N. 01333/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 30/01/2026
N. 00304 /2026 REG.PROV.COLL. N. 01333/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1333 del 2025, proposto dalla società Papalini
s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Brugnoletti, Santi Dario Tomaselli e Paola Rea, con domicilio digitale come da PEC da Registri e di Giustizia e con domicilio fisico eletto il loro studio sito in Palermo, p.zza Castelnuovo, n. 50;
contro
l'Assessorato dell'economia della Regione IL (Ufficio Speciale “Centrale unica di committenza per l'acquisizione di beni e servizi”), in persona dell'Assessore pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di
Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile, n. 182;
nei confronti N. 01333/2025 REG.RIC.
delle Aziende sanitarie provinciali di Agrigento, Enna, Messina, Ragusa e Siracusa, nonché dell'Azienda ospedaliera “Cannizzaro” di Catania, dell'IRCCS Piemonte
Neurolesi C. Casazza, dell'A.O.U.G. Martino di Messina, dell'Istituto Mediterraneo per i Trapianti IRCCS e dell'Azienda sanitaria provinciale di Trapani - P.O. Paolo
Borsellino di Marsala, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;
per l'accertamento
dell'illegittimità del silenzio dell'intimata amministrazione regionale sulla diffida di parte ricorrente del 29 gennaio 2025, concernente la procedura di gara di cui alla d.d.
n. 212 del 21 novembre 2021, successivamente rettificata il 10 febbraio 2022, per l'affidamento del servizio di pulizia, sanificazione e ausiliariato in ambito sanitario per gli enti del servizio sanitario regionale (gara ANAC n. 8352544); nonché per la condanna dell'intimata amministrazione regionale a definire la gara con un provvedimento espresso.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'intimata amministrazione regionale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 il dott. Fabrizio
DO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. La ricorrente società ha esposto in fatto quanto segue: N. 01333/2025 REG.RIC.
- che, con d.d. n. 122 del 22 novembre 2021, successivamente rettificata con d.d. n.
13 del 10 febbraio 2022, la Centrale unica di committenza regionale (di seguito, CUC) ha indetto una gara per l'affidamento quadriennale dei “servizi di pulizia, sanificazione e ausiliarato in ambito sanitario per gli Enti del S.S.R. – Gara ANAC
8352544” suddivisa in 10 lotti territoriali;
- che l'anzidetta gara è stata indetta ai sensi dell'art. 60, d.lgs. n. 50/2016 e del d.l. n.
76/2020, il cui art. 2 ha stabilito che le gare indette sino al 30 giugno 2023 avrebbero dovuto concludersi con l'aggiudicazione o l'individuazione definitiva del contraente entro sei mesi dalla data di adozione dell'atto di avvio del procedimento;
- che essa ha preso parte all'anzidetta gara;
- che le operazioni di gara, tuttora in corso, sarebbero state connotate da una particolare lentezza;
- di avere quindi inviato, in data 29.1.2025, una diffida alla conclusione della gara, rimasta inesitata;
- che la CUC, il 16 maggio 2025, ha chiesto a concorrenti di confermare la validità dell'offerta, dando conto della prossima ripresa delle operazioni di gara;
- che, al momento della proposizione del ricorso, la gara sarebbe ancora in itinere.
1.1. Parte ricorrente, premesse considerazioni sul proprio interesse alla conclusione del procedimento per cui è causa, ha articolato un unico motivo di ricorso (Violazione degli artt. 1 e 2 della legge 241/1990. Violazione dell'art. 2 del D.L. 76/2020.
Violazione dell'obbligo di provvedere. Violazione degli artt. 30 e 76 d.lgs. 50/2016.
Violazione degli artt. 31 e 37 d.lgs. 50/2016. Violazione dell'art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea. Violazione art. 97 della Costituzione.
Violazione dei principi di giustizia e di equità, di correttezza e di buona amministrazione. Violazione dei principi di legittimo affidamento, di collaborazione
e buona fede, doverosità dell'azione amministrativa), con il quale si è doluta dell'inerzia dell'amministrazione. N. 01333/2025 REG.RIC.
1.2. Ha quindi chiesto:
- di accertare e dichiarare l'illegittimità del silenzio serbato dalla CUC sulla menzionata diffida del 29 gennaio 2025;
- di accertare e dichiarare l'obbligo della CUC di provvedere, condannandola a concludere la procedura entro un termine assegnato da questo Tribunale;
- ove occorra, di nominare un commissario ad acta.
2. Si è costituita l'amministrazione regionale, con atto di mera forma.
3. Con memoria del 18 ottobre 2025 parte ricorrente, dato atto della nomina di un nuovo Presidente della commissione (d.d. n. 181 del 1° agosto 2025), ha insistito per l'accoglimento del ricorso.
4. Il 30 ottobre 2025 l'amministrazione regionale ha depositato una memoria con la quale ha sostenuto:
- di aver riscontrato l'istanza di parte ricorrente con la nota n. 602 del 5.2.2025, con la quale avrebbe reso chiarimenti sullo stato di avanzamento della procedura e sulle cause del rallentamento delle operazioni di gara;
- che la procedura in questione sarebbe stata connotata da un elevato grado di complessità, avuto altresì presente che essa è stata in particolare bandita all'esito dell'annullamento di una prima analoga gara, tuttora oggetto di un procedimento penale. Nell'ambito di tale nuova procedura, il rallentamento nell'analisi delle numerose e complesse offerte presentate sarebbe dipeso dal venir meno dell'originario presidente della Commissione (nelle more distaccato per ragioni sindacali con sospensione del suo status di dirigente dell'amministrazione regionale), il quale - tra il marzo 2023 e il dicembre 2024 - avrebbe presieduto n. 94 sedute, e dall'indisponibilità della Presidente successivamente nominata, da quest'ultima dichiarata a circa cinque mesi dalla nomina. Ha quindi riferito che un nuovo Presidente
è stato nominato dal 1° agosto 2025.
Alcuna inerzia sarebbe dunque addebitabile all'amministrazione regionale. N. 01333/2025 REG.RIC.
5. Con ordinanza n. 2410 del 4 novembre 2025 la resistente amministrazione è stata onerata di rendere documentati chiarimenti sui fatti di causa.
6. Essa ha successivamente adempiuto al superiore ordine istruttorio, producendo documenti e una nota con la quale, in sintesi, ha:
- ribadito quanto già affermato dalla difesa erariale sulla complessità della procedura e sulle difficoltà riscontrate nell'individuazione (e successiva sostituzione) dei
Presidenti di commissione;
- precisato che la comunicazione del 16 maggio 2025, volta a verificare la validità dell'offerta, sarebbe stata funzionale a dimostrare la volontà dell'amministrazione di concludere il procedimento di gara e avrebbe altresì dimostrato l'inesistenza di alcuna inerzia successiva alla diffida del 29 gennaio 2025 di parte ricorrente, peraltro riscontrata con la nota n. 602 del 5 febbraio 2025 e a cui avrebbero fatto seguito ulteriori incontri informali con i rappresentanti della ricorrente società;
- dato atto che, successivamente alla nomina del nuovo Presidente della commissione di cui al d.d. n. 181 del 1° agosto 2025, è stato riavviato l'iter procedimentale e, in particolare: (i) è stata tenuta la prima seduta riservata in data 10 settembre 2025; (ii) è stata avviata la verifica delle offerte tecniche già esaminate dalla Commissione nella sua precedente composizione, per poi procedere alla valutazione complessiva di quanto autonomamente rilevato, con conseguente attribuzione dei punteggi tecnici agli operatori economici partecipanti; (iii) è stata stimata la conclusione dei lavori nel maggio 2026;
- riferito di aver comunicato tale termine di conclusione dei lavori agli operatori economici, chiedendo di rinnovare ulteriormente le offerte economiche presentate e le relative garanzie sino al 30 giugno 2026.
7. Con memoria del 29 novembre 2025 parte ricorrente ha contestato quanto affermato dalla resistente amministrazione anche in punto di riscontro alla sua istanza del 29 gennaio 2025 (sostenendo il carattere interlocutorio della nota del 5 febbraio 2025) e N. 01333/2025 REG.RIC.
sulle intervenute interlocuzioni informali con la stessa ricorrente (di cui ha contestato la mancanza di un adeguato supporto probatorio), sostenendo come la sostanziale inerzia sarebbe permasa anche a valle della nomina del nuovo Presidente, insistendo per l'accoglimento del ricorso.
8. All'udienza camerale del 16.12.2025:
(i) è stato dato avviso alle parti su eventuali profili di improcedibilità del ricorso in relazione alla nota del giorno 1.8.2025 (recte, il decreto di nomina del nuovo
Presidente della Commissione);
(ii) su richiesta del difensore di parte ricorrente, la trattazione del ricorso è stata rinviata all'udienza camerale del 27.1.2025.
9. Le parti hanno quindi depositato memorie in prossimità di tale ultima udienza.
9.1. Parte ricorrente ha insistito per l'accoglimento del ricorso, argomentando sulla natura endoprocedimentale e comunque soprassessoria del decreto del 1° agosto 2025.
9.2. La difesa erariale ha insistito per il rigetto del ricorso.
10. All'udienza camerale indicata in epigrafe la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Il ricorso è fondato e va accolto, alla luce delle seguenti considerazioni.
2. Va anzitutto dato atto che la D.D. n. 181 del 1° agosto 2025 (cfr. all. 13 di parte ricorrente), oltre ad aver nominato il nuovo Presidente della commissione, ha
“riavviato” l'iter procedimentale (cfr. l'art. 1 della menzionata D.D.).
Un simile atto di “riavvio”, in quanto non coincidente con “l'aggiudicazione o
l'individuazione definitiva del contraente” (che, ai sensi dell'art. 2, c. 1, d.l. n. 76/2020, deve avvenire “entro il termine di sei mesi dalla data di adozione dell'atto di avvio del procedimento”; sul punto, cfr. infra), non fa venir meno l'interesse della ricorrente alla definizione del giudizio. N. 01333/2025 REG.RIC.
Quanto appena detto si pone in linea con la giurisprudenza in materia di inerzia dell'amministrazione, che tende a escludere la rilevanza dei cc.dd. “atti soprassessori”, sulla base di un'impostazione sostanzialistica, volta a verificare se – effettivamente – il pubblico potere sia stato esercitato nella forma provvedimentale
(cfr., con riguardo all'anzidetto orientamento, Cons. St., sez. III, 7 novembre 2025, n.
8670 e Cons. St., sez. VI, 23 giugno 2021, n. 4803. Per un caso in cui l'amministrazione, non dissimilmente dal caso di specie, si era auto-assegnata un ulteriore termine per provvedere e sulla natura soprassessoria di tale atto, cfr. Cons.
St., sez. VII, 22 luglio 2025, n. 6507).
3. Ciò posto, non può revocarsi in dubbio il fatto che il procedimento in questione rientri nel campo di applicazione del menzionato art. 2, c. 1, d.l. n. 76/2020, a mente del quale: “Al fine di incentivare gli investimenti pubblici nel settore delle infrastrutture e dei servizi pubblici, nonché al fine di far fronte alle ricadute economiche negative a seguito delle misure di contenimento e dell'emergenza sanitaria globale del COVID-19, si applicano le procedure di affidamento e la disciplina dell'esecuzione del contratto di cui al presente articolo qualora la determina a contrarre o altro atto di avvio del procedimento equivalente sia adottato entro il 30 giugno 2023. In tali casi, salve le ipotesi in cui la procedura sia sospesa per effetto di provvedimenti dell'autorità giudiziaria, l'aggiudicazione o
l'individuazione definitiva del contraente avviene entro il termine di sei mesi dalla data di adozione dell'atto di avvio del procedimento. Il mancato rispetto dei termini di cui al periodo precedente, la mancata tempestiva stipulazione del contratto e il tardivo avvio dell'esecuzione dello stesso possono essere valutati ai fini della responsabilità del responsabile unico del procedimento per danno erariale e, qualora imputabili all'operatore economico, costituiscono causa di esclusione dell'operatore dalla procedura o di risoluzione del contratto per inadempimento che viene senza indugio dichiarata dalla stazione appaltante e opera di diritto”. N. 01333/2025 REG.RIC.
Nel caso di specie:
(i) la gara è stata indetta con D.D. n. 122 del 22.11.2021 (cfr. all. 2 di parte ricorrente), successivamente rettificata con D.D. n. 13 del 10.2.2022 (cfr. all. 4 di parte ricorrente);
(ii) entrambe le DD.DD. hanno richiamato il d.l. n. 76/2020;
(iii) dalla legge regionale istitutiva del CUC (art. 55, l.r. n. 9/2015) non risultano termini differenti rispetto a quello di cui al visto art. 2, c. 1, d.l. n. 76/2020.
Dunque, non vi sono elementi per ritenere che la gara in questione non avrebbe dovuto essere conclusa nel citato termine di sei mesi.
Semmai, ci si potrebbe interrogare sull'eventuale rilevanza del superamento del termine di un anno dalla scadenza dell'originario termine di conclusione del procedimento (art. 31, c. 2, c.p.a.). Ma, a tale specifico riguardo, il Collegio non rinviene ragioni per discostarsi dal costante orientamento giurisprudenziale a mente del quale la reiterazione dell'istanza determina (questa sì) il riavvio del termine per provvedere (C.g.a.r.s., sez. giurisd., 23 febbraio 2024, n. 141; Cons. St., sez. IV, 9 novembre 2020, n. 6877; Cons. St., sez. III, 18 maggio 2020, n. 3118; TAR Sicilia, sez. II, 24 maggio 2021, n. 1643).
Dunque, considerando che la diffida di parte ricorrente risale al 29.1.2025,
l'amministrazione avrebbe dovuto concludere il procedimento in questione con un provvedimento espresso nel termine di sei mesi.
Nel caso di specie, tuttavia, nessuna delle attività compiute dall'amministrazione a valle di tale diffida può essere qualificata in termini di provvedimento espresso.
Sicuramente non è tale la nota di riscontro alla diffida dell'amministrazione regionale
(cfr. la nota del 5.2.2025, prodotta come all. 23 alla produzione documentale della resistente del 14.11.2025), posto che essa si è limitata a dare conto delle difficoltà contingenti nello svolgimento della gara, concludendo che “l'interpretazione dei termini deve sempre tener conto delle circostanze concrete e dei vincoli oggettivi che possono, legittimamente, determinare temporanei rallentamenti della procedura”. N. 01333/2025 REG.RIC.
Premessa l'evidente natura soprassessoria di un simile riscontro, va dato atto che questa affermazione contrasta con il generale obbligo (e non facoltà) di provvedere con un provvedimento espresso (cfr., per l'amministrazione regionale, l'art. 2, l.r. n.
7/2019; in termini più generali, v. art. 2, l. n. 241/1990) e con la specifica eccezione al termine di sei mesi che qui rileva, prevista dall'art. 2, c. 1, d.l. n. 76/2020 (“salve le ipotesi in cui la procedura sia sospesa per effetto di provvedimenti dell'autorità giudiziaria”).
Nel merito, non può omettersi che il mancato rispetto del termine per provvedere, se non comporta ex se l'illegittimità del provvedimento tardivamente adottato, determina sicuramente una situazione di inerzia, non voluta, né tollerata e anzi sanzionata dall'ordinamento con plurimi e concorrenti strumenti, quali: (i) l'azione contro il silenzio (artt. 31 e 117, c.p.a.); (ii) l'azione risarcitoria (art. 2, c. 11, l.r. n. 7/2019; art. 2-bis, l. n. 241/1990; art. 30, c. 2, c.p.a.); (iii) la responsabilità amministrativo- contabile, dirigenziale e disciplinare del dipendente (art. 2, c. 9, l.r. n. 7/2019; art. 2,
c. 9, l. n. 241/1990); (iv) refluenze sulla retribuzione di risultato del dipendente (art. 2, c. 9, l.r. n. 7/2019).
Anche in epoca successiva al visto riscontro del 5.2.2025, l'amministrazione regionale ha svolto ulteriori operazioni, tutte comunque di carattere endoprocedimentale (cfr. le comunicazioni di conferma della validità delle offerte del 16 maggio 2025 e del 6 novembre 2025, prodotte come all. 13 e 22 della produzione documentale resa dall'amministrazione in adempimento dell'ordine istruttorio) e, dunque, irriconducibili all'adempimento dell'obbligo di provvedere previsto dalla legge.
L'inerzia dell'amministrazione è stata del resto confermata dalla D.D. n. 181/2025, di nomina dell'ultimo Presidente della Commissione (del cui carattere non satisfattivo per la pretesa della ricorrente si è già detto), che ha dato atto del “lungo tempo trascorso senza avanzamenti sostanziali nell'iter di valutazione delle offerte, con N. 01333/2025 REG.RIC.
conseguenti riflessi negativi sulla programmazione e sull'erogazione dei servizi oggetto della procedura di affidamento”.
In un simile contesto, non risulta allora fuori fuoco il richiamo operato dalla ricorrente alla sentenza n. 420/2021 del TAR Molise.
Tale precedente, inerente a un affidamento simile a quello per cui è causa, seppur caratterizzato da un'inerzia ancor più marcata della locale amministrazione regionale, ha condivisibilmente affermato che l'amministrazione ha l'obbligo di concludere una procedura di gara, per quanto risalente nel tempo, e che tale obbligo non viene certo meno sulla base di atti di carattere soprassessorio.
Il medesimo principio ben può trovare applicazione anche nel caso di specie.
4. Stante quanto precede:
- il ricorso è fondato e va accolto; per l'effetto va dichiarata l'illegittimità dell'inerzia della resistente amministrazione regionale, che va altresì condannata a concludere il procedimento in questione nel termine di sei mesi dalla pubblicazione della presente sentenza;
- tenuto conto del fatto che l'amministrazione, in sede di riscontro all'ordinanza istruttoria, ha motivatamente prospettato la data del 30.5.2026 come termine entro cui dovrebbe essere emanato il provvedimento di aggiudicazione, al momento può prescindersi dalla nomina di un commissario ad acta, fermo restando che – in caso di inerzia dell'amministrazione regionale oltre il termine di sei mesi assegnato con la presente pronuncia – parte ricorrente potrà istare per la nomina di un commissario ad acta (art. 117, c. 3, c.p.a.), il cui eventuale compenso sarà posto a carico dell'amministrazione regionale;
- la peculiarità della questione e il suo complessivo andamento consentono di compensare le spese di lite tra le parti costituite;
- vanno dichiarate irripetibili le spese con riguardo alle parti non costituite. N. 01333/2025 REG.RIC.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto:
- dichiara l'illegittimità dell'inerzia della resistente amministrazione regionale;
- condanna quest'ultima a concludere il procedimento in questione nel termine di sei mesi dalla pubblicazione della presente sentenza.
Spese compensate tra le parti costituite.
Spese irripetibili con riguardo alle parti non costituite.
Manda alla Segreteria della Sezione di trasmettere la presente sentenza, una volta passata in giudicato, alla Procura regionale della Corte dei conti per la Regione
IL (art. 2, c. 11, l.r. n. 7/2019; art. 2, c. 8, l. n. 241/1990).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
SA EN, Presidente
Francesco Mulieri, Consigliere
Fabrizio DO, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Fabrizio DO SA EN N. 01333/2025 REG.RIC.
IL SEGRETARIO