Pubblicato il 06/02/2026

N. 00603/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03238/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3238 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
AE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B608001537, rappresentata e difesa dagli avvocati Gennaro Terracciano, Andrea Marco Colarusso e Francesca Briccoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia e Ministero della Giustizia – Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria - Provveditorato Regionale per la Lombardia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Milano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domiciliata ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

nei confronti

RI S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Paolo Bello, Piergiuseppe Otranto, Giacomo Gargano, Mattia Mescieri, Sebastiano Berardino Santarelli ed Edoardo Venturini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
TT OM EN S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Satta Flores e Cristiana Lojodice, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della Determina di aggiudicazione, adottata con Decreto n. 1318.ID del 30 luglio 2025, comunicata in pari data, con cui il Provveditorato Regionale dell'Amministrazione Penitenziaria per la Lombardia ha approvato gli atti della procedura di gara ed aggiudicato in favore della RI S.r.l. la predetta procedura Lotto 23 (CIG B608001537);

- del bando di gara, nonché del disciplinare di gara, anche nella parte in cui non prevedono, in violazione a quanto disposto dall'art. 108, comma 7, del D. Lgs. 36/2023, il maggior punteggio da attribuire alle imprese per l'adozione di politiche tese al raggiungimento della parità di genere comprovata dal possesso della certificazione della parità di genere di cui all'art. 46 bis del codice delle pari opportunità tra uomo e donna, di cui al decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198;

- ove lesiva della determina a contrarre n. 15 del 10 marzo 2025;

- per quanto di interesse, delle operazioni, valutazioni e determinazioni della Commissione Giudicatrice e, segnatamente, i verbali: dal n. 1 al n. 9 del Decreto n. 1316.ID del 30 luglio 2025 di annullamento parziale della procedura di gara n. 5170979, nella parte in cui non accoglie, con riferimento ai lotti 23, 25, 26, l'istanza di annullamento in autotutela della procedura di gara promossa dalle società LA s.r.l. e DU Service s.r.l. per violazione degli artt. 108, comma 7 del D.Lgs. n. 36/2023, 46 bis del D.Lgs. n. 198/2006 e 5 della Legge n. 162/2021;

- di tutti gli atti di gara adottati dal RUP e dalla Commissione di gara presupposti e consequenziali, ivi incluso qualsivoglia atto e/o provvedimento, ancorché sconosciuto alla SAEP S.p.A., con il quale si intende e/o si è inteso procedere al definitivo affidamento alla RI s.r.l. dell'appalto in questione;

- di tutte le comunicazioni pubblicate a Sistema inerenti la procedura di gara;

- dell'eventuale contratto sottoscritto;

- della graduatoria provvisoria e finale Lotto 23;

- della nota prot. m dg.DAPBB39.27/08/2025.0067961.U del 27/08/2025 avente ad oggetto “Gara 5170979 -procedura aperta, in ambito europeo, finalizzata alla conclusione dell'Accordo Quadro per l'affidamento dell'Appalto di fornitura del Vitto dei detenuti ed internati ristretti negli istituti penitenziari per adulti della Lombardia. Lotto n. 25 c.c. Monza C.R. Milano Opera- Avvio in urgenza contratto fornitura vitto”, a firma del Direttore della Casa di reclusione di Milano Opera, nonché della comunicazione a mezzo pec della Direttore della Casa di Reclusione di Monza;

- di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale ai precedenti ancorché non cognito;

- per la declaratoria della nullità e/o inefficacia del contratto Lotto 23, ai sensi e per gli effetti degli artt. 121 e 122 c.p.a., ove stipulato tra il Provveditorato Regionale dell'Amministrazione Penitenziaria per la Lombardia e la RI S.r.l. risultata aggiudicataria, nonché per l'accertamento del diritto/interesse della ricorrente all'aggiudicazione dell'appalto ed al subentro nel contratto cui, a tal fine, si dichiara sin d'ora disponibile, ai sensi dell'art. 124 c.p.a.; con riserva di articolare apposita domanda per il risarcimento del danno per equivalente monetario, ai sensi e nei termini di cui all'art. 30, comma 5, c.p.a e con riserva di proporre motivi aggiunti;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da SAEP S.P.A. il 27\10\2025:

di tutti gli atti già impugnati con il ricorso introduttivo e qui espressamente reimpugnati:

- della Determina di aggiudicazione, adottata con Decreto n. 1318.ID del 30 luglio 2025, avente ad oggetto “Gara n° 5170979 - Procedura aperta, in ambito europeo, finalizzata alla conclusione di un Accordo quadro per l’affidamento dell’Appalto di fornitura del Vitto dei detenuti ed internati ristretti negli Istituti penitenziari per adulti della Lombardia, da svolgersi mediante l’ approvvigionamento e consegna di derrate alimentari necessarie al confezionamento di pasti giornalieri completi colazione, pranzo e cena, ai sensi dell’art. 9 della legge 26 luglio 1975, n. 354, nel rispetto dei criteri ambientali minimi CAM di cui al Decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare del 10 marzo 2020”, comunicata in pari data (All. n. 1), con cui il Provveditorato Regionale dell'Amministrazione Penitenziaria per la Lombardia ha approvato gli atti della procedura di gara ed aggiudicato in favore della RI S.r.l. la predetta procedura Lotto 23 (CIG B608001537);

- del bando di gara (All. n. 2), nonché del disciplinare di gara (All. n. 3), anche nella parte in cui non prevedono, in violazione a quanto disposto dall’art. 108, comma 7, del D. Lgs. 36/2023, il maggior punteggio da attribuire alle imprese per l’adozione di politiche tese al raggiungimento della parità di genere comprovata dal possesso della certificazione della parità di genere di cui all’art. 46 bis del codice delle pari opportunità tra uomo e donna, di cui al decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198;

- ove lesiva e per quanto di interesse, della determina a contrarre n. 15 del 10 marzo 2025 (All. n. 4);

- per quanto di interesse, delle operazioni, valutazioni e determinazioni della Commissione Giudicatrice e, segnatamente, i verbali: n. 1 del 28 aprile 2025 (per l’apertura della documentazione tecnica) (All. n. 5); n. 2 del 29 aprile 2025 (valutazione dell’offerta tecnica degli operatori con attribuzione punteggi sul lotto 23) (All. n. 6); n. 3 del 30 aprile 2025 (valutazione dell’offerta tecnica degli operatori con attribuzione punteggi sui lotti 24, 25, 26, 27) (All. n. 7); n. 4 del 5 maggio 2025 (valutazione dell’offerta tecnica degli operatori con attribuzione punteggi sul lotto 28) (All. n. 8); n. 5 del 6 maggio 2025 (apertura e valutazione delle buste contenenti le offerte economiche relative ai lotti 23, 24, 25, 26) (All. n. 9); n. 6 del 7 maggio 2025 (apertura e valutazione delle buste contenenti le offerte economiche relative ai lotti 27, 28) (All. n. 10); n. 7 del 12 maggio 2025 (pubblicazione dei punteggi economici risultanti dalle offerte tecniche relativi ai lotti 23, 24, 25, 26, 27, 28) (All. n. 11); n. 8 del 4 giugno 2025 (valutazione congruità delle offerte presentate dalle società aggiudicatrici rispettivamente dei lotti 23, 25, 26 e dei lotti 24, 27, 28) (All. n. 12); n. 9 del 5 giugno 2025 in seduta pubblica, recante la proposta di aggiudicazione alla RI S.r.l. per i lotti 23, 25, 26 e alla TT OM EN S.r.l. per i lotti 24, 27, 28 (All. n. 13); del Decreto n. 1316.ID del 30 luglio 2025 di annullamento parziale della procedura di gara n. 5170979 (All. n. 14), nella parte in cui non accoglie, con riferimento ai lotti 23, 25, 26, l’istanza di annullamento in autotutela della procedura di gara promossa dalle società LA s.r.l. e DU Service s.r.l. per violazione degli artt. 108, comma 7 del D.Lgs. n. 36/2023, 46 bis del D.Lgs. n. 198/2006 e 5 della Legge n. 162/2021;

- di tutti gli atti di gara adottati dal RUP e dalla Commissione di gara presupposti e consequenziali, ivi incluso qualsivoglia atto e/o provvedimento, ancorché sconosciuto alla SAEP S.p.A, con il quale si intende e/o si è inteso procedere al definitivo affidamento alla RI s.r.l. dell’appalto in questione;

- di tutte le comunicazioni pubblicate a Sistema inerenti alla procedura di gara;

- dell’eventuale contratto sottoscritto;

- della graduatoria provvisoria e finale del Lotto 23;

- ove lesiva e per quanto di interesse, della nota prot. m_dg.DAPBB39.27/08/2025.0067961.U del 27/08/2025 avente ad oggetto “Gara 5170979 -procedura aperta, in ambito europeo, finalizzata alla conclusione dell'Accordo Quadro per l'affidamento dell'Appalto di fornitura del Vitto dei detenuti ed internati ristretti negli istituti penitenziari per adulti della Lombardia. Lotto n. 25 c.c. Monza C.R. Milano Opera- Avvio in urgenza contratto fornitura vitto”, a firma del Direttore della Casa di reclusione di Milano Opera, nonché della comunicazione a mezzo pec della Direttore della Casa di Reclusione di Monza (All. n. 15);

- di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale ai precedenti ancorché non cognito e per la declaratoria della nullità e/o inefficacia del contratto Lotto 23, ai sensi e per gli effetti degli artt. 121 e 122 c.p.a., ove stipulato tra il Provveditorato Regionale dell'Amministrazione Penitenziaria per la Lombardia e la RI S.r.l. risultata aggiudicataria, nonché per l’accertamento del diritto/interesse della ricorrente all’aggiudicazione dell’appalto ed al subentro nel contratto cui, a tal fine, si dichiara sin d’ora disponibile, ai sensi dell’art. 124 c.p.a.; con riserva di articolare apposita domanda per il risarcimento del danno per equivalente monetario, ai sensi e nei termini di cui all’art. 30, comma 5, c.p.a., nonché, in via meramente gradata, per l’annullamento della intera procedura di gara e condanna della Amministrazione alla integrale riedizione della stessa previo inserimento nella disciplina di gara della clausola premiale relativa alla certificazione di parità di genere.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di RI S.r.l., del Ministero della Giustizia, del Ministero della Giustizia – Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria - Provveditorato Regionale per la Lombardia e della TT OM EN S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il dott. NI UC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Ministero della Giustizia – Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria – Provveditorato Regionale per la Lombardia indiceva una gara d’appalto con procedura aperta finalizzata alla stipulazione di un accordo quadro per l’affidamento della fornitura del vitto ai detenuti e agli internati negli Istituti penitenziari per adulti della Regione Lombardia.

La gara era disciplinata dal vigente codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 36 del 2023, di seguito anche solo “codice”).

Il criterio di aggiudicazione era quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con attribuzione di un massimo di 70 punti all’offerta tecnica e di 30 punti a quella economica.

La gara era divisa in lotti ed il lotto che interessa la presente controversia è quello n. 23 (ventitrè).

Al termine del procedimento risultava aggiudicataria, con complessivi 92 punti, la ditta RI SR, la cui offerta era stata sottoposta a verifica di anomalia, conclusasi positivamente.

Al secondo posto si collocava la TT OM EN SR (di seguito, anche solo “EN”), cui erano assegnati complessivamente 89,0793 punti ed al terzo posto AE PA con complessivi 88,7256 punti.

AE proponeva di conseguenza il ricorso principale in epigrafe, affidato ad un solo motivo e con domanda di tutela cautelare anche monocratica.

L’istanza di misure monocratiche era accolta con decreto del Presidente della Sezione n. 898 del 2025.

Si costituivano in seguito in giudizio le Amministrazioni centrali intimate e RI SR, concludendo per il rigetto del gravame.

Si costituiva anche la TT EN, seppure con una comparsa di mero stile e rimettendosi alla decisione del Tribunale, pur reputando inammissibili le domande giudiziali della ricorrente.

All’esito dell’udienza cautelare dell’11.9.2025 la domanda di sospensiva era accolta con ordinanza della scrivente Sezione n. 1035 del 2025, reputandosi necessario un approfondimento nel merito delle complesse questioni dedotte e ritenendosi altresì opportuno conservare l’integrità della res litigiosa .

Nel ricorso era anche contenuta una domanda di accesso in corso di causa ai sensi dell’art. 116 del c.p.a., per la discussione della quale era fissata dal TAR l’udienza camerale del 23.9.2025.

Il Ministero depositava però gli atti richiesti sicché all’udienza del 23.9.2025 l’istanza di ostensione era dichiarata improcedibile con ordinanza collegiale della scrivente Sezione n. 3010 del 2025.

A fronte dell’avvenuto deposito documentale AE notificava un ricorso per motivi aggiunti, affidato a tre nuovi motivi oltre a riproporre, quale quarto motivo, l’unico mezzo del gravame principale.

Alla successiva pubblica udienza del 29.1.2026 la causa era discussa e spedita in decisione

DIRITTO

Nei motivi aggiunti EA, richiamando la nota sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015, ha chiesto al Tribunale di esaminare in via prioritaria i motivi aggiunti e soltanto successivamente il ricorso principale, la cui unica doglianza è peraltro riproposta quale quarto motivo aggiunto.

1. Nel primo mezzo dei motivi aggiunti (“I”) viene lamentata la violazione dell’art. 12 del capitolato prestazionale oltre che l’eccesso di potere sotto vari profili con particolare riguardo all’attribuzione del punteggio tecnico per i prodotti ittici così come previsto dalla lettera “B” del citato art. 12 (cfr. il doc. 2 di RI, pag. 32).

La tabella di cui alla citata lettera “B” elenca tre alimenti ittici (merluzzo, nasello e sarde) e prevede per ciascuno di essi il punteggio massimo di tre punti (per un totale complessivo massimo di nove punti) qualora il prodotto abbia una “ certificazione nell’ambito di uno schema sulla pesca sostenibile basato su un’organizzazione multistakeholder ampiamente rappresentativa (es. MS, Friend of the Sea, o equivalenti) ”.

In difetto della citata certificazione non può essere attribuito il punteggio massimo complessivo di nove punti.

L’aggiudicataria RI e la seconda classificata EN hanno dichiarato di fornire prodotti certificati MS ed hanno ottenuto entrambe nove punti.

AE contesta l’attribuzione del punteggio da parte dell’appaltante ed evidenzia che le due imprese prime classificate sono prive della certificazione MS e che per commercializzare prodotti con tale marchio è necessario per ogni azienda della filiera essere munita di certificazione MS per la Catena di Custodia.

Sul punto occorre dapprima premettere che MS (Marine Stewardship Council) è una organizzazione non profit il cui scopo fondamentale è quello di favorire e garantire una pesca sostenibile mediante un prelievo controllato ed equilibrato delle risorse marine.

La certificazione di MS riguarda o la vera e propria attività di pesca oppure anche l’attività successiva di lavorazione e trasformazione del pescato sino al momento del suo consumo ed in tale caso si parla di certificazione per la Catena di Custodia.

MS si caratterizza per il suo particolare marchio, peraltro molto noto, che rappresenta un pesce su sfondo blu.

AE nelle proprie difese evidenzia che l’attribuzione del punteggio massimo implica per il fornitore la titolarità della certificazione MS e sul punto deposita anche una dichiarazione proveniente dall’ente certificatore.

Tale motivo di ricorso, per quanto anch’esso suggestivo e molto ben argomentato, non è condiviso dal Tribunale.

Innanzi tutto le conclusioni della ricorrente sono smentite dall’esegesi della legge di gara, ovviamente vincolante per la stazione appaltante e da interpretarsi in primo luogo con un criterio letterale (cfr. l’art. 1362 del codice civile sull’interpretazione dei contratti ma applicabile anche al bando ed in genere alla lex specialis di gara).

Orbene, se si ha riguardo alla citata tabella di cui alla lettera “B” del capitolato, la certificazione è riferita non all’impresa partecipante, bensì al prodotto ittico offerto.

Nella colonna della tabella recante il “Sub criterio” si parla di fornitura di “ prodotto (…) e con certificazione… ”, così come nella colonna recante lo “Strumento attribuzione punteggi” il riferimento è al “ prodotto (…) con certificazione ”.

Anche la lettura della “Guida alla certificazione della Catena di Custodia” pubblicata sul sito internet di MS, porta a ritenere non dovuta in capo a RI la certificazione di cui sopra.

Nella Guida, alla domanda “Quando non serve la certificazione?”, la risposta è nel senso che non hanno bisogno della certificazione MS le aziende che acquistano prodotti certificati MS che “ saranno venduti al consumatore senza essere reimballati o rietichettati (prodotti a prova di manomissione pronti per il consumatore finale) ” (si veda anche il doc. 3 di RI).

Nel caso di specie non è in discussione la circostanza che RI e EN acquistano prodotti imballati e chiusi recanti il marchio MS e che i prodotti stessi sono consegnati agli Istituti penitenziari.

Nelle cucine di questi ultimi gli imballi contenenti i prodotti saranno aperti ed utilizzati per la preparazione dei pasti per i detenuti e gli internati.

Le imprese fornitrici non compiono quindi alcuna manipolazione dei prodotti con marchio MS, che sono conservati integri in vista della consegna all’appaltante.

Nel caso di specie – e tale circostanza non è smentita neppure da AE – il consumatore finale è rappresentato dallo stesso Istituto o meglio dalla popolazione carceraria che consuma i prodotti.

Il prodotto a marchio MS, dunque, non viene né alterato né manipolato da RI, che si limita alla consegna del prodotto stesso al consumatore finale.

La “ratio” del punteggio premiale previsto dalla stazione appaltante è quindi rispettato pienamente, giacché il prodotto ittico che sarà consumato negli Istituti penitenziari è sicuramente a marchio MS (si veda anche la relazione tecnica prodotta da RI e redatta dal prof. Marrone dell’Università di Napoli, doc. 4 di RI).

Fermo restando quanto sopra esposto, deve necessariamente rilevarsi che, anche nell’ipotesi che a RI fossero tolti i tre punti in contestazione, il suo punteggio complessivo (92,00 – 3,00 = 89,00) sarebbe comunque superiore a quello di AE (88,7256).

Il primo mezzo dei motivi aggiunti deve quindi respingersi.

2. Il secondo motivo aggiunto è volto a contestare specificamente l’offerta della seconda classificata EN; il Collegio reputa però di esaminare prioritariamente il terzo motivo aggiunto che attiene all’offerta della prima classificata RI SR.

Infatti, in caso di rigetto della terza censura e di conferma della legittimità dell’aggiudicazione a RI, l’esponente EA sarebbe priva di interesse a censurare la posizione del secondo classificato in quanto non potrebbe in ogni modo ottenere il “bene della vita” al quale aspira, vale a dire l’aggiudicazione del presente appalto.

3. Nel terzo motivo aggiunto (“III”) si sostiene che l’offerta di RI non sarebbe corrispondente ai requisiti minimi di gara oltre che inattendibile sotto il profilo dei costi che l’aggiudicataria andrà a sostenere.

Tale offerta è stata, infatti, sottoposta a verifica di anomalia conclusasi positivamente.

La società esponente denuncia l’erroneità della valutazione compiuta dall’Amministrazione sotto vari profili.

Prima di esaminare in dettaglio le analitiche doglianze di AE, preme richiamare il pacifico indirizzo della giurisprudenza amministrativa, condiviso dalla scrivente Sezione, secondo cui la valutazione della congruità dell’offerta ha sempre carattere globale, essendo finalizzata a stabilire la sostenibilità della proposta economica nel suo complesso, senza necessità di minuziose analisi delle singole voci di costo sostenute e quindi evitando inutili parcellizzazioni dell’offerta (cfr. da ultimo, fra le tante, Consiglio di Stato, Sezione VII, sentenza n. 9240 del 2025).

Da ciò consegue che il giudizio svolto dalla stazione appaltante è manifestazione dell’ampia discrezionalità da riconoscersi a quest’ultima, sicché le valutazioni espresse sono censurabili dal giudice amministrativo soltanto in caso di errori manifesti o di evidente illogicità.

Ciò premesso, occorre dapprima evidenziare che RI ha trasmesso due note giustificative della propria offerta, con una serie di allegati, rispettivamente il 20.5.2025 ed il 30.5.2025 a fronte delle richieste della stazione appaltante (cfr. il doc. 5 ed il doc. 5- bis di RI).

In vista dell’udienza pubblica RI ha altresì depositato in giudizio una relazione tecnica di parte con i relativi allegati redatta dal proprio consulente del lavoro (cfr. il documento n. 6 di RI).

AE, come già sopra rilevato, contesta la congruità dell’offerta economica sotto vari aspetti, il primo dei quali concerne il costo dei contratti di avvalimento, che per AE sarebbe pari ad almeno 31.904,00 euro.

I costi dell’avvalimento sono stati inseriti nell’ambito delle spese generali, che sono pari ad euro 110.000,00 (si veda il prospetto economico giustificativo presentato da RI e riportato alla pagina 20 dei motivi aggiunti di AE).

I citati costi appaiono quindi giustificati.

Sono poi contestati i costi per investimenti e ammortamenti, per i quali AE ipotizza addirittura un costo di 391.967,00 euro, che a detta di RI sarebbe addirittura esorbitante.

L’aggiudicataria però ha rilevato di disporre di beni propri totalmente ammortizzati (ad esempio, celle frigorifere e bilance), senza contare che il capitolato prestazionale di gara consente all’appaltatore di utilizzare a titolo gratuito i locali siti all’intero dell’Istituto (cfr. il doc. 2 di RI, art. 8.1, pag. 21 di 37).

Le giustificazioni addotte non paiono quindi illogiche, senza contare che l’importo indicato dalla ricorrente risulta assolutamente apodittico.

La società AE censura poi i criteri di calcolo del costo del lavoro, per il quale RI non avrebbe tenuto in considerazione una importante voce di costo rappresentata dalle ore non lavorabili da parte del personale dipendente.

Come noto, infatti, le tabelle ministeriali sul costo del lavoro distinguono le ore effettivamente lavorabili e quelle non lavorabili per le ragioni più disparate (ferie, malattia, festività e permessi di vario tipo) e, sempre secondo la prospettazione di parte attrice, RI non avrebbe tenuto conto dell’ammontare delle ore non lavorabili e dei costi ulteriori del personale necessari per la loro copertura.

In altri termini, non sarebbe stato conteggiato il costo del personale sostitutivo da impiegare per garantire in ogni caso la continuità dell’appalto, considerato che una fornitura come quello di cui è causa ha un carattere continuativo.

Sul punto RI ha però chiarito nelle giustificazioni del 20.5.2025 che il costo del lavoro è stato calcolato avendo in considerazione il costo orario completo previsto dalla tabella ministeriale aggiornata al 2025 e comprendente tutti gli elementi della retribuzione (cfr. i documenti dal n. 5 al n. 7 di RI) e tenendo conto delle indicazioni risultanti dalla delibera dell’Autorità Nazionale Anticorruzione - ANAC n. 436 del 20.9.2022.

Secondo quest’ultima (si vedano in particolare le pagine 3 e 4 della delibera) il calcolo va effettuato sottraendo dal monte ore annuo complessivo che il dipendente può svolgere le ore delle assenze per l’esercizio dei propri diritti indisponibili (ferie, ad esempio), per eventi imprevisti (malattia) e per le altre ipotesi previste dalla contrattazione collettiva (formazione).

In altri termini, nella determinazione del costo orario dell’aggiudicataria è stato tenuto conto delle ore non lavorabili (si veda ancora il doc. 6 di RI alla pag. 2, dove è evidenziato che il costo orario è stato ottenuto dividendo il costo annuo per le sole ore lavorabili pari a 1.666 e non per quelle complessive pari a 2.088; essendo il divisore più basso si ottiene un quoziente-costo del lavoro più alto.

La distinzione fra 2.088 e 1.666 ore è rinvenibile nella tabella ministeriale allegata alla relazione doc. 6 di RI).

Fermo restando quanto sopra esposto, occorre altresì rilevare che l’assenza di un dipendente non implica di per sé l’automatica sostituzione con un’altra risorsa umana, potendosi anche provvedere con una differente organizzazione del lavoro senza sostituzione di personale.

Nel motivo è fatto riferimento altresì all’omessa giustificazione dei costi dell’inflazione ma sul punto appare corretta la considerazione secondo cui l’andamento dell’inflazione non è prevedibile e rientra nel fisiologico rischio di impresa.

Peraltro l’art. 3.2 del disciplinare di gara prevede un meccanismo di revisione dei costi per garantire l’equilibrio contrattuale, in adesione al fondamentale principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale di cui all’art. 9 del codice (cfr. il doc. 3 della ricorrente, pag. 13).

Infine e con riguardo alla circostanza che RI avrebbe offerto prodotti privi dei requisiti minimi previsti dalla legge di gara, valgano le seguenti considerazioni.

L’art. 3.5.1 del capitolato prestazionale (cfr. il doc. 2 di RI, pag. 10) impone il rispetto dei requisiti minimi di prodotto espressi nelle Tabelle vittuarie.

Le caratteristiche qualitative dei prodotti sono determinate per così dire a monte attraverso i criteri ambientali minimi (CAM) di cui all’art. 57, comma 2, del codice e, per quanto riguarda le forniture di derrate alimentari, i suddetti CAM sono stati fissati con decreto del Ministero dell’Ambiente (DM) del 10.3.2020.

I bandi ed in genere gli atti di gara sono redatti nel rispetto dei citati CAM (cfr. l’art. 3.5 del capitolato prestazionale che richiama espressamente il DM del 10.3.2020, doc. 2 di RI), senza contare che le stazioni appaltanti possono prevedere punteggi premiali a fronte di determinati standard qualitativi dei prodotti offerti.

RI nella propria proposta tecnica ha dichiarato di rispettare i requisiti minimi e di offrire anche taluni prodotti con standard qualitativi superiori ed il controllo della stazione appaltante sul rispetto dei requisiti non può che avvenire in sede di esecuzione del contratto, vale a dire al momento della fornitura delle singole derrate.

Del resto l’art. 3.5.1 del capitolato prestazionale prevede espressamente che il Fornitore presenterà all’Autorità Dirigente (in genere, il Direttore del carcere) un rapporto trimestrale sui tipi, sulla qualità, sui metodi di produzione e sull’origine dei prodotti e questo al fine di agevolare e rendere più efficace “la fase di verifica della conformità” (sulle verifiche in corso di esecuzione si veda anche l’art. 5 del capitolato prestazionale).

Al successivo art. 3.6 sono previsti controlli giornalieri sugli alimenti da parte di una rappresentanza dei detenuti e di un delegato del Direttore dell’Istituto, senza contare che anche la competente Autorità Sanitaria può effettuare ispezioni e campionamenti in ogni tempo (così l’art. 3.7 del capitolato prestazionale).

In caso di inadempimento degli obblighi contrattuali, sempre il capitolato prestazionale all’art. 9.1 prevede un articolato sistema di penali in danno del fornitore.

Anche la giurisprudenza è orientata nel senso che il controllo sul rispetto dei CAM si colloca nella fase di esecuzione del contratto (così Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza n. 334 del 2024).

Con riguardo poi alle diciture riportate nei preventivi dei fornitori di RI e nelle fatture emesse nei confronti della medesima, preme rilevare che la produzione di tali documenti da parte dell’aggiudicataria è avvenuta ai soli fini della verifica della congruità dell’offerta economica.

Trattandosi poi di documenti aventi rilevanza soltanto ai fini fiscali (fatture) o meramente commerciali (preventivi o listini di prezzo) è evidente che le diciture sui prodotti in essi riportate hanno un carattere meramente descrittivo e non specifico; in altri termini costituisce dato di comune esperienza che simili documenti riportano una descrizione del prodotto spesso generica e non certo uguale a quella specificamente contenute nei CAM o nella legge di gara.

Non appare pertanto possibile trarre dalla documentazione prodotta da RI al fine della verifica della congruità dell’offerta una prova certa della non rispondenza dei prodotti ai requisiti minimi, fermo restando che il controllo sulla qualità delle derrate alimentari può essere efficacemente ed adeguatamente effettuato soltanto in sede di esecuzione delle singole forniture.

Il terzo motivo aggiunto deve pertanto rigettarsi, mentre non si configura alcun interesse della società ricorrente allo scrutinio della seconda censura rivolta contro la seconda classificata in gara.

4. Il quarto motivo aggiunto (“IV”) ricalca l’unico motivo del ricorso principale ed è proposto in via subordinata, essendo volto all’annullamento dell’intera procedura di gara.

La ricorrente fa quindi valere l’interesse c.d. strumentale alla rinnovazione della procedura stessa.

AE lamenta l’asserita violazione dell’art. 108, comma 7, del codice, il quale nell’ultimo periodo prevede che: « Al fine di promuovere la parità di genere, le stazioni appaltanti prevedono nei bandi di gara, negli avvisi e negli inviti, il maggior punteggio da attribuire alle imprese per l'adozione di politiche tese al raggiungimento della parità di genere comprovata dal possesso della certificazione della parità di genere di cui all'articolo 46-bis del codice delle pari opportunità tra uomo e donna, di cui al decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198 ».

La stazione appaltante non ha inserito nel bando per la fornitura in contestazione alcuna clausola attributiva del maggior punteggio ai sensi del citato comma 7.

A fronte delle segnalazioni e delle istanze provenienti da imprese del settore, il Provveditorato per la Lombardia ha annullato in autotutela gli atti di gara relativi a taluni lotti ma non quelli relativi all’attuale lotto n. 23 oltre che ai lotti n. 25 e n. 26, tutti aggiudicati a RI SR (cfr. per il provvedimento di annullamento parziale del 30.7.2025 il doc. 14 della ricorrente).

L’omesso intervento in autotutela per i lotti suindicati è giustificato dalla circostanza che RI è in possesso della certificazione sulla parità di genere ai sensi dell’art. 46- bis del D.Lgs. n. 198 del 2006 a partire dal 26.1.2024, quindi prima dell’indizione dell’attuale gara avvenuta il 13.3.2025 (cfr. per la copia del certificato il doc. 1 di RI).

Di conseguenza, si continua nel provvedimento di parziale annullamento, visto che l’impresa che ha ottenuto il miglior punteggio complessivo è in ogni modo titolare della certificazione di parità, l’eventuale annullamento si porrebbe in evidente contrasto con i principi di buon andamento (art. 97 della Costituzione), di conservazione degli atti giuridici, di continuità dell’azione amministrativa e del risultato di cui all’art. 1 del codice (si veda ancora il doc. 14 della ricorrente, pagine 2 e 3).

AE contesta tale conclusione e sostiene che sarebbe stato necessario in ogni caso l’annullamento integrale della procedura anche per i lotti aggiudicati a RI.

La doglianza è priva di pregio.

L’Amministrazione risulta avere dato corretta applicazione ai principi invocati nel decreto di annullamento parziale, fra i quali, oltre a quelli di buon andamento e di conservazione degli atti giuridici, quello del risultato di cui all’art. 1 del codice.

Si tratta di un principio cardine della materia dei contratti pubblici, che impone alla stazione appaltante di pervenire alla selezione dell’offerta migliore ed all’affidamento del contratto con tempestività, seppure nel doveroso rispetto del principio di legalità dell’azione amministrativa.

Nel caso di specie le richieste di due operatori (DU e LA) di annullamento della procedura per la violazione dell’art. 108, comma 7, del codice pervenivano nel mese di luglio 2025, allorché per il lotto di cui è causa si erano ormai concluse le operazioni di gara – compresa la valutazione di anomalia dell’offerta – ed era stata predisposta la graduatoria finale con verbale n. 9 del 5.6.2025 (cfr. il doc. 13 della ricorrente).

RI però era in possesso della certificazione di parità al momento di indizione della gara (anzi, il certificato porta la data dell’anno precedente 2024), per cui avrebbe senza dubbio ottenuto il punteggio premiale, che deve reputarsi distinto da quello tecnico ed economico; fra l’altro si tratta di un punteggio ad attribuzione automatica (infatti è legato solo al possesso della certificazione), come ammesso anche dalla deliberazione di ANAC riportata dalla ricorrente alla pagina 11 del ricorso principale con evidenziazione in grassetto.

Le imprese che avevano presentato la segnalazione avevano ottenuto un punteggio tecnico-economico inferiore a quello di RI, per cui mai avrebbero potuto superarla anche se avessero ottenuto il punteggio premiale per la parità di genere.

AE, peraltro, non era in possesso del certificato al momento della scadenza del termine di presentazione delle offerte (24 aprile 2025), avendolo ottenuto successivamente.

Nel ricorso viene anche lamentata una presunta disparità di trattamento in quanto altri Provveditorati, diversi da quello per la Lombardia, avrebbero comunque annullato in autotutela le gare.

Si tratta però di casi in cui la gara era in corso e non si era pervenuti all’aggiudicazione, oppure a casi nei quali l’impresa aggiudicataria era priva del certificato di parità di genere (cfr. i seguenti documenti della ricorrente riferiti ad altrettante procedure: doc. 16, procedura nella quale non è scaduto il termine di presentazione delle offerte; doc. 17, procedura nella quale la gara è in corso e non sono pervenute offerte; doc. 18, procedura nella quale non vi è stata ancora apertura delle buste pervenute; doc. 19, procedura nella quale i termini di presentazione non sono scaduti e non sono pervenute offerte ed infine il doc. 20, procedura nella quale è ancora in corso la verifica di anomalia e non è stato quindi individuato l’aggiudicatario).

E’ evidente che si tratta di fattispecie differenti da quella di cui è causa e, come noto, la disparità di trattamento presuppone l’assoluta identità delle situazioni (cfr. da ultimo, fra le tante, Consiglio di Stato, Sezione II, sentenza n. 9145 del 2025).

Nel caso di specie è stata assicurata la celere definizione della procedura di gara nel rispetto del principio di legalità, considerato che l’impresa che ha presentato la migliore offerta garantisce anche il rispetto della parità di genere.

In conclusione, il quarto mezzo dei motivi aggiunti, che corrisponde al motivo n. 1 del gravame principale, deve rigettarsi.

5. In definitiva, il ricorso ed i motivi aggiunti in epigrafe devono respingersi in ogni loro domanda, compresa quella volta ad ottenere una verificazione o una consulenza tecnica d’ufficio.

6. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo a favore delle Amministrazioni resistenti e di RI SR mentre sussistono giuste ragioni per compensarle nei confronti della TT OM EN SR, vista la sostanziale assenza di difesa da parte di quest’ultima.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge in ogni loro domanda.

Condanna la ricorrente AE PA al pagamento delle spese di lite che così liquida:

- euro 2.000,00 (duemila/00) oltre oneri di legge se dovuti a favore del Ministero della Giustizia e del Ministero della Giustizia – Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria - Provveditorato Regionale per la Lombardia;

- euro 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori di legge (IVA, CPA e spese generali nella misura del 15%) a favore di RI SR.

Compensa per il resto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

EL NU, Presidente

NI UC, Consigliere, Estensore

Luigi Rossetti, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI UC	EL NU

IL SEGRETARIO