Pubblicato il 06/02/2026

N. 00346/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00385/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 385 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Claudia Mazzi, Maria Rinaldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliataria ex lege , con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Venezia, piazza S. Marco, 63;

per l’annullamento

del provvedimento del Questore di -OMISSIS- dell’11 ottobre 2024, notificato il 20 dicembre 2024, con il quale è stata rigettata l’istanza di conversione del permesso di soggiorno da minore età a lavoro subordinato ex art. 32, comma 1-bis, d.lgs. n. 286/1998, nonché di ogni altro atto o provvedimento connesso, presupposto o conseguente;

con condanna della Questura di -OMISSIS- a rilasciare il permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato ovvero, in subordine, per protezione speciale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 luglio 2025 il dott. OL De PI e udito il difensore di parte ricorrente come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il ricorrente faceva ingresso in Italia il 1° agosto 2021 quando era ancora minorenne, veniva collocato presso una comunità di accoglienza a -OMISSIS- ed in suo favore il 4 novembre 2021 la Questura di -OMISSIS- rilasciava permesso di soggiorno per minore età, avente scadenza 13 novembre 2021.

L’11 novembre 2021, quindi prima della scadenza del titolo di soggiorno rilasciatogli, il ricorrente ne chiedeva la conversione in permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato/attesa occupazione ex art. 32, comma 1-bis, d.lgs. n. 286 del 1998. Il relativo procedimento, originariamente avviato presso la Questura di -OMISSIS- ove era stata presentata l’istanza, passava alla Questura di -OMISSIS-, città ove il ricorrente si era trasferito.

Con nota del 17 ottobre 2022, recante la comunicazione ex art. 10-bis legge n. 241 del 1990 dei motivi ostativi all’accoglimento della ricordata istanza, la Questura di -OMISSIS- rappresentava al ricorrente la mancata produzione del parere del Comitato per i minori stranieri (di seguito, breviter , Comitato).

Quindi, con provvedimento dell’11 ottobre 2024, notificato il 20 dicembre 2024, il Questore di -OMISSIS- (di seguito, breviter , Questore) rigettava l’istanza di conversione del permesso di soggiorno da minore età in lavoro subordinato.

Con tale provvedimento il Questore: a) ricordava che il ricorrente aveva fatto ingresso nel territorio nazionale « appena 3 mesi prima del raggiungimento della maggiore età » ed aveva iniziato un rapporto di lavoro subordinato dopo essere divenuto maggiorenne; b) precisava che nell’istanza di conversione del permesso di soggiorno il ricorrente non aveva menzionato la presenza di membri del nucleo familiare rispetto ai quali è previsto il ricongiungimento; c) richiamava la comunicazione dei motivi ostativi e la carenza del ricordato parere, precisando che « è preciso onere dell’interessato partecipare attivamente al procedimento, allegando ulteriori elementi sulla base dei quali la P.A. possa pervenire ad una valutazione favorevole dell’istanza di conversione del titolo di soggiorno, in relazione agli elementi afferenti alla comprovata integrazione civile e sociale »; d) riteneva che « le circostanze sopra descritte, relative all’ingresso in Italia, allo svolgimento di attività lavorativa ed alla situazione familiare, non consentono di addivenire ad una determinazione positiva dell’istanza, essendo le azioni del cittadino straniero manifestamente elusive delle disposizioni in materia di regolare ingresso per motivi di lavoro, in violazione di quanto disposto dall’art. 22 D.Lgs. 286/98 »; e) concludeva osservando che « sia in considerazione della mancanza del parere da parte della competente Autorità, sia per gli elementi specifici del caso, complessivamente considerati, non siano soddisfatti i requisiti previsti per la conversione richiesta in permesso di soggiorno per lavoro subordinato ».

2. Il ricorrente impugnava con tempestivo ricorso il descritto provvedimento, chiedendone l’annullamento.

2.1. Con il primo motivo il ricorrente affermava che la normativa vigente alla data di presentazione della domanda di conversione (11 novembre 2021) prevedeva che il mancato rilascio del parere del Comitato non legittimava il rifiuto del rinnovo o conversione del permesso di soggiorno e che per tali procedimenti trovava applicazione l’istituto del silenzio assenso. Secondo il ricorrente, la domanda da egli presentata non poteva soggiacere ad una disciplina differente da quella applicabile in caso di rispetto del termine di conclusione del procedimento sancito dall’art. 5, comma 9, d.lgs. n. 286 del 1998, considerato che il lungo lasso temporale (quasi tre anni) trascorso prima dell’emanazione del diniego era dovuto a fattori estranei alla sua volontà. Inoltre, sosteneva il ricorrente che, alla data di notifica del preavviso di rigetto, era illegittima la richiesta di acquisire il parere del Comitato vigendo la precedente disciplina normativa, per cui l’Amministrazione avrebbe dovuto esaminare nel merito la richiesta di conversione.

2.2. Con il secondo motivo il ricorrente deduceva l’illegittimità del provvedimento impugnato anche secondo la normativa vigente alla data di emanazione dell’atto, poiché l’Amministrazione avrebbe dovuto disporre d’ufficio l’acquisizione del parere in applicazione del principio inquisitorio espresso nell’art. 6, comma 1, lett. b), legge n. 241 del 1990. Il ricorrente, inoltre, rappresentava che l’Amministrazione non aveva mai sollecitato l’emissione del parere limitandosi a rigettare l’istanza senza valutare l’integrazione del ricorrente medesimo, circostanza documentalmente comprovata, e rilevava che il suo ingresso in Italia tre mesi prima del raggiungimento della maggiore età non costituiva un elemento ostativo alla conversione del permesso di soggiorno.

2.3. Con il terzo motivo il ricorrente affermava che l’Amministrazione, in applicazione dell’art. 5, comma 9, d.lgs. n. 286 del 1998, avrebbe potuto valutare la possibilità di emettere un titolo di soggiorno diverso da quello richiesto (ad esempio per protezione speciale), e rappresentava che il suo allontanamento dal territorio nazionale determinerebbe la violazione del diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, poiché in Italia sono presenti gli zii, importanti punto di riferimento sin dal suo arrivo sul territorio nazionale, al contrario dei genitori con i quali non aveva neppure condiviso il progetto migratorio.

3. L’Amministrazione si costituiva ritualmente confutando le censure del ricorrente. In particolare, l’Amministrazione – ricordato che i tempi del procedimento avevano risentito dello spostamento territoriale imposto dal trasferimento del ricorrente e che il termine previsto dall’art. 5, comma 9, d.lgs. n. 286 del 1998 presenta carattere ordinatorio – sosteneva che: a) il parere del Comitato costituiva presupposto necessario alla data di emanazione del provvedimento impugnato secondo quanto disposto ratione temporis dall’art. 32, comma 1-bis, d.lgs. n. 286 del 1998; b) il predetto provvedimento è motivato sull’omessa produzione del menzionato parere e per la mancanza dei requisiti indicati nella norma da ultimo citata; c) la finalità di detta norma è quella di tutelare minori effettivamente non accompagnati e non coloro che entrano nel territorio nazionale pochi mesi prima del raggiungimento della maggiore età.

Questo Tribunale, con ordinanza n. 115/2025, ritenuti sussistere i requisiti della verosimile fondatezza del ricorso e del pregiudizio allegato, sospendeva il provvedimento impugnato e disponeva il riesame della posizione del ricorrente da parte dell’Amministrazione, tenuta a rideterminarsi entro il termine di trenta giorni.

5. Alla pubblica udienza del 9 luglio 2025 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio osserva innanzi tutto che l’Amministrazione ha disatteso l’ordine di rideterminarsi sancito con la ricordata ordinanza n. 115/2025, malgrado l’indicazione di un preciso termine entro cui provvedere, non essendo stato versato in giudizio alcun atto comprovante l’avvenuto riesame della posizione del ricorrente.

2. Passando al merito, è infondato il primo motivo, con il quale il ricorrente pretende di assoggettare l’intero procedimento alla normativa vigente nel momento di presentazione della domanda di conversione.

Infatti, in ossequio al principio tempus regit actum , ogni fase del procedimento, compresa quella decisoria di emanazione del provvedimento, è disciplinata dalle norme vigenti alla data in cui ha luogo ciascuna sequenza procedimentale (così Consiglio di Stato, sez. IV, 11 novembre 2014, n. 5525), per cui la normativa intervenuta nelle more dello svolgimento del procedimento si applica alle fasi non ancora compiute al momento della propria entrata in vigore (in questi termini, Consiglio di Stato, sez. IV, 15 gennaio 2024, n. 472).

Alla data di adozione del preavviso di rigetto (17 ottobre 2022), era già entrato in vigore l’art. 1, comma 1, lett. n-bis), d.l. n. 113 del 2018 (convertito in legge n. 132 del 2018) che aveva soppresso i due ultimi periodi dell’art. 32, comma 1-bis, d.lgs. n. 286 del 1998 (precedentemente introdotti dall’art. 13, comma 1, legge n. 47 del 2017), secondo i quali “ Il mancato rilascio del parere richiesto non può legittimare il rifiuto del rinnovo del permesso di soggiorno. Si applica l'articolo 20, commi 1, 2 e 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni ”. Pertanto, nel momento di emanazione (del preavviso di rigetto nonché) del provvedimento impugnato la normativa vigente richiedeva il parere favorevole del Comitato.

3. È invece fondato il secondo motivo, con il quale il ricorrente sosteneva l’onere a carico dell’Amministrazione di richiedere ed acquisire d’ufficio il predetto parere.

L’art. 32, comma 1-bis, d.lgs. n. 286 del 1998 prevede che il permesso di soggiorno per accesso al lavoro ovvero per lavoro subordinato “ può essere rilasciato … previo accertamento dell’effettiva sussistenza dei presupposti e requisiti previsti dalla normativa vigente, al compimento della maggiore età, ai minori stranieri non accompagnati, affidati ai sensi dell’articolo 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184, ovvero sottoposti a tutela, previo parere positivo del Comitato per i minori stranieri di cui all’articolo 33 del presente testo unico… ”.

In base al dettato normativo, il soggetto entrato sul territorio nazionale in qualità di minore straniero non accompagnato, al compimento della maggiore età, può ottenere un permesso di soggiorno per accesso al lavoro ovvero per lavoro subordinato previo: a) accertamento dell’esistenza dei presupposti e dei requisiti normativamente previsti per conseguire il titolo di soggiorno richiesto; b) rilascio del parere positivo da parte del Comitato. L’emanazione e la successiva acquisizione di tale parere risulta pertanto necessaria per la concessione del ricordato permesso di soggiorno in favore dello straniero al compimento della maggiore età.

L’Amministrazione ha respinto la domanda di rilascio del permesso di soggiorno presentata dal ricorrente « in considerazione della mancanza del parere da parte della competente Autorità » oltre che « per gli elementi specifici del caso, complessivamente considerati », per cui, secondo l’Amministrazione, incombe sull’interessato l’onere di produrre il predetto parere.

Tuttavia, una tale tesi non trova riscontri in diritto positivo.

Invero, come già affermato in giurisprudenza, « non può essere condivisa la tesi dell’Amministrazione per cui sarebbe esclusivo onere del richiedente la apposita richiesta del parere con conseguente produzione in allegato alla domanda di rilascio del permesso. Siffatta opzione esegetica non trova conforto nel dato testuale, che nulla specifica sul punto, il che postula, per converso, l’applicazione del generalissimo principio inquisitorio che permea l’agere amministrativo (cfr. art. 6, co. 1, lett. b) “il responsabile del procedimento […] accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all’uopo necessari, e adotta ogni misura per l’adeguato e sollecito svolgimento dell’istruttoria”), ulteriormente corroborato dalla disposizione generale dettata in materia di attività consultiva della pubblica amministrazione – art. 16 legge n. 241/1990 – alla stregua della quale “gli organi consultivi delle pubbliche amministrazioni sono tenuti a rendere i pareri ad essi obbligatoriamente richiesti” entro venti giorni dal ricevimento della richiesta, implicando che tale richiesta non possa che provenire dagli uffici pubblici. 11.3. – Milita, peraltro, in favore di tale esegesi la stessa Circolare del Ministero del lavoro e delle politiche sociali del 24 febbraio 2017 per cui “è preferibile che le richieste di parere siano inviate da parte dei Servizi sociali dell’ente locale che ha in carico il minore”, relegando in uno spazio residuale il “caso in cui il diretto interessato neomaggiorenne, o altri soggetti che hanno la responsabilità dei minori ai sensi della normativa vigente, provvedano all’inoltro della richiesta di parere”. Tale approdo applicativo è peraltro corroborato dalla giurisprudenza amministrativa di merito a tenore della quale “quella del pronunciamento del Comitato per i minori stranieri costituisce fase endoprocedimentale facente capo all'amministrazione procedente e non anche formalità posta a carico dell'istante, sicché non spetta a quest'ultimo richiedere il relativo parere. È, pertanto, illegittimo il diniego fondato unicamente sulla mancata esibizione, in allegato alla domanda, del parere favorevole del Comitato per i minori stranieri” » (in questi termini, T.A.R. Piemonte, sez. I, 5 maggio 2022, n. 424).

Negli identici termini si è già espresso anche questo Tribunale, evidenziando che « l’art. 32, d.lgs. n. 286 del 1998 non impone un onere di produzione in sede procedimentale a carico del richiedente la domanda di rilascio del permesso, di talché trova applicazione nel caso in esame c.d. il principio inquisitorio che permea l’azione amministrativa, di cui è espressione la disposizione generale dell’art. 6, comma 1, lett. b, l. n. 241/1990 » (T.A.R. Veneto, sez. III, 4 ottobre 2024, n. 2318).

É quindi illegittimo il provvedimento dell’11 ottobre 2024 con cui il Questore ha rigettato l’istanza di rilascio del permesso di soggiorno per non avere il ricorrente presentato il parere favorevole del Comitato, incombendo sull’Amministrazione l’onere di acquisirlo ex officio , in coerenza con il disposto dell’art. 6, comma 1, lett. b), legge n. 241 del 1990 (espressione del principio inquisitorio), che prevede i compiti del responsabile del procedimento.

4. Il provvedimento impugnato è illegittimo anche nella parte in cui afferma che le circostanze relative all’ingresso del ricorrente nel territorio nazionale, lo svolgimento di attività lavorativa da parte dello stesso e la relativa situazione familiare non consentono una valutazione favorevole dell’istanza attese « le azioni del cittadino straniero», ritenute «manifestamente elusive delle disposizioni in materia di regolare ingresso per motivi di lavoro, in violazione di quanto disposto dall’art. 22 D.Lgs. 286/98 ».

Infatti, come già statuito da questo Tribunale, devono essere dimostrati mediante un puntuale riscontro in atti « gli elementi asseritamente sintomatici di una condotta del ricorrente pretestuosamente finalizzata ad ottenere un permesso di soggiorno, approfittando della sua minore età ed eludendo la normativa sui flussi migrator i» (T.A.R. Veneto, sez. III, 4 marzo 2025, n. 312). Nel presente caso, dalla documentazione versata in atti dalle parti non emergono elementi che comprovino una condotta del ricorrente volutamente preordinata all’elusione della ricordata normativa approfittando della (in allora) sua minore età.

Parimenti non può imputarsi al ricorrente – come paventato nel provvedimento impugnato – di non avere egli assolto all’onere di « partecipare attivamente al procedimento » per produrre i documenti utili a consentire l’accoglimento dell’istanza, in quanto il ricorrente ha versato in atti documentazione comprovante le richieste rivolte alla preposta autorità per ottenere il più volte citato parere.

5. È fondato anche il terzo motivo, nella parte in cui lamenta la violazione dell’art. 5, comma 9, d.lgs. n. 286 del 1998 nonché un difetto di motivazione e di istruttoria. La norma, nel prevedere che “ Il permesso di soggiorno è rilasciato, rinnovato o convertito … se sussistono i requisiti e le condizioni previsti dal presente testo unico e dal regolamento di attuazione per il permesso di soggiorno richiesto ovvero, in mancanza di questo, per altro tipo di permesso da rilasciare in applicazione del presente testo unico ” pone a carico dell’Amministrazione il dovere giuridico di valutare la possibilità di concedere un permesso di soggiorno per un motivo diverso da quello indicato dal richiedente qualora non ricorrano i presupposti per consentire il rilascio del titolo richiesto.

Dal testo del provvedimento impugnato, invece, non emerge che l’Amministrazione abbia verificato se sussisteva o meno una tale possibilità, essendosi essa limitata ad affermare di non poter emettere il permesso di soggiorno richiesto.

6. Va infine considerato che il ricorrente ha ottenuto un contratto di apprendistato qualificante nel febbraio 2023, cioè in epoca successiva alla presentazione della richiesta di permesso di soggiorno (effettuata l’11 novembre 2021), per cui l’Amministrazione avrebbe dovuto valutare la circostanza sulla base del precetto contenuto nell’art. 5, comma 5, d.lgs. n. 286 del 1998 che impone di valutare i nuovi elementi sopraggiunti che si presentino idonei a consentire il rilascio (ovvero la conversione) del permesso di soggiorno.

7. In conclusione, il ricorso va accolto e, per l’effetto, va annullato il provvedimento impugnato, con salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione – tenuta ad acquisire d’ufficio il parere favorevole del Comitato – in sede di riesercizio del potere sull’istanza del ricorrente, dovendo l’Amministrazione verificare, entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, la presenza dei presupposti e dei requisiti necessari per il rilascio del titolo di soggiorno richiesto, ovvero di un diverso permesso.

7.1. Non può invece essere accolta la domanda finalizzata ad ordinare all’Amministrazione di emettere il permesso di soggiorno per lavoro subordinato.

L’art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a. dispone, al secondo periodo, che “ L’azione di condanna al rilascio di un provvedimento richiesto è esercitata, nei limiti di cui all’articolo 31, comma 3 ”, il quale a sua volta dispone che “ Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall’amministrazione ”.

L’emanazione del permesso di soggiorno richiesto (ovvero di un altro titolo) postula la verifica, da parte dell’Amministrazione, dei requisiti e presupposti normativamente previsti (compresa l’acquisizione del parere favorevole del Comitato) per cui, essendo necessario il compimento di adempimenti istruttori della preposta autorità, non è possibile condannare l’Amministrazione al rilascio del permesso richiesto.

8. Le spese di giudizio possono essere compensate, considerato anche l’elemento sopravvenuto del contratto di apprendistato qualificante, salvo l’obbligo dell’Amministrazione resistente di rifondere al ricorrente l’importo del contributo unificato, se corrisposto, secondo quanto previsto dall’art. 13, comma 6-bis.1, secondo periodo, d.P.R. n. 115 del 2002.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato come indicato in motivazione e fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione, tenuta a pronunciarsi entro il termine indicato.

Spese compensate, salvo l’obbligo del Ministero dell’Interno di rifondere l’importo del contributo unificato, se corrisposto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

AR PO, Presidente

Andrea De Col, Primo Referendario

OL De PI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OL De PI	AR PO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.