Pubblicato il 04/05/2026

N. 00754/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00569/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 569 del 2023, proposto da
ER CA Ente Regionale per il Diritto Allo Studio Universitario di CA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Salone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in CA, via Maddalena 40;

contro

Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Città Metropolitana di CA e Province di Oristano e Sud Sardegna, Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale della Sardegna, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Sto di CA, domiciliataria in CA, via Nuoro n. 50;

per l'annullamento, previa concessione di idonee misure cautelari:

1) del Decreto della Commissione regionale per il patrimonio culturale della Sardegna N. 40 del 24.05.2023, col quale l'immobile denominato “SI VO ed edificio adibito ad uffici”, sito in Comune di CA, in viale La Plaia n. 13 e distinto al F. 18 NCEU mapp. 8876 subb. 2 e 4 (già F. 18 NCEU map. 818 sub. 11), di proprietà dell'Ente Regionale per il diritto allo Studio Universitario (ERSU), è stato dichiarato di interesse culturale storico-artistico ai sensi dell'art. 10 comma 1, e 13 del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n.42 e ss.mm.ii. per i motivi contenuti nell'allegata relazione storico-artistica e, come tale, è stato sottoposto a tutte le disposizioni di tutela contenute nel predetto Decreto Legislativo.

2) di tutti gli atti presupposti, conseguenti e comunque connessi con quello impugnato sub 1), ivi compresi, ove occorra: la non conosciuta proposta di vincolo della Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per la Città metropolitana di CA e le province di Oristano e Sud Sardegna n. 8123 del 19.05.2023 citata nel Decreto di vincolo impugnato sub 1), la Relazione storico-artistica, la Documentazione fotografica e la Mappa Catastale, allegati al Decreto di vincolo impugnato sub 1).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Cultura e di Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale della Sardegna e di Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Città Metropolitana di CA e Province di Oristano e Sud Sardegna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2026 il dott. LE SE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e IT

1. Il ricorrente Ente Regionale per il diritto allo Studio Universitario di CA (ER), ha esposto che, in data 27.6.2014, è stato sottoscritto l’Accordo di Programma (Accordo) tra Regione Autonoma della Sardegna, Comune di CA, ER e Università degli Studi di CA inerente la realizzazione del Campus Universitario in viale La Plaia – Area ex SEM – CA, approvato con Decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 93 del 31.7.2014.

Per quanto qui rileva, l’Accordo ha confermato, per il c.d. SI nuovo, la previsione del Programma Integrato Edilia con la demolizione integrale dello stesso e la sistemazione a verde attrezzato della relativa superficie a carico dell’ER.

A seguito di rettifica dell’Accordo, intervenuta nel 2015, con Decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 18 del 2.2.2017 veniva approvato l’atto aggiuntivo all’Accordo di programma e, in data 17.5.2017, veniva infine sottoscritto tra il Comune di CA e l’ER l’Atto di Convenzione per l’attuazione dell’Accordo di Programma tra la Regione Autonoma della Sardegna, il Comune di CA, lo stesso ER e l’Università degli Studi di CA, inerente la realizzazione del Campus Universitario in questione.

2. Con istanza acquisita al protocollo dell’ER col n. 5810 del 1 luglio 2021, veniva inoltrata una proposta di Finanza di Progetto, per la Concessione dei lavori di Progettazione, Realizzazione e Gestione del Campus Universitario, riguardante la progettazione, costruzione e gestione delle opere per la realizzazione del Lotto II della residenze e dei servizi del complesso universitario (edificio A2 e Edificio B1, Corpo servizi adibito a palestra e mensa) e la contestuale gestione dei fabbricati realizzati con il Lotto I, che veniva approvata dal CdA dell’ER con delibera n. 11 del 2.11.2022.

Tale proposta prevedeva, a fronte della prevista demolizione del SI VO (e ciò al fine di rispettare i volumi urbanistici autorizzati con i predetti provvedimenti), la realizzazione di altri due edifici (A2+B) destinati a residenza per un totale di ulteriori 440 posti letto, un fabbricato destinato alla ristorazione/mensa e un locale destinato a palestra.

3. L’ER, in data 6.12.2022, nell’ambito della conferenza di servizi tesa all’ottenimento dei titoli abilitativi necessari per la realizzazione del complesso universitario, ha presentato la richiesta di verifica di interesse culturale a norma dell’art. 12 del d.lgs. n. 42 del 2004 relativamente all’immobile denominato “ SI VO ed edificio adibito ad uffici ”.

3.1. Nonostante la Soprintendenza, interpellata dal Segretariato regionale del MIC, avesse comunicato “ che l’immobile non presenti i requisiti di interesse archeologico previsti dal D.lgs.n.42/2004 ”, è stato poi adottato il Decreto del Ministero della Cultura - Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale della Sardegna (COREPACU) n. 40 del 25 maggio 2023, col quale “ l’immobile denominato SI VO ed edificio adibito ad uffici è dichiarato di interesse culturale storico-artistico ai sensi dell’art. 10, commi 1, e 13 del D.lgs. n. 42/2004 e ss.mm.ii. e come tale è sottoposto a tutte le disposizioni di tutela contenute nel predetto Decreto Legislativo ”, poiché, come risulta dalla Relazione allegata, “ fabbricato di archeologia industriale di interesse architettonico ”.

4. Tale atto è impugnato dall’ER per i seguenti motivi di diritto:

- I Il valore “storico-artistico” e/o “di archeologia industriale di interesse architettonico” del “SI VO ed edificio adibito ad uffici” è insussistente: violazione e falsa applicazione art. 10, commi 1 e 5, art. 10, comma 3, lettera d), art. 12 e art. 13 D.Lgs 42/2004; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità e contraddittorietà, erroneità dei presupposti e travisamento dei fatti , in quanto:

a) dalla relazione emerge che il “SI HI” o “SI CH, risale ai primi anni del ‘900, è stato progettato dall’ing. GN, e, soprattutto, è stato realizzato dall’ing. DU coll’originale e brevettato sistema costruttivo denominato “Hennebique”; per tali motivi, nei passi della relazione in esame, il “SI HI”, sotto il profilo del suo valore culturale, viene considerato “interessante esempio di archeologia industriale” e “testimonianza della storia industriale ed economica dell’isola”;

b) quanto al SI VO, dalla relazione emerge che esso avrebbe un pregio culturale analogo a quello del SI HI (un fabbricato di archeologia industriale di interesse architettonico), ma in realtà esso non possiede affatto intrinseche caratteristiche di pregio “storico-artistico”, in quanto:

b1) perché potesse apporsi il vincolo culturale ex art. 10, comma 1 del d.lgs.n. 42 del 2004, sarebbe stato necessario che il “SI VO” fosse stato realizzato in data antecedente al 1953, ma così non è, poiché l’amministrazione si limita ad affermare che è stato realizzato “negli anni 50”, senza comprovare in alcun modo tale generica affermazione;

b2) esso non ha comunque il pregio del SI HI, poiché, oltre all’iniziale esclusione di esso da parte della Soprintendenza nel corso del procedimento di verifica dell’interesse culturale, con evidente contraddittorietà dell’azione amministrativa, rileva che, a differenza del SI HI: i) la datazione è recente, cosicchè il SI VO non fa parte del primo e originario nucleo dell’impianto molitorio; ii) non è indicato il progettista; iii) non è stato realizzato con l’originale e brevettato sistema costruttivo denominato “Hennebique”; iv) non ha alcun particolare ed intrinseco pregio costruttivo o 15 architettonico; v) è un fabbricato ben distinto e a sé stante rispetto al SI HI, cui è collegato con un mero sistema di passerelle per la messa in sicurezza; vi) non può essere considerato parte integrante dello skyline di CA, posto che anche nel 2021 è stata autorizzata la demolizione di due ben più imponenti SI del Consorzio Agrario, sebbene ubicati al centro dell’area portuale prospiciente la Via Roma;

c) quanto all’Edificio adibito ad Uffici:

c1) si contesta, in punto di fatto, che l’edificio in questione risalga alla prima fase dell’impianto, come affermato nella Relazione, essendo esso stato realizzato negli anni ’60, in epoca successiva, quindi, anche al “SI VO”;

c2) anch’esso manca di pregio storico-artistico, posto che la stessa Relazione non evidenzia alcuna peculiarità architettonica, ed, anzi, rileva l’utilizzo di tecniche costruttive di tipo economico e il totale rifacimento del distributivo interno;

d) in generale, la Soprintendenza poteva e doveva valutare già in sede di apposizione del vincolo l’incidenza dello stesso sul progetto, valutando e ponderando l’asserito valore culturale dell’immobile denominato SI VO ed uffici con l’interesse pubblico alla realizzazione della strategica opera di edilizia universitaria, frutto dell’accordo di programma tra l’ERSU, il Comune di CA, la Regione e l’Università di CA.

5. Resistono in giudizio il Ministero della Cultura e la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di CA e le Province di Oristano e Sud Sardegna, che ha richiesto il rigetto del ricorso siccome infondato.

6. All’udienza pubblica del 29 aprile 2026, in vista della quale le parti hanno depositato memorie e repliche, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

7.1. Vale in premessa infatti ricordare che l'art. 10 del d. lgs. n. 42 del 2004 definisce come beni culturali: i) al comma 1, “ le cose immobili e mobili appartenenti allo Stato, alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali, nonché ad ogni altro ente ed istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro, ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico ”, con la puntualizzazione, contenuta al successivo art. 12, comma 1, “ che siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni ”; ii) al comma 3 , lett. a), “ le cose immobili e mobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico particolarmente importante, appartenenti a soggetti diversi da quelli indicati al comma 1 ”, con la precisazione “ quando sia intervenuta la dichiarazione prevista dall'articolo 13 ” ( i.e., dichiarazione dell'interesse culturale).

Ora nel caso di specie viene in rilievo la prima delle due categorie sopra menzionate per la quale il regime giuridico è il seguente:

a) “ vige una presunzione legale relativa di culturalità, di talché essi sono tutelati di per sé e in via automatica, ossia per il semplice fatto che soddisfino i presupposti e le condizioni sopra contemplate (relative alla loro datazione, paternità e originaria appartenenza a soggetto pubblico), con conseguente assoggettamento ex lege alle prescrizioni dettate dal Codice: la ratio sottesa a tale regime di salvaguardia - operante ipso iure - è ravvisabile nell'aspettativa di una probabile rilevanza storico-artistica-architettonica associata ad immobili pubblici utilizzati quali sedi istituzionali o di rilevanza funzionale, secondo l'id quod plerumque accidit ” (T.a.r. per il Lazio, Roma, sez. II, 18 luglio 2025, n. 14313);

b) resta salvo l'esito del procedimento di verifica dell'interesse culturale disciplinato dall'art. 12, che ha lo scopo precipuo di appurare, in concreto, la presenza dell'interesse culturale che si è detto essere solo presunto: “La norma, pertanto, per i beni di cui all'art. 10, comma 1, prevede una protezione interinale, fino all'effettuazione della verifica dell'interesse culturale, destinata ad essere sostituita con una tutela definitiva, nascente dall'esito positivo della verifica e dal conseguente accertamento dell'interesse culturale ovvero destinata a cessare a seguito dell'esito negativo della verifica medesima ” (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. VI, 11 aprile 2025, nn. 3114 e 3115; id., 9 aprile 2025, n. 3048; id., 31 marzo 2025, nn. 2664, 2662 e 2661; id, 18 marzo 2025, n. 2239);

c) in tale ipotesi, non è richiesto, ai fini della protezione, un interesse “qualificato”: “ perché la verifica dell'articolo 12 d.lg. n. 42 del 2004 si concluda nel senso della conferma della qualità di bene culturale di una cosa, è sufficiente che si dimostri che questa possieda un interesse culturale "senza aggettivazioni", non già quell'interesse qualificato ricavabile dalla locuzione interesse particolarmente importante (articolo, 10, comma 3, lett. a, b e d) o eccezionale interesse (articolo 10, comma 3, lett. c, d-bis, e) ” (Cons. Stato, sez. I, 30 novembre 2020, n. 1958, richiamata anche dalla citata T.a.r. Lazio, n. 14313 del 2025).

7.2. Quanto poi ai profili che involgono l’ampiezza del sindacato giurisdizionale sui provvedimenti dichiarativi dell’interesse culturale di un bene, seppur con minore rilevanza nel contenzioso che occupa attinente, appunto, ai beni di cui agli artt. 10, comma 1 e 12 del d.lgs. n. 42 del 2004, può sinteticamente ricordarsi che “ la valutazione dell'interesse culturale di un bene comporta un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché richiede l'applicazione di conoscenze tecniche specialistiche in settori scientifici come storia, arte e architettura, che presentano margini significativi di opinabilità. L’apprezzamento svolto dall'Amministrazione incaricata della tutela, in conformità al principio di cui all'art. 9 Cost., è soggetto a sindacato giudiziale solo per verificare la logicità, coerenza e completezza della valutazione. Tuttavia, il giudice amministrativo può solamente censurare le valutazioni che eccedono i limiti della opinabilità scientifica, senza sostituire il giudizio dell'Amministrazione con il proprio, ugualmente opinabile. Pertanto, la valutazione concernente l'interesse culturale rilevante, che giustifica di un vincolo, è un'esclusiva prerogativa dell'Amministrazione responsabile del relativo vincolo e può essere oggetto di sindacato giudiziale solo per evidenti incoerenze e illogicità che mettano in dubbio la validità della valutazione discrezionale tecnica (Cons. Stato, sez. VI, 06/08/2024, n. 7001) ” ( ex multis Cons. Stato, sez. VI, 28 febbraio 2025, n. 1743; v. anche sez. VII, 29 gennaio 2025, n. 698).

8. Ciò posto, nel caso di specie deve in particolare valutarsi, quale aspetto centrale della controversia, quello inerente alla datazione del bene oggetto di dichiarazione di interesse culturale, in particolare che esso sia realizzato da almeno 70 anni al momento della dichiarazione di interesse culturale (2023).

8.1. Sul punto, non può che rilevare il Collegio come sia lo stesso ERSU nella propria istanza di verifica dell’interesse culturale ex art. 12 del d.lgs. n. 42 del 2004, ad aver indicato che “ il fabbricato denominato SI VO, unico SI di proprietà dell'ER CA (il SI vecchio, come da visura catastale allegata, è stato ceduto al Comune di CA), è fin dalle prime bozze progettuali della riqualificazione dell'area, previsto in demolizione, ma tenuto conto della sua presunta data di edificazione, primi anni '50, occorre procedere ai sensi dell'articolo 12 del D.Lgs 42/2004 alla verifica di interesse culturale ” e che “ Ad oggi rimangono nell'area alcune strutture, tra queste come già evidenziato il SI HI di proprietà del Comune di CA, e ad est il corро aggiunto negli anni 50 denominato SI VO, attualmente di proprietà dell'ER CA ” (doc. 6 ER).

È dunque la stessa parte ricorrente a datare la realizzazione del SI nuovo nei primi anni ’50, con conseguente sussistenza del requisito di cui all’art. 12, comma 1 del d.lgs. n. 42 del 2004.

8.1.1. La parte ricorrente derubrica tale indicazione a mera data presunta e, comunque, afferma come l’istanza sia stata presentata cautelativamente e che graverebbe sull’amministrazione l’onere della piena prova dell’età del bene (p. 3 memoria).

8.1.2. Ritiene il Collegio di dover dissentire da tali affermazioni della parte ricorrente.

La stessa ricorrente ha infatti indicato una datazione di riferimento da cui prende le mosse l’istruttoria dell’amministrazione preposta alla tutela, sicchè, laddove tale datazione venga confermata nel provvedimento finale, non può che gravare sulla parte privata l’onere di dimostrare che l’opera è in realtà successiva.

Ciò, se si vuole, secondo lo schema di disponibilità e vicinanza della prova, di cui all’art. 64, comma 1 c.p.a.

D’altronde nella relazione storico-artistica è chiarito che tale datazione del SI VO (anni ’50) si collega, sul piano funzionale, come “ necessario per far fronte all’aumento di produzione cerealicola del secondo dopoguerra ” (doc. 3 ER).

Né la parte ricorrente ha offerto una ricostruzione alternativa della data di edificazione del SI VO.

Del pari è a dirsi per “ Il fabbricato oggi dedicato ad uffici di cantiere, oggetto della presente verifica (F. 18 NCEU mapp. 8876, sub. 4), è localizzato tra il SI VO ed il muro di confine sul fronte strada, a destra dello storico portale d'accesso all'impianto. Non vi sono dati certi circa la sua realizzazione sebbene le caratteristiche costruttive e tipologiche portino a ritenere che si tratti di uno dei fabbricati relativi alla prima fase dell'impianto ed in ogni caso non successivo alla realizzazione del SI VO; in alcune foto storiche pubblicate dal Comune di CA, il fabbricato risulta già presente nell'anno 1953 ” (ancora relazione storico-artistica doc. 3 ER).

Dunque tutti gli elementi acquisiti in sede istruttoria, partendo da quelli offerti dalla odierna parte ricorrente, sono concludenti nel senso della datazione delle opere oggetto della dichiarazione di interesse culturale a più di 70 anni dall’adozione del provvedimento impugnato.

È senz’altro vero che si tratta di indizi, ma essi sono, in questo senso, gravi precisi e concordanti, ex art. 2729 c.c. e come tali idonei a fornire prova del fatto ignoto , i.e. la data di edificazione delle opere, in assenza di prove contrarie, che la parte ricorrente avrebbe potuto (e dovuto) produrre.

9. Così ricostruita la sussistenza del requisito in parola, le restanti questioni agitate col ricorso non possono trovare accoglimento.

9.1. Non convince in primo luogo la censura sul difetto di motivazione in relazione al pregio storico artistico delle opere, al lume di quanto chiarito ai precedenti punti 7.1. e 7.2.

Invero, le opere in questione non necessitano di una motivazione sul particolare interesse (o eccezionale), trattandosi di beni di proprietà di soggetti pubblici, “ che siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni ”.

Per esse è infatti sufficiente che la verifica confermi la sussistenza dell’interesse culturale ( sic et simpliciter ), che senz’altro, nel caso di specie, risulta dalla relazione storico-artistica allegata al decreto, essendo sul punto sufficiente, sulla base della descrizione delle opere e, soprattutto, della loro funzione, il loro essere “ testimonianza dell'evoluzione storica di uno dei più grandi siti dell'industria molitoria italiana, nonché testimonianza della storia economica e produttiva della Sardegna; il SI VO, parte integrante del SI HI di cui costituisce un ampliamento, è un fabbricato di archeologia industriale di interesse architettonico ”.

Non sono sufficienti, anche alla luce della natura del potere in parola (cfr. il punto 7.2.) le deduzioni di parte ricorrente, che si appuntano su richiami specifici a profili che, in tesi, sarebbero dovuti essere valorizzati dall’amministrazione e che mancherebbero nel caso di specie; ma, va detto, esse sono considerazioni soggettive opinabili, come tali non idonee a determinare la manifesta irragionevolezza della valutazione dell’amministrazione.

Peraltro, che il SI VO costituisca parte integrante del SI HI, che è circostanza contestata su un piano strettamente edilizio dal ricorrente, è senz’altro invece vero sotto il profilo della valutazione del complessivo interesse storico del complesso, che è, appunto, unitario.

9.2. In ultimo, non è neppure fondata la censura sull’omessa ponderazione con altri interessi pubblici, quale quello sotteso alla stessa posizione attorea di realizzazione di un progetto di pubblica rilevanza, poiché nell’esercizio del potere di dichiarazione di interesse culturale, la Soprintendenza non è chiamata a svolgere bilanciamenti di interesse, ma solo a verificare l’effettiva sussistenza o meno dei presupposti per la dichiarazione di interesse culturale del bene, essendo demandata alla disciplina legislativa la conformazione dell’uso di tali beni e, in particolare, i limiti alla loro alienazione o demolizione.

Seppur in tema di tutela del paesaggio è perciò pertinente il rilievo giurisprudenziale per cui “ in ragione dell'indeclinabilità della funzione pubblica di tutela del paesaggio per la particolare dignità data dall'essere iscritta dall'art. 9 della Costituzione tra i principi fondamentali della Repubblica (cfr. Consiglio di Stato, Ad. Plen., 14 dicembre 2001, n. 9; Consiglio di Stato, Sez. VI, 18 aprile 2011, n. 2378; id. 22 settembre 2014, n. 4775), l'Amministrazione competente alla gestione del vincolo è chiamata ad esercitare valutazioni proprie della discrezionalità tecnica caratterizzata dal perseguimento di un unico interesse, e non può legittimamente svolgere quell'attività di comparazione e di bilanciamento dell'interesse affidato alla sua cura (la tutela del paesaggio) con interessi di altra natura e spettanza che è propria della discrezionalità amministrativa (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 23 luglio 2015, n. 3652) ” (così T.a.r. Veneto, sez. II, 26 gennaio 2017, n. 93).

10. In conclusione, per le suesposte ragioni, il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

Le spese del giudizio, stante la particolarità fattuale sottesa alla controversia e la natura delle valutazioni dell’amministrazione, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in CA nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

LI FE, Presidente

Antonio Plaisant, Consigliere

LE SE, Primo Referendario, Estensore

L'SO	IL PRESIDENTE
LE SE	LI FE

IL SEGRETARIO