Pubblicato il 08/04/2026

N. 00144/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00073/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il LI

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 73 del 2025, proposto dal sig. TI DR MO, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Di Pietro, Giuseppe Ruta e Margherita Zezza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-il Consiglio dei Ministri, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero della Salute, il Ministero dell'Economia e delle Finanze, il Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della ON LI e il sub Commissario ad acta , in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , tutti rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Campobasso, via Insorti D'Ungheria, n.74;
-la ON LI, non costituita in giudizio.

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
-la CGIL - Camera del Lavoro Territoriale LI, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Raffaele Fallone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-la Cittadinanzattiva LI PS, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Quirino Mescia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-la Legacoop LI e la CNA LI, in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Marco Scarano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della Deliberazione del Consiglio regionale della ON LI n. 68 del 23 dicembre 2024, avente ad oggetto “ Determinazione delle modalità di ripiano del maggiore disavanzo di amministrazione realizzatosi a seguito delle risultanze di cui alla legge regionale 17.07.2024 n. 5 ad oggetto: "Rendiconto generale della ON LI per l'esercizio finanziario 2021". Approvazione ”, pubblicata sul B.U.R.M. n. 5 del 24.1.2025;

nonché di tutti gli atti presupposti, consequenziali e/o connessi, ivi inclusi:

- la Deliberazione della Giunta regionale n. 526 del 26 novembre 2024, ad oggetto « Determinazione delle modalità di ripiano del maggiore disavanzo di amministrazione realizzatosi a seguito delle risultanze di cui alla legge regionale 17.07.2024 n. 5, ad oggetto: "Rendiconto Generale della ON LI per l'esercizio finanziario 2021"», unitamente all’allegata proposta di Piano di rientro che recepisce le risultanze del Rendiconto Generale per l’esercizio finanziario 2021, approvato con legge regionale 17 luglio 2024, n. 5, e, per gli effetti, ridetermina le componenti del disavanzo di amministrazione ancora da ripianare al 31 dicembre 2021, ed in cui sono esposte le modalità di copertura delle quote di disavanzo da ripianare quale parte integrante e sostanziale di essa;

nonché, ove occorra, per la rimessione alla Corte Costituzionale della questione di legittimità costituzionale della legge regionale 17 luglio 2024, n. 5, ad oggetto: " Rendiconto generale della ON LI per l'esercizio finanziario 2021 ", per contrasto con gli artt. 3, 5, 53, 81, 114, 117, 120, co. 2, Cost..

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate e degli interventori;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2025 il dott. LU LA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il cittadino molisano in epigrafe, lamentando di aver subito una lesione in qualità di contribuente, utente del Servizio sanitario regionale e cittadino elettore, ha avanzato l’odierna impugnativa:

a) per sentir dichiarare l’illegittimità:

- della Deliberazione del Consiglio regionale del LI n. 68 del 23 dicembre 2024, avente ad oggetto “ Determinazione delle modalità di ripiano del maggiore disavanzo di amministrazione realizzatosi a seguito delle risultanze di cui alla legge regionale 17.07.2024 n. 5 ad oggetto: "Rendiconto generale della ON LI per l'esercizio finanziario 2021". Approvazione ”;

- della presupposta Deliberazione della Giunta regionale n. 526 del 26 novembre 2024, ad oggetto « Determinazione delle modalità di ripiano del maggiore disavanzo di amministrazione realizzatosi a seguito delle risultanze di cui alla legge regionale 17.07.2024 n. 5, ad oggetto: "Rendiconto Generale della ON LI per l'esercizio finanziario 2021" », unitamente all’allegata proposta di Piano di rientro che recepiva le risultanze del Rendiconto Generale per l’esercizio finanziario 2021, approvato con legge regionale 17 luglio 2024, n. 5 e, per gli effetti, rideterminava le componenti del disavanzo di amministrazione ancora da ripianare al 31 dicembre 2021;

b) nonché, ove occorra, per la rimessione alla Corte Costituzionale della questione di legittimità costituzionale della legge regionale 17.07.2024, n. 5, ad oggetto: " Rendiconto generale della ON LI per l'esercizio finanziario 2021 ", per contrasto con gli artt. 3, 5, 53, 81, 114, 117, 120, co. 2, Cost..

Il gravame è stato affidato ai seguenti motivi di ricorso, così rubricati:

I- « VIOLAZIONE ED ERRATA APPLICAZIONE DELL’ART. 1, CO. 180, DELLA LEGGE 30 DICEMBRE 2004, N. 311, RECEPITO DALLA GIUNTA REGIONALE CON DELIBERA 30 MARZO 2007, N. 362, DELL’ ART. 120, CO. 2, COST. E DELL’ART. 4, CO. 1 E 2, DEL D.L. 1 OTTOBRE 2007, N. 159, CONVERTITO DALLA LEGGE 29 NOVEMBRE 2007, N. 222, NONCHÉ DELL’ART. 2, CO. 83, DELLA LEGGE 23 DICEMBRE 2009, N. 191. ECCESSO DI POTERE: DIFETTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO; ILLOGICITA’ MANIFESTA; PERPLESSITA’; INGIUSTIZIA MANIFESTA; SVIAMENTO »;

II- « VIOLAZIONE ED ERRATA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA L. 241/90: DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE; - VIOLAZIONE ED ERRATA APPLICAZIONE DLL’ART. 1 DELLA L. 241/90 E DELL’ART. 97 COST. E DEI SOTTESI PRINCIPI DI LEGALITA’, BUON ANDAMENTO E IMPARZIALITA’ DELLA P.A.; - VIOLAZIONE ED ERRATA APPLICAZIONE DELL’ART.12-BIS, COMMA 3, DEL D.L. N. 51/2023 MODIFICATO CON LEGGE N. 87/2023 E DEL PUNTO 9.2.26 DEL PRINCIPIO CONTABILE APPLICATO CONCERNENTE LA CONTABILITÀ FINANZIARIA DELL’ALLEGATO 4/2 DEL DECRETO LEGISLATIVO 118/2011; VIOLAZIONE ED ERRATA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 5, 53, 81, 114, 117, 120 COST.; ECCESSO DI POTERE: DIFETTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO; ILLOGICITA’ MANIFESTA; PERPLESSITA’; INGIUSTIZIA MANIFESTA; SVIAMENTO »;

III- « QUESTIONE DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE: ISTANZA DI RIMESSIONE ALLA CORTE COSTITUZIONALE ».

In estrema sintesi, con il ricorso ci si è doluti del fatto che “ l’ammontare del disavanzo regionale raggiunto nella vigenza dell’attività commissariale anziché ridursi, risulta lievitato raggiungendo dimensioni mastodontiche tali da configurare una situazione di conclamato dissesto finanziario (cfr. doc. proposta emendativa 102.052 del 15.11.2024): come risulta dagli atti impugnati, il totale disavanzo al 31.12.2021 è risultato pari ad euro 583.066.926,25. E’ esattamente questo il fuoco dell’odierno ricorso, correlato ad un’unica questione di diritto: se il disavanzo sanitario prodotto dalla struttura commissariale statale debba essere ripianato dalla ON oppure dai responsabili dell’attività commissiva e/o omissiva correlata alla gestione del settore sanitario, ossia i commissari e i Ministeri affiancanti. ” (cfr. il ricorso a pag. 5).

Più specificatamente, la parte ricorrente ha lamentato che i provvedimenti impugnati:

a) avrebbero illegittimamente ricompreso, nel computo del disavanzo regionale, anche l’importo corrispondente al disavanzo finanziario del settore sanitario, il quale, invece, avrebbe dovuto esserne espunto in quanto asseritamente “ non imputabile alla ON LI bensì allo Stato, in ragione del regime di commissariamento ai sensi dell’art. 120, co. 2, Cost.. e dell’art. 4, co. 1 e 2, del d.l. 1 ottobre 2007, n. 159, convertito dalla legge 29 novembre 2007, n. 222, nonché dell’art. 2, co. 83, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 che perdura da sedici anni ” (cfr. il ricorso a pag. 11): conclusione cui condurrebbe la giurisprudenza secondo la quale il Commissario ad acta nominato per l’attuazione del Piano di rientro dal disavanzo finanziario del settore sanitario regionale sarebbe un organo statale e non regionale, il cui operato non dovrebbe quindi riverberarsi negativamente sulla ON (sono state sul punto richiamate le sentenze della Corte costituzionale n. 219 del 2013 e n. 20 del 2023, e la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 4735 del 28 maggio 2024) (motivo I);

b) sarebbero stati affetti da un deficit motivazionale e istruttorio:

b1) per aver ricompreso, appunto, nel computo del disavanzo finanziario regionale complessivo anche quello riconducibile al settore sanitario (in tesi non computabile, in quanto di esclusiva competenza statale), con la conseguente “ violazione dell’art. 3 della L. 241/90, nonché delle norma sulla contabilità pubblica di cui all’art.12-bis, comma 3, del d.l. n. 51/2023 modificato con legge n. 87/2023 e del punto 9.2.26 del principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria dell’allegato 4/2 del decreto legislativo 118/2011, nella parte in cui hanno tipizzato quale presupposto per la loro applicazione la previa quantificazione del disavanzo pro capite, nonché da eccesso di potere per difetto dei presupposti di fatto e di diritto ” (cfr. il ricorso a pag. 19, prima parte del motivo II);

inoltre, i provvedimenti impugnati sarebbero anche viziati:

b2) “ per difetto di motivazione anche nella parte in cui hanno respinto la pregiudiziale proposta dal Consigliere Romano senza però spiegarne le ragioni, ossia omettendo la benché minima confutazione delle ragioni di fatto e di diritto volte a contestare le questioni ivi dedotte ” (cfr. il ricorso a pag. 20, seconda parte del motivo II).

b3) per non aver tenuto conto degli esiti di una verifica commissionata dalla Giunta regionale “ per la quantificazione della quota di disavanzo imputabile alla materia sanitaria al dichiarato fine di scomputarla dal disavanzo regionale ” (cfr. il ricorso a pag. 20, parte terza del motivo II);

c) infine, il ricorso delinea una specifica “ QUESTIONE DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE: ISTANZA DI RIMESSIONE ALLA CORTE COSTITUZIONALE ”, esponendo che, “ Ove mai si ritenesse che i provvedimenti impugnati scaturiscano dal contenuto delle risultanze di cui alla legge regionale 17.07.2024, n. 5, ad oggetto: "Rendiconto generale della ON LI per l'esercizio finanziario 2021”, si eccepisce la sospetta incostituzionalità della suddetta legge regionale per gli stessi motivi che hanno inficiato in via derivata gli atti amministrativi impugnati ” (cfr. il ricorso alle pagine 21 e 22).

2. In resistenza al ricorso, e per le sole Amministrazioni statali intimate, si è costituita in giudizio l’Avvocatura Distrettuale dello Stato, la quale ha eccepito l’inammissibilità e l’infondatezza dell’impugnativa.

In particolare, la difesa erariale ha eccepito:

- il difetto di legittimazione attiva e di interesse del cittadino quivis de populo all’impugnativa di “ un atto programmatorio e contabile, di cui non è formalmente destinatario ”, venendo in rilievo nella specie, quale oggetto di contestazione, “ un documento organizzatorio a finalità di gestione finanziaria delle entrate e delle spese dell’ente territoriale coinvolto ” (cfr. la memoria della difesa erariale dell’11 aprile 2025 a pag. 4);

- il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, al cospetto della “ legittimazione della sola Corte dei Conti a fungere da centro d’imputazione di interessi adespoti di natura finanziaria, insuscettibili di puntualizzarsi in posizioni soggettive private tutelabili in sede giurisdizionale ”, legittimazione in forza della quale dovrebbe concludersi che “ gli interessi adespoti, che sono sottesi e connessi all’equilibrio di bilancio e che hanno carattere strumentale rispetto ai diritti sociali, trovano nella Corte dei Conti il loro naturale plesso magistratuale ”, sicché sarebbe infine solo quest’ultima autorità giurisdizionale a poter sollevare eventuali questioni di legittimità costituzionale (cfr. la memoria della difesa erariale dell’11 aprile 2025 da pag. 7 a pag. 9).

Nel merito, l’Avvocatura Distrettuale dello Stato ha opposto l’infondatezza complessiva del gravame.

3. Nel corso del giudizio sono intervenute, ad adiuvandum, la C .G.I.L. – Camera del lavoro territoriale del LI , l’associazione Cittadinanzattiva LI PS , la legacoop LI e la CNA LI .

4. Con l’ordinanza n. 41 del 17 aprile 2025 questo Tribunale ha respinto l’istanza cautelare avanzata con il ricorso, sulla base della seguente motivazione.

« Considerato, al sommario esame proprio della presente fase cautelare, che il ricorso non si presenta munito di adeguato fumus boni iuris sotto il preliminare profilo della sussistenza della legittimazione attiva all’impugnativa, condizione la cui configurabilità appare per lo meno dubbia;

Rilevato difatti, a tal proposito, che l’orientamento giurisprudenziale richiamato dal ricorso (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza del 10 marzo 2022, n. 1711, secondo la quale il cittadino residente sarebbe in taluni casi legittimato a impugnare la delibera dichiarativa del dissesto dell’Ente locale) non sembra estensibile al caso di specie, in cui la modifica radicale dell’assetto finanziario dell’Ente pubblico in rilievo non costituisce l’effetto delle determinazioni odiernamente impugnate, bensì è una conseguenza generatasi già a seguito dell’ormai risalente sottoposizione della ON LI al Piano di rientro dal disavanzo;

Osservato, d’altra parte, che l’adesione all’impostazione prospettata dal ricorso sul punto porterebbe all’anomalo risultato di riconoscere in capo a tutti i cittadini molisani la legittimazione a ricorrere avverso praticamente qualsiasi atto che venisse adottato in funzione/attuazione del Piano di rientro dal disavanzo finanziario, e questo per tutta la durata -per quanto prolungata- della gestione commissariale, in conflitto, quindi, con il principio del processo amministrativo che ammette l’azione popolare soltanto in termini di eccezionalità;

Rilevato, infine, che nella fattispecie concreta non risulta configurabile nemmeno la sussistenza, per il soggetto ricorrente, dell’indispensabile periculum in mora occorrente per la concessione della misura cautelare invocata » (cfr. T.A.R. LI, ordinanza cautelare n. 41 del 17 aprile 2025).

Il Consiglio di Stato, con l’ordinanza n. 1967 del 30 maggio 2025, ha poi respinto l’appello cautelare avanzato dalla parte ricorrente contro l’ordinanza di prime cure n. 41 del 2025, sulla base della seguente motivazione:

« Premesso che:

-- sono state impugnate in primo grado le delibere regionali che definiscono le modalità di ripiano del disavanzo sanitario della ON LI;

-- è controversa, in particolare, l’imputazione del relativo onere finanziario a carico del bilancio regionale ovvero, come sostiene il ricorrente, a carico del bilancio statale, sull’assunto per cui la responsabilità del disavanzo sarebbe da ricondursi alla gestione commissariale (emanazione dello Stato) attivata ai sensi del combinato disposto degli artt. 120, co. 2, Cost. e dell’art. 2, co. 83, della legge 23 dicembre 2009, n. 191;

-- la domanda cautelare avanzata in primo grado è stata respinta per un difetto di legittimazione attiva del ricorrente, in assenza di previsione che autorizzi in materia l’azione popolare, e per la ritenuta carenza del periculum in mora;

Ritenuto che:

-- la prima affermazione è meritevole di più approfondita valutazione in relazione al tema delle ricadute peggiorative che realisticamente derivano dalle delibere contestate sul piano della gestione e della fruizione dei servizi pubblici a bilancio regionale (in termini di qualità, diffusione, operatività e regime tariffario delle prestazioni offerte), posto che è da questa plausibile implicazione che può trarsi il fondamento di una posizione differenziata e qualificata in capo all’utente-cittadino residente e, di riflesso, la sua legittimazione ad agire in giudizio, smarcando la fattispecie dall’ipotesi della tutela dell’oggettiva legittimità dell’azione amministrativa concernente la corretta gestione delle risorse pubbliche;

-- deve invece convenirsi sulla seconda affermazione di carenza del periculum in mora, in quanto le allegazioni formulate in primo grado e nell’atto di appello non evidenziano profili di pregiudizio grave e irreparabile conformi al disposto dell’art. 55 comma 1 c.p.a. o, comunque, ragioni di urgenza incompatibili con i tempi di definizione nel merito del giudizio;

Ritenuto pertanto che – in disparte ogni altra considerazione sul fumus boni iuris – debba disporsi la reiezione dell’appello cautelare, pur potendosi accedere ad una misura compensativa delle spese di lite in considerazione della natura e della peculiarità delle questioni poste » (cfr. Cons. Stato, Sez. III, ordinanza cautelare n. 1967 del 30 maggio 2025).

5. Nel corso del giudizio le parti hanno depositato ulteriori memorie e documenti.

6. All’udienza pubblica del 3 dicembre 2025, uditi i difensori presenti come da verbale d’udienza, la causa è stata infine trattenuta in decisione.

7. In via preliminare, il Tribunale deve disattendere l'eccezione di difetto di giurisdizione avanzata dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, non risultando condivisibile la tesi secondo la quale la presente controversia riguarderebbe puramente una questione contabile.

7.1. Poiché la materia del contendere non rientra tra quelle riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo dall'art. 133 Cod. proc. amm., ai fini di causa non può che essere seguito, per il vaglio dell'eccezione in disamina, il criterio generale di riparto basato sull'oggetto della domanda ai sensi degli artt. 5 e 386 cod. proc. civ..

Questo criterio, secondo consolidata interpretazione giurisprudenziale, va applicato alla stregua del c.d. petitum sostanziale, da identificarsi non tanto in funzione della pronuncia formalmente richiesta al giudice, quanto in funzione della causa petendi della domanda, cioè della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, così come individuata dai fatti allegati e dal rapporto giuridico del quale quei fatti costituiscono manifestazione (cfr., tra le altre, Cass. SS.UU. 23 settembre 2013, n. 21677, e, più di recente, 3 novembre 2016, n. 22233).

Tanto premesso, deve subito rilevarsi come l'odierna impugnativa non miri a contestare essenzialmente determinazioni di natura contabile, bensì le modalità attraverso le quali la ON LI ha esercitato, a propria discrezione, il potere autoritativo riconducibile all’art. 12- bis , comma 3, del D.L. n. 51/2023, il quale dispone che, “ Al fine di garantire la continuità nello svolgimento delle proprie funzioni, in deroga all'articolo 42, comma 12, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, le regioni a statuto ordinario, che presentano un disavanzo pro capite al 31 dicembre 2021, al netto del debito autorizzato e non contratto, superiore a euro 1.500, possono ripianare il disavanzo al 31 dicembre 2021, al netto delle quote del disavanzo, già soggette a regimi straordinari di ripiano del disavanzo, in quote costanti nei nove esercizi successivi, a decorrere dal 2023, contestualmente all'adozione di una deliberazione consiliare avente ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo, sottoposto al parere del collegio dei revisori, nel quale sono individuati i provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio. La deliberazione di cui al presente comma contiene l'impegno formale di evitare la formazione di ogni ulteriore potenziale disavanzo ed è allegata al bilancio di previsione 2023-2025, o a una successiva legge regionale di variazione di tale bilancio di previsione, e ai bilanci e rendiconti successivi, costituendone parte integrante. In caso di mancata attuazione di tale impegno viene meno il regime di ripiano pluriennale del disavanzo di cui al presente comma. Con periodicità almeno semestrale il presidente della giunta regionale trasmette al consiglio una relazione riguardante lo stato di attuazione del piano di rientro ” (cfr. l’art. 12- bis , comma 3, del D.L. n. 51/2023).

La Delibera del Consiglio Regionale del LI n. 68 del 23 dicembre 2024, pubblicata sul B.U.R.M. n. 5 del 24 gennaio 2025, e adottata nell’esercizio del potere riconosciuto all’Amministrazione regionale dal suddetto art. 12- bis , comma 3, del D.L. n. 51/2023, ha approvato un Piano di rientro rideterminando le componenti del disavanzo di amministrazione ancora da ripianare al 31 dicembre 2021: potere rispetto al quale i consociati, tra i quali -in particolare- i cittadini regionali che subiscano effetti pregiudizievoli dal Piano di rientro, possono sicuramente vantare una posizione di interesse legittimo. Donde il radicarsi in materia, secondo le ordinarie regole di riparto, della giurisdizione del giudice amministrativo.

Va quindi disattesa l’eccezione della difesa erariale per cui la giurisdizione sulla controversia in esame spetterebbe alla Corte dei Conti (in sede di giudizio di parifica del bilancio) quale “ centro d’imputazione di interessi adespoti di natura finanziaria ” (cfr. la memoria della difesa erariale dell11 aprile 2024 a pag. 7).

Diversamente da quanto eccepito dalla difesa erariale, infatti, l’odierno ricorrente, lungi dal far valere un interesse adespota sul piano della contabilità pubblica, ha agito in dichiarata tutela di un proprio interesse individuale, e questo avversando in giudizio un atto amministrativo ben distinto dal Rendiconto Generale per l’esercizio finanziario 2021 approvato con la legge regionale n. 5 del 2024.

7.3. Alla luce di quanto appena illustrato deve affermarsi, pertanto, la giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia: parte ricorrente agisce a tutela di una posizione di interesse legittimo mettente capo alla pretesa che l'Amministrazione regionale, orientatasi ad attivare la speciale procedura di ripianamento finanziario astrattamente prevista dal legislatore nazionale, agisca a tale scopo nel rispetto della legge che le ha attribuito siffatto potere, e pertanto operi nella presenza di tutte le condizioni all'uopo normativamente stabilite.

La natura prettamente pubblicistica della procedura delineata dall'art. 12- bis , comma 3, del D.L. n. 51/2023 consente, invero, di qualificare le pretese in questa sede azionate, e concernenti le modalità di rideterminazione delle componenti del disavanzo di amministrazione ancora da ripianare al 31 dicembre 2021, in termini di interesse legittimo, e pertanto di affermare, secondo le regole di riparto, la giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia.

D’altra parte, l’approvazione del Rendiconto Generale per l’esercizio finanziario 2021 esula dal thema decidendum dell’odierno giudizio.

8. Il ricorso nel merito è tuttavia nel suo complesso infondato, e tanto esonera il Collegio dall’intrattenersi sulle eccezioni di rito sollevate dalla difesa resistente.

La parte ricorrente, in questa sede, ha contestato l’azione amministrativa di rideterminazione del disavanzo finanziario, domandando a questo Tribunale di chiarire, segnatamente, “ se il disavanzo sanitario prodotto dalla struttura commissariale statale debba essere ripianato dalla ON oppure dai responsabili dell’attività commissiva e/o omissiva correlata alla gestione del settore sanitario, ossia i commissari e i Ministeri affiancanti. ” (cfr. il ricorso a pag. 5).

Nel ricorso, dopo la deduzione di due motivi di impugnazione avverso la Delibera del Consiglio regionale n. 68 del 23 dicembre 2024 (avente ad oggetto “ Determinazione delle modalità di ripiano del maggiore disavanzo di amministrazione realizzatosi a seguito delle risultanze di cui alla legge regionale 17.07.2024 n. 5 ad oggetto: "Rendiconto generale della ON LI per l'esercizio finanziario 2021". Approvazione ”) e quella della Giunta regionale n. 526 del 26 novembre 2024 (ad oggetto « Determinazione delle modalità di ripiano del maggiore disavanzo di amministrazione realizzatosi a seguito delle risultanze di cui alla legge regionale 17.07.2024 n. 5, ad oggetto: "Rendiconto Generale della ON LI per l'esercizio finanziario 2021" »), con il terzo mezzo è stata prospettata infine, “ove occorra”, una questione di legittimità costituzionale della legge regionale 17 luglio 2024, n. 5, avente ad oggetto: " Rendiconto generale della ON LI per l'esercizio finanziario 2021 ", per contrasto con gli artt. 3, 5, 53, 81, 114, 117, 120, co. 2, Cost..

8.1. L’impostazione ricorsuale è basata sulla tesi di fondo secondo la quale il disavanzo finanziario del settore sanitario della ON LI non rientrerebbe più, a seguito del commissariamento, tra i debiti regionali, bensì graverebbe ormai a carico dello Stato.

A sostegno di siffatta tesi è stato dedotto che la gestione del settore (e quindi del relativo disavanzo) è ormai da tempo affidata alla Struttura commissariale di nomina statale: e, siccome la giurisprudenza avrebbe chiarito che il Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro rappresenterebbe un organo dello Stato, parte ricorrente ha tratto da ciò il corollario che il disavanzo da questi gestito andrebbe allora imputato allo Stato stesso, e non più alla ON, quale disavanzo interamente “prodotto” dalla Struttura commissariale.

Sempre secondo il ricorso, inoltre, la legge regionale n. 5/2024, per il fatto di inscrivere tra le passività regionali il disavanzo del settore sanitario, sarebbe addirittura incostituzionale, il che si tradurrebbe in una ulteriore causa di illegittimità dei provvedimenti impugnati.

Il tema di causa è delicato e complesso, sfiorando questioni di contabilità e di responsabilità che, ove isolatamente considerate, effettivamente potrebbero esulare dalla giurisdizione di questo Tribunale.

Va perciò ribadito, in coerenza con quanto dianzi esposto in punto di giurisdizione, che il thema decidendum proprio dell’odierno giudizio è circoscritto alla legittimità dell’atto con il quale la ON LI, in base all’art. 12- bis , comma 3, del D.L. n. 51/2023, ha approvato un nuovo Piano di rientro, e, quindi, rideterminato le componenti del disavanzo di amministrazione ancora da ripianare al 31 dicembre 2021.

E il Collegio anticipa sin d’ora che, concentrandosi l’attenzione sul sindacato di legittimità delle determinazioni amministrative impugnate, ai fini che qui rilevano emergerà che l’impostazione patrocinata dal ricorso non trova fondamento nella disciplina legislativa dei cd. Piani di rientro, né tanto meno nella giurisprudenza richiamata da parte ricorrente.

8.2. Come a breve si vedrà meglio, la “crisi dissipativa” che il meccanismo del cd. Piano di rientro è inteso a ripianare è crisi propria dell’Ente regionale.

Né con la nomina di un Commissario ad acta lo Stato ha fatto propria la titolarità del disavanzo in questione: tale nomina inerisce, infatti, a un intervento sostitutivo necessitato dalle inadempienze della ON; e nemmeno la sua -pur consistente- durata nel tempo può produrre alcun effetto sulla titolarità del debito.

Va sin d’ora osservato, pertanto, che è destituita di fondamento la tesi che la durata del percorso di gestione commissariale finalizzato al ritorno in bonis delle casse regionali farebbe assumere allo Stato la titolarità del relativo disavanzo (che, nel frattempo, non si è riusciti a eliminare).

Svariate sono le ragioni che portano a negare l’esistenza, nell’ordinamento giuridico italiano, di un meccanismo, quale quello ipotizzato dal ricorso, che possa trasformare il disavanzo sanitario da Regionale a Statale, quale seguito automatico della perduranza della relativa gestione commissariale:

- la normativa primaria posta a base dell’istituto dei Piani di rientro non contempla affatto un simile fenomeno;

- la giurisprudenza pronunciatasi sul punto della formale natura statale dell’organo - Commissario ad acta non può in alcun modo essere interpretata nel senso, prospettato invece dal ricorso, della titolarità statale del disavanzo finanziario che l’organo è chiamato a fronteggiare;

- il Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario, pur essendo un organo dello Stato, in quanto strumento per l’esercizio dei poteri sostitutivi di cui all’art. 120 Cost., svolge pur sempre funzioni i cui risultati ( in primis , economici) imputano effetti diretti sulla ON;

- e anche il principio di autonomia finanziaria delle Regioni ex art. 119 Cost. esclude una diretta riferibilità allo Stato dei debiti da queste assunti, in ambito sanitario, per assicurare beni e servizi all’interno dei loro territori regionali.

In altre parole, il disavanzo del settore sanitario per cui è causa si riferisce pur sempre a debiti assunti per assicurare beni e servizi nel territorio della ON LI, ancorché il relativo indebitamento possa essersi perfino incrementato nell’attuazione del Piano di rientro sotto la gestione della Struttura commissariale.

Il fatto, quindi, che l’attuazione del Piano di rientro non sia riuscita a risolvere la situazione di disavanzo nemmeno sotto la guida del Commissario ad acta, di per sé stesso, non può in alcun modo comportare un automatico spostamento della titolarità del disavanzo a carico dello Stato, nel senso immaginato dal ricorso.

Il protrarsi della condizione di disavanzo si ricollega a cause sicuramente meritevoli di approfondimento e di risposte adeguate da parte dei competenti organi regionali e statali: ma le sue ricadute, in termini di responsabilità e di contabilizzazione, esulano dall’odierno thema decidendum, dal momento che in nessun caso esse potrebbero tradursi in un automatico spostamento della titolarità dei debiti regionali in capo allo Stato.

Il Commissario ad acta è semplicemente chiamato a dare attuazione al Piano di rientro, svolgendo egli –pur nell’esercizio di un potere statale di sostituzione - funzioni e compiti che restano, per loro natura intrinseca, propri della ON: onde i risultati della relativa azione commissariale devono essere imputati proprio alla ON, la cui inerzia ha dato luogo all’intervento sostitutivo dello Stato.

Il Commissario ad acta è, dunque, un semplice strumento attraverso il quale lo Stato persegue l’obiettivo del ritorno in bonis della ON (che non è riuscita a dare autonoma attuazione al Piano di rientro) promuovendo, in via sostitutiva, il raggiungimento degli equilibri finanziari regionali.

Tutto ciò fermo restando, quindi, che la titolarità del disavanzo (e dei relativi debiti) resta propria dell’Ente regionale interessato.

8.3. Ciò posto, di seguito si darà avvio alla disamina di causa innanzitutto attraverso il richiamo della pertinente disciplina di settore, che varrà a mettere in evidenza come la tesi patrocinata dal ricorso non vi trovi alcuna base normativa.

Dopo di che, nel vagliare specificatamente il primo mezzo di gravame, si esaminerà la giurisprudenza richiamata dal ricorso, che risulterà tuttavia inidonea a offrire reali argomenti a sostegno dell’impostazione ricorsuale.

L’analisi del secondo mezzo, poi, evidenzierà come il principio di autonomia finanziaria regionale imponga, al contrario, di imputare il disavanzo in questione proprio alla ON LI, e non certo allo Stato.

E infine, una volta disattesa l’impostazione propria del ricorso, risulterà con ciò stesso superata, poiché priva di rilevanza, la questione di legittimità costituzionale della legge regionale del LI n. 5/2024 prospettata dal terzo mezzo.

9. Secondo il ricorso, “ Da diciotto anni la ON LI è sottoposta al Piano di rientro dal disavanzo sanitario ai sensi dell’art. 1, co. 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recepito dalla Giunta regionale con delibera 30 marzo 2007, n. 362, e da sedici in regime di commissariamento ex art. 120, co. 2, Cost. da parte dello Stato, ai sensi dell’art. 4, co. 1 e 2, del d.l. 1 ottobre 2007, n. 159, convertito dalla legge 29 novembre 2007, n. 222, nonché dell’art. 2, co. 83, della legge 23 dicembre 2009, n. 191.

Per effetto ed in conseguenza del commissariamento ed in ragione della natura vincolante per la ON, ai sensi dell’art. 2, co. 80 e 95 della legge 191/2009, degli interventi individuati nell’Accordo per il detto Piano di rientro, la ON è stata ed è ancora esautorata dalle prerogative legislative ed amministrative in materia sanitaria, le quali sono ex lege integralmente devolute alla competenza esclusiva della struttura commissariale, organo statale nominato dal Consiglio dei Ministri, la cui attività è assoggettata al potere di verifica e controllo trimestrale del Tavolo tecnico dei Ministeri della Salute e dell’Economia e delle Finanze ” (cfr. il ricorso a pag. 3).

Al contrario di quanto sostenuto dalla parte ricorrente, tuttavia, le regole positive della materia non hanno mai affermato, né sanciscono, una trasposizione diretta del disavanzo della ON in capo allo Stato.

Di seguito si richiameranno per esteso le principali fonti normative proprie della materia.

9.1. In proposito, l’art. 1, comma 164, della legge n. 311 del 2004 (normativa sulla cui base è stato approvato il primo Piano di rientro dal disavanzo finanziario del settore sanitario della ON LI) ha disposto che: « Per garantire il rispetto degli obblighi comunitari e la realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2005-2007 il livello complessivo della spesa del Servizio sanitario nazionale, al cui finanziamento concorre lo Stato, è determinato in 88.195 milioni di euro per l'anno 2005, 89.960 milioni di euro per l'anno 2006 e 91.759 milioni di euro per l'anno 2007. I predetti importi ricomprendono anche quello di 50 milioni di euro, per ciascuno degli anni indicati, a titolo di ulteriore finanziamento a carico dello Stato per l'ospedale "Bambino Gesù". Lo Stato, in deroga a quanto stabilito dall'articolo 4, comma 3, del decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347, convertito, con modificazioni, dalla legge 16 novembre 2001, n. 405, concorre al ripiano dei disavanzi del Servizio sanitario nazionale per gli anni 2001, 2002 e 2003. A tal fine è autorizzata, a titolo di regolazione debitoria, la spesa di 2.000 milioni di euro per l'anno 200 5 …» (cfr. l’art. 1, comma 164, della legge n. 311 del 2004).

A sua volta, l’art. 1, comma 173, della medesima legge n. 311/2004 ha disposto che: « L'accesso al finanziamento integrativo a carico dello Stato derivante da quanto disposto al comma 164, rispetto al livello di cui all'accordo Stato-regioni dell'8 agosto 2001, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 208 del 7 settembre 2001, per l'anno 2004, rivalutato del 2 per cento su base annua a decorrere dal 2005, è subordinato alla stipula di una specifica intesa tra Stato e regioni ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, che contempli ai fini del contenimento della dinamica dei costi: a) gli adempimenti già previsti dalla vigente legislazione; b) i casi nei quali debbano essere previste modalità di affiancamento dei rappresentanti dei Ministeri della salute e dell'economia e delle finanze ai fini di una migliore definizione delle misure da adottare; c) ulteriori adempimenti per migliorare il monitoraggio della spesa sanitaria nell'ambito del Nuovo sistema informativo sanitario; d) il rispetto degli obblighi di programmazione a livello regionale, al fine di garantire l'effettività del processo di razionalizzazione delle reti strutturali dell'offerta ospedaliera e della domanda ospedaliera, con particolare riguardo al riequilibrio dell'offerta di posti letto per acuti e per lungodegenza e riabilitazione, alla promozione del passaggio dal ricovero ordinario al ricovero diurno, nonché alla realizzazione degli interventi previsti dal Piano nazionale della prevenzione e dal Piano nazionale dell'aggiornamento del personale sanitario, coerentemente con il Piano sanitario nazionale; e) il vincolo di crescita delle voci dei costi di produzione, con esclusione di quelli per il personale cui si applica la specifica normativa di settore, secondo modalità che garantiscano che, complessivamente, la loro crescita non sia superiore, a decorrere dal 2005, al 2 per cento annuo rispetto ai dati previsionali indicati nel bilancio dell'anno precedente, al netto di eventuali costi di personale di competenza di precedenti esercizi; f) in ogni caso, l'obbligo in capo alle regioni di garantire in sede di programmazione regionale, coerentemente con gli obiettivi sull'indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche, l'equilibrio economico-finanziario delle proprie aziende sanitarie, aziende ospedaliere, aziende ospedaliere universitarie ed Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico sia in sede di preventivo annuale che di conto consuntivo, realizzando forme di verifica trimestrale della coerenza degli andamenti con gli obiettivi dell'indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche e prevedendo l'obbligatorietà dell'adozione di misure per la riconduzione in equilibrio della gestione ove si prospettassero situazioni di squilibrio, nonché l'ipotesi di decadenza del direttore generale .» (cfr. l’art. 1, comma 173, della legge n. 311/2004).

Infine, l’art. 1, comma 180, legge n. 311/2004 (sulla base del quale è stato approvato il primo Piano di rientro dal disavanzo finanziario del settore sanitario della ON) ha stabilito quanto segue. « La regione interessata, nelle ipotesi indicate ai commi 174 e 176 nonché in caso di mancato adempimento per gli anni 2004 e precedenti, anche avvalendosi del supporto tecnico dell'Agenzia per i servizi sanitari regionali, procede ad una ricognizione delle cause ed elabora un programma operativo di riorganizzazione, di riqualificazione o di potenziamento del Servizio sanitario regionale, di durata non superiore al triennio. I Ministri della salute e dell'economia e delle finanze e la singola regione stipulano apposito accordo che individui gli interventi necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza e degli adempimenti di cui alla intesa prevista dal comma 173. La sottoscrizione dell'accordo è condizione necessaria per la riattribuzione alla regione interessata del maggiore finanziamento anche in maniera parziale e graduale, subordinatamente alla verifica della effettiva attuazione del programma » (cfr. l’art. 1, comma 180, legge n. 311 del 2004).

In altre parole, con le richiamate disposizioni la legge n. 311/2004 ha riconosciuto alle Regioni in stato di disavanzo “ L'accesso al finanziamento integrativo a carico dello Stato derivante da quanto disposto al comma 164 ”, subordinatamente “ alla stipula di una specifica intesa tra Stato e regioni ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131 ” (cfr. l’art. 1, comma 173, della legge n. 311/2004), demandando però alle Regioni la predisposizione di “ un programma operativo di riorganizzazione, di riqualificazione o di potenziamento del Servizio sanitario regionale ”, con la stipula di un “ apposito accordo che individui gli interventi necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico ” come “ condizione necessaria per la riattribuzione alla regione interessata del maggiore finanziamento anche in maniera parziale e graduale, subordinatamente alla verifica della effettiva attuazione del programma ” (cfr. l’art. 1, comma 180, legge n. 311 del 2004).

Con tale meccanismo, tuttavia, lo Stato non ha di certo azzerato il disavanzo regionale assumendo giuridicamente la sua titolarità a proprio carico: il disavanzo in questione resta quindi proprio della ON interessata (e lo Stato interviene, a certe condizioni, in funzione di limitato ausilio).

9.2. Né tanto meno una simile neutralizzazione del disavanzo regionale è stata operata dall’art. 1, comma 796, della successiva legge n. 296 del 2006, con il quale, tra le altre cose, è stato previsto che:

- “ il finanziamento del Servizio sanitario nazionale, cui concorre ordinariamente lo Stato, è determinato in 96.040 milioni di euro per l'anno 2007, in 99.082 milioni di euro per l'anno 2008 e in 102.285 milioni di euro per l'anno 2009 …”;

- “ è istituito per il triennio 2007-2009, un Fondo transitorio di 1.000 milioni di euro per l'anno 2007, di 850 milioni di euro per l'anno 2008 e di 700 milioni di euro per l'anno 2009, la cui ripartizione tra le regioni interessate da elevati disavanzi è disposta con decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano. L'accesso alle risorse del Fondo di cui alla presente lettera è subordinato alla sottoscrizione di apposito accordo ai sensi dell'articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, comprensivo di un piano di rientro dai disavanzi. Il piano di rientro deve contenere sia le misure di riequilibrio del profilo erogativo dei livelli essenziali di assistenza, per renderlo conforme a quello desumibile dal vigente Piano sanitario nazionale e dal vigente decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di fissazione dei medesimi livelli essenziali di assistenza, sia le misure necessarie all'azzeramento del disavanzo entro il 2010, sia gli obblighi e le procedure previsti dall'articolo 8 dell'intesa 23 marzo 2005 sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, pubblicata nel supplemento ordinario n. 83 alla Gazzetta Ufficiale n. 105 del 7 maggio 2005. Tale accesso presuppone che sia scattata formalmente in modo automatico o che sia stato attivato l'innalzamento ai livelli massimi dell'addizionale regionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche e dell'aliquota dell'imposta regionale sulle attività produttive, fatte salve le aliquote ridotte disposte con leggi regionali a favore degli esercenti un'attività imprenditoriale, commerciale, artigianale o comunque economica, ovvero una libera arte o professione, che abbiano denunciato richieste estorsive e per i quali ricorrano le condizioni di cui all'articolo 4 della legge 23 febbraio 1999, n. 44. Qualora nel procedimento di verifica annuale del piano si prefiguri il mancato rispetto di parte degli obiettivi intermedi di riduzione del disavanzo contenuti nel piano di rientro, la regione interessata può proporre misure equivalenti che devono essere approvate dai Ministeri della salute e dell'economia e delle finanze. In ogni caso l'accertato verificarsi del mancato raggiungimento degli obiettivi intermedi comporta che, con riferimento all'anno d'imposta dell'esercizio successivo, l'addizionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche e l'aliquota dell'imposta regionale sulle attività produttive si applicano oltre i livelli massimi previsti dalla legislazione vigente fino all'integrale copertura dei mancati obiettivi. La maggiorazione ha carattere generalizzato e non settoriale e non è suscettibile di differenziazioni per settori di attività e per categorie di soggetti passivi. Qualora invece sia verificato che il rispetto degli obiettivi intermedi è stato conseguito con risultati ottenuti quantitativamente migliori, la regione interessata può ridurre, con riferimento all'anno d'imposta dell'esercizio successivo, l'addizionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche e l'aliquota dell'imposta regionale sulle attività produttive per la quota corrispondente al miglior risultato ottenuto. Gli interventi individuati dai programmi operativi di riorganizzazione, qualificazione o potenziamento del servizio sanitario regionale, necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza, oggetto degli accordi di cui all'articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, come integrati dagli accordi di cui all'articolo 1, commi 278 e 281, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, sono vincolanti per la regione che ha sottoscritto l'accordo e le determinazioni in esso previste possono comportare effetti di variazione dei provvedimenti normativi ed amministrativi già adottati dalla medesima regione in materia di programmazione sanitaria. Il Ministero della salute, anche avvalendosi del supporto tecnico-operativo dell'Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali, di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, assicura l'attività di affiancamento delle regioni che hanno sottoscritto l'accordo di cui all'articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, comprensivo di un Piano di rientro dai disavanzi, sia ai fini del monitoraggio dello stesso, sia per i provvedimenti regionali da sottoporre a preventiva approvazione da parte del Ministero della salute e del Ministero dell'economia e delle finanze, sia per i Nuclei da realizzarsi nelle singole regioni con funzioni consultive di supporto tecnico, nell'ambito del Sistema nazionale di verifica e controllo sull'assistenza sanitaria di cui all'articolo 1, comma 288, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 ” (cfr. l’art. 1, comma 796, della legge n. 296 del 2006).

Anche in questo caso, come si vede, l’intervento delineato dal legislatore nazionale è strutturato sulla erogazione di uno speciale finanziamento alle Regioni versanti in stato di disavanzo finanziario del settore sanitario, intervento condizionato alla sottoscrizione e attuazione di un Piano di rientro, rispetto al quale lo Stato ha assicurato una semplice “ attività di affiancamento ”.

9.3. La titolarità statale del disavanzo in questione non trova poi riscontro nemmeno nella regola di cui all’art. 4 del D.L. n. 159/2007 (rubricato “ Commissari ad acta per le regioni inadempienti ”), in base al quale:

- « Qualora nel procedimento di verifica e monitoraggio dei singoli Piani di rientro, effettuato dal Tavolo di verifica degli adempimenti e dal Comitato permanente per la verifica dei livelli essenziali di assistenza, di cui rispettivamente agli articoli 12 e 9 dell'Intesa Stato-regioni del 23 marzo 2005, pubblicata nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 105 del 7 maggio 2005, con le modalità previste dagli accordi sottoscritti ai sensi dell'articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, si prefiguri il mancato rispetto da parte della regione degli adempimenti previsti dai medesimi Piani, in relazione alla realizzabilità degli equilibri finanziari nella dimensione e nei tempi ivi programmati, in funzione degli interventi di risanamento, riequilibrio economico-finanziario e di riorganizzazione del sistema sanitario regionale, anche sotto il profilo amministrativo e contabile, tale da mettere in pericolo la tutela dell'unità economica e dei livelli essenziali delle prestazioni, ferme restando le disposizioni di cui all'articolo 1, comma 796, lettera b), della legge 27 dicembre 2006, n. 296, il Presidente del Consiglio dei Ministri, con la procedura di cui all'articolo 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, sentito il Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali, diffida la regione ad adottare entro quindici giorni tutti gli atti normativi, amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a garantire il conseguimento degli obiettivi previsti nel Piano » (cfr. l’art. 4, comma 1, del D.L. n. 159/2007);

- « Ove la regione non adempia alla diffida di cui al comma 1, ovvero gli atti e le azioni posti in essere, valutati dai predetti Tavolo e Comitato, risultino inidonei o insufficienti al raggiungimento degli obiettivi programmati, il Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, sentito il Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali, nomina un commissario ad acta per l'intero periodo di vigenza del singolo Piano di rientro. Al fine di assicurare la puntuale attuazione del piano di rientro, il Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, può nominare, anche dopo l'inizio della gestione commissariale, uno o più subcomissari di qualificate e comprovate professionalità ed esperienza in materia di gestione sanitaria, con il compito di affiancare il commissario ad acta nella predisposizione dei provvedimenti da assumere in esecuzione dell'incarico commissariale. I subcommissari svolgono attività a supporto dell'azione del commissario, essendo il loro mandato vincolato alla realizzazione di alcuni o di tutti gli obiettivi affidati al commissario con il mandato commissariale. Il commissario può avvalersi dei subcommissari anche quali soggetti attuatori e può motivatamente disporre, nei confronti dei direttori generali delle aziende sanitarie locali, delle aziende ospedaliere, degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico pubblici e delle aziende ospedaliere universitarie, fermo restando il trattamento economico in godimento, la sospensione dalle funzioni in atto, che possono essere affidate a un soggetto attuatore, e l'assegnazione ad altro incarico fino alla durata massima del commissariamento ovvero alla naturale scadenza del rapporto con l'ente del servizio sanitario. … Gli eventuali oneri derivanti dalla gestione commissariale sono a carico della regione interessata, che mette altresì a disposizione del commissario e dei subcommissari il personale, gli uffici e i mezzi necessari all'espletamento dell'incarico. Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, sono determinati i compensi degli organi della gestione commissariale. Le regioni provvedono ai predetti adempimenti utilizzando le risorse finanziarie, umane e strumentali disponibili a legislazione vigente. … » (cfr. l’art. 4, comma 2, del D.L. n. 159/2007).

Neppure queste regole possono essere utilmente invocate a dimostrazione della bontà dell’impostazione patrocinata dal ricorso.

Il Commissario ad acta , infatti, viene nominato solo in caso di inadempimento, da parte della ON, del Piano di rientro, e ha la funzione di assicurare, appunto, l’attuazione del Piano stesso: ma questo sempre sul piano dell’adempimento sostitutivo degli obblighi assunti dalla ON con il Piano di rientro.

Non a caso, la normativa appena riportata ha espressamente previsto che financo “ … Gli eventuali oneri derivanti dalla gestione commissariale sono a carico della regione interessata ” (cfr. l’art. 4, comma 2, del D.L. n. 159/2007).

9.4. La tesi patrocinata dal ricorso, poi, neppure trova base nelle disposizioni di cui alla seguente legge n. 191 del 2009, il cui art. 2, ai commi 77 e ss., ha disciplinato la materia nei termini articolati che di seguito si riportano.

- « È definito quale standard dimensionale del disavanzo sanitario strutturale, rispetto al finanziamento ordinario e alle maggiori entrate proprie sanitarie, il livello del 5 per cento, ancorché coperto dalla regione, ovvero il livello inferiore al 5 per cento qualora gli automatismi fiscali o altre risorse di bilancio della regione non garantiscano con la quota libera la copertura integrale del disavanzo. Nel caso di raggiungimento o superamento di detto standard dimensionale, la regione interessata è tenuta a presentare entro il successivo 10 giugno un piano di rientro di durata non superiore al triennio, elaborato con l'ausilio dell'Agenzia italiana del farmaco (AIFA) e dell'Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali (AGENAS) ai sensi dell'articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, per le parti non in contrasto con la presente legge, che contenga sia le misure di riequilibrio del profilo erogativo dei livelli essenziali di assistenza, per renderlo conforme a quello desumibile dal vigente piano sanitario nazionale e dal vigente decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di fissazione dei medesimi livelli essenziali di assistenza, sia le misure per garantire l'equilibrio di bilancio sanitario in ciascuno degli anni compresi nel piano stesso .» (cfr. l’art. 2, comma 77, della legge n. 191 del 2009);

- « Il piano di rientro, approvato dalla regione, è valutato dalla Struttura tecnica di monitoraggio di cui all'articolo 3, comma 2, della citata intesa Stato-regioni in materia sanitaria per il triennio 2010-2012 e dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano nei termini perentori rispettivamente di trenta e di quarantacinque giorni dalla data di approvazione da parte della regione. La citata Conferenza, nell'esprimere il parere, tiene conto del parere della citata Struttura tecnica, ove espresso .» (cfr. l’art. 2, comma 78, della legge n. 191 del 2009);

- « Il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, decorsi i termini di cui al comma 78, accerta l'adeguatezza del piano presentato anche in mancanza dei pareri delle citate Struttura tecnica e Conferenza. In caso di riscontro positivo, il piano è approvato dal Consiglio dei ministri ed è immediatamente efficace ed esecutivo per la regione. In caso di riscontro negativo, ovvero in caso di mancata presentazione del piano, il Consiglio dei ministri, in attuazione dell'articolo 120 della Costituzione, nomina un commissario ad acta per la predisposizione, entro i successivi trenta giorni, del piano di rientro e per la sua attuazione per l'intera durata del piano stesso. A seguito della nomina del commissario ad acta:

a) oltre all'applicazione delle misure previste dall'articolo 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, come da ultimo modificato dal comma 76 del presente articolo, in via automatica sono sospesi i trasferimenti erariali a carattere non obbligatorio e, sempre in via automatica, decadono i direttori generali, amministrativi e sanitari degli enti del servizio sanitario regionale, nonché dell'assessorato regionale competente. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sono individuati i trasferimenti erariali a carattere obbligatorio;

b) con riferimento all'esercizio in corso alla data della delibera di nomina del commissario ad acta, sono incrementate in via automatica, in aggiunta a quanto previsto dal comma 80, nelle misure fisse di 0,15 punti percentuali l'aliquota dell'imposta regionale sulle attività produttive e di 0,30 punti percentuali l'addizionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) rispetto al livello delle aliquote vigenti, secondo le modalità previste dal citato articolo 1, comma 174, della legge n. 311 del 2004, come da ultimo modificato dal comma 76 del presente articolo .» (cfr. l’art. 2, comma 79, della legge n. 191 del 2009);

- « Per la regione sottoposta al piano di rientro resta fermo l'obbligo del mantenimento, per l'intera durata del piano, delle maggiorazioni dell'aliquota dell'imposta regionale sulle attività produttive e dell'addizionale regionale all'IRPEF ove scattate automaticamente ai sensi dell'articolo 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, come da ultimo modificato dal comma 76 del presente articolo. A decorrere dal 2013 alle regioni che presentano, in ciascuno degli anni dell'ultimo biennio di esecuzione del Piano di rientro, ovvero del programma operativo di prosecuzione dello stesso, verificato dai competenti Tavoli tecnici di cui agli articoli 9 e 12 dell'Intesa 23 marzo 2005, sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, pubblicata nel supplemento ordinario n. 83 alla Gazzetta Ufficiale n. 105 del 7 maggio 2005, un disavanzo sanitario, di competenza del singolo esercizio e prima delle coperture, decrescente e inferiore al gettito derivante dalla massimizzazione delle predette aliquote, è consentita la riduzione delle predette maggiorazioni, ovvero la destinazione riguardanti lo svolgimento di servizi pubblici essenziali e l'attuazione delle disposizioni di cui al decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, in misura tale da garantire al finanziamento del Servizio sanitario regionale un gettito pari al valore medio annuo del disavanzo sanitario registrato nel medesimo biennio. Alle regioni che presentano, in ciascuno degli anni dell'ultimo triennio, un disavanzo sanitario, di competenza del singolo esercizio e prima delle coperture, inferiore, ma non decrescente, rispetto al gettito derivante dalla massimizzazione delle predette aliquote, è consentita la riduzione delle predette maggiorazioni, ovvero la destinazione riguardanti lo svolgimento di servizi pubblici essenziali e l'attuazione delle disposizioni di cui al decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, in misura tale da garantire al finanziamento del Servizio sanitario regionale un gettito pari al valore massimo annuo del disavanzo sanitario registrato nel medesimo triennio. Le predette riduzioni o destinazione a finalità extrasanitarie sono consentite previa verifica positiva dei medesimi Tavoli e in presenza di un Programma operativo 2013-2015 approvato dai citati Tavoli, ferma restando l'efficacia degli eventuali provvedimenti di riduzione delle aliquote dell'addizionale regionale all'IRPEF e dell'IRAP secondo le vigenti disposizioni. Resta fermo quanto previsto dal presente comma in caso di risultati quantitativamente migliori e quanto previsto dal comma 86 in caso di determinazione di un disavanzo sanitario maggiore di quello programmato e coperto. Gli interventi individuati dal piano sono vincolanti per la regione, che è obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro. A tale scopo, qualora, in corso di attuazione del piano o dei programmi operativi di cui al comma 88, gli ordinari organi di attuazione del piano o il commissario ad acta rinvengano ostacoli derivanti da provvedimenti legislativi regionali, li trasmettono al Consiglio regionale, indicandone puntualmente i motivi di contrasto con il Piano di rientro o con i programmi operativi. Il Consiglio regionale, entro i successivi sessanta giorni, apporta le necessarie modifiche alle leggi regionali in contrasto, o le sospende, o le abroga. Qualora il Consiglio regionale non provveda ad apportare le necessarie modifiche legislative entro i termini indicati, ovvero vi provveda in modo parziale o comunque tale da non rimuovere gli ostacoli all'attuazione del piano o dei programmi operativi, il Consiglio dei Ministri adotta, ai sensi dell'articolo 120 della Costituzione, le necessarie misure, anche normative, per il superamento dei predetti ostacoli. Resta fermo quanto previsto dall'articolo 1, comma 796, lettera b), ottavo periodo, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, in merito alla possibilità, qualora sia verificato che il rispetto degli obiettivi intermedi sia stato conseguito con risultati quantitativamente migliori, di riduzione delle aliquote fiscali nell'esercizio successivo per la quota corrispondente al miglior risultato ottenuto; analoga misura di attenuazione si può applicare anche al blocco del turn over e al divieto di effettuare spese non obbligatorie in presenza delle medesime condizioni di attuazione del piano » (cfr. l’art. 2, comma 80, della legge n. 191 del 2009);

- « Qualora dall'esito delle verifiche di cui al comma 81 emerga l'inadempienza della regione, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute e sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, il Consiglio dei ministri, sentite la Struttura tecnica di monitoraggio di cui all'articolo 3, comma 2, della citata intesa Stato-regioni in materia sanitaria per il triennio 2010-2012 e la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, che esprimono il proprio parere entro i termini perentori, rispettivamente, di dieci e di venti giorni dalla richiesta, diffida la regione interessata ad attuare il piano, adottando altresì tutti gli atti normativi, amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a garantire il conseguimento degli obiettivi in esso previsti. In caso di perdurante inadempienza, accertata dal Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti regionali e dal Comitato permanente per la verifica dell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza di cui rispettivamente all'articolo 12 e all'articolo 9 della citata intesa del 23 marzo 2005, sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, pubblicata nel supplemento ordinario n. 83 alla Gazzetta Ufficiale n. 105 del 7 maggio 2005, il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute e sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, in attuazione dell'articolo 120 della Costituzione nomina un commissario ad acta per l'intera durata del piano di rientro. Il commissario adotta tutte le misure indicate nel piano, nonché gli ulteriori atti e provvedimenti normativi, amministrativi, organizzativi e gestionali da esso implicati in quanto presupposti o comunque correlati e necessari alla completa attuazione del piano. Il commissario verifica altresì la piena ed esatta attuazione del piano a tutti i livelli di governo del sistema sanitario regionale. A seguito della deliberazione di nomina del commissario:

a) oltre all'applicazione delle misure previste dall'articolo 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, come da ultimo modificato dal comma 76 del presente articolo, in via automatica sono sospesi i trasferimenti erariali a carattere non obbligatorio, da individuare a seguito del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma 79, lettera a), e decadono, sempre in via automatica, i direttori generali, amministrativi e sanitari degli enti del servizio sanitario regionale, nonché dell'assessorato regionale competente;

b) con riferimento all'esercizio in corso alla data della delibera di nomina del commissario ad acta, sono incrementate in via automatica, in aggiunta a quanto previsto dal comma 80, nelle misure fisse di 0,15 punti percentuali l'aliquota dell'imposta regionale sulle attività produttive e di 0,30 punti percentuali l'addizionale all'IRPEF rispetto al livello delle aliquote vigenti, secondo le modalità previste dall'articolo 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, come da ultimo modificato dal comma 76 del presente articolo .» (cfr. l’art. 2, comma 83, della legge n. 191 del 2009);

- « Qualora il commissario ad acta per la redazione e l'attuazione del piano, a qualunque titolo nominato, non adempia in tutto o in parte all'obbligo di redazione del piano o agli obblighi, anche temporali, derivanti dal piano stesso, indipendentemente dalle ragioni dell'inadempimento, il Consiglio dei ministri, in attuazione dell'articolo 120 della Costituzione, adotta tutti gli atti necessari ai fini della predisposizione del piano di rientro e della sua attuazione. Nei casi di riscontrata difficoltà in sede di verifica e monitoraggio nell'attuazione del piano, nei tempi o nella dimensione finanziaria ivi indicata, il Consiglio dei ministri, in attuazione dell'articolo 120 della Costituzione, sentita la regione interessata, nomina uno o più commissari ad acta di qualificate e comprovate professionalità ed esperienza in materia di gestione sanitaria per l'adozione e l'attuazione degli atti indicati nel piano e non realizzati » (cfr. l’art. 2, comma 84, della legge n. 191 del 2009);

- « L'accertato verificarsi, in sede di verifica annuale, del mancato raggiungimento degli obiettivi del piano di rientro, con conseguente determinazione di un disavanzo sanitario, comporta, oltre all'applicazione delle misure previste dal comma 80 e ferme restando le misure eventualmente scattate ai sensi del comma 83, l'incremento nelle misure fisse di 0,15 punti percentuali dell'aliquota dell'imposta regionale sulle attività produttive e di 0,30 punti percentuali dell'addizionale all'IRPEF rispetto al livello delle aliquote vigenti, secondo le procedure previste dall'articolo 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, come da ultimo modificato dal comma 76 del presente articolo .» (cfr. l’art. 2, comma 86, della legge n. 191 del 2009);

- « Per le regioni già sottoposte ai piani di rientro e già commissariate alla data di entrata in vigore della presente legge restano fermi l'assetto della gestione commissariale previgente per la prosecuzione del piano di rientro, secondo programmi operativi, coerenti con gli obiettivi finanziari programmati, predisposti dal commissario ad acta, nonché le relative azioni di supporto contabile e gestionale. È fatta salva la possibilità per la regione di presentare un nuovo piano di rientro ai sensi della disciplina recata dal presente articolo. A seguito dell'approvazione del nuovo piano cessano i commissariamenti, secondo i tempi e le procedure definiti nel medesimo piano per il passaggio dalla gestione straordinaria commissariale alla gestione ordinaria regionale. In ogni caso si applicano le disposizioni di cui all'articolo 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, come da ultimo modificato dal comma 76 del presente articolo, e ai commi da 80 a 86 del presente articolo .» (cfr. l’art. 2, comma 88, della legge n. 191 del 2009);

- « Il primo periodo del comma 88 si interpreta nel senso che i programmi operativi costituiscono prosecuzione e necessario aggiornamento degli interventi di riorganizzazione, riqualificazione e potenziamento del piano di rientro, al fine di tenere conto del finanziamento del servizio sanitario programmato per il periodo di riferimento, dell'effettivo stato di avanzamento dell'attuazione del piano di rientro, nonché di ulteriori obblighi regionali derivanti da Intese fra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano o da innovazioni della legislazione statale vigente .» (cfr. l’art. 2, comma 88- bis , della legge n. 191 del 2009);

- « Le regioni interessate dai piani di rientro, d'intesa con il Governo, possono utilizzare, nel rispetto degli equilibri di finanza pubblica, a copertura dei debiti sanitari, le risorse del Fondo per le aree sottoutilizzate relative ai programmi di interesse strategico regionale di cui alla delibera del CIPE n. 1/2009 del 6 marzo 2009, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 137 del 16 giugno 2009, nel limite individuato nella delibera di presa d'atto dei singoli piani attuativi regionali da parte del CIPE » (cfr. l’art. 2, comma 90, della legge n. 191 del 2009);

- «Limitatamente ai risultati d'esercizio dell'anno 2009, nelle regioni per le quali si è verificato il mancato raggiungimento degli obiettivi programmati di risanamento e riequilibrio economico-finanziario contenuti nello specifico piano di rientro dai disavanzi sanitari, di cui all'accordo sottoscritto ai sensi dell'articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni:

a) è consentito provvedere alla copertura del disavanzo sanitario mediante risorse di bilancio regionale a condizione che le relative misure di copertura, idonee e congrue, risultino essere state adottate entro il 31 dicembre 2009;

b) si applicano, secondo le procedure previste dall'articolo 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, come da ultimo modificato dal comma 76 del presente articolo, le disposizioni di cui al comma 86 del presente articolo, in deroga a quanto stabilito dall'articolo 1, comma 796, lettera b), sesto periodo, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 » (cfr. l’art. 2, comma 91, della legge n. 191 del 2009);

- « Per le regioni che risultano inadempienti per motivi diversi dall'obbligo dell'equilibrio di bilancio sanitario, si applicano le disposizioni di cui ai commi da 93 a 97 .» (cfr. l’art. 2, comma 92, della legge n. 191 del 2009);

- « Le regioni possono chiedere la sottoscrizione di un accordo, con il relativo piano di rientro, approvato dalla regione, ai sensi dell'articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, per le parti non in contrasto con la presente legge. Ai fini della sottoscrizione del citato accordo, il piano di rientro è valutato dalla Struttura tecnica di monitoraggio di cui all'articolo 3, comma 2, della citata intesa Stato-regioni in materia sanitaria per il triennio 2010-2012 e dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano nei termini perentori, rispettivamente, di quindici e di trenta giorni dall'invio. La Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, nell'esprimere il parere, tiene conto del parere della citata Struttura tecnica, ove reso. Alla sottoscrizione del citato accordo si dà luogo anche nel caso sia decorso inutilmente il predetto termine di trenta giorni .» (cfr. l’art. 2, comma 93, della legge n. 191 del 2009);

- « La sottoscrizione dell'accordo di cui al comma 93 e la relativa attuazione costituiscono presupposto per l'accesso al maggior finanziamento dell'esercizio in cui si è verificata l'inadempienza e di quelli interessati dal piano di rientro. L'erogazione del maggior finanziamento avviene per una quota pari all'80 per cento a seguito della sottoscrizione dell'accordo. Le restanti somme sono erogate a seguito della verifica positiva dell'attuazione del piano, con la procedura di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 2008, n. 189. In materia di erogabilità delle somme restano ferme le disposizioni di cui all'articolo 1, commi 2 e 3, del citato decreto-legge n. 154 del 2008 e all'articolo 6-bis, commi 1 e 2, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2 .» (cfr. l’art. 2, comma 94, della legge n. 191 del 2009);

- « Gli interventi individuati dal piano di rientro sono vincolanti per la regione, che è obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro .» (cfr. l’art. 2, comma 95, della legge n. 191 del 2009);

- « La verifica dell'attuazione del piano di rientro avviene con periodicità semestrale e annuale, ferma restando la possibilità di procedere a verifiche ulteriori previste dal piano stesso o straordinarie ove ritenute necessarie da una delle parti. I provvedimenti regionali di spesa e programmazione sanitaria, e comunque tutti i provvedimenti aventi impatto sul servizio sanitario regionale indicati nel piano in apposito paragrafo dello stesso, sono trasmessi alla piattaforma informatica del Ministero della salute, cui possono accedere tutti i componenti degli organismi di cui all'articolo 3 della citata intesa Stato-regioni in materia sanitaria per il triennio 2010-2012. Il Ministero della salute, di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, nell'ambito dell'attività di affiancamento di propria competenza nei confronti delle regioni sottoposte al piano di rientro dai disavanzi, esprime un parere preventivo esclusivamente sui provvedimenti indicati nel piano di rientro » (cfr. l’art. 2, comma 96, della legge n. 191 del 2009);

- « Le regioni che avrebbero dovuto sottoscrivere, entro il 31 dicembre 2009, un accordo ai sensi dell'articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, con il relativo piano di rientro, per la riattribuzione del maggior finanziamento, possono formalmente chiedere di sottoscrivere il medesimo accordo corredando la richiesta di un adeguato piano di rientro, entro il termine del 30 aprile 2010. In caso di mancata sottoscrizione dell'accordo entro i successivi novanta giorni, la quota di maggior finanziamento si intende definitivamente sottratta alla competenza della regione interessata .» (cfr. l’art. 2, comma 97, della legge n. 191 del 2009);

- « Lo Stato è autorizzato ad anticipare alle regioni interessate dai piani di rientro dai disavanzi sanitari per squilibrio economico, fino a un massimo di 1.000 milioni di euro, la liquidità necessaria per l'estinzione dei debiti sanitari cumulativamente registrati fino al 31 dicembre 2005 anche a seguito di accertamenti in sede contenziosa, con contestuale estinzione entro il 31 maggio 2010 dei relativi procedimenti pendenti. All'erogazione si provvede, fermi restando gli equilibri programmati dei trasferimenti di cassa al settore sanitario, anche in tranche successive, a seguito dell'accertamento definitivo e completo del debito sanitario non coperto da parte della regione, con il supporto dell'advisor contabile, in attuazione del citato piano di rientro, e della predisposizione, da parte regionale, di misure legislative di copertura dell'ammortamento della predetta liquidità, idonee e congrue. La regione interessata è tenuta, in funzione delle risorse trasferite dallo Stato, alla relativa restituzione, comprensiva di interessi, in un periodo non superiore a trent'anni. Gli importi così determinati sono acquisiti in appositi capitoli del bilancio dello Stato. Con apposito contratto tra il Ministero dell'economia e delle finanze e la regione interessata sono definite le modalità di erogazione e di restituzione delle somme, prevedendo, qualora la regione non adempia nei termini ivi stabiliti al versamento delle rate di ammortamento dovute, sia le modalità di recupero delle medesime somme da parte del Ministero dell'economia e delle finanze, sia l'applicazione di interessi moratori. Si applicano le disposizioni di cui all'articolo 1, comma 796, lettera e), della legge 27 dicembre 2006, n. 296. » (cfr. l’art. 2, comma 98, della legge n. 191 del 2009).

9.5. In conclusione, da nessuna delle regole testé richiamate può evincersi, dunque, che il commissariamento del settore sanitario della ON LI abbia determinato la liberazione della ON stessa dalla titolarità del relativo disavanzo, con il corrispondente suo trasferimento in capo allo Stato.

Al contrario, dalla ricognizione normativa sopra svolta emerge una matrice comune delle molteplici disposizioni succedutesi sulla materia nel corso del tempo, la quale consiste nella finalità di assicurare la continuità delle attività amministrative regionali di settore pur in presenza di una condizione di disavanzo finanziario regionale, da ripianare secondo le modalità e con i vincoli stabiliti dalla legge e dai relativi Piani di rientro.

E a tanto è direttamente tenuta proprio la ON, alla quale soltanto è ascrivibile e imputabile il disavanzo di cui si tratta: e questo anche ove vi sia stato il Commissariamento dell’Ente, per l’inadempienza dell’Amministrazione regionale agli obblighi derivanti dal Piano di rientro.

Diversamente opinando, del resto, si arriverebbe al paradosso che a una ON sarebbe sufficiente sottoscrivere un Piano di rientro, o rimanervi inadempiente, per vedere con ciò provvidenzialmente cancellato il proprio disavanzo finanziario mediante il suo trasferimento a carico dello Stato.

Ma una soluzione di questo tipo non trova evidentemente alcun fondamento giuridico.

Ciò che può desumersi dalle regole di settore sopra richiamate è, piuttosto, il fatto che il Commissario ad acta rappresenta uno strumento di mera attuazione del Piano di rientro cui la ON ha mancato di adempiere: si tratta pertanto di un intervento meramente sostitutivo che, come tale, non vale certo a spostare la titolarità del disavanzo regionale a carico diretto dello Stato.

Vi è, d’altra parte, un collegamento inscindibile tra il ruolo del Commissario ad acta e il Piano di rientro, come è confermato dal fatto che il compito assegnato al primo è destinato a proseguire fino alla completa attuazione del secondo.

E, del resto, va ribadito che il disavanzo da ripianare, accumulatosi nel corso del tempo, è direttamente correlato all’erogazione di beni e servizi in favore della ON LI.

9.6. Quanto appena esposto già avvia a concludere, sull’interrogativo avanzato dal ricorso circa il “ se il disavanzo sanitario prodotto dalla struttura commissariale statale debba essere ripianato dalla ON oppure dai responsabili dell’attività commissiva e/o omissiva correlata alla gestione del settore sanitario, ossia i commissari e i Ministeri affiancanti. ” (cfr. il ricorso a pag. 5), che le regole del settore in nessun caso prevedono che l’investitura e/o l’operato del Commissario ad acta possano comportare un trasferimento della titolarità del disavanzo dalla ON interessata allo Stato.

10. Le tesi di parte ricorrente neppure trovano base nella giurisprudenza richiamata dal primo motivo di ricorso, il quale va, di conseguenza, integralmente disatteso.

Secondo l’interessato, nel disavanzo regionale non doveva essere computato l’importo corrispondente al disavanzo finanziario proprio del settore sanitario, in quanto “ non imputabile alla ON LI bensì allo Stato, in ragione del regime di commissariamento ai sensi dell’art. 120, co. 2, Cost.. e dell’art. 4, co. 1 e 2, del d.l. 1 ottobre 2007, n. 159, convertito dalla legge 29 novembre 2007, n. 222, nonché dell’art. 2, co. 83, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 che perdura da sedici anni ” (cfr. il ricorso a pag. 11): conclusione alla quale condurrebbe la giurisprudenza secondo cui il Commissario ad acta nominato per l’attuazione del Piano di rientro dal disavanzo sanitario regionale sarebbe un organo statale, il cui operato non dovrebbe perciò potersi riverberare negativamente sulla ON.

Nel ricorso sono state richiamate, in proposito, le sentenze della Corte costituzionale n. 219 del 2013 e n. 20 del 2023, con la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 4735 del 28 maggio 2024.

10.1. A ben vedere, tuttavia, la stessa giurisprudenza richiamata così dal ricorso poggia sui seguenti punti fermi:

- la “ crisi dissipativa ” è propria dell’Ente autonomo regionale (cfr. Corte costituzionale sentenza n. 20/2033 citata dal ricorso a pag. 17);

- i piani di rientro sono “ vincolanti, per la regione che li abbia sottoscritti” (cfr. Corte costituzionale sentenza n. 20/2033, citata dal ricorso a pag. 16);

- le finanze afflitte dal disavanzo di settore da ripianare sono e restano “ finanze regionali ” (cfr. Corte costituzionale sentenza n. 219/2013 citata dal il ricorso a pag. 14);

- le funzioni dei Commissari, infine, durano “ fino all’esaurimento dei compiti commissariali ” (cfr. Corte costituzionale sentenza n. 219/2013 citata dal ricorso a pag. 17).

10.2. La sentenza della Corte costituzionale n. 219 del 2013 si è invero pronunciata su un tema ben diverso da quello formante oggetto dell’odierna impugnativa, e ben descritto al par. 14 della sentenza in questione, che di seguito si riporta.

« L’art. 2 del d.lgs. n. 149 del 2011 costituisce il cuore dell’intervento normativo in oggetto, ed è infatti stato impugnato da tutte le ricorrenti, ciascuna con riferimento ai commi sopra indicati.

Con tale disposizione, adottata sulla base della delega conferita dall’art. 17, comma 1 (recte: unico comma), lettera e), della legge n. 42 del 2009, si è per la prima volta data attuazione all’art. 126, primo comma, Cost. Come è noto, si tratta della norma costituzionale che prevede e disciplina, con riguardo alle Regioni a statuto ordinario, la rimozione cd. sanzionatoria (sentenza n. 196 del 2003) del Presidente della Giunta regionale e lo scioglimento del Consiglio regionale per atti contrari alla Costituzione, gravi violazioni di legge, o ragioni di sicurezza nazionale.

Il comma 1 della norma impugnata descrive una fattispecie di «grave dissesto finanziario» in materia sanitaria, subordinata al congiunto verificarsi di tre presupposti: a) in una ON tenuta a presentare il piano di rientro dal disavanzo previsto dall’art. 2, comma 77, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 recante « Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», il Presidente della Giunta, già nominato commissario ad acta dal Consiglio dei ministri, non adempie all’obbligo di redazione del piano, o agli obblighi da esso derivanti, anche sotto l’aspetto temporale; b) si riscontra in sede di verifica annuale il mancato raggiungimento degli obiettivi del piano e il conseguente perdurare, o l’aggravamento, del disavanzo; c) si adotta per due esercizi consecutivi, stante l’omesso raggiungimento degli obiettivi del piano, un ulteriore incremento dell’aliquota dell’addizionale regionale IRPEF al livello massimo consentito dall’art. 6 del d.lgs. 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario). L’art. 2, comma 2, prevede che il grave dissesto finanziario costituisce grave violazione di legge ai sensi dell’art. 126 Cost..

Ove venga accertato dalla Corte dei conti, sia tale requisito, sia l’attribuzione di esso alla responsabilità, con dolo o colpa grave, del Presidente della Giunta, il Capo dello Stato dispone lo scioglimento e la rimozione, previa delibera del Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio, e previo parere conforme della Commissione parlamentare per le questioni regionali, espresso a maggioranza di due terzi dei componenti.

L’art. 2, comma 3, introduce sanzioni a carico della persona del Presidente rimosso, stabilendone l’incandidabilità a cariche elettive per dieci anni, e il divieto di nomina per il medesimo periodo quale componente di organi di governo di Unione europea, Stato, Regioni ed enti locali.

L’art. 2, comma 5, chiude l’insieme di precetti dedicati all’attuazione dell’art. 126 della Costituzione, attribuendo al Consiglio dei ministri il compito di nominare un commissario ad acta che sostituisca il Presidente della Giunta rimosso ai fini dell’ordinaria amministrazione e dell’adozione degli atti improrogabili, e fino all’insediamento del nuovo Presidente.  Le Regioni Emilia-Romagna, Umbria, Lazio e Calabria hanno impugnato, tra l’altro, tutte queste previsioni, mentre la sola ON Campania ha omesso di censurare il comma 1. Con riferimento ai ricorsi delle Regioni Lazio e Calabria bisogna poi puntualizzare che il tenore logico e letterale dei ricorsi consente di ritenere l’impugnativa circoscritta ai commi 1, 2, 3 e 5 dell’art. 2, ovvero alle sole previsioni direttamente relative al potere di scioglimento del Consiglio e di rimozione del Presidente della Giunta regionale » (cfr. il par. 14 della motivazione in diritto della sentenza della Corte costituzionale n. 219 del 2013).

Ora, la parte della sentenza n. 219/2013 cit. riportata alle pagine 12 e ss. del ricorso attiene specificatamente alla seguente questione di legittimità costituzionale: « Le Regioni Emilia-Romagna ed Umbria censurano l’art. 2, commi 1, 2, 3 e 5, del d.lgs. n. 149 del 2011, in riferimento all’art. 126 Cost., e al principio di ragionevolezza, per due profili concomitanti: in senso difforme da quanto prevede l’art. 126 Cost., il potere sanzionatorio dello Stato colpirebbe la persona fisica del Presidente della Giunta non già in quanto organo di governo della ON, ma nella veste di commissario ad acta nominato dal Consiglio dei ministri per attuare il piano di rientro dal disavanzo sanitario.

Inoltre, la rimozione è preceduta da un procedimento facente capo alla Corte dei conti, del quale, in modo manifestamente irragionevole, il legislatore non specifica la natura e i tempi, con la conseguenza che esso potrebbe protrarsi così a lungo da generare uno stato di «grave incertezza e di delegittimazione degli organi costituzionali della ON».

La prima di tali censure, diretta contro le medesime previsioni, è sviluppata anche dalle Regioni Lazio e Calabria, entrambe con riferimento, tra l’altro, all’art. 126 Cost. e l’ultima anche con riguardo al principio di ragionevolezza.

La seconda delle censure appena esposte è proposta anche dalla ON Campania ed investe l’art. 2, commi 2, 3 e 5 del d.lgs. n. 149 del 2011, in riferimento agli artt. 122 e 126 Cost.

Entrambe le questioni sono fondate, limitatamente all’art. 2, commi 2, 3 e 5 del d.lgs. n. 149 del 2011, in riferimento all’art. 126 Cost. ed al principio di ragionevolezza .» (cfr. il par. 14.6 della motivazione in diritto della sentenza della Corte costituzionale n. 219 del 2013).

È quindi con riguardo a questo contesto problematico che la Corte costituzionale ha statuito che: « Fondate sono altresì le questioni sollevate con riferimento al fatto che la rimozione colpisce il Presidente della Giunta in ragione di attività svolte non in tale veste, ma nella qualità di commissario ad acta nominato, e diretto, dal Governo.

L'art. 126 Cost. richiede che la grave violazione di legge sia imputabile all'organo di vertice della ON, che ne viene sanzionato.

L'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 149 del 2011, con espressione piuttosto impropria, subordina la fattispecie di grave dissesto finanziario al fatto che la ON sia «assoggettata a piano di rientro ai sensi dell'art. 2, comma 77, della legge 23 dicembre 2009, n. 191». Quest'ultima disposizione si limita a stabilire a quali condizioni la ON sia tenuta a presentare un piano di rientro di durata non superiore a tre anni. È agevole interpretare la norma impugnata nel senso che essa si riferisca al caso in cui la ON non ha ottemperato all'obbligo di redigere il piano, o ne ha stilato uno inadeguato, imponendo al Governo la soluzione estrema di nominarne il Presidente della Giunta proprio commissario, ai sensi dell'art. 2, comma 79, della legge n. 191 del 2009, ed in conformità all'art. 120 Cost.

L'attività del commissario, inserendosi nell'ambito del potere sostitutivo esercitabile dallo Stato nei confronti della ON, è perciò direttamente imputabile al primo, e quindi va posta «al riparo da ogni interferenza degli organi regionali» (sentenza n. 78 del 2011), al punto che resta legittimamente precluso persino un adempimento tardivo nella qualità di Presidente della Giunta (sentenza n. 193 del 2007). La separazione dei ruoli, pur svolti dalla medesima persona fisica, è così netta, che la stessa legge regionale non può sovrapporne le funzioni, attribuendo al Presidente compiti riservati al commissario (sentenza n. 2 del 2010, paragrafo 9 del Considerato in diritto). Infine, durante la vigenza del piano di rientro, neppure il legislatore regionale può interferire con esso (sentenza n. 78 del 2011). Anzi, l'art. 2, comma 80, della legge n. 191 del 2009 obbliga il Consiglio regionale a modificare, sospendere o abrogare norme regionali che siano di ostacolo all'attuazione del piano, e comunque dall'astenersi dal produrne di nuove.

In questo quadro, sia l'inadempimento del commissario ad acta indicato dalla lettera a) dell'art. 2, comma 1, impugnato, sia il mancato raggiungimento degli obiettivi del piano di rientro previsto dalla lettera b), e tale da coinvolgere lo stesso Consiglio regionale quale destinatario delle iniziative legislative necessarie, esulano dalla piena ed esclusiva imputabilità agli organi di vertice della ON. Né ha rilievo che la legge individui proprio nel Presidente della Giunta il commissario ad acta, essendo egli corresponsabile dell'attuale stato di dissesto finanziario. La norma impugnata vincola l'esercizio dell'eccezionale potere di rimozione al verificarsi di violazioni che sono tutte da collocare nella fase posteriore alla nomina del commissario governativo.

Lo Stato, optando per l'esercizio del potere sostitutivo, ovvero di una prerogativa che resta ben distinta dal potere di scioglimento e rimozione degli organi regionali (sentenza n. 81 del 1979), si assume l'onere del processo coartato di risanamento delle finanze regionali. Conseguentemente, la norma impugnata incorre nella violazione dell'art. 126 Cost., là dove contestualmente pretende di imputare la responsabilità di tali attività direttamente alla ON, sanzionandone gli organi in caso di fallimento.

Tali considerazioni comportano l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, commi 2, 3 e 5, del d.lgs. n. 149 del 2011, ovvero delle norme che definiscono compiutamente gli effetti del grave dissesto finanziario, con riferimento al disavanzo sanitario, ai sensi dell'art. 126 Cost » (cfr. il par. 14.7 della motivazione in diritto della sentenza della Corte costituzionale n. 219 del 2013).

La Corte costituzionale, in altre parole, nell’occasione in analisi si è limitata a rilevare come i vertici regionali non si potessero sanzionare con la rimozione ex art. 126 della Costituzione per il compimento di atti da loro posti in essere nell’esercizio del potere sostitutivo spettante allo Stato.

Sicché, al contrario di quanto sostenuto dal ricorso in epigrafe, la sentenza della Corte n. 219 del 2013 non offre alcun argomento in favore dell’assunto che il disavanzo da ripianare in base al Piano di rientro regionale si trasformerebbe in disavanzo proprio dello Stato per il sol fatto di essere stato nominato dagli organi statali un Commissario ad acta .

Non a caso, la citata sentenza ha definito l’intervento sostitutivo dello Stato come avvio di un “ processo coartato di risanamento delle finanze regionali ” (cfr. il par. 14.7 della motivazione in diritto della sentenza n. 219 del 2013), a conferma del fatto che il disavanzo da ripianare è, e resta, proprio della ON.

10.3. Altrettanto inconferente risulta il richiamo svolto dal ricorso, alle pagine 16 e ss., alla sentenza della Corte costituzionale n. 20 del 2023, avente ad oggetto la questione di legittimità costituzionale della legge regionale del LI n. 11 del 2022 per contrasto con lo “ art. 117, terzo comma, Cost., con il principio di coordinamento della finanza pubblica stabilito dall'art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009, per cui la ON è vincolata al rispetto del piano di rientro concordato con lo Stato per il superamento del disavanzo sanitario. La legge reg. LI n. 11 del 2022 si porrebbe, altresì, in contrasto con l'art. 120, secondo comma, Cost., poiché - a fronte del commissariamento della ON LI per l'attuazione del piano di rientro da disavanzo sanitario - sarebbe intervenuta in ambiti oggetto di mandato commissariale ” (cfr. il par. 2 della motivazione in diritto della sentenza della Corte costituzionale n. 20 del 2023).

Nell’occasione, la Corte costituzionale ha chiarito quanto segue.

« Questa Corte ha più volte affermato che la disciplina dei piani di rientro dai deficit di bilancio in materia sanitaria è riconducibile a un duplice ambito di potestà legislativa concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.: tutela della salute e coordinamento della finanza pubblica (ex plurimis, sentenza n. 278 del 2014). In particolare, costituisce un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica quanto stabilito dall'art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009, per cui sono vincolanti, per la regione che li abbia sottoscritti, i piani di rientro e i programmi operativi che - ai sensi dei commi 88 e 88-bis del medesimo art. 2 - ne costituiscono attuazione e aggiornamento; la regione è quindi obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena realizzazione dei piani di rientro (sentenze n. 14 del 2017, n. 266 del 2016 e n. 278 del 2014).

Qualora si verifichi una persistente inerzia della regione rispetto alle attività richieste da tali accordi, l'art. 120, secondo comma, Cost. consente l'esercizio del potere sostitutivo straordinario del Governo, al fine di assicurare contemporaneamente l'unità economica della Repubblica e i livelli essenziali delle prestazioni concernenti il diritto fondamentale alla salute, tutelato dall'art. 32 Cost. (sentenze n. 117 del 2018, n. 106 e n. 14 del 2017, n. 266 del 2016 e n. 227 del 2015).

Sulla portata del potere sostitutivo di cui all'art. 120, secondo comma, Cost. è da ultimo intervenuta la sentenza n. 168 del 2021, chiarendo che lo stesso «si caratterizza per una necessaria temporaneità e cedevolezza», posto che l'istituzione statale «è chiamata ad assumersi la "responsabilità" (sentenza n. 43 del 2004) di risolvere nel minor tempo possibile la crisi dissipativa di un determinato ente autonomo, sì da rimetterlo in condizione di tornare a garantire i beni da questo invece al momento compromessi»; in tale ambito, «lo Stato non può mancare di raggiungere l'effetto utile ed è tenuto ad impegnare, se del caso, le proprie migliori energie e anche adeguate risorse finanziarie», occorrendo «comunque garantire un punto di equilibrio che impedisca, a danno di tutta la Repubblica, il cronicizzarsi di una condizione di crisi, che risulterebbe lesiva di plurimi principi costituzionali».

Nell'esercizio del potere sostitutivo in esame, il Governo può nominare un commissario ad acta, le cui funzioni, come definite nel mandato conferitogli e come specificate dai programmi operativi (ex art. 2, comma 88, della legge n. 191 del 2009), «devono restare, fino all'esaurimento dei compiti commissariali, al riparo da ogni interferenza degli organi regionali - anche qualora questi agissero per via legislativa - pena la violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost.» (sentenze n. 247 e n. 199 del 2018 e n. 106 del 2017; nello stesso senso, sentenze n. 14 del 2017 e n. 78 del 2011).

Al riguardo, questa Corte ha più volte affermato che l'illegittimità costituzionale della legge regionale per violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost. sussiste anche «quando l'interferenza è meramente potenziale e, dunque, a prescindere dal verificarsi di un contrasto diretto con i poteri del commissario incaricato di attuare il piano di rientro» (sentenze n. 247 e n. 117 del 2018, n. 190, n. 106 e n. 14 del 2017; nello stesso senso, sentenze n. 266 del 2016, n. 227 del 2015 e n. 110 del 2014 )» (cfr. il par.4 della motivazione in diritto della sentenza della Corte costituzionale n. 20 del 2023).

Ebbene, anche in questo caso può notarsi come, contrariamente a quanto sostenuto dall’attuale ricorrente, la citata sentenza della Consulta non ha in nessun punto suffragato l’idea che l’attivazione del potere sostitutivo dello Stato potesse in qualche modo trasformare il disavanzo finanziario della ON in disavanzo proprio dello Stato.

Al contrario, la sentenza n. 20 del 2023 ha rilevato che la legge regionale del LI n. 11 del 2022 si poneva in contrasto “ con il piano di rientro concernente il disavanzo sanitario molisano ” (cfr. il par.5.2 della motivazione in diritto della sentenza della Corte costituzionale n. 20 del 2023), a dimostrazione del fatto che il disavanzo era, e restava, proprio della ON interessata.

Né a una conclusione diversa può condurre il passaggio motivazionale finale della citata sentenza (riportato con sottolineature nel ricorso in epigrafe a pag. 18), secondo cui “ questa Corte non può esimersi dal rilevare l'anomalia di un commissariamento della sanità regionale che si protrae da oltre tredici anni (si ricorda che la nomina del primo commissario ad acta risale al 24 luglio 2009), senza che gli obiettivi per cui è stato predisposto siano stati raggiunti, con tutte le ripercussioni che esso determina sulla forma di governo regionale, sui livelli essenziali delle prestazioni sanitarie e sull'equilibrio finanziario della sanità. Del resto, questa Corte ha già affermato in diverse occasioni che «il lungo protrarsi del commissariamento costituisce un sintomo negativo dell'andamento di questo processo, cosicché si accentua l'esigenza di soluzioni strutturali univoche ed efficaci e del rigoroso rispetto delle regole a tale scopo concepite» ” (cfr. il par. 7 della motivazione in diritto della sentenza della Corte costituzionale n. 20 del 2023).

Questa autorevole stigmatizzazione del “ lungo protrarsi del commissariamento ” quale grave anomalia, invero, non autorizza affatto la conclusione, sostenuta invece dall’attuale ricorrente (ma senza base giuridica), che in casi siffatti il disavanzo diventerebbe, ad un certo punto, da imputare allo Stato, e non più alla ON.

10.4. Infine, altrettanto inconferente risulta il richiamo del sig. MO alla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 4735 del 2024 (cfr. le pagg. 15 e 16 del ricorso).

Nell’occasione il Consiglio di Stato ha respinto l’appello proposto avverso la sentenza del T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, n. 895/2019: con la quale era stata dichiarata l’inammissibilità di un ricorso per “ irrituale notifica al commissario straordinario per l’attuazione del piano di rientro sanitario, in quanto a quest’ultimo, quale organo governativo statale, il gravame avrebbe dovuto essere notificato presso l’Avvocatura generale dello Stato, mentre la parte lo ha notificato direttamente al predetto ufficio ” (cfr. il par. 3 della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 4735 del 2024).

Nel disattendere l’appello, il Consiglio di Stato ha rammentato che “ i commissari incaricati dell’esecuzione del piano di rientro, sono nominati nell’ambito del potere sostitutivo del Governo, previsto dall’art. 120, comma 2, della Costituzione, a tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernente i diritti civili e sociali, nell’ambito delle competenze di cui all’art. 117, comma 1, lett. m), della Costituzione (vedasi Corte Costituzionale, 23 luglio 2021, n.168, ex multis).

Si tratta, pertanto, di un potere tipicamente governativo, dal quale non può che promanare la nascita di un organo che, in quanto diretta emanazione del potere esecutivo, non può che avere natura statale. L’unanime giurisprudenza di questo consesso ha sempre riconosciuto agli organi commissariali detta natura (vedasi, fra le molte, Consiglio di Stato sez. III, 7 maggio 2013, n.2470), senza distinguere in merito ai presupposti, sulla cui base detto potere era stato esercitato e, tanto meno, in ragione della fonte di finanziamento al quale essi attingono per lo svolgimento della loro attività.

Aggiungasi che, se accolta, la doglianza in esame recherebbe il non modesto inconveniente di creare una tendenziale incertezza - a seconda del settore in cui il commissariamento interviene e della fonte di finanziamento al quale esso attinge – sulla imputabilità delle azioni dell’organo, con evidenti ed immaginabili nefaste conseguenze, non solo in termini di legittimazione processuale e di forme della notifica, ma anche ai fini della riferibilità, in termini di responsabilità, delle condotte poste in essere dal Commissario ” (cfr. il par. 5.1 della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 4735 del 2024).

Ma anche in questo caso, diversamente da quanto sostenuto dall’attuale ricorrente, dalla sentenza del Consiglio di Stato appena richiamata non è certo possibile desumere il principio in base al quale il disavanzo finanziario della ON si trasformerebbe, con il commissariamento dell’Ente, in disavanzo proprio dello Stato.

10.5. In conclusione, le censure avanzate con il corrente ricorso non trovano alcuna base nella legislazione di settore, né tanto meno nella giurisprudenza richiamata a conforto del primo motivo di ricorso, mezzo il quale risulta pertanto senz’altro infondato.

11. E quanto fin qui esposto già avvia a reiezione anche il secondo motivo del ricorso, con il quale ci si è doluti del fatto che l’azione amministrativa sarebbe stata affetta da un deficit motivazionale e istruttorio: a) per avere la ON ricompreso nel computo del disavanzo finanziario regionale complessivo anche quello riconducibile al settore sanitario; b) per non aver tenuto conto della “ pregiudiziale proposta dal Consigliere Romano”, né degli esiti di una verifica commissionata dalla Giunta regionale “ per la quantificazione della quota di disavanzo imputabile alla materia sanitaria al dichiarato fine di scomputarla dal disavanzo regionale ” (cfr. il ricorso a pag. 20).

Tali censure, oltre ad essere generiche ai limiti dell’inammissibilità, non sono idonee a denotare l’illegittimità dell’azione amministrativa in contestazione, in quanto non inducono in alcun modo a concludere che il disavanzo finanziario del settore sanitario possa essere escluso dal computo del complessivo disavanzo regionale.

11.1. Come sopra ampiamente osservato, infatti, l’attivazione dei poteri sostitutivi dello Stato con la nomina del Commissario ad acta è strumentale al ritorno in bonis, per l’appunto, delle finanze regionali; e, d’altra parte, non va dimenticato che il disavanzo che con l’attuazione del Piano di rientro si è chiamati a ripianare è stato accumulato, nel tempo, per assicurare l’erogazione di beni e servizi proprio in favore del territorio della ON.

Alla luce delle coordinate normative ed ermeneutiche richiamate nei paragrafi precedenti, si deve allora concludere nel senso che l’imputazione giuridica dell’azione istituzionale del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dal disavanzo finanziario del settore sanitario della ON LI deve avvenire, almeno dal punto di vista dei risultati finanziari ultimi dell’azione commissariale, in capo all’Ente regionale interessato.

Il disavanzo in discorso, infatti, è, e resta, regionale.

A questa conclusione conduce anche il principio di autonomia finanziaria regionale sancito dall’art. 119 della Costituzione, il quale dispone, tra le altre cose, che “ I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione Europea.

La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.

Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.

La Repubblica riconosce le peculiarità delle Isole e promuove le misure necessarie a rimuovere gli svantaggi derivanti dall'insularità.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione dei piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna ON sia rispettato l'equilibrio di bilancio. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti ” (art. 119 Cost.).

D’altro canto, l’art. 120, comma 2, della Costituzione sancisce a sua volta che “ Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione ” (art. 120 Cost.).

In attuazione dei suesposti principi costituzionali, le fonti normative di rango primario – già esaustivamente richiamate - che hanno disciplinato nel tempo i cd. Piani di rientro sono sempre partite dal presupposto che -quale che sia l’apparato che si occupa di fronteggiarla- la condizione finanziaria da ricondurre a fisiologia resta propria della singola ON specificamente interessata dalla “crisi dissipativa”.

E ciò è tanto più vero quando le criticità finanziarie da assoggettare a rientro ineriscano alla particolare materia sanitaria, alla luce delle preminenti competenze in tema attribuite alle Regioni dall’art. 117 della Costituzione.

11.2. Il ricorso, di contro, non ha fornito alcun serio elemento idoneo a giustificare la tesi della natura statale del disavanzo finanziario del settore sanitario accumulatosi, nel corso degli anni, nella gestione dei Piani di rientro.

Laddove la difesa erariale ha invece persuasivamente eccepito che l’intervento sostitutivo dello Stato, che si dipana attraverso la nomina di un Commissario ad acta , “ opera nel senso che il commissario ad acta, pur non appartenendo alla struttura stabile della pubblica amministrazione, al momento dell’atto di nomina (opportunamente accettato dal soggetto designato) instaura quel rapporto di immedesimazione organica che fa sì che ogni provvedimento adottato dal commissario - apparentemente imputabile all’amministrazione che lo ha nominato - produca risultati di cui si appropria l’ente sostituito (tanto che, nel caso di impugnazione dei provvedimenti commissariali, la legittimazione passiva spetterà innanzitutto alla pubblica amministrazione per la quale il commissario ad acta opera quale suo organo straordinario) ” (cfr. la memoria della difesa erariale dell’11 aprile 2025 alle pagine 20 e 21).

Nel caso di specie, in effetti, il Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro, per quanto rappresenti lo Stato nell’esercizio dei poteri sostitutivi, opera al tempo stesso sul piano di quelle che sono per loro natura competenze regionali, surrogando l’agire dei loro ordinari titolari: le risultanze della sua attività, pertanto, non possono che essere imputate alla ON cui le competenze apparterrebbero, in primis dal punto di vista dei risultati economici della sua gestione.

In altre parole, e anche a volersi prescindere dalla più generale problematica della imputazione (allo Stato o alla ON) degli effetti e risultati delle attività del Commissario ad acta , non pare dubbio che proprio alla ON debbano essere imputati i risultati economici della gestione commissariale.

D’altro canto, l’operato della Struttura commissariale è funzionale all’erogazione di beni e servizi in favore della comunità radicata sul territorio regionale. Né può dimenticarsi che le limitazioni che la parte ricorrente fa risalire alla sottoposizione del Settore Sanitario regionale al regime commissariale derivano, in realtà, dalla originaria situazione di disavanzo finanziario alla quale, con la sottoposizione al Piano di rientro, si è cercato di dare soluzione senza paralizzare il Servizio sanitario regionale.

11.3. Quanto all’assunto, pure enunciato nel ricorso, che la patologica dinamica complessiva del dissesto finanziario della sanità regionale risalirebbe a negligenze o errori propri dello stesso operato, nel tempo, della Struttura commissariale, nemmeno una simile diagnosi è stata puntualmente suffragata da parte ricorrente.

Come è stato eccepito dalla difesa erariale, infatti, la ricorrente non ha fornito neppure un principio di prova sul nesso di causalità tra l’operato della Struttura commissariale e il mancato raggiungimento tempestivo degli obiettivi stabiliti nel Piano di rientro; né ha appuntato le proprie affermazioni su specifiche azioni od omissioni commissariali.

Sul punto, il ricorso si è appiattito sulla fin troppo agevole critica della mera lunga durata della gestione commissariale, senza fornire evidenza alcuna dalla quale potersi desumere una qualsiasi specifica forma di causalità tra il perdurante stato di disavanzo finanziario e una particolare scelta o iniziativa (in ipotesi, anche dolosa o colposa) del Commissario ad acta .

In definitiva, deve quindi essere ribadita la conclusione della non condivisibilità dell’impostazione, patrocinata dal ricorso, secondo la quale lo Stato avrebbe assunto su di sé la titolarità del disavanzo finanziario del settore sanitario molisano per il sol fatto della “lunga durata” del regime di commissariamento di cui si tratta.

La titolarità del disavanzo è ab origine della ON LI, e, come sopra ampiamente osservato, la disciplina di settore non contiene nessuna norma che contempli la conversione del deficit della ON in una passività propria dello Stato.

Del resto, l’insostenibilità di fondo delle ricostruzioni avanzate da parte ricorrente risalta con nitidezza anche dalla constatazione che qualsiasi problematica di disavanzo finanziario di sanità regionale verrebbe, in tal modo, risolta fin troppo agevolmente, ipso facto, mediante una “provvidenziale” trasformazione delle passività regionali in disavanzi statali ascrivibile alla stessa mera nomina del Commissario ad acta, o, al più, alla protrazione per un certo periodo di tempo dell’incarico di questo. Ma è evidente che si tratterebbe di una soluzione irragionevole, ancor prima che destituita di fondamento e contrastante con la disciplina di settore, oltre che con il principio costituzionale di autonomia finanziaria delle Regioni.

Onde, anche sotto questo profilo, le censure azionate dal ricorso risultano destituite di fondamento.

11.4. In conclusione, alla luce di tutto quanto sopra illustrato, anche il secondo mezzo di gravame risulta infondato.

12. Le sopra illustrate ragioni di infondatezza dei due motivi di ricorso, acclarata la carenza di base giuridica dell’impostazione patrocinata dalla parte ricorrente, inducono, infine, a ritenere superata anche la questione di costituzionalità della legge regionale n. 5 del 17 luglio 2024 (di approvazione del Rendiconto generale della ON LI per l’esercizio finanziario 2021) prospettata dal terzo mezzo di gravame, in quanto, in definitiva, non rilevante ai fini della decisione del presente giudizio. Il ricorso ha agitato soltanto in subordine la questione della presunta incostituzionalità della citata L.R. n. 5/2024, esprimendosi nei seguenti termini: “ Ove mai si ritenesse che i provvedimenti impugnati scaturiscano dal contenuto delle risultanze di cui alla legge regionale 17.07.2024, n. 5, ad oggetto: "Rendiconto generale della ON LI per l'esercizio finanziario 2021”, si eccepisce la sospetta incostituzionalità della suddetta legge regionale per gli stessi motivi che hanno inficiato in via derivata gli atti amministrativi impugnati.

Sulla rilevanza.

E’ del tutto evidente che ove mai si ritenesse che i provvedimenti impugnati siano eventualmente coperti dalla fonte primaria di rango legislativo di cui alla legge regionale 17.07.2024, n. 5, ad oggetto: "Rendiconto generale della ON LI per l'esercizio finanziario 2021”, il detto assunto renderebbe inammissibile e/o improcedibile il gravame, sterilizzando il sindacato giurisdizionale sul detto atto, con conseguente insanabile violazione dell’art. 24 Cost. e del sotteso diritto di costituzionale di difesa ” (cfr. il ricorso a pag. 21).

Dalla lunga esposizione condotta nei paragrafi che precedono è però emerso come, in realtà, le determinazioni amministrative in contestazione, lungi dall’abbisognare della copertura della citata L.R. n. 5/2024, resistano alle censure di illegittimità recate dal ricorso per il semplice fatto che l’impostazione delle doglianze di parte ricorrente è già in sé stessa priva di base giuridica: onde la non rilevanza della questione di legittimità costituzionale prospettata dalla ricorrente.

D’altro canto, una simile questione risulterebbe comunque manifestamente infondata già alla luce della lunga esposizione che precede.

Si deve infatti ancora una volta ribadire che:

- il commissariamento del Settore sanitario regionale rappresenta lo strumento che lo Stato ha a disposizione per perseguire l’obiettivo del ritorno in bonis delle finanze regionali (cfr. art. 120 Cost.), garantendo al contempo la continuità dei servizi sanitari essenziali (cfr. art. 32 Cost.);

- la lunga durata del suddetto commissariamento, da sola considerata, non può comportare la trasformazione del disavanzo finanziario di settore da Regionale a Statale (cfr. artt. 117 e 119 Cost.).

Sicché le ragioni sopra illustrate a sostegno di queste conclusioni denotano, in definitiva, anche la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale delineata dal ricorso nei confronti della legge regionale del LI n. 5 del 2024, “ nella parte in cui ha riconosciuto nel computo del disavanzo della ON LI anche la quota parte corrispondente al disavanzo sanitario ” (cfr. il ricorso a pag. 22), giacché -come si è detto- il disavanzo finanziario proprio del settore sanitario è, e resta, della ON.

13. Per le suesposte motivazioni il ricorso deve essere nel complesso respinto.

14. Le spese processuali, sussistendone le eccezionali ragioni previste dalla legge, possono essere infine compensate tra tutte le parti del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il LI (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LA Gaviano, Presidente

LU LA, Referendario, Estensore

Sergio Occhionero, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU LA	LA Gaviano

IL SEGRETARIO