Pubblicato il 21/01/2026

N. 00304/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01274/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1274 del 2022, proposto da
MM ZI SR, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Sica, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Como, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Chiara Piatti, Marilisa Ogliaroso, Antonio Tafuri, Andrea Romoli Venturi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la condanna

del Comune di Como, ai sensi e per gli effetti dell'art. 30, comma 5, c.p.a., al risarcimento dei danni cagionati a MM ZI SR mediante gli illegittimi provvedimenti di pianificazione assunti in relazione all'area di proprietà della ricorrente e concernenti l'approvazione del PGT, l'approvazione di successiva variante al PGT e il riconoscimento e rettifica del perimetro del PLIS "Valle del Torrente Cosia”, tutti poi annullati dal TAR con sentenza n. 1918 pubblicata in data 11.08.2021 (passata in giudicato);

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Como;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatrice all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 20 novembre 2025 la dott.ssa AU EL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe, MM ZI SR – proprietaria di un immobile sito in Como, Via Statale per Lecco, n. 33, catastalmente identificato al fg.2 - mapp.li 794-795-801-802-2622 del catasto terreni e al fg.8, mapp.li 7550-7551-2625 del Nceu – ha chiesto la condanna dell’amministrazione al risarcimento dei danni asseritamente cagionatile dall’approvazione di provvedimenti illegittimi di pianificazione (nella specie la deliberazione del Consiglio comunale di Como n. 64 dell’11 luglio 2016 di approvazione della variante al Pgt e la deliberazione del Consiglio comunale di Como n. 49 del 20 maggio 2019, di approvazione definitiva del Pgt e rettifica del perimetro del Parco locale di interesse sovracomunale ‘Valle del Torrente Cosia’), annullati dal Tar Lombardia con la sentenza n. 1918 dell’11 agosto 2021, passata in giudicato.

2. Con la sentenza n. 1918/2021, il Tar ha annullato, nei limiti di interesse della parte ricorrente, gli atti di pianificazione predetti e ha dichiarato il conseguente obbligo conformativo, per il Comune di Como, di provvedere a una corretta e coerente pianificazione dell’area di proprietà della società.

In particolare, sono state accolte le censure con cui si assumeva la carenza di istruttoria e il travisamento dei fatti in ordine alla destinazione impressa all’area di proprietà della società.

È necessario, in questa sede e al fine della verifica dell’eventuale spettanza del bene della vita, riprendere il percorso motivazionale della sentenza, che viene di seguito riportato nei passaggi più significativi.

« L’Amministrazione comunale ha classificato l’area di quest’ultima nella “Rete ecologica Provinciale” (aree RE1) e, per intero, nell’ambito dei “Parchi locali interesse sovra comunale” (SV4), collocando altresì la parte edificata in ambito CT2 –“Centri storici suburbani” e la restante parte inedificata in ambiti SV9 – “Aree destinate all’agricoltura con prevalenza di seminativi” e SV10 – “Aree destinate all’agricoltura con prevalenza di bosco e/o aree boscate”.

Tale complessiva classificazione risulta dissonante, oltre che con la pregressa destinazione del compendio – per la gran parte in zona “F” per attrezzature pubbliche di interesse sanitario (P.R.G. del 2001) –, anche con il P.T.C.P. di Como, che ha classificato l’ambito nelle “Aree urbanizzate esistenti e previste nel PRG esistente”, e con il Piano di indirizzo forestale, che ha escluso la natura boscata del predetto compendio, se non per una parte molto ridotta dello stesso. […] Sebbene sussista un’ampia discrezionalità dell’Amministrazione nell’individuazione della destinazione da imprimere ai suoli, va sottolineato come la stessa non sia priva di limitazioni, in quanto nell’attività pianificatoria si devono rispettare le previsioni contenute nei piani di livello superiore e in quelli settoriali, come pure è necessario garantire la coerenza delle prescrizioni urbanistiche introdotte con la situazione fattuale e l’effettiva conformazione dei luoghi oggetto di intervento. Difatti, la destinazione impressa all’area di proprietà della ricorrente, che non presenta caratteristiche di naturalità e non è collocata in una posizione (anche solo potenzialmente) rilevante in tal senso, risulta in contraddizione con gli obiettivi di contenimento del consumo di suolo e di salvaguardia del patrimonio naturalistico, paesistico ed ambientale posti alla base del Piano (e confermati in sede di Variante). Oltre a non trattarsi di un’area agricola, assumono rilevanza determinante la parziale edificazione della stessa e la ridottissima dimensione della sua parte boscata (circa un decimo del totale), che peraltro si trova ad un livello altimetrico sensibilmente inferiore rispetto alla restante parte del compendio, e la prospicienza ad una delle principali e più trafficate arterie esistenti nella provincia di Como (cfr. fotografie dell’area: all. 17 al ricorso). La presenza di un complesso immobiliare – sebbene in stato di abbandono – non consente tra l’altro all’Amministrazione, fino a quando lo stesso non viene demolito spontaneamente o per ordine della stessa autorità, di impedire al soggetto proprietario di ripristinarne l’utilizzo o chiederne, conformemente alle previsioni urbanistiche, la modifica della destinazione d’uso, essendo una facoltà correlata alla veste proprietaria del bene […] . Ciò tra l’altro rende illegittima la scelta pianificatoria, in quanto fondata su presupposti di fatto travisati, non essendo stato considerato lo stato effettivo dei luoghi (presenza di un edificato, in ipotesi, anche abbandonato), che solo potrebbe giustificare la determinazione comunale (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, II, 13 aprile 2021, n. 925). […] Del resto, sebbene in sede di partecipazione procedimentale – ossia per mezzo delle osservazioni (all. 14 del Comune, pagg. 74 e 76, nn. 94 e 165) – la ricorrente abbia segnalato la peculiare conformazione del proprio compendio immobiliare, il Comune poi in sede di controdeduzioni non ha evidenziato le puntuali ragioni che hanno determinato la sua scelta. […] La destinazione impressa all’area di proprietà della ricorrente risulta difforme anche rispetto alle previsioni contenute nel P.T.C.P. di Como, che ha classificato l’ambito all’interno delle “Aree urbanizzate esistenti e previste nei PRG vigenti” (cfr. estratto P.T.C.P. all. 9 del Comune), orientate al recupero e alla riqualificazione dell’aggregato già urbanizzato ed edificato, in modo da assicurare una dotazione di aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale (art. 32, comma 2, lett. b, delle N.T.A. del P.T.C.P., all. 33 del Comune). Infatti, pur essendo consentita dall’art. 11, commi 4, 5, 6 e 12, delle N.T.A. del P.T.C.P. una più puntuale precisazione della classificazione ed estensione della Rete ecologica da parte degli strumenti urbanistici comunali, tale precisazione deve essere adeguatamente motivata sotto il profilo ambientale e deve comunque garantire la coerenza con l’assetto strutturale e la funzionalità complessiva della ridetta Rete ecologica (cfr. all. 11 e 33 del Comune). Ciononostante, in sede di redazione e approvazione del P.G.T. e della Variante, il Comune di Como non ha affatto motivato in maniera puntuale e adeguata, né ha effettuato una coerente istruttoria in ordine alla scelta di includere l’area di proprietà della ricorrente nella rete ecologica provinciale […] . Inoltre, non essendosi nemmeno al cospetto di un’area boscata, se non per una minima parte (ossia per una fascia di due metri al confine con la retrostante proprietà), […] risulta illegittimo per carenza di istruttoria e difetto di motivazione anche l’inserimento di una parte consistente dell’area della ricorrente in ambito SV10 – “Aree destinate all’agricoltura con prevalenza di bosco e/o aree boscate” […] . Infine, quanto all’inserimento dell’area della ricorrente nel P.L.I.S. “Valle del Torrente Cosia” – o meglio alla mancata espunzione della stessa in sede di riperimetrazione del perimetro del Parco – va segnalato come sia la Regione, con nota prot. n. 37560 del 3 novembre 2017 (all. 9 al ricorso), che la Provincia, con nota prot. n. 42352 del 10 novembre 2017 (all. 10 al ricorso), hanno chiesto al Comune di rettificarne il perimetro, considerato che l’art. 4 della D.G.R. n. VIII/6148 del 2007 stabilisce che “i parchi locali di interesse sovracomunale sono aree comprendenti strutture naturali ed eventualmente aree verdi urbane finalizzate a favorire la conservazione della biodiversità, la tutela di aree a vocazione agricola di valore naturale, paesistico e storicoculturale” e che, secondo la nota regionale, prot. n. 37560 del 3 novembre 2017, come già rilevato in precedenza, “in via del tutto eccezionale è possibile includere in un PLIS piccoli lotti edificati interclusi se difficilmente scorporabili o che costituiscano nuclei di antica formazione che risultino essere elemento costitutivo irrinunciabile del PLIS stesso” (all. 9 al ricorso). Anche con riguardo a tale aspetto non è stata affatto esternata la ragione per cui all’atto della rettifica del perimetro del P.L.I.S. non sia stata esclusa dallo stesso anche la proprietà della ricorrente, concretandosi in tal modo sia una carenza di istruttoria, che un difetto di motivazione ».

3. Il Comune di Como si è costituito in giudizio, per resistere alla domanda risarcitoria, contestandone la fondatezza ed evidenziando – quanto alla residua discrezionalità in capo all’ente pianificatore – che è in corso di adozione una variante particolareggiata volta a rideterminare la destinazione dell’area.

4. In vista dell’udienza di trattazione di merito del ricorso, le parti hanno depositato documenti e memorie, insistendo nelle rispettive domande.

Infine, all’udienza straordinaria del 20 novembre 2025, previa discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. La ricorrente fonda la propria domanda risarcitoria sul seguente percorso argomentativo.

5.1. L’illegittimità degli atti pianificatori è stata accertata dalla sentenza n. 1918/2021 del Tar, passata in giudicato.

5.2. Il danno subito sarebbe ingiusto poiché avrebbe pregiudicato la conservazione di una destinazione urbanistico produttiva di cui la società era titolare e, pertanto, avrebbe eliminato una situazione di vantaggio esistente impedendo la trasformazione del comparto.

Quanto alla spettanza del bene della vita, la società ricorrente sostiene che « applicando il “canone del più probabile che non” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 3 dicembre 2018, n. 6833), è pacifico che, se avesse condotto il procedimento attenendosi alla legge, l’A.C. avrebbe conservato la destinazione edificatoria dell’area ».

5.3. La colpa dell’amministrazione sarebbe, in tesi, in re ipsa e dovrebbe essere invece il Comune a dimostrare che il provvedimento sia stato emesso per errore scusabile.

5.4. Circa la quantificazione dei danni, la società avrebbe subito un grave danno economico, poiché gli atti di pianificazione annullati avrebbero azzerato la possibilità edificatoria dell’area acquistata dalla società con l’intenzione di ivi realizzare una struttura sanitaria. Sulla base di progetti di fattibilità già redatti, la società avrebbe acceso un mutuo e sostenuto spese tecniche e progettuali. Ulteriormente, la società sarebbe incorsa in una grave crisi finanziaria, dovuta anche all’assenza dei ritorni derivanti dal progetto non realizzato.

Il risarcimento sarebbe dovuto anche alla luce del comportamento diligente tenuto dalla ricorrente, che avrebbe rappresentato al Comune i vizi ancora prima dell’approvazione del Pgt e poi tempestivamente impugnato gli atti di pianificazione.

6. La domanda è infondata.

7. La sentenza n. 1918/2021 del Tar, nonostante indichi plurimi aspetti di difetto di istruttoria e di motivazione, non elide la discrezionalità dell’ente e non esclude la possibilità per l’amministrazione comunale di pianificare nuovamente l’area anche in maniera difforme dai desiderata della società, ossia di attribuire all’area la previgente destinazione.

Come emerge dall’esame della sentenza sopra riportata, è difettato un percorso motivazionale puntuale e preciso a sostegno della scelta pianificatoria adottata, ma l’area non era connotata da caratteristiche tali per cui un’unica destinazione, esclusivamente a carattere edificatorio, fosse ammessa sull’area. Anche l’inciso della sentenza ove si fa riferimento all’illegittimità delle previsioni pianificatorie a carattere espulsivo vale solo ad impedire all’ente pianificatore di vietare interventi di carattere strettamente conservativo su un immobile degradato, ma non impone affatto che all’area debbano essere assegnate potenzialità edificatorie ulteriori, né che l’amministrazione preveda una riqualificazione di un’area compromessa.

Non è quindi provato – ne è dimostrabile ex ante secondo un criterio probabilistico, per le ragioni appresso specificate – che alla società spettasse il bene della vita atteso, nel senso di una destinazione pianificatoria dell’area identica a quella pregressa e compatibile con l’intervento edilizio desiderato di realizzazione di una struttura sanitaria. Il fallimento del cd. giudizio di spettanza del bene della vita impedisce di configurare la lesione di un interesse meritevole di tutela, la quale è l'essenza dell'ingiustizia del danno ex art. 2043 cod. civ.; ciò ostacola il risarcimento in tutte le sue componenti, tanto del lucro cessante quanto del danno emergente.

8. Il Collegio richiama in proposito il consolidato insegnamento giurisprudenziale secondo cui la responsabilità dell'amministrazione per lesione dell'interesse legittimo ha natura aquiliana ex art. 2043 cod. civ. e presuppone, quindi, la prova dell'ingiustizia del danno, che può ritenersi integrata solo se risulti dimostrato che, ove l'amministrazione avesse correttamente e tempestivamente esercitato il proprio potere, il privato avrebbe ottenuto o mantenuto il cd. bene della vita, ossia l'utilità sostanziale da questi LA (cfr., già Cass. Civ., Sez. Un., 22 luglio 1999, n. 500: « Potrà […] pervenirsi al risarcimento soltanto se l'attività illegittima della P.A. abbia determinato la lesione dell'interesse al bene della vita al quale l'interesse legittimo, secondo il concreto atteggiarsi del suo contenuto, effettivamente si collega, e che risulta meritevole di protezione alla stregua dell'ordinamento »; Cons. Stato, Ad. Plen., 23 aprile 2021, n. 7: « la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano e non già di responsabilità da inadempimento contrattuale; è pertanto necessario accertare che vi sia stata la lesione di un bene della vita »; cfr., inoltre, ex multis , Cons. Stato, Sez. IV, 1 dicembre 2020, n. 7622; id., Sez. VI, 1 dicembre 2023, n. 10400; id., Sez. IV, 5 agosto 2025, n. 6930).

Dall'applicazione di tale canone ermeneutico discende che il danno da lesione di un interesse legittimo pretensivo che si interfaccia con un potere discrezionale non è risarcibile ex ante , fintanto che l'amministrazione mantenga l'autorità di determinarsi, discrezionalmente, sulla vicenda amministrativa, poiché il margine di apprezzamento riservato alla pubblica amministrazione impedisce di esercitare, in sede giurisdizionale, il giudizio prognostico di spettanza del bene della vita (Cons. Stato, sez. V, 19 agosto 2019, n. 5737; id., Sez. IV, 23 maggio 2025, n. 4507, id., Sez. IV, 5 agosto 2025, n. 6930: « nei casi in cui la lesione discenda da una illegittimità provvedimentale accertata solo sul piano dei vizi non sostanziali (e, quindi, per definizione, senza il riconoscimento della fondatezza della pretesa sostanziale), il danno può essere riconosciuto soltanto all'esito della (doverosa) riedizione dell'azione amministrativa (correlata all'effetto conformativo del giudicato o, più correttamente, dell'annullamento, che opera, sul piano giuridico, eliminando l'atto che, con la sua adozione, aveva estinto l'obbligo di provvedere sulla istanza privata e riattivando, con ciò, l'obbligo di riprovvedere ex art. 2, della legge n. 241 del 1990): ciò perché solo all'esito del satisfattivo riesercizio del potere potrà dirsi accertata la spettanza del bene della vita »).

9. La fattispecie astratta da ultimo descritta coincide con quella verificatasi nel presente caso concreto.

L'interesse legittimo pretensivo della società alla variazione della destinazione urbanistica dell’area – dalla disposta pianificazione per una parte a rete ecologica, una parte a parchi, una parte a centri storici suburbani e una parte ad area agricola alla desiderata destinazione previgente che assegnava l’area in parte ad attrezzature per l’istruzione, le attrezzature sanitarie ed ospedaliere e in parte a parchi pubblici urbani e rete ecologica Provinciale – è subordinato a una nuova decisione discrezionale del consiglio comunale e tale margine di discrezionalità residua anche dopo che la prima determinazione del Comune di Como è stata annullata dal giudice amministrativo.

Il Tar, infatti, ha annullato le previsioni pianificatorie per mancanza di puntuale motivazione e per non aver puntualmente considerato lo stato di fatto dell’area, lasciando però libero il Comune su come rieditare il potere. In siffatto contesto, non è possibile formulare il giudizio di spettanza del bene della vita senza addentrarsi nel merito della scelta riservata alla pubblica amministrazione, il che impedisce riconoscere ex ante il risarcimento del danno.

10. In questo senso, ai vizi riscontrati dal Tar nella sentenza n. 1918/2021 deve essere attribuita natura “formale”, in quanto non si appuntano in sé sulla soluzione adottata dalla pubblica amministrazione, bensì sulla mancata esplicitazione delle ragioni di tale soluzione, e non impediscono a questa di rideterminarsi anche in senso nuovamente sfavorevole al privato, una volta che il vizio sia stato riscontrato in giudizio e il provvedimento annullato, fermo il dovere di motivare la nuova scelta. Non è messo in discussione il principio per cui la motivazione è presidio insostituibile di legalità sostanziale del potere, ragion cui non rientra nei vizi – per l'appunto, formali o procedimentali – non invalidanti di cui all'art. 21- octies , co. 2, l. 241/1990 (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 19 ottobre 2018, n. 5984; Id., Sez. V, 30 settembre 2024, n. 7856). Nondimeno, il difetto di motivazione è comunemente considerato formale ai fini della riedizione del potere, nel senso che si appunta sul lato estrinseco della decisione.

Anche la riscontrata erronea valutazione dei presupposti di fatto deve essere letta in questa chiave, poiché il Tar non ha evidenziato una contraddittorietà ex se tra la pianificazione comunale e l’esistenza sull’area di un immobile in stato di degrado, bensì ha evidenziato che nelle scelte dell’ente non si è dato atto dell’esistenza di tale costruzione. Si richiama poi quanto già sopra osservato circa le considerazioni in tema di illegittimità di una pianificazione espulsiva.

11. Condividendo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, va dunque ritenuto che il giudicato di annullamento di un provvedimento amministrativo per vizi formali (quali il difetto di istruttoria o di motivazione) non consente di fondare la pretesa al risarcimento del danno, in quanto pacificamente non contiene alcun accertamento in ordine alla spettanza del bene della vita coinvolto dal provvedimento impugnato (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 10 febbraio 2015, n. 675; id., Sez. IV, 20 agosto 2021, n. 5965; id., Sez. IV, 5 agosto 2025, n. 6930).

12. Gli elementi valorizzati dalla ricorrente non sono idonei a condurre a una diversa soluzione, poiché residua, in ogni caso, un margine di apprezzamento discrezionale del consiglio comunale sulla opportunità di variare lo strumento urbanistico, il quale prescinde da considerazioni tecniche e non può essere sindacato, né ex post né tantomeno ex ante , in sede giurisdizionale.

13. I rilievi illustrati sono ostativi all'accoglimento della domanda risarcitoria, a prescindere dalla pianificazione che sarà attribuita all’area in sede di riedizione del potere amministrativo.

Conclusivamente, la domanda deve quindi essere rigettata.

14. Le spese di giudizio devono essere eccezionalmente compensate tra le parti, in considerazione del tempo trascorso e della peculiarità della fattispecie concreta.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EF TE CO, Presidente

AU EL, Primo Referendario, Estensore

Luca Pavia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AU EL	EF TE CO

IL SEGRETARIO