenti e una memoria, con la quale ha controdedotto alle censure articolate nel ricorso, domandandone il rigetto.

6. Tenutasi la camera di consiglio del -OMISSIS-, questo Tribunale ha emesso l’ordinanza n. -OMISSIS-, con la quale è stata rigettata l’istanza cautelare, essendosi ritenuto che il ricorso non presentasse sufficienti profili di possibile fondatezza, “ (…) atteso che – in disparte il profilo concernente la possibile tardività dell’impugnazione dell’ordinanza del Comune di -OMISSIS- del -OMISSIS- – entrambi i provvedimenti gravati sono stati adottati in considerazione di plurime criticità, tra le quali, alla luce delle difese della ricorrente, appare insuperato quanto meno il profilo concernente la mancanza di un direttore sanitario stabilmente operante al servizio della struttura termale ”.

7. In vista dell’udienza del -OMISSIS-, fissata per la trattazione di merito della causa, la Regione ha depositato una memoria di rinvio alle proprie precedenti difese e all’ordinanza cautelare.

La società ricorrente non ha invece effettuato alcuna ulteriore produzione difensiva.

8. Il 7 gennaio 2026 il difensore di parte ricorrente ha depositato un’istanza di rinvio dell’udienza, a causa di un concomitante impegno presso un’altra sede giurisdizionale.

9. All’udienza pubblica del -OMISSIS- è stato, pertanto, disposto il rinvio della trattazione alla successiva udienza del 27 gennaio 2026, all’esito della quale la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Va preliminarmente rilevata la tardività dell’impugnazione dell’ordinanza contingibile e urgente del Comune di -OMISSIS- del -OMISSIS-, secondo quanto già prospettato nell’ordinanza cautelare del -OMISSIS-.

10.1. Per la natura stessa del provvedimento comunale, si deve supporre che lo stesso sia stato notificato immediatamente alla ricorrente.

In ogni caso, l’ordinanza contingibile e urgente viene richiamata negli atti successivi indirizzati a -OMISSIS-, tra i quali la comunicazione di avvio del procedimento di revoca delle autorizzazioni sanitarie (doc. 22 della ricorrente e doc. 15 della Regione), che risulta ricevuta dalla società il -OMISSIS- (doc. 16 della Regione).

L’impugnazione del provvedimento, proposta soltanto con il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato il -OMISSIS-, è perciò irrimediabilmente tardiva rispetto al termine di cui all’articolo 29 cod. proc. amm.

10.2. Ne discende l’irricevibilità, ai sensi dell’articolo 35, comma 1, lett. a) , cod. proc. amm., della domanda di annullamento della predetta ordinanza contingibile e urgente; domanda alla quale sono specificamente dedicate, in particolare, le censure articolate nel quinto mezzo.

11. Va quindi preso in esame il primo motivo, con il quale si sostiene che la Regione avrebbe violato il principio di proporzionalità, avendo adottato la misura della revoca dell’autorizzazione sanitaria senza valutare la percorribilità di soluzioni meno afflittive per la società, senza una previa diffida a rimuovere eventuali criticità e senza concedere un congruo termine per l’adeguamento o per fornire chiarimenti.

11.1. Rileva il Collegio che l’infondatezza di tali contestazioni emerge con immediata evidenza ripercorrendo lo svolgimento della vicenda amministrativa, già sopra illustrata.

La revoca delle autorizzazioni sanitarie è stata infatti disposta dalla Regione soltanto dopo che la ricorrente era già stata destinataria:

- del verbale ispettivo del -OMISSIS-, consegnato alla delegata di -OMISSIS-, con il quale la società veniva invitata a fornire entro dieci giorni una serie di documenti (doc. 12 della Regione);

- dell’ordinanza contingibile e urgente del Sindaco di -OMISSIS- del -OMISSIS-, recante il divieto di prosecuzione dell’attività sanitaria “ fino al ripristino delle condizioni igieniche e di sicurezza ” (doc. 2 della ricorrente e doc. 13 della Regione);

- della determinazione dirigenziale n. -OMISSIS-, con la quale si disponeva la sospensione delle autorizzazioni sanitarie, rappresentando che “ (…) decorsi i 30 giorni di cui al punto 1 senza che siano state rimosse le gravi carenze riscontrate dal Comando Carabinieri N.A.S. di Perugia e dalla USL Umbria 2, si provvederà alla revoca delle autorizzazioni all’esercizio di attività sanitaria ” (doc. 24 della Regione).

11.2. La società ha avuto dunque a disposizione un ampio lasso di tempo per provvedere alla regolarizzazione delle criticità contestatele e, inoltre, è stata espressamente diffidata dalla Regione a provvedere in tal senso entro trenta giorni, pena la revoca delle autorizzazioni, mediante la richiamata determinazione del -OMISSIS-.

Da ciò l’infondatezza delle censure.

12. Con il secondo mezzo, la ricorrente ha sostenuto che la determinazione regionale impugnata sarebbe stata adottata senza un effettivo contraddittorio e che sarebbe stata omessa la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento delle controdeduzioni, prima dell’adozione del provvedimento finale.

12.1. Rileva il Collegio che, come riconosciuto dalla parte, la Regione ha debitamente comunicato l’avvio del procedimento.

Dopo di ciò, -OMISSIS- ha ricevuto dalla Regione “ l’invio delle foto allegate al verbale di ispezione e della documentazione allegata all’Ordinanza ”, secondo quanto dichiarato dalla stessa società nella comunicazione del -OMISSIS- (doc. 19 della Regione), e ha inoltre ottenuto un differimento del termine per le controdeduzioni (doc. 20 della Regione), che sono state poi effettivamente formulate.

Non emerge, pertanto, alcuna lesione delle prerogative di partecipazione procedimentale. Risulta, al contrario, che tali garanzie siano state osservate non solo dal punto di vista formale, ma anche dal punto di vista sostanziale, avendo la Regione offerto alla ricorrente ampie possibilità di interlocuzione nell’ambito dell’ iter .

12.2. La ricorrente afferma che “ il verbale dell’ispezione e la relativa documentazione fotografica sono stati trasmessi oltre due mesi dopo il sopralluogo ” (v. p. 5 del ricorso).

Deve, tuttavia, osservarsi che l’immediata consegna di una copia del verbale ispettivo alla persona delegata ad assistere al sopralluogo in rappresentanza della società risulta dallo stesso verbale, che è stato sottoscritto dalla medesima delegata “ per ricevuta e conferma delle dichiarazioni rese ” (v. doc. 12 della Regione).

Quanto alle fotografie allegate al verbale, è del tutto generica e indimostrata l’affermazione secondo la quale l’acquisizione a distanza di tempo di tali elementi avrebbe impedito “ ogni verifica puntuale da parte del Concessionario ” (v. p. 5 del ricorso). E ciò tanto più ove si consideri che:

- le criticità riscontrate sono state indicate nel verbale;

- nessuna rilevanza avrebbe potuto comunque assumere l’immediata disponibilità delle fotografie allegate al verbale al fine di contestare o superare la questione centrale, concernente la mancanza di un direttore sanitario; profilo che – come meglio si dirà – costituisce una ragione di per sé sufficiente a sorreggere la revoca delle autorizzazioni sanitarie.

12.3. Parimenti generica e priva di elementi di riscontro è l’affermazione della ricorrente, secondo la quale “[n] umerosi atti e comunicazioni inviati dall’odierna ricorrente – tra cui pec con richieste di chiarimento, relazioni tecniche, proposte di intervento e materiale fotografico – non sono mai stati inclusi negli atti ufficiali né menzionati nei provvedimenti adottati ” (v. p. 6 del ricorso).

In mancanza di più specifiche allegazioni, la contestazione formulata in questi termini non fa emergere alcun profilo di illegittimità della determinazione regionale impugnata. Deve, semmai, aggiungersi che dal tenore del provvedimento risulta piuttosto che la Regione abbia preso in esame quanto prodotto dalla società, ritenendo tuttavia gli elementi forniti non idonei a far emergere l’effettivo superamento dei profili di criticità riscontrati.

12.4. La parte sostiene, ancora, che nella comunicazione di avvio del procedimento non sarebbero stati specificamente indicati i motivi di revoca delle autorizzazioni, nell’ambito di quanto previsto dall’articolo 10 del regolamento regionale n. 9 del 2023. Inoltre, la predetta comunicazione, per la sua formulazione, avrebbe lasciato intendere che gli organi regionali avessero già preso una decisione.

Sul punto, è sufficiente osservare che la comunicazione di avvio del procedimento ha fatto rinvio ai rilievi riportati nel verbale ispettivo, nell’ordinanza del Comune di -OMISSIS- e nella nota di aggiornamento dell’AUSL del -OMISSIS-, evidenziando la sussistenza dei “ gravi motivi stabiliti dall’art. 10 del RR n.9 del 15 dicembre 2023 ” (doc. 22 della ricorrente e doc. 15 della Regione). L’oggetto del procedimento, rispetto al quale la società avrebbe potuto esercitare le proprie prerogative di partecipazione, è stato dunque debitamente perimetrato.

Non emerge, poi, che la decisione fosse stata già presa, atteso che la formula verbale utilizzata si limitava a evidenziare la potenziale idoneità delle contestazioni sollevate nei confronti della società a integrare gli estremi della revoca delle autorizzazioni sanitarie, ferma restando la riconosciuta facoltà di interlocuzione procedimentale dell’interessata.

12.5. Non coglie nel segno, infine, la doglianza secondo la quale la Regione avrebbe dovuto far precedere l’adozione del provvedimento finale da una comunicazione ai sensi dell’articolo 10- bis della legge n. 241 del 1990, atteso che l’ambito applicativo di tale previsione è limitato ai soli procedimenti a istanza di parte, quale non è la revoca di autorizzazioni precedentemente rilasciate.

12.6. Discende da quanto esposto il rigetto anche del secondo motivo.

13. Con riguardo alle censure articolate nel terzo e nel quarto mezzo, volte a contestare le ragioni poste a sostegno della revoca delle autorizzazioni sanitarie e l’istruttoria svolta al riguardo, deve osservarsi che il provvedimento si fonda sul fatto che non sia stata dimostrata “ (…) l’effettiva risoluzione delle contestazioni di carattere igienico – sanitarie, di sicurezza, tecnologiche ed organizzative relative alla struttura ” e, inoltre, sulla specifica mancanza di “ (…) prova certa e documentale della nomina del Responsabile Sanitario, come disciplinato dal D.P.R. 14 gennaio 1997 ”.

13.1. In disparte ogni altra considerazione, quest’ultimo rilievo risulta insuperato dalle argomentazioni difensive della ricorrente, dovendo trovare conferma anche nella presente sede di merito, alla luce di un più approfondito esame degli atti di causa, quanto già evidenziato sul punto nell’ordinanza cautelare n. -OMISSIS-.

13.2. Nel verbale ispettivo del -OMISSIS- (doc. 12 della Regione) si legge che -OMISSIS- “ ha conferito l’incarico di direttore sanitario a soggetto attualmente non individuato e non presente; la parte viene invitata a produrre copia dell’accettazione di incarico all’attuale direttore sanitario. L’Ufficio dà atto che dai documenti in possesso vi è la D.D. nr.-OMISSIS- datata -OMISSIS- della Regione Umbria – Servizio Amministrativo e Risorse Umane del SSR (…). In detta determinazione si prende atto che il ruolo di responsabile sanitario è assunto dalla dr.ssa (…) ”. Nel verbale si afferma, inoltre, che tanto la persona delegata ad assistere al sopralluogo, quanto l’ulteriore collaboratore della struttura presente alla reception “ (…) sconoscono il nominativo ed il recapito dell’attuale direttore sanitario della struttura termale ”.

Nella nota dell’AUSL Umbria 2 del -OMISSIS-, con la quale il verbale ispettivo è stato trasmesso alla Regione e al Comune (doc. 3 della ricorrente e doc. 12 della Regione), si aggiunge quanto segue: “ Contattata per le vie brevi (lunedì 16/12/2024), la dott.ssa (…) ha dichiarato, anche via mail, che il suo ruolo di Direttore Sanitario si era concluso il -OMISSIS- , in quanto il contratto con la società -OMISSIS- –valeva dal -OMISSIS-al -OMISSIS- e a prova di quanto dichiarato produceva copia dello stesso. È stato pertanto richiesto alla società -OMISSIS- di produrre il nominativo del nuovo Direttore Sanitario e veniva riconfermata la stessa. È stata richiesta quindi documentazione comprovante tale rapporto di lavoro e nulla è pervenuto. Visto quanto sopra non risultando, a questo Servizio altre Determinazioni Dirigenziali Regionali per la nomina di un diverso Direttore Sanitario si presume, fino a prova contraria, che a tutt’oggi la struttura sia priva di Direttore Sanitario ”.

Nella successiva nota di aggiornamento della medesima Azienda sanitaria del -OMISSIS- (doc. 4 della ricorrente e doc. 14 della Regione) si forniscono i seguenti ulteriori elementi: “ Trattandosi di requisito indispensabile per l’autorizzazione regionale, viste le contrastanti dichiarazioni rese dalle parti, con nota pec prot. -OMISSIS- del -OMISSIS-, si richiedeva nuovamente:

- al rappresentante legale delle -OMISSIS- SR, (…) di indicare l’attuale direttore sanitario, ricordando che la nomina e l’effettivo esercizio delle funzioni, rappresenta requisito per l’autorizzazione Sanitaria all’esercizio ;

- alla dott.ssa (…), di chiarire formalmente la posizione attuale di eventuale collaborazione con le -OMISSIS- ,

richiesta riscontrata dalla dr.ssa (…) con nota pec acquisita al prot. n.ro -OMISSIS- del -OMISSIS-, e dal sig. (…) con nota pec prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS- e successiva n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, note conservate agli atti, nelle quali entrambe le parti ribadivano le proprie posizioni.

Al di là della diatriba tra le parti, che potrà essere risolta nelle sedi opportune, secondo le affermazioni della dott.ssa (…), la quale ha dichiarato di non aver fatto più accessi nella struttura dal dicembre 2023, nella struttura sanitaria -OMISSIS- SR, non è presente, di fatto, un medico che svolge la funzione di Responsabile Sanitario (…) ”.

13.3. La circostanza che la struttura sia priva di un direttore sanitario risulta, perciò, dimostrata dagli approfondimenti svolti al riguardo dalla AUSL, non trovando smentita nelle difese della ricorrente.

13.3.1. Non assumono rilievo, anzitutto, le fatture depositate in atti, rilasciate dalla dottoressa che secondo la società rivestirebbe l’incarico di direttrice sanitaria (doc. 33 della ricorrente), trattandosi soltanto di due fatture, emesse entrambe nel mese di gennaio 2024, riferite l’una al mese di agosto 2023 e l’altra al mese di settembre 2023.

Da tali documenti non può, pertanto, evincersi l’esistenza di un rapporto contrattuale volto ad assicurare l’effettivo svolgimento dei compiti propri della direzione sanitaria.

13.3.2. La ricorrente sostiene poi di aver individuato un professionista da sostituire alla dottoressa precedentemente incaricata e di non aver potuto disporre tale sostituzione, perché “ (…) la stessa ASL nella pec del -OMISSIS- non autorizza la formalizzazione dell’incarico con il nuovo Direttore Sanitario proprio a causa della mancata conclusione del precedente rapporto con la dott.ssa (…), la quale avrebbe dovuto quantomeno rassegnare le dimissioni ” (v. p. 8 del ricorso).

Al riguardo, si deve supporre che la “ pec del -OMISSIS- ”, non depositata in atti dalla ricorrente, sia la nota dell’AUSL Umbria 2 prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, che risulta inclusa tra i documenti allegati alla comunicazione di posta elettronica certificata inviata da -OMISSIS- alla Regione il -OMISSIS- 2025; comunicazione depositata integralmente nel fascicolo di causa soltanto dalla difesa regionale (quale doc. 21).

Ciò posto, si osserva che nella predetta nota del -OMISSIS- vengono meramente riepilogate le criticità rilevate dall’AUSL in relazione alla direzione sanitaria della struttura termale, concludendo con la formulazione della richiesta:

- “ al rappresentante legale della -OMISSIS- SR (…) di indicare l’attuale direttore sanitario, e presentare certificato di accettazione dell’incarico di Direzione Sanitaria controfirmato dall’interessato, ricordando che la nomina e l’effettivo esercizio delle funzioni, rappresenta requisito per l’autorizzazione Sanitaria all’esercizio ”;

- alla dottoressa indicata dalla società quale titolare dell’incarico di direttrice sanitaria “ (…) di chiarire formalmente la posizione attuale di eventuale collaborazione con le -OMISSIS- ”.

Non emerge, pertanto, che con la predetta nota del -OMISSIS- l’AUSL Umbria 2 abbia frapposto alcun ostacolo all’eventuale formalizzazione dell’incarico di direzione sanitaria in favore di un professionista diverso da quella precedentemente incaricata.

In ogni caso, la regolarizzazione della situazione relativa alla direzione della struttura sanitaria costituiva una precisa responsabilità di -OMISSIS-, la quale non ha provveduto a risolvere la grave carenza riscontrata al riguardo dalle autorità competenti, pur avendo avuto a disposizione un lungo lasso di tempo (circa cinque mesi) dalla prima evidenziazione di tale profilo di criticità, nel verbale del -OMISSIS-, fino all’emanazione della determinazione regionale del -OMISSIS-, recante la revoca delle autorizzazioni sanitarie.

13.3.3. La parte sostiene, infine, che la Regione avrebbe apertamente tollerato la presenza di un direttore sanitario “di fatto”, per cui denoterebbe un’incoerenza dell’Ente l’aver fatto assurgere la mancanza di un incarico formale a motivo della revoca.

In disparte ogni altra considerazione, sul punto è sufficiente osservare che l’AUSL Umbria 2 ha riscontrato non soltanto la carenza di un incarico formale di direzione sanitaria della struttura termale, ma l’inesistenza anche di fatto di alcun soggetto preposto a tale posizione, stante la dichiarazione della dottoressa indicata dalla società di non aver più fatto accessi nella struttura dal dicembre 2023.

13.4. La riscontrata assenza di un direttore sanitario è stata determinante ai fini dell’emanazione del provvedimento regionale impugnato, essendo stata autonomamente enucleata quale ragione fondante della misura disposta. La Regione ha, infatti, ritenuto con ciò integrata una ipotesi di carenza dei requisiti per l’esercizio dell’attività sanitaria, costituente di per sé sufficiente motivo di revoca delle autorizzazioni rilasciate, ai sensi dell’articolo 11, comma 1, del regolamento regionale 15 dicembre 2023, n. 9.

Poiché, alla luce di quanto sin qui esposto, la motivazione del provvedimento regionale basata su questo aspetto non risulta scalfita dalle contestazioni della ricorrente, il Collegio ritiene di potersi esimere dallo scrutinio delle ulteriori censure. Deve, infatti, trovare applicazione il consolidato principio, in forza del quale “ quando il provvedimento amministrativo è assistito da più motivazioni distinte e autonome, ciascuna delle quali idonea a sorreggerlo, la legittimità anche di una sola di esse è sufficiente di per sé a supportare l’intero provvedimento, con la conseguenza che non assumono alcun rilievo le ulteriori censure volte a contestare gli ulteriori profili motivazionali, poiché l’eventuale illegittimità di tali altre motivazioni non può comunque portare al suo annullamento ” (così, ex multis : Cons. Stato, Sez. II, 11 dicembre 2025, n. 9786; Id., Sez. V, 23 ottobre 2025, n. 8229; Id., Sez. II, 25 ottobre 2023, n. 9248; Id., Sez. VII, 3 maggio 2023, n. 4517).

14. La domanda di annullamento della determinazione dirigenziale di revoca delle autorizzazioni sanitarie deve essere perciò respinta.

15. Va rigettata pure la domanda di risarcimento del danno. E ciò non solo in ragione della già illustrata infondatezza delle doglianze articolate dalla ricorrente avverso il provvedimento regionale, ma anche, e in ogni caso, perché la pretesa risulta del tutto sfornita di prova.

Secondo i princìpi, “ (…) spetta al danneggiato offrire la prova del danno subìto, poiché nell’azione di responsabilità per danni il principio dispositivo opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento (ex art. 64, commi 1 e 3, c.p.a.) ” (così, ex multis , Cons. Stato, Sez. IV, 6 maggio 2025, n. 3844). Inoltre, la valutazione equitativa, prevista dall’articolo 1226 cod. civ., è ammessa soltanto in presenza di una situazione di impossibilità o di estrema difficoltà di una precisa prova sull’ammontare del danno ed è comunque riferita dalla norma solo al quantum debeatur , non già all’ an debeatur , cioè alla prova della sussistenza del danno, che rimane invece comunque a carico della parte ricorrente (cfr. ancora Cons. Stato n. 3844 del 2025, cit.; in argomento cfr. anche, ex multis , Cons. Stato, Sez. VII, 29 gennaio 2025, n. 705).

Nel presente giudizio, -OMISSIS- si è, tuttavia, limitata a elencare nel ricorso i profili di pregiudizio che afferma di aver subito, senza aver fornito alcuna dimostrazione né dell’effettivo verificarsi di tali lamentati danni, né della relativa entità.

Da ciò il rigetto della domanda risarcitoria.

16. In definitiva, alla luce di quanto sin qui esposto:

- la domanda di annullamento dell’ordinanza contingibile e urgente del Comune di -OMISSIS- n. -OMISSIS- deve essere dichiarata irricevibile;

- la domanda di annullamento della determinazione dirigenziale della Regione Umbria n. -OMISSIS- e la domanda risarcitoria devono essere respinte.

17. L’esito del giudizio sorregge la condanna della ricorrente al pagamento in favore della Regione Umbria delle spese processuali, nella misura indicata nel dispositivo.

Nulla va disposto in favore del Comune di -OMISSIS- e dell’Azienda USL Umbria 2, non costituiti in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- dichiara irricevibile la domanda di annullamento dell’ordinanza contingibile e urgente del Comune di -OMISSIS-;

- respinge la domanda di annullamento della determinazione regionale di revoca delle autorizzazioni sanitarie e la domanda risarcitoria.

Condanna la ricorrente al pagamento, nei confronti della Regione Umbria, delle spese del presente giudizio, che si liquidano nell’importo complessivo di euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge.

Nulla sulle spese nei confronti del Comune di -OMISSIS- e dell’Azienda USL Umbria 2.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità, nonché di qualsiasi altro dato idoneo a identificare la ricorrente.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

RF NG, Presidente

OR ER Di MA, Consigliere, Estensore

Daniela Carrarelli, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OR ER Di MA	RF NG

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.