Pubblicato il 05/02/2026

N. 00584/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00339/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 339 del 2023, proposto da
- Società Agricola Fedeli, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Luca Lucini ed elettivamente domiciliata presso lo studio dello stesso in Milano, Via Vincenzo Bellini n. 13;

contro

- la Regione Lombardia, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Marinella Orlandi ed elettivamente domiciliata in Milano, Piazza Città di Lombardia n. 1, presso la sede dell’Avvocatura regionale;

per l’annullamento

- del provvedimento protocollo X1.2022.0433418 emesso dalla Regione Lombardia - Organismo Pagatore Regionale il 5 dicembre 2022, notificato a mezzo p.e.c. in pari data, avente a oggetto “ Procedimento per la determinazione della sanzione di condizionalità - anno campagna 2020 (Protocollo n. X1.2021.0334949 del 26/07/2021): Riscontro all’audizione e alle osservazioni presentate e chiusura del procedimento ”;

- nonché, ove occorra, della nota protocollo n. X1.2021.0334949 emessa dalla Regione Lombardia - Organismo Pagatore Regionale il 26 luglio 2021, avente a oggetto “ Legge 241/90 e s.m.i. - Avvio del procedimento per la determinazione della sanzione di condizionalità (Reg. (UE) n. 1306/2013, Reg. (UE) n. 604/2014 e Reg. (UE) n. 809/2014) relativamente alle domande della campagna 2020 ”, e del Manuale Operativo dei Controlli di Condizionalità, approvato con Decreto del Dirigente della Struttura Contabilizzazione Pagamenti FEAGA e FEASR, Condizionalità e Sistema Informativo OPR della Regione Lombardia n. 13262 del 4 novembre 2020, che ha definito le regole e le modalità di applicazione del Regime di Condizionalità per l’anno 2020, vigente ratione temporis, del quale si chiede in subordine la disapplicazione;

- e di tutti gli atti preordinati, consequenziali e connessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Designato relatore il consigliere NI De IT;

Uditi, all’udienza pubblica del 29 gennaio 2026, i difensori delle parti, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 3 febbraio 2023 e depositato il 1° marzo successivo, la società ricorrente ha impugnato, in via principale, il provvedimento protocollo X1.2022.0433418 emesso dalla Regione Lombardia - Organismo Pagatore Regionale il 5 dicembre 2022, notificato a mezzo p.e.c. in pari data, avente a oggetto “ Procedimento per la determinazione della sanzione di condizionalità - anno campagna 2020 (Protocollo n. X1.2021.0334949 del 26/07/2021): Riscontro all’audizione e alle osservazioni presentate e chiusura del procedimento ”, nonché il presupposto avviso di avvio del procedimento e il Manuale Operativo dei Controlli di Condizionalità, approvato con Decreto del Dirigente della Struttura Contabilizzazione Pagamenti FEAGA e FEASR, Condizionalità e Sistema Informativo OPR della Regione Lombardia n. 13262 del 4 novembre 2020, che ha definito le regole e le modalità di applicazione del Regime di Condizionalità per l’anno 2020, vigente ratione temporis, del quale si chiede in subordine la disapplicazione.

La società ricorrente è titolare di un’azienda agricola a prevalente conduzione familiare a indirizzo cerealicolo e zootecnico e per tale ragione percepisce i contributi PAC (Politica Agricola Comune), corrisposti per il tramite dell’Organismo Pagatore Regionale della Lombardia, che gestisce l’istruttoria dei relativi procedimenti. In linea generale, deve evidenziarsi che i percettori dei contributi PAC sono tenuti al rispetto di puntuali regole per la gestione dell’azienda agricola (c.d. “ regole di condizionalità ”), dovendo garantire un’agricoltura sostenibile nel rispetto dell’ambiente, della salute pubblica, animale e vegetale e del benessere animale (art. 93 del Regolamento U.E. n. 1306/2013), e laddove ciò non avvenga si provvede d’ufficio alla riduzione o all’annullamento dei predetti aiuti europei. In data 5 agosto 2020, la Struttura Agricoltura, Foreste, Caccia e Pesca della Città Metropolitana di Milano in sede di verifica del rispetto delle norme in materia di condizionalità da parte della società ricorrente e, in particolare, delle norme relative all’utilizzo di prodotti fitosanitari (c.d. Criterio di Gestione Obbligatoria - CGO - 10), ha rilevato l’utilizzo dei suddetti prodotti fitosanitari in modo non conforme con le prescrizioni di etichetta. Sulla scorta di tali presupposti, con nota protocollo n. X1.2021.0334949 del 26 luglio 2021, la Regione Lombardia - Organismo Pagatore Regionale ha trasmesso alla società ricorrente la comunicazione di avvio del procedimento preordinato alla eventuale irrogazione di una sanzione amministrativa poiché “ a seguito di controlli effettuati dagli Enti preposti nel corso della campagna 2020 sono state rilevate irregolarità che hanno avuto ripercussione sul rispetto delle norme in materia di condizionalità sottoscritte al momento della presentazione delle domande di aiuto comunitario ”: si è riscontrato con riguardo a “ CGO10: IMMISSIONE IN COMMERCIO DEI PRODOTTI FITOSANITARI: Mancato rispetto delle prescrizioni in etichetta, per utilizzo di: 1) Beyond su ha 13, 2017 di riso il 30.05.2020 ed il 10.06.2020 non in miscela con Dash HC, come invece prescritto dall’etichetta con registrazione n. 010925 (non risulta giacenza di Dash HC al 01.01.2020; la prima ed unica consegna di Dash HC è avvenuta con DDT di Agriseme n. 7408 del 15.06.2020); 2) Aura su ha 85,0478 di riso in data 05.06.2020, 09.06.2020 e 19.06.2020 in assenza di miscela estemporanea con lo specifico coadiuvante Dash HC, come invece prescritto dall’etichetta registrazione n. 011012; 3) Stomp aqua su ha 12,9003 di riso seminato in acqua: l’etichetta ne prevede invece l’utilizzo esclusivamente su riso in asciutta (etichetta n. 13093 valida dal 16.08.2018) ”. In conseguenza di ciò, è stata prospettata “ una percentuale di riduzione, come sanzione di Condizionalità anno 2020, pari a 3% ”. La società ricorrente ha preso parte al procedimento, formulando, per il tramite del tecnico e del legale di fiducia, le proprie osservazioni scritte, nonché presenziando alla correlata audizione. All’esito del procedimento, ossia in data 5 dicembre 2022, è stato adottato il provvedimento conclusivo attraverso il quale stato evidenziato che « sulla base di quanto sopra riportato, l’Organismo Pagatore Regionale non può accogliere l’istanza di annullamento della sanzione di condizionalità in oggetto e relativa al Criterio CGO10. Si conferma pertanto l’esito non conforme del controllo relativo al Criterio CGO10 - “Reg CE n. 1107/2009, relativo all’immissione sul mercato dei prodotti fitosanitari - art. 55, prima e seconda frase”, con l’applicazione di una percentuale di riduzione in materia di condizionalità pari al 3%, come già comunicato con ns. Provvedimento Protocollo n X1.2021.0334949 del 26/07/2021 ».

Assumendo l’illegittimità della suddetta determinazione dell’Organismo Pagatore Regionale, la ricorrente ne ha chiesto l’annullamento, in primo luogo, per violazione ed erronea applicazione dei Regolamenti U.E. n. 1306/2013, n. 640/2014 e n. 809/2014, per eccesso di potere per difetto di motivazione e istruttoria, per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, per illogicità e per contraddittorietà e per violazione del principio di buon andamento della P.A. ex art. 97 della Costituzione.

Ulteriormente sono stati dedotti la violazione dell’art. 91 del Regolamento U.E. n. 1306/2013 e dell’art. 39 del Regolamento U.E. n. 640/2014, la violazione degli artt. 3-10 della legge n. 241 del 1990, l’eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria e la violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza.

Inoltre sono stati dedotti l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, la violazione degli artt. 3-10 della legge n. 241 del 1990, il travisamento dei presupposti di fatto e diritto, la perplessità e la violazione dell’art. 3 della legge n. 689 del 1981.

Infine sono stati dedotti l’eccesso di potere per difetto di motivazione e istruttoria, nonché la contraddittorietà e il travisamento dei presupposti in fatto e diritto e la violazione del Manuale OPR.

Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia, che ha chiesto il rigetto del ricorso.

In prossimità dell’udienza di trattazione del merito della causa, i difensori delle parti hanno depositato memorie e documentazione a sostegno delle rispettive posizioni; in particolare, la difesa della Regione Lombardia ha eccepito, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, trattandosi della contestazione di un provvedimento con cui è stata disposta la parziale riduzione dell’erogazione di un contributo, nonché l’irricevibilità del gravame nella parte in cui è stato domandato l’annullamento del Manuale operativo dei controlli approvato con Decreto n. 13262 del 4 novembre 2020, mentre nel merito ne ha chiesto il rigetto; la difesa della parte ricorrente ha contestato le eccezioni formulate dalla difesa regionale, deducendone l’infondatezza, e ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

Alla pubblica udienza del 29 gennaio 2026, il Collegio, uditi i difensori delle parti, ha trattenuto in decisione la controversia.

DIRITTO

1. Il ricorso, come eccepito dalla difesa della Regione Lombardia, è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

2. Attraverso il provvedimento impugnato, scaturito dall’accertamento di infrazioni commesse dalla società ricorrente consistenti nell’utilizzo dei prodotti fitosanitari in modo non conforme con le prescrizioni di etichetta, è stata disposta “ l’applicazione di una percentuale di riduzione in materia di condizionalità pari al 3%, come già comunicato con ns. Provvedimento Protocollo n X1.2021.0334949 del 26/07/2021. Tale percentuale sarà applicata all’importo totale dei pagamenti, erogati o da erogare, di cui all’articolo 92 del regolamento (UE) n. 1306/2013 e dei premi annuali relativi alle domande di conferma degli impegni assunti con la vecchia programmazione (regolamento (CE) n. 1698/2005, articolo 36, lettera a), punti da i) a v) e lettera b), punti i), iv) e v). Gli importi corrispondenti alla riduzione sopra riportata saranno trattenuti, ove possibile, dai pagamenti delle domande interessate ” (cfr. all. 1 al ricorso).

2.1. È noto che le aziende agricole per poter conservare gli aiuti conseguiti devono rispettare puntuali regole per la loro gestione, denominate “ regole di condizionalità ”, in ottemperanza al disposto di cui all’art. 93 del Regolamento U.E. n. 1306/2013; nel caso di violazione dei predetti obblighi di condizionalità si subisce la riduzione totale o parziale di taluni pagamenti da parte dell’Organismo Pagatore. Risulta perciò evidente che le regole di condizionalità si riferiscono a uno stadio successivo al momento di ammissione al sussidio, ossia attengono alle modalità con cui le aziende agricole beneficiarie svolgono la propria attività, e pertanto non riguardano la fase genetica di riconoscimento della sovvenzione, che trova già una completa e diretta regolamentazione in sede normativa; il mancato rispetto delle regole di condizionalità, oggetto di controversia nella presente sede, attiene quindi alla violazione nella fase attuativa/esecutiva degli impegni assunti da parte del beneficiario e non pertiene alla fase provvedimentale (e autoritativa) afferente al riconoscimento del contributo.

Neppure può ritenersi, come opinato dalla difesa attorea, che nella specie vi sia stata una spendita di potere da parte dell’Organismo Pagatore poiché sarebbe stata imposta una peculiare modalità (ovvero il quomodo) di erogazione del finanziamento, provvedendosi alla compensazione tra le somme oggetto della sanzione di condizionalità e alcuni importi di cui la ricorrente risultava beneficiaria per effetto di una differente e successiva misura di finanziamento: le modalità di recupero degli importi indebitamente percepiti sono previste direttamente dalla disciplina dell’Unione Europea e sul punto non residua alcuna discrezionalità in capo all’organismo pagatore (difatti “ la sanzione amministrativa di cui all’articolo 91 si applica mediante riduzione o esclusione dell’importo totale dei pagamenti elencati all’articolo 92, concessi o da concedere al beneficiario interessato in relazione alle domande di aiuto che ha presentato o presenterà nel corso dell’anno civile in cui è accertata l’inadempienza ”: art. 99, par. 1, del Regolamento U.E. n. 1306/2013).

Nella specie “ ci si confronta pertanto con contributi riconosciuti direttamente dalle norme comunitarie e nazionali, mentre alla pubblica amministrazione (…) è demandato solo il compito di verificare il rispetto, da parte del beneficiario, degli obblighi di condizionalità, senza alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid, il quomodo, cosicché i provvedimenti impugnati incidono su una posizione di diritto soggettivo del beneficiario, qual è quella alla conservazione dell’importo totale del contributo a fronte della asserita violazione degli obblighi di condizionalità previsti dalle norme, come tale da ritenere devoluta, in conformità a quanto statuito dal Giudice della giurisdizione e dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, nonché di questa Sezione, alla giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria ” (Consiglio di Stato, I, parere 1° marzo 2023, n. 386).

2.2. Ciò risulta coerente con il consolidato orientamento giurisprudenziale, secondo il quale sussiste la giurisdizione del giudice ordinario laddove la controversia afferisca alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e riguardi l’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il provvedimento di attribuzione del contributo o delle condizioni imposte in sede di erogazione del contributo (Consiglio di Stato, V, 4 febbraio 2025, n. 891; II, 27 ottobre 2021, n. 7203; anche, Cass. SS.UU., ord. 30 luglio 2020, n. 16457).

Difatti, l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha confermato “ il tradizionale e consolidato indirizzo giurisprudenziale, condiviso sia dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (cfr. Cass. Sez. Un., ordinanza 25 gennaio 2013, n. 1776; Cass. Sez. Un. 24 gennaio 2013, n. 1710; Cass. Sez. Un. 7 gennaio 2013, n. 150; Cass. Sez. Un. 20 luglio 2011, n. 15867; Cass. Sez. Un. 18 luglio 2008, n. 19806; Cass. Sez. Un. 26 luglio 2006, n. 16896; Cass. Sez. Un. 10 aprile 2003, n. 5617), sia dal Consiglio di Stato (cfr., da ultimo, Ad. Plen. 29 luglio 2013, n. 13), secondo cui il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato sulla base del generale criterio di riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza che: - sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla Pubblica Amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid, il quomodo dell’erogazione (cfr. Cass. Sez. Un. 7 gennaio 2013, n. 150); - qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull’inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo. In tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione (cfr. Cass. Sez. Un., ord. 25 gennaio 2013, n. 1776); - viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario (Cass. Sez. Un. 24 gennaio 2013, n. 1710; Cons. Stato, Ad. Plen. 29 luglio 2013, n. 17) ” (Consiglio di Stato, Ad. plen., 29 gennaio 2014, n. 6; anche, Cass., SS.UU., ord. 18 gennaio 2024, n. 1946; SS.UU., ord. 12 luglio 2023, n. 19966; SS.UU., 11 aprile 2023, n. 9634; SS.UU., 4 febbraio 2021, n. 6000; Consiglio di Stato, V, 7 novembre 2025, n. 8678; III, 12 aprile 2022, n. 2733; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 30 maggio 2022, n. 1243).

2.3. Nel caso di specie quindi, a fronte della contestazione di un provvedimento di riduzione del finanziamento per inadempimento del beneficiario, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario (per fattispecie similari, cfr. Consiglio di Stato, I, parere 1° marzo 2023, n. 386; T.A.R. Lombardia, Milano, II, 19 settembre 2025, n. 2949; II, 26 giugno 2025, n. 2419).

3. Alla stregua delle suesposte considerazioni, deve essere dichiarata l’inammissibilità del ricorso oggetto di scrutinio per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, con contestuale affermazione della giurisdizione del giudice ordinario sulla presente controversia.

4. La dichiarazione del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore di quello ordinario determina gli effetti, in ordine alla prosecuzione del giudizio presso il giudice munito di giurisdizione, di cui all’art. 11, comma 2, cod. proc. amm.

5. In ragione dell’arresto della controversia a una fase preliminare all’esame del merito, le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo il ricorso indicato in epigrafe e individua quale giudice munito di giurisdizione quello ordinario, avanti al quale il processo potrà proseguire ai sensi dell’art. 11, comma 2, cod. proc. amm.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 29 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

AB AT, Presidente

Stefano Celeste Cozzi, Consigliere

NI De IT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI De IT	AB AT

IL SEGRETARIO