Pubblicato il 28/03/2025

N. 02602/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00886/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 886 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Emina S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Arturo Umberto Meo, Luca Rubinacci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fabrizio Niceforo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Asl Napoli 1 Centro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Domenica Coppola, Raffaello Costanzo, Massimiliano De Masi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Synlab Sdn S.p.A., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

A) della delibera di giunta regionale della Campania (“DGRC”) 28 dicembre 2021, n. 599, pubblicata sul B.U.R.C. n. 1 del 3 gennaio 2022, con oggetto: “Assegnazione provvisoria per l'esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale”;

B) della nota della Giunta Regionale della Campania - Direzione Generale per la Tutela della Salute e il Coordinamento del Sistema Sanitario Regionale (in prosieguo la “DG Tutela della Salute”) prot. 2022.0029303 del 20 gennaio 2022;

C) se e in quanto occorra, della nota dell'Unità di Crisi Regionale ex Decreto P.G.R.C. n. 51 del 30.03.2020 (in prosieguo la “Unità di Crisi”) n. prot. n. UC/2022/0000018 del 7 gennaio 2022;

D) se e in quanto occorra, della nota dell'Unità di Crisi prot. n. UC/2022/0000063 del 24 gennaio 2022;

E) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, laddove lesivi dei diritti e interessi della ricorrente, ivi incluse le note di convocazione alla sottoscrizione del contratto secondo lo schema di cui alla DGRC 599/2021;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Emina S.r.l. il 6/9/2022:

annullamento: A) della delibera di giunta regionale della Campania (“DGRC”) 4 maggio 2022, n. 215, pubblicata sul B.U.R.C. n. 43 del 9 maggio 2022, con oggetto: “Assegnazione per l'esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale: modifiche e integrazioni alla DGRC n. 599 del 28 dicembre 2021”; B) della delibera di giunta regionale della Campania (“DGRC”) 21 giugno 2022, n. 309, con oggetto: “Approvazione dei contratti con le strutture sanitarie private accreditate ex DGRC 215/2022”; C) dei decreti del Direttore Generale per la Tutela della Salute n. 173 del 4 maggio 2022 e n. 174 del 5 maggio 2022, pubblicati sul B.U.R.C. n. 43 del 9 maggio 2022, recanti a oggetto la presa d'atto dei dati 2018, 2019, 2020 e 2021 (solo budget ordinario) di produzione dei centri privati accreditati per le branche di: laboratorio di analisi; diabetologia; branche a visita; cardiologia; medicina nucleare; radiologia e radioterapia trasmessi dalle Asl in ottemperanza alle disposizioni stabilite nell'allegato A; D) se e in quanto occorra, dei provvedimenti impliciti con cui la ASL ha approvato i dati consuntivi degli esercizi finanziari 2018, 2019, 2020 e 2021 e delle consequenziali richieste di emissione di nota di credito; E) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, laddove lesivi dei diritti e interessi della ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e dell’Asl Napoli 1 Centro;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 18 marzo 2025 il dott. Fabio Belfiori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio parte ricorrente grava i provvedimenti meglio dettagliati in epigrafe. Riferisce di gestire una struttura accreditata con il Servizio Sanitario Regionale per l’erogazione di prestazioni afferenti alla branca della radioterapia, radiologia diagnostica e medicina nucleare, ai sensi degli artt. 8-quater e ss. del D.lgs. 502/1992. Rammenta che il sistema campano dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa è stato per circa venti anni affidato al meccanismo dei cd. tetti di branca.

Informa che la Regione Campania, con la DGRC 28 dicembre 2021, n. 599 (“Assegnazione provvisoria per l’esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l’assistenza specialistica ambulatoriale”), ha, invece, deciso di passare al sistema dei tetti “di struttura”.

Deduce, sotto plurimi profili, deficit istruttori e motivazionali degli atti gravati nonché la violazione dell’art. 106 TUEF, oltre che dell’art. 6 CEDU.

Censura anche lo schema di contratto di cui all’allegato A della delibera n. 599/2021, nella parte in cui impone alle strutture sanitarie di accettare incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, rinunciando a intraprendere o coltivare qualunque contenzioso.

In via subordinata è stata formulata richiesta di rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE alla Corte di Giustizia ai fini della valutazione di compatibilità della disciplina nazionale (artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies, del d.lgs. 502/1992 e delle leggi regionali in materia) con i principi dettati dall’art. 106 TFUE (trattandosi, secondo la prospettazione attorea, di un sistema normativo nel quale strutture pubbliche e strutture private operano nel medesimo mercato di riferimento).

È stata, altresì, formulata richiesta di:

- sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 8-quinquies, c. 2-quinquies, del D.lgs. n. 502 del 1992, per violazione degli artt. 24, 102 e 113 Cost., nonché degli artt. 3 e 97 Cost. e 41 Cost.;

- sollevare questione di costituzionalità della predetta normativa per violazione dell’art. 6 CEDU, inteso quale parametro interposto, ex 117 Cost.

Si sono costituite in resistenza la Regione Campania e l’Asl 1 Centro.

Con ordinanza n. 548/2022 questo T.A.R. ha respinto la domanda cautelare formulata nel ricorso introduttivo.

Con successivi plurimi motivi aggiunti parte ricorrente ha, quindi, impugnato le determinazioni dell’Asl 1 Centro, nonché i provvedimenti regionali, tutti meglio specificati in epigrafe.

Con memoria depositata il 29 dicembre 2023 la Regione Campania ha eccepito l’inammissibilità dell’impugnativa avendo parte ricorrente sottoscritto la clausola di salvaguardia, richiamando, in punto di legittimità della stessa, il consolidato orientamento giurisprudenziale di questo Tribunale come avallato dal Giudice di appello.

Avverso la declaratoria di inammissibilità aveva già argomentato parte ricorrente nella propria memoria depositata il 28 dicembre 2023.

All’udienza straordinaria di smaltimento del 18 marzo 2025 il difensore della ricorrente ha dichiarato di non aver presentato motivi aggiunti, né autonomo ricorso avverso la d.g.R.C. 27 dicembre 2024, n. 757, di fatto rinunciando alla richiesta di rinvio dell’udienza, già oggetto di istanza depositata il 20 febbraio 2025. La stessa difesa ha, altresì, eccepito che in giudizio sarebbe stato depositato il solo contratto relativo all’anno 2022 e che ciò non sarebbe sufficiente a sostenere l’avversata eccezione di inammissibilità dell’impugnativa.

La difesa regionale ha insistito per la inammissibilità del ricorso, avuto riguardo alla intervenuta sottoscrizione del contratto tra Asl e struttura e, quindi, della clausola di salvaguardia ivi contenuta.

La causa è stata, quindi, introitata in decisione.

Ritenuta la giurisdizione dell’adito giudice, vertendo la controversia sulla determinazione dei tetti di spesa e degli atti connessi e consequenziali (cfr. T.A.R. Napoli, Sez. I, 25 ottobre 2021, n. 6679), il Collegio è dell’avviso che i contratti relativi all’anno 2022 siano stati prodotti in giudizio (cfr. dep. del 21 novembre 2023) e che, comunque, parte ricorrente ha ammesso nel processo la sottoscrizione dei contratti con la Asl, chiedendo espressamente una rimeditazione degli approdi cui è pervenuto anche il Giudice dell’appello in merito alla stipula della clausola di salvaguardia (cfr. pag. 14 del ricorso).

Peraltro, va rilevato che, come eccepito dalla difesa regionale, nell’eventualità che fosse carente la sottoscrizione del contratto, di cui fa parte la clausola di salvaguardia, non sarebbe configurabile una condizione dell’azione, ossia l’interesse al ricorso, posto che non potrebbe parlarsi di struttura accreditata coinvolta nelle ed incisa dalle determinazioni in materia di tetti di spesa.

Consequenzialmente, deve essere dichiarata l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti in conformità ai numerosi precedenti del Tribunale adito (cfr. ex multis , T.A.R. Napoli, Sez. I, 16 ottobre 2024, n. 5482; sez. IX, 6 marzo 2025, n.1817), ai quali, comunque, si rinvia integralmente.

La clausola di salvaguardia in discussione il cui schema è stato imposto dalla Regione nelle delibere impugnate prevede che “ 1. Con la sottoscrizione del presente accordo la sottoscritta associazione accetta espressamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto e/o provvedimento agli stessi collegati e/o presupposti, in quanto costituenti parte integrante necessaria del sottoscrivendo protocollo.

2. In considerazione dell’accettazione dei provvedimenti indicati sub comma 1 (ossia i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente contratto la struttura privata rinuncia alle azioni /impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero a contenziosi istaurabili contro i provvedimenti già adottati o conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni erogate con il presente contratto ”.

Sul punto, il Consiglio di Stato ha affermato, ancorché in relazione a vicenda relativa alla Regione Calabria, che " in ipotesi analoghe a quella in esame viene in rilievo lo schema tipico dell'acquiescenza ", giacché l'assenso alla stipulazione del contratto si atteggia quale " comportamento univocamente indicativo della volontà della parte stipulante di accettarne gli effetti, tanto da acquisire i diritti ed assumere gli obblighi, in maniera ugualmente volontaria, che si riconnettono e sono funzionali all'esecuzione della prestazione alle condizioni economiche predeterminate dall'Amministrazione (nell'esercizio del suo potere programmatorio in materia sanitaria) ".

Da tale angolo visuale, " la cd. clausola di salvaguardia è, quindi, meramente ricognitiva dell'effetto preclusivo dell'iniziativa impugnatoria che si produce, per generale opinione giurisprudenziale, nel caso in cui il soggetto pregiudicato dal provvedimento ponga in essere atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l'operatività " (cfr. Consiglio di Stato, n. 4076/2023).

Né, peraltro, rileva, in senso contrario, l'eventuale clausola di riserva della struttura sanitaria, con la quale si precisa di sottoscrivere il contratto al solo fine di non incorrere nella sospensione del rapporto di accreditamento e riservandosi comunque ogni più ampia tutela. Una simile clausola non è contemplata nel modello contrattuale di riferimento, ragion per cui deve intendersi come non apposta, risultando quindi inidonea ad impedire la formazione dell'accordo (cfr. Cons. Stato n. 321/2018; Cons. Stato n. 6569/2020; Cons. Stato n. 8127/2021, Cons. Stato n. 8451/2021).

L’adesione volontaria al contratto, che comprende la clausola di salvaguardia, suggella, dunque, l’accettazione della posizione prioritaria che riveste l'obiettivo di contenimento della spesa pubblica, obiettivo che non è fine a sé stesso ma è del tutto funzionale a garantire continuità, anche per il futuro, all'erogazione di prestazioni sanitarie.

Il che postula la preclusione per il soggetto accreditato ad esperire quei rimedi processuali il cui intento sostanziale è di ribaltare gli atti generali di programmazione economica nel settore sanitario, dal momento che la clausola di salvaguardia persegue per l'appunto la finalità di garantire il necessario contenimento della spesa sanitaria nelle regioni in deficit, come la Campania.

Allo stato attuale, pertanto, per gli operatori privati si pone unicamente l'alternativa se accettare le condizioni derivanti da esigenze programmatorie e finanziarie pubbliche (e dunque il budget assegnato alla propria struttura), restando nel campo della sanità pubblica, oppure se collocarsi esclusivamente nel mercato della sanità privata.

In considerazione, quindi, del particolare regime giuridico nel quale operano i soggetti accreditati con il SSR, (che svolgono, in tale contesto, attività in regime di libera concorrenza), non è possibile ravvisare alcun contrasto della disciplina contenuta negli artt. 8-bis, 8- quater e 8-quinquies, del d.lgs. 502/1992 con i principi di diritto unionale invocati dalla ricorrente stante la prevalenza degli interessi pubblici sottesi alla disciplina nazionale.

Non sussistono pertanto i presupposti per poter accogliere l’istanza formulata da parte ricorrente di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia ex art. 267 del TFUE.

Né sono ravvisabili i dubbi di legittimità costituzionale ravvisati da parte ricorrente, dovendosi qui ribadire che “ La Corte Costituzionale ha da tempo chiarito che, in presenza di una inevitabile limitatezza delle risorse, “non è pensabile di poter spendere senza limite, avendo riguardo soltanto ai bisogni, quale ne sia la gravità e l’urgenza”, poiché è “viceversa la spesa a dover essere commisurata alle effettive disponibilità finanziarie, le quali condizionano la quantità ed il livello delle prestazioni sanitarie, da determinarsi previa valutazione delle priorità e delle compatibilità e tenuto conto ovviamente delle fondamentali esigenze connesse alla tutela del diritto alla salute” (Corte Cost., 23 luglio 1992, n. 356). Inoltre, la clausola di salvaguardia non esclude la sottoposizione ad impugnazione di una determinata categoria di atti definita in astratto, ma collega alla sottoscrizione dell’accordo gli effetti propri dell’acquiescenza a fronte di un provvedimento già adottato ovvero della rinuncia alle azioni già intraprese” (Consiglio di Stato, Sezione III, 18 ottobre 2021, n. 6983) , (Consiglio di Stato, sez. III, 13 gennaio 2025, n. 170).

Per tutto quanto sopra osservato, il Collegio ritiene che, nella fattispecie all’esame, la sottoscrizione della clausola di salvaguardia abbia privato parte ricorrente della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa che la riguardano, con l'ulteriore conseguenza di rendere inammissibili le censure formulate.

Tale preclusione deve ritenersi estesa anche agli atti con i quali il budget è ripartito tra le ASL e da queste alle singole strutture accreditate e ciò sia perché il tenore testuale della clausola non autorizza distinzioni al riguardo, riferendosi agli atti determinativi dei tetti di spesa indipendentemente dall'Autorità sanitaria che li fissa, sia anche per ragioni di coerenza sistematica. Va tenuto, infatti, conto che la sostenibilità finanziaria del sistema necessita coerenza tra atti regionali di programmazione a monte e provvedimenti attuativi a valle inerenti la ripartizione delle risorse all’interno dei singoli distretti delle ASL.

Per tutto quanto sopra esposto, il ricorso e i motivi aggiunti vanno dichiarati inammissibili.

Tenuto conto che la giurisprudenza, anche di secondo grado, si è assestata pacificamente sulle viste posizioni dopo la proposizione del ricorso, si ravvisano sufficienti ragioni per la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Presidente

Francesca Mariani, Primo Referendario

Fabio Belfiori, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Fabio Belfiori	Guglielmo Passarelli Di Napoli

IL SEGRETARIO