Pubblicato il 25/11/2025

N. 09240/2025REG.PROV.COLL.

N. 02664/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 2664 del 2025, proposto da
AV S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 9836195CE2, rappresentata e difesa dall'avvocato AT LE, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Giovanni Antonelli, 15;

contro

Università degli Studi Roma La Sapienza, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

CU RE e IG S.r.l. e IN VE OL S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato CO LO, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), 20 dicembre 2024, n. 23221, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi Roma La Sapienza, di CU RE e IG S.r.l. e di IN VE OL S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 giugno 2025 il consigliere AN ON e uditi per le parti gli avvocati Riccardo Gai su delega dichiarata di AT LE e CO LO;

Viste le istanze di passaggio in decisione depositate in atti e le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso introduttivo del giudizio, integrato da motivi aggiunti, la società AV s.p.a. ha impugnato dinanzi al Tar del Lazio il provvedimento dell’8 agosto 2024 che ne ha disposto l’esclusione dalla procedura telematica aperta, indetta dall’Università degli Studi di Roma “La Sapienza” con bando del 20 giugno 2023, avente ad oggetto “l’appalto per il servizio quinquennale di manutenzione del verde della Città universitaria e delle sedi esterne” , della durata di sessanta mesi e con valore stimato di € 2.409.042,95, oltre a € 64.981,20 per oneri della sicurezza non soggetti a ribasso, con aggiudicazione in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

2. La ricorrente, gestore uscente del servizio, collocatasi al primo posto in graduatoria (con un totale di 94,385 punti di cui 74,545 per la componente tecnica dell’offerta e 19,84 punti per quella economica), all’esito del procedimento di verifica di anomalia dell’offerta, instaurato ex art. 97, comma 5, del D.Lgs. 50/2016 in conseguenza del superamento dei quattro quinti del punteggio tecnico ed economico, è stata esclusa dalla gara per essere l’offerta risultata “non congrua e anormalmente bassa”.

In particolare, i molteplici aspetti di anomalia dell’offerta di AV hanno riguardato in primis l’insufficienza del costo complessivo della manodopera e l’inadeguatezza del CN dichiaratamente applicato dall’impresa rispetto alle specificità del servizio.

3. Avverso il provvedimento impugnato la società ricorrente articolava due ordini di censura: deduceva, in particolare, con il primo motivo che l’esclusione sarebbe illegittima per carente istruttoria e difetto di motivazione; contestava, con il secondo motivo, l’aggiudicazione della gara (disposta con provvedimento del 25 settembre 2024) in favore del RT costituendo tra la CU RE e IG S.r.l., mandataria, e la mandante IN VE OL S.r.l. (di seguito RT CU), collocatosi al secondo posto con 91,34 punti totali, in quanto affetta, in via derivata, dalle medesime illegittimità dedotte avverso il provvedimento di esclusione dalla gara.

Nello specifico la ricorrente sosteneva che il monte ore complessivo giustificato in sede di gara sarebbe stato più che sufficiente a coprire l’intera esecuzione della commessa, comprese le necessarie sostituzioni, come già avvenuto in precedenti analoghe gare (nelle quali AV era risultata aggiudicataria del medesimo servizio), per cui, contrariamente a quanto ritenuto dalla stazione appaltante, l’offerta non sarebbe infirmata da alcuna sottovalutazione del costo della manodopera.

In secondo luogo, la ricorrente deduceva di aver sempre applicato il CN Multiservizi (ritenuto coerente con i servizi oggetto dell’appalto) in luogo del CN CO indicato nel Capitolato speciale d’appalto (11.2), scelta mai messa in discussione dall’Università nel contesto dei precedenti affidamenti e soprattutto presidiata dal consolidato orientamento giurisprudenziale per cui “non rientra nella discrezionalità dell’amministrazione appaltante quella di esigere dagli operatori economici, ai fini della partecipazione alla gara, un determinato contratto collettivo nazionale di lavoro, tanto più qualora una o più tipologie di contratti collettivi possano anche solo astrattamente adattarsi alle prestazioni oggetto del servizio da affidare” .

Inoltre, la ricorrente allegava di aver giustificato il costo della manodopera sulla base delle tabelle ministeriali vigenti, dimostrando così la congruità e sostenibilità dell’importo stimato.

In ogni caso, la determinazione adottata dalla stazione appaltante sarebbe stata smentita dagli esaustivi giustificativi e dalle successive integrazioni resi nel corso del procedimento, a confutazione dei dubbi di anomalia sollevati dall’Università, riferiti nello specifico al tema della manodopera, al CN applicato e ai costi indicati nell’offerta economica

3.1. Con il medesimo ricorso introduttivo parte ricorrente proponeva istanza ex art. 116, co. 2, c.p.a., onde ottenere l’accesso ai verbali attinenti al sub-procedimento di verifica dell’anomalia conclusosi con la propria esclusione, oltre alla documentazione amministrativa e di offerta dell’RT CU e quella dallo stesso prodotta in sede di verifica dei requisiti dichiarati in gara.

3.2. Con successivo ricorso per motivi aggiunti VR censurava gli atti del procedimento di verifica dell’anomalia deducendo censure di illegittimità in via autonoma dei medesimi ed eccesso di potere “per difetto di motivazione, istruttoria assente, travisamento in fatto e diritto, irragionevolezza, incoerenza e illogicità” . La ricorrente impugnava, censurandoli per illegittimità derivata, anche i provvedimenti con i quali la Stazione appaltante preannunciava la consegna del servizio in via di urgenza ai sensi dell’art. 32 comma 8 del D.Lgs. 50/2016 al nuovo aggiudicatario.

3.3. La ricorrente formulava altresì domanda di risarcimento del danno, in forma specifica, mediante subentro nell’appalto previa declaratoria di inefficacia del contratto ove eventualmente medio tempore stipulato tra la stazione appaltante e l’aggiudicatario, e, in subordine, per equivalente monetario.

4. Con la sentenza indicata in epigrafe il Tar, dichiarata cessata la materia del contendere in ordine all’istanza ex art. 116, co. 2, c.p.a. presentata da parte ricorrente, ha dichiarato infondati il ricorso e i motivi aggiunti, dando rilievo assorbente, rispetto alla molteplicità di rilievi sollevati dalla stazione appaltante, alle considerazioni svolte in ordine all’insufficienza del costo della manodopera stimato dalla ricorrente a coprire il monte ore teorico-contrattuale.

5. Di tale pronuncia la ricorrente in primo grado AV domanda la riforma, con il presente appello, mediante il quale ha sostanzialmente riproposto le censure dedotte in primo grado, articolandole come ragioni di critica specifica avverso la sentenza, così devolvendo all’odierna cognizione l’originaria materia del contendere.

5.1. In particolare, AV deduce l’erroneità delle statuizioni di rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti, mediante le quali il Tar ha confermato il giudizio di non congruità dell’offerta espresso dalla stazione appaltante, ritenendo legittima la sua esclusione e la conseguente aggiudicazione della gara al raggruppamento concorrente.

L’appellante ha quindi riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm., le censure, non esaminate e assorbite in primo grado, avverso le ulteriori ragioni su cui si basa il provvedimento di esclusione.

A conclusione di quanto dedotto, AV ha domandato l’annullamento dell’esclusione e la conseguente riammissione alla procedura di gara (ovvero, in subordine, la riedizione del subprocedimento di valutazione dell’anomalia). Ha, infine, riproposto la domanda risarcitoria, in forma specifica o per equivalente monetario.

5.2. L’Università intimata e le imprese CU RE e IG S.r.l. e IN VE OL S.r.l. si sono costituite in giudizio, contestando la fondatezza dell’appello, di cui hanno chiesto il rigetto.

5.3. Con le rispettive memorie e repliche le parti hanno ulteriormente illustrato le proprie tesi difensive, insistendo nelle relative conclusioni.

5.4. All’udienza pubblica del 17 giugno 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. L’appello è infondato per le ragioni di seguito esposte.

7. Come rilevato in fatto, tra i molteplici rilievi di incongruità addotti dalla stazione appaltante a fondamento dell’esclusione di VR dalla gara, la sentenza impugnata ha ritenuto assorbente il profilo di anomalia concernente i costi della manodopera, che sarebbero stati sottostimati dalla ricorrente al punto da erodere l’utile di impresa (pari ad € 137.315,45) e da rendere complessivamente insostenibile l’offerta presentata.

La sentenza ha altresì escluso che vi fosse stata carenza di istruttoria e lesione del contraddittorio procedimentale, evidenziando come la società fosse stata messa in condizione di rispondere alle richieste della stazione appaltante e di fornire chiarimenti sui profili oggetto di rilievo.

8. L’appellante sostiene l’erroneità delle motivazioni della sentenza di primo grado, che, nel ravvisare il mancato rispetto da parte di VR del monte ore annuo individuato all’art. 11.2 del Capitolato Speciale d’appalto, ne avrebbe avallato “un’interpretazione manifestamente incompatibile tanto con il fabbisogno minimo di risorse stabilito dalla medesima norma capitolare, quanto con le tutele del personale deputato all’esecuzione della commessa previste dal CN di riferimento” .

8.1. La società appellante è tornata, in particolare, a contestare il deficit istruttorio e motivazionale che ne avrebbe determinato l’estromissione dalla gara, sulla base dell’argomento, già sviluppato in primo grado, secondo il quale nei precedenti affidamenti del servizio oggetto di appalto ( i.e. la gestione e manutenzione delle aree verdi e delle alberature site all’interno della Città universitaria e delle sue sedi esterne), di cui la stessa VR era risultata aggiudicataria, l’Università non aveva mosso contestazioni su una serie di elementi caratterizzanti, adesso invece considerati palesi indici di inattendibilità dell’offerta.

8.2. La valutazione di non sostenibilità della proposta negoziale di VR nella presente gara si incentrerebbe, tuttavia, su aspetti del Capitolato e dell’offerta (quali il numero di componenti le squadre operative e il relativo impegno orario) immutati nel tempo e identici nei precedenti affidamenti.

8.3. I CSA delle gare bandite nel 2013 e nel 2016, non diversamente da quello relativo alla gara odierna, avrebbero infatti previsto le medesime modalità di organizzazione del servizio, imponendo all’appaltatore l’obbligo di “garantire un servizio giornaliero di 8 ore dal lunedì al sabato a partire dalle ore 7:00 a.m.” , impiegando una “forza minima di lavoro come da orario all’interno della C.U. di n° 1 operaio di livello A (ex specializzato – giardiniere come da C.C.N.L. operai florovivaisti), n° 1 operaio di livello B (ex specializzato – giardiniere come da C.C.N.L. operai florovivaisti) e n° 1 operaio di livello C 10 (ex qualificato – giardiniere come da C.C.N.L. operai florovivaisti) da occupare quotidianamente, sabato compreso” e, per le sedi esterne, “ una forza minima di lavoro da occupare quotidianamente, sabato compreso di almeno di n° 1 operaio di livello A (ex specializzato – giardiniere come da C.C.N.L. operai florovivaisti), n° 1 operaio di livello B (ex specializzato – giardiniere come da C.C.N.L. operai florovivaisti)” .

8.4. A parità di prescrizioni esecutive, quindi, VR avrebbe offerto e prospettato, per le precedenti e per l’attuale edizione del servizio, sempre il medesimo assetto organizzativo, vale a dire sei operatori complessivi (tre per ciascuna delle due squadre operative rispettivamente operanti nella Città universitaria e nelle sedi esterne, oltre all’impiego saltuario di ulteriori squadre integrative dedicate agli interventi di natura stagionale) a fronte dell’impegno minimo di cinque operatori imposto dai CSA. Inoltre, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, il capitolato d’appalto non avrebbe mai, nemmeno latamente, imposto di assicurare una presenza contestuale in loco di tutte le categorie di operai, per tutte le ore previste dei sei giorni di servizio

8.5. Sarebbe stato, pertanto, rispettato il monte ore teorico-contrattuale e garantita, in ogni caso, la copertura del servizio

8.6. A riprova di quanto evidenziato l’appellante deduce altresì di aver espletato il medesimo servizio per molti anni senza rilievi e contestazioni di sorta da parte dell’Università rispetto alla regolare esecuzione delle prestazioni messe a gara.

8.7. Il rilevante ribasso offerto nella gara del 2023 (pari al 43%) sarebbe solo del 3 per cento superiore al ribasso formulato nella precedente gara d’appalto del 2016.

8.8. L’utile stimato, pari al 10% dell’importo contrattuale al netto del ribasso d’asta, sarebbe comunque in grado di garantire la capienza dell’offerta, mantenendo la commessa in equilibrio.

Nello specifico, partendo da un importo complessivo contrattuale pari a € 1.373.154,48, al netto della manodopera (€ 958.718,40) e dell’utile d’impresa (€ 137.315,45), rimarrebbero disponibili € 277.120,63, importo adeguato per coprire tutte le ulteriori voci di costo, tenuto conto che l’appellante già disporrebbe delle attrezzature, dei mezzi e dei materiali necessari alla regolare esecuzione delle prestazioni manutentive oggetto di appalto.

8.9. Oltre ad evidenziare l’esistenza di fattori idonei a comportare delle economie gestionali nell’affidamento controverso (quali la riduzione della superficie complessiva delle aree oggetto del servizio rispetto al precedente appalto), l’appellante sostiene quindi che la propria offerta debba considerarsi pienamente congrua e sostenibile, essendo basata su una comprovata esperienza pregressa e su una gestione efficiente delle risorse, in particolare dei costi, ed avendo essa acquisito nelle precedenti edizioni del servizio sperimentate modalità esecutive, tali da innalzare il livello di produttività e consentirle di soddisfare anche nella presente gara il fabbisogno dell’Ente, come identicamente espresso sin dal 2013.

9. Le riassunte doglianze non sono fondate, mentre sono corrette e vanno integralmente confermate le statuizioni della sentenza appellata.

10. Com’è noto, è principio consolidato della giurisprudenza che la valutazione di anomalia dell’offerta costituisce espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale di cui l'amministrazione è titolare per il conseguimento e la cura dell'interesse pubblico affidatole dalla legge, sindacabile in sede giurisdizionale solo in caso di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza (Cons. Stato, Sez. V, 25 gennaio 2024, n. 802; Cons. Stato, Sez. V, 29 agosto 2024, n. 7284; Cons. Stato, Sez. V, 28 aprile 2023, n. 3811).

Pertanto, il sindacato del giudice amministrativo sul giudizio di anomalia "non è sostitutivo, ma può solo ripercorrere il ragionamento seguito dall'amministrazione al fine di verificare la logicità e la coerenza dell'iter logico seguito dall'autorità, senza però potervi sostituire un sistema valutativo differente da lui stesso individuato" (Cons. Stato, Sez. V, 20 dicembre 2023, n. 9119; Cons. Stato, V, 29 aprile 2024, n. 3854; Cons. Stato, V, 30 novembre 2020, n. 7444).

Inoltre, è principio altrettanto pacifico che il procedimento di verifica dell'anomalia "mira ad accertare la complessiva sostenibilità economica dell'offerta, ovvero se in concreto, nel suo complesso, essa sia attendibile e affidabile in relazione al solo precipuo fine della corretta esecuzione dell'appalto e culmina in una valutazione globale e sintetica fondata su apprezzamenti e valutazioni implicanti un ineliminabile margine di opinabilità e elasticità" (Cons. Stato, Sez. V, 26 giugno 2024, n. 8562; ; cfr. anche Consiglio di Stato, VII, 20 maggio 2024, n. 4466; Cons. Stato, V, 26 giugno 2024, 5628; id. V, 15 settembre 2023, n. 8356; V, 15 novembre 2021, n. 7596; 22 marzo 2021, n. 2437).

In conclusione, la valutazione di anomalia dell'offerta, che costituisce espressione di discrezionalità tecnica riservata alla stazione appaltante ed è sindacabile per illogicità manifesta o travisamento dei fatti, ha natura globale e sintetica, dovendo considerare la sostenibilità dell'offerta nel suo complesso, senza concentrarsi esclusivamente sulle singole voci di prezzo in modo parcellizzato, ma mirando ad accertare se l'offerta nel suo complesso sia attendibile e affidabile per la corretta esecuzione dell'appalto. Va poi rammentato che la verifica di anomalia eseguita dall'amministrazione non può prescindere dall'esame delle voci di costo ragionevolmente attendibili in sede esecutiva e che, inoltre, le giustificazioni chieste all'impresa aggiudicataria servono a chiarire le ragioni della serietà dell'offerta economica, ma non possono diventare l'occasione per una libera rimodulazione di quest’ultima.

11. Dei riportati principi, che rilevano nella fattispecie, la sentenza appellata ha fatto corretta applicazione, non meritando, pertanto, le critiche che le sono rivolte dall’appellante.

11.1. Vanno, infatti, confermate le statuizioni di prime cure che hanno riconosciuto la legittimità del giudizio di incongruità dell'offerta della ricorrente, in particolare attribuendo portata assorbente – tra i molteplici aspetti di anomalia - ai rilievi concernenti l'insufficienza del costo della manodopera rispetto al monte ore contrattuale richiesto dal capitolato speciale.

11.2. Al riguardo, deve in linea generale osservarsi che la verifica di anomalia condotta dalla stazione appaltante – che, invero, non si è limitata al solo aspetto del costo della manodopera, ma ha investito l’intera struttura dell’offerta presentata da AV, rilevando molteplici profili di incongruità che, nel loro insieme, hanno reso l’offerta inattendibile - è stata puntuale e approfondita. Infatti, contrariamente a quanto sostenuto da parte appellante, la stazione appaltante ha condotto un'accurata istruttoria nell’ambito della verifica di anomalia, che si è articolata attraverso plurime richieste di chiarimenti e un'analisi dettagliata delle giustificazioni fornite dall'appellante, la quale è stata posta nelle condizioni di riscontrare i rilievi di anomalia mossi alla sua offerta e di fornire adeguate spiegazioni al riguardo, nel pieno rispetto del contraddittorio procedimentale. Inoltre, l’Amministrazione ha motivato dettagliatamente le proprie conclusioni, spiegando le ragioni per cui le giustificazioni fornite non consentivano di sanare le carenze riscontrate nell’offerta.

Pertanto, correttamente la sentenza impugnata ha escluso che sia mancato il contraddittorio in relazione ai profili di anomalia; in particolare, il tema della forza lavoro minima che qui rileva è stato specificamente oggetto di richiesta di chiarimenti, in relazione alle dichiarazioni della ricorrente circa l'implementazione della configurazione offerta anche in funzione delle eventuali turnazioni conseguenti a eventuali carenze nell'organico.

11.3. Ciò premesso e passando all’esame delle doglianze, il Tar ha correttamente incentrato il suo ragionamento, che ha condotto alla reiezione delle censure, sul condivisibile rilievo per cui in un appalto di servizi come quello in questione il monte ore richiesto dal capitolato speciale costituisce l'obbligazione specifica e principale dell'appaltatore nei confronti della stazione appaltante.

11.4. Muovendo da tale corretta premessa, il primo giudice ha altrettanto correttamente rilevato che, al contrario di quanto sostenuto dalla ricorrente, dal tenore del capitolato è pacifico che la forza di lavoro minima richiesta debba essere contestualmente presente presso le sedi indicate per tutta la durata del servizio giornaliero e per tutte le giornate sopra indicate. In caso contrario, infatti, l’indicazione di una forza lavoro “minima” non avrebbe alcun significato e la concreta articolazione delle squadre effettivamente presenti per ciascuna giornata lavorativa verrebbe lasciata all’arbitrio dell’appaltatore. In tal modo, verrebbe sostanzialmente svuotato il potere della stazione appaltante di individuare e vincolare i concorrenti a una ben definita configurazione del servizio confacente alle proprie esigenze.

La prescrizione capitolare che richiede una "forza minima di lavoro" con specifiche qualifiche da garantire "quotidianamente" non può dunque essere interpretata nel senso di consentire turnazioni che compromettano la presenza contestuale delle diverse professionalità richieste.

11.5. Anche l’assunto di VR, riproposto in questa sede, secondo cui un’interpretazione del capitolato tale da richiedere la contestuale presenza di tutte le figure richieste dal punto 11.2 contrasterebbe con l’orario di lavoro come previsto dal CN, è manifestamente infondato. Infatti, il rapporto tra l’impresa e i propri dipendenti è distinto da quello tra l’impresa e la stazione appaltante: è rispetto a quest’ultima che l’aggiudicataria della gara assume l’obbligo di fornire il servizio per le ore contrattualmente richieste, il che certo non la esime dal rispetto delle previsioni del CN quanto ai limiti dell’orario di lavoro, ma evidentemente implica la necessità, laddove occorra per assicurare la copertura del monte ore contrattuale e, quindi, la regolare esecuzione del servizio (in base alle esigenze pubbliche rappresentate negli atti di gara), di assicurare le opportune sostituzioni.

11.6. Si tratta di principi consolidati e ben chiariti dalla giurisprudenza, la quale al riguardo ha statuito che “Il monte ore contrattuale si riferisce al rapporto tra stazione appaltante e appaltatore, ovvero alla quantità di prestazioni che il secondo dovrà erogare a favore della prima: si tratta, in sostanza, dell’obbligazione principale dell’appaltatore nell'ambito del sinallagma contrattuale tra le parti, che si riverbera sui profili obbligatori del contratto; il monte ore teorico si riferisce al rapporto tra lavoratore e datore di lavoro, ovvero all'obbligazione principale del lavoratore nell’ambito di un rapporto d’impiego; le ore mediamente lavorate (o monte ore effettivo) rilevano ai fini della congruità dell’offerta nella logica delle tabelle ministeriali. […] Del resto […], ai fini della corretta esecuzione del servizio, quello che interessa alla stazione appaltante è il numero delle ore di servizio assicurate dall’appaltatore nell’ambito del sinallagma contrattuale, mentre il monte delle ore teoriche attiene principalmente al rapporto tra datore di lavoro e lavoratore” (oltre a Cons. St., IV, 19 novembre 2024, n. 9299, richiamata dalla sentenza appellata, cfr. in senso conforme anche Cons. Stato, VII, 15 ottobre 2024, n. 8265; Cons. Stato, V, 15 febbraio 2024, n. 1509; Cons. Stato, V, 22 novembre 2022, n. 10272).

Le menzionate pronunce hanno, in particolare, statuito che:

- il monte ore contrattuale offerto dal concorrente deve essere considerato come numero complessivo di ore che l'appaltatore garantisce alla stazione appaltante per l'esecuzione del servizio, comprensivo sia delle ore di lavoro ordinario che di quelle necessarie per le sostituzioni (Cons. Stato, Sez. V, 17 luglio 2024, n. 6009);

- il costo orario medio va calcolato con riferimento al monte ore effettivo ma moltiplicato per il monte ore contrattuale, al fine di ricomprendere nel calcolo anche le necessarie sostituzioni per ferie, malattie, permessi e altri istituti contrattuali; il costo della manodopera deve essere quindi calcolato moltiplicando il costo orario medio per le ore contrattuali offerte in gara, e non per le ore effettivamente lavorate (Cons. Stato, Sez. V, 26 giugno 2024, n. 8265);

- il costo del lavoro va parametrato al monte ore complessivo indicato nell'offerta, comprensivo delle ore di sostituzione del personale assente, durante le quali il concessionario è comunque obbligato a garantire il servizio.

11.7. Ciò acclarato è evidente l’errore che AV ha commesso nel calcolare il costo della manodopera e che il Tar ha correttamente rilevato.

La prestazione offerta dall’impresa concorrente non poteva, infatti, essere modulata in base alle ore effettivamente lavorate dai propri dipendenti, ma doveva garantire il servizio per l'intero monte ore contrattualmente richiesto dalla stazione appaltante nella lex specialis di gara. Infatti, come detto, il monte ore contrattuale esprime l'impegno assunto dall'appaltatore nei confronti della stazione appaltante e rappresenta l'obbligazione principale del contratto, dovendo essere integralmente garantito attraverso le necessarie sostituzioni del personale assente (Cons. Stato, Sez. V, 26 giugno 2024, n. 8265).

Dall’esame degli atti del procedimento di verifica di anomalia dell’offerta (v., in particolare, il verbale n. 3) emerge, invece, che l’appellante ha stimato i costi della manodopera moltiplicando il costo unitario di ciascun operatore offerto per il numero di ore di lavoro effettive quali risultanti dalle tabelle ministeriali. Dai calcoli eseguiti dalla stazione appaltante risulta che tale modus procedendi conduce a un costo della manodopera parametrato su complessive 9.486 ore annuali, manifestamente inferiori alle 12.480 ore previste dall’art. 11.2 del capitolato. Ciò si traduce in una sottovalutazione del costo della manodopera pari a circa 60.000,00 euro l’anno (e quindi a oltre 300.000,00 euro nel quinquennio), tale da erodere completamente il margine di utile indicato da VR (euro 137.315,45).

Si tratta dunque, come dimostrato dall’Università, di una sottovalutazione non marginale, ma tale da compromettere la complessiva sostenibilità economica dell’offerta.

11.8. Come evidenziato dal Tar, posto che le ore richieste dalla Stazione appaltante nel capitolato erano da qualificarsi come ore contrattuali, VR avrebbe dovuto, una volta utilizzato il monte ore effettivo ai fini del calcolo del costo orario medio, così giustificando lo scostamento rispetto ai valori ufficiali (risultante dalle tabelle ministeriali), moltiplicare tale costo orario per le ore contrattuali richieste. Dette ore, infatti, devono essere integralmente coperte per poter garantire il servizio richiesto, solo così potendo essere assicurato l'espletamento del servizio secondo le modalità per le quali era previsto l’impegno contrattuale nei confronti dell'Amministrazione.

11.8.1. Pertanto, la sentenza appellata ha ben colto l’erroneità delle censure, evidenziando che il loro accoglimento comporterebbe che:

- la concreta configurazione delle squadre al lavoro risulterebbe del tutto incerta e arbitrariamente decisa dall’appaltatore, venendo meno lo stesso concetto di forza di lavoro minima quale declinato dal capitolato;

- il monte ore contrattuale non sarebbe coperto, attesa l’assoluta insufficienza delle ore di lavoro stimate rispetto a quelle richieste dalla lex specialis ;

- la richiesta costante presenza di lavoratori con una data qualificazione non verrebbe assicurata, con eventuale “prestito” di ore tra operatori di diverse qualifiche, in violazione del capitolato.

11.8.2. Né giustifica la lettura offerta dall’appellante la circostanza che in occasioni di precedenti affidamenti (di cui essa è risultata aggiudicataria) l’offerta avrebbe presentato i medesimi connotati di quella oggi esclusa. Infatti, presupposto per la configurabilità del vizio di eccesso di potere per contraddittorietà è la sussistenza, tra più atti successivi di un medesimo procedimento, di un contrasto inconciliabile tale da far dubitare su quale sia l'effettiva volontà dell'Amministrazione; non sussiste invece tra atti di distinti ed autonomi procedimenti quando si tratti di provvedimenti che, pur riguardanti lo stesso oggetto, siano stati adottati all'esito di procedimenti indipendenti e ad intervalli di tempo l'uno dall'altro. La gara per cui è causa, benché abbia ad oggetto l’affidamento del medesimo servizio che l’appellante ha per lungo tempo gestito, costituisce una procedura autonoma e distinta da quelle in cui AV è risultata aggiudicataria. Le imprese partecipanti dovevano, quindi, tener conto delle esigenze di servizio così come definite dalla stazione appaltante nelle disposizioni della lex specialis di gara, che riflettono l’attuale configurazione del servizio nel mutato contesto, tecnico e normativo, di riferimento e le aspettative qualitative dell’amministrazione.

Ne consegue che, al fine di assicurare la qualità del servizio appaltato, l'organizzazione del servizio proposta dall’operatore economico doveva basarsi su una corretta lettura delle prescrizioni capitolari e su un dimensionamento del personale adeguato alle effettive esigenze della stazione appaltante, garantendo la presenza costante del personale con le indicate qualifiche professionali per il monte ore contrattuale richiesto.

VR, invece, ha giustificato l’offerta solo con riferimento alle ore effettivamente lavorate, generando così una sottostima strutturale del costo del lavoro. Ciò denota la complessiva inattendibilità dell’offerta che è basata su presupposti inidonei a garantire quanto richiesto dal capitolato.

11.8.3. D’altra parte, come bene rilevato dal primo giudice, la mera omissione o l’inadeguato svolgimento delle opportune verifiche sul punto in occasione di pregressi affidamenti non potrebbe certamente valere a precostituire, in capo alla ricorrente, alcun consolidamento o affidamento con riferimento a procedure future, nelle quali venga invece accertata l’inaffidabilità dell’offerta.

11.8.4. Anche gli ulteriori argomenti prospettati da parte appellante non colgono nel segno.

In particolare, la riduzione della superficie, di per sé, non è idonea a giustificare una proporzionale riduzione del costo del lavoro e, peraltro, in assenza di un’analisi dettagliata che consideri la composizione delle aree l’articolazione temporale delle attività e la qualità delle prestazioni richieste, si riduce a mera apodittica asserzione, sfornita di ogni riscontro probatorio.

Considerazioni analoghe a quelle sopra svolte in merito alla non comparabilità tra procedure distinte e del tutto autonome rendono altresì ininfluente ai fini prospettati da parte appellante il richiamo alle consolidate modalità operative ovvero a esperienze maturate dall’impresa nei pregressi affidamenti, parimenti inidoneo a scalfire la correttezza del giudizio di non congruità del costo della manodopera espresso dalla stazione appaltante.

11.8.5. Del resto, le giustificazioni fornite dall’appellante nel corso del procedimento di verifica dell'anomalia, così come gli argomenti spesi in sede di giudizio, confortano definitivamente le valutazioni espresse dalla stazione appaltante, dimostrando inequivocabilmente una lettura del capitolato contraria al suo significato letterale e una determinazione dei costi della manodopera insufficiente a coprire il monte ore contrattuale.

11.9. Alla luce di tutto quanto sopra esposto, deve confermarsi la sentenza appellata, laddove ha dichiarato legittime le valutazioni della stazione appaltante, avendo quest’ultima correttamente rilevato che “il costo della manodopera considerato dall’OE è determinato per un monte ore insufficiente a garantire una adeguata turnazione e la copertura del fabbisogno di ore effettivamente lavorate per ciascun livello professionale richiesto” .

Infatti, sulla base del confronto tra i dati dichiarati in offerta e quelli risultanti dai chiarimenti, l’Amministrazione ha condotto una valutazione globale dell'offerta di VR, verificandone l’intrinseca coerenza, senza limitarsi all'analisi di singoli aspetti, ma considerando l'insieme degli elementi che concorrono a determinarne la complessiva inaffidabilità. Tale valutazione è immune dai dedotti profili di manifesta irragionevolezza.

Dunque, il primo giudice, sulla base di una corretta interpretazione dei principi giurisprudenziali in tema di anomalia dell’offerta e di valutazione di congruità del costo della manodopera, ha verificato la logicità e coerenza dell’istruttoria condotta e del ragionamento seguito dalla stazione appaltante, e, senza sostituire le proprie valutazioni tecniche a quelle dell'amministrazione, ha correttamente dichiarato legittimi gli atti impugnati e infondate le censure proposte dalla ricorrente.

12. Le suddette assorbenti considerazioni portano al rigetto dell’appello e consentono di prescindere dall’esame dei motivi riproposti da parte appellante avverso gli ulteriori profili evocati nel provvedimento di esclusione, concernenti l’applicazione di un CN inadeguato e la sottostima di altre voci di costo.

13. Per mera completezza, il Collegio osserva comunque che anche sotto tali profili deve rilevarsi la legittimità delle valutazioni della stazione appaltante, considerato che:

a) quanto al primo aspetto, è ben vero che, in linea generale, l’applicazione di un determinato contratto collettivo rientra nella libertà negoziale delle parti (cfr. Cons. Stato Sez. V, 6 agosto 2019, n. 5575): ciò non toglie tuttavia che i concorrenti, ai fini della verifica di congruità dell’offerta, siano tenuti a rispettare i parametri a cui le regole di gara hanno inteso ancorare tale verifica e, tra questi, in forza di previsione di legge (nonché, per quanto concerne la gara in esame, del capitolato speciale d’appalto), la coerenza del contratto nazionale di categoria applicato con l’oggetto dell’appalto messo a gara, concernente nel caso di specie la "manutenzione del verde della Città universitaria e delle sedi esterne" (si rinvia, sul punto, alle motivazioni espresse da Cons. Stato, V, 11 gennaio 2022, n. 199 nonché da Cons. Stato, V, 18 dicembre 2023, n. 10886); di conseguenza, la scelta della stazione appaltante di indicare nel capitolato d’appalto il CN CO (che è dedicato alle attività di "creazione, sistemazione e manutenzione di aree a verde" e prevede qualifiche professionali, mansioni e trattamenti economici calibrati su questo tipo di attività) non è arbitraria o irragionevole, ma risponde alle specificità del servizio richiesto; in materia di affidamenti pubblici e in particolare con riferimento all’obbligo di applicazione delle c.d. clausole sociali, rileva non già una generica “equivalenza” tra contratti, bensì la concreta coerenza del trattamento economico-normativo offerto rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante, la quale è chiamata a verificare, come qui difatti avvenuto, la sostenibilità dell’offerta anche in rapporto alla tutela dei diritti dei lavoratori; la verifica condotta dall’Università attraverso un’analisi puntuale e comparativa ha, invece messo in luce, che la scelta di AV di applicare il CN Multiservizi (principalmente orientato verso attività diverse da quella concernente la manutenzione specialistica del verde) non rappresenta nella specie una legittima opzione organizzativa, in quanto, come evidenziato dall’amministrazione, all’esito dell’istruttoria è stata rilevata la sussistenza di scostamenti retributivi significativi per tutte le qualifiche professionali richieste tra il CN di riferimento, così come espressamente indicato negli atti di gara, e quello effettivamente applicato dall’operatore economico (Multiservizi), che non consentono di ritenere garantito ai lavoratori coinvolti un trattamento complessivamente omogeneo o paritario;

b) quanto al profilo concernente gli altri costi dell’appalto (materiali, noli, trasporti, spese generali), l’amministrazione ha dimostrato come sottraendo dall'importo contrattuale offerto (€ 1.373.154,48) il costo della manodopera dichiarato (€ 958.718,40) e l'utile di impresa indicato (€ 137.315,45), rimangono disponibili solo € 277.120,63, importo manifestamente inadeguato per coprire tutti gli altri costi dell'appalto, se confrontato con la stima della stazione appaltante di € 561.987,65 per le medesime voci e con l’analisi prezzi prodotte dalla stessa AV nei suoi chiarimenti.

14. L’appello va, pertanto, respinto.

15. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante AV s.p.a. a rifondere le spese di giudizio a favore dell’Università degli Studi Roma La Sapienza e di CU RE e IG S.r.l. e IN VE OL S.r.l., che liquida in complessivi € 4.000,00 (quattromila/00) per ciascuna parte costituita, oltre oneri e accessori se per legge dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco AR, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

AN ON, Consigliere, Estensore

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN ON	Marco AR

IL SEGRETARIO