Pubblicato il 10/12/2025

N. 22256/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05515/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5515 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da Cap Holding S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Danilo Tassan Mazzocco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica – Direzione generale programmi e incentivi finanziari, Ecotermica Ciriè S.r.l., non costituiti in giudizio;

nei confronti

Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Patrizia Polliotto, Antonio Pugliese, Samuele Perassi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo, per l’annullamento, previa adozione di idonee misure cautelari:

i) del decreto del 3/3/25 emesso dal direttore della Direzione Generale Programmi e Incentivi Finanziari del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (MASE) in relazione alla domanda di finanziamento n. SEWEB/A20221474566 protocollo SE del 6/10/22, identificata con codice progetto n. TLR00175, relativa a “RETE TELERISCALDAMENTO OR HI BO (MI)”, presentata da Cap Holding S.p.A., nella parte in cui – nell’annullare e sostituire il decreto di concessione del finanziamento n. 194 emesso in data 23/2/23 – riduce le agevolazioni spettanti alla medesima Cap Holding S.p.A. a un importo complessivo pari a € 1.706.845,48, di cui € 246.098,97 riferiti alla centrale di produzione di energia termica e/o frigorifera e € 1.460.746,51 riferiti alla rete di teleriscaldamento e/o teleraffrescamento (doc. n. 1);

ii) per quanto occorrer e possa e nei limiti di cui al ricorso, degli artt. 16, 17 e 18 dell’Avviso pubblico n. 94 del 28/7/22 (doc. n. 2), degli artt. 2, 4, 5 e 6 del decreto del direttore della Direzione Generale Incentivi Energia del MASE n. 194 del 23/2/23 (doc. n. 3) e degli artt. 2, 4, 5 e 6 del citato decreto del direttore della Direzione Generale Programmi e Incentivi Finanziari del MASE del 3/3/25 (doc. n. 1, cit.) e degli artt. 4 e 6 del decreto del direttore della Direzione Generale Incentivi Energia del MASE n. 76 del 31/1/23 (doc. n. 6);

iii) per quanto occorrer e possa e nei limiti di cui al ricorso, degli artt. 6 e 10 dell’Avviso pubblico n. 94 del 28/7/22 nonché dei relativi Allegati, ivi incluso l’Allegato 2 contenente “Modalità di valutazione dei progetti, determinazione dei costi ammissibili e attribuzione dei punteggi di valutazione” (doc. n. 2, cit.) e del decreto del direttore generale della Direzione Generale Incentivi Energia del MASE del 23/12/22, n. 435 (doc. n. 4), laddove interpretati nel senso di legittimare la riduzione dell’entità del contributo finanziario spettante a Cap Holding S.p.A. disposta con decreto del 3/3/25 emesso dal direttore della Direzione Generale Programmi e Incentivi Finanziari del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (MASE), impugnato in via principale (doc. n, 1 cit.);

iv) per quanto occorrer e possa e nei limiti di cui al ricorso, di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale allo stato anche non conosciuto;

in via subordinata, per la condanna:

v) al risarcimento per equivalente dell’ingiusto danno subìto e subendo dall’odierna ricorrente in conseguenza dell’esecuzione (anche solo parziale) dei provvedimenti impugnati.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Cap Holding S.p.A. il 26.06.2025 per l’annullamento:

i) per quanto occorrer e possa e nei termini e limiti di cui al presente ricorso per motivi aggiunti, della nota prot. n. 175799 del 27/9/24 del GESTORE DEI SERVIZI ENERGETICI - SE S.p.A. (doc. n. 11), conosciuta da CAP HOLDING S.p.A. per la prima volta con il deposito in giudizio da parte dell’Avvocatura dello Stato in data 23/5/25, e avente ad oggetto “Istanza della CAP Holding s.p.a., ai sensi dell’art. 16 dell’Avviso Pubblico del Ministero della Transizione Ecologica n. 94 del 28 luglio 2022 (di seguito, Avviso Pubblico), relativa alla proposta di modifica al progetto approvato e identificato con il codice TLR00175”;

ii) per quanto occorrer e possa e nei termini e limiti di cui al presente ricorso per motivi aggiunti, della e-mail tramessa a CAP HOLDING S.p.A. in data 9/6/25 da PNRR GEFIM MONITPNRR <monitpnrr@mase.gov.it> e avente ad oggetto “Richiesta modifica fonti di finanziamento TLR per CUP F45H22000110004 su regis”, con la quale il MASE ha comunicato a CAP HOLDING S.p.A. quanto segue «Buongiorno, al fine di poter modificare su regis il finanziamento concesso da 2.008.053,00 € a 1706845,48 € è necessario che cancelliate le vostre fonti di finanziamento, in modo tale da poter inserire il nuovo importo RRF e poi successivamente potete inserire le altre fonti con il valore aggiornato. Grazie in anticipo. Cordiali saluti, Ufficio GEFIM - Monitoraggio» (doc. n. 12);

iii) di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale allo stato anche non conosciuto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e del Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 novembre 2025 il dott. IO GA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente, affidataria in house del servizio idrico integrato della Città Metropolitana di Milano, ha partecipato all’avviso pubblico del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (MASE) volto a finanziare proposte progettuali per lo sviluppo di sistemi di teleriscaldamento nell’ambito delle risorse del piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR).

2. Il progetto si è collocato in posizione utile ai fini dell’accesso al contributo (terzo posto in graduatoria) per un importo complessivo di euro 2.008.053,00 di cui euro 289.528,00 relativi alla centrale di produzione di energia termica e/o frigorifera ed euro 1.718.525,00 riguardanti la rete di teleriscaldamento e/o teleraffrescamento.

3. Dopo l’approvazione della graduatoria l’odierna ricorrente ha presentato una richiesta di variazione del progetto che comporta la posposizione della data di fine lavori di ventuno mesi e, più precisamente, dal 31 dicembre 2023 (data validata dal MASE all’atto dell’ammissione al finanziamento) al 30 settembre 2025 (nuova data di fine lavori indicata nella proposta di variante).

4. La variazione proposta è stata valutata positivamente in sede istruttoria dal Gestore dei servizi energetici e poi approvata dal MASE con provvedimento che, in ragione della posposizione della data di fine lavori, ha rideterminato l’importo complessivo dell’agevolazione in euro 1.706.845,48, di cui euro 246.098,97 concernenti la centrale di produzione di energia termica e/o frigorifera ed euro 1.460.746,51 riferiti alla rete di teleriscaldamento e/o teleraffrescamento.

5. Contro tale provvedimento CAP Holding S.p.A. ha proposto gravame formulando un unico motivo così rubricato:

I. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 6, 10, 16, 17 e 18 dell’avviso pubblico n. 94 del 28 luglio 2022, degli artt. 2, 4, 5 e 6 del decreto MASE n. 194 del 23 febbraio 2023, degli artt. 2, 4, 5 e 6 del Decreto MASE del 3 marzo 2025. Violazione e/o falsa applicazione della Legge n. 241/1990. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione. Violazione dei principi di proporzionalità, trasparenza, massima partecipazione, par condicio competitorum, efficacia ed efficienza dell’operato della pubblica amministrazione, non aggravamento. Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti e dei presupposti, difetto di istruttoria, irragionevolezza e ingiustizia manifesta.

La rimodulazione del contributo sarebbe frutto di un travisamento dei presupposti di fatto e di diritto da parte dell’Amministrazione, in quanto la proposta di variazione progettuale rispetta sia le condizioni per l’ammissione al finanziamento (invarianza del risparmio di energia primaria) sia la data ultima per la conclusione degli interventi (31/03/2026). Viene criticata l’interpretazione ministeriale secondo cui ad ogni variazione progettuale che comporti la posposizione del termine di conclusione dei lavori conseguirebbe la riduzione dell’importo del beneficio originariamente concesso, perché non terrebbe conto dell’imputabilità dei ritardi al beneficiario. Dovrebbe invece distinguersi se lo slittamento in avanti della data di fine lavori sia certificato ex post dal direttore dei lavori (in sede di esecuzione del progetto) ovvero intervenga ex ante come modifica della tempistica del cronoprogramma (in sede di approvazione da parte dell’Amministrazione della proposta di variazione del progetto formulata dal soggetto ammesso al contributo). Lo slittamento in avanti della data di fine lavori dipenderebbe da circostanze sottratte alla sfera di controllo della ricorrente (rinuncia di alcuni utenti all’allacciamento alla rete; prescrizione da parte dell’ATO CMM di un volume minimo di fornitura da contrattualizzare, pari al valore stimato sulla base degli utenti originari) e, pertanto, ad essa non imputabili.

Anche ove il progetto originario avesse già previsto la data di fine lavori poi inserita nella variante, la società si sarebbe classificata al sesto posto rientrando comunque tra i progetti finanziabili e, inoltre, non avrebbe subito alcuna riduzione del contributo. Il trattamento diverso assicurato a soggetti che abbiano presentato un progetto con la medesima data di fine lavori indicata dalla ricorrente in sede di variante lederebbe il principio costituzionale di uguaglianza e la par condicio competitorum . Infine, viene censurato il superamento del termine di novanta giorni stabilito dall’avviso ai fini dello svolgimento dell’istruttoria sulla variante da parte del SE.

L’impugnativa si conclude con le domande di tutela cautelare, di annullamento degli atti impugnati, di condanna del MASE alla corresponsione dell’importo originariamente riconosciuto e, in via subordinata, al risarcimento del danno per equivalente, di accertamento dell’illegittimità derivata

e/o di adozione di declaratoria di inefficacia di atti sopravvenuti incidenti sulla disponibilità delle risorse destinate al finanziamento.

6. Si sono costituiti in giudizio a mezzo della difesa erariale il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, il Ministero dell’Economia e delle Finanze e la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

7. In vista della camera di consiglio fissata per la trattazione dell’istanza cautelare il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza energetica ha depositato documenti e memoria difensiva, nella quale:

(i) in rito viene eccepita l’inammissibilità del ricorso introduttivo al SE, in quanto contraddittore necessario, e si chiede in subordine l’integrazione del contraddittorio nei confronti dello stesso;

(ii) nel merito si sostiene l’infondatezza dell’impugnativa, evidenziando il ruolo nodale del piano degli allacci ai fini della realizzazione di una rete di teleriscaldamento e, in particolare, il fatto che la non corretta definizione di tale piano può condurre a modifiche di progetto funzionali a garantire la remuneratività dell’operazione economica;

(iii) sul cautelare si evidenzia l’assenza di un pregiudizio irreparabile derivante dalla rimodulazione dell’incentivo.

8. Ha fatto seguito il deposito dello scritto difensivo della società ricorrente, nel quale si chiede il rigetto dell’eccezione in rito formulata dalla difesa erariale e si sostiene che la questione dell’imputabilità del ritardo non sarebbe stata affrontata nel provvedimento ma emergerebbe unicamente dalla memoria dell’avvocatura, integrando la violazione del divieto di motivazione postuma.

9. Ad esito della camera di consiglio in data 28 maggio 2025, con ordinanza n. 2988/2025 è stata respinta la richiesta di misure cautelari ed è stato ordinato l’intervento in giudizio del Gestore dei servizi energetici, “ in quanto potenzialmente interessato a far valere circostanze in fatto o in diritto utili ad una ponderata decisione sulla legittimità del provvedimento impugnato (TAR Abruzzo, L’Aquila, ord. n. 147/2021; TAR Molise, ord. n. 344/2018) ”.

10. La società ricorrente ha adempiuto all’integrazione del contraddittorio.

11. Il Gestore dei servizi energetici si è costituito in giudizio per resistere al ricorso.

12. Parte ricorrente ha presentato ricorso per motivi aggiunti con cui ha impugnato, sulla base delle stesse censure del ricorso introduttivo, la nota del SE concernente l’esame dell’istanza di variazione progettuale - depositata in giudizio dalla difesa erariale - e la e-mail ministeriale in data 9 giugno 2025, nella quale l’ufficio competente in materia di monitoraggio del PNRR invita l’interessata ad aggiornare i dati del finanziamento nel portale informatico “Regis”.

13. Il SE e la parte ricorrente hanno depositato le proprie memorie difensive, cui è seguito lo scambio di repliche.

14. All’udienza pubblica del 26 novembre 2025 la causa è passata in decisione.

15. Dall’avviso pubblico (doc. 2 prodotto dal ricorrente) si ricava che il procedimento di selezione è articolato in tre fasi necessarie:

(i) fase istruttoria di carattere tecnico, attribuita al SE (art. 10, commi 1-4);

(ii) fase di validazione della predetta attività istruttoria e di formulazione delle proposte di graduatoria, attribuita a una commissione nominata dal Ministero (art. 10, commi 5-6);

(iii) fase di approvazione delle graduatorie dei soggetti ammessi ai contributi, attribuita alla competente Direzione generale del Ministero (art. 10, commi 7-9).

16. Al procedimento così descritto può fare seguito un procedimento eventuale, avviato su istanza del soggetto beneficiario del contributo al fine di ottenere l’approvazione di “ modifiche e variazioni del progetto ” già valutato positivamente e utilmente collocato all’interno della graduatoria (art. 16).

Tale procedimento presenta una fase istruttoria, affidata al SE, e una fase di approvazione della modifica, attribuita al Ministero (art. 16, commi 3-6).

L’esame della richiesta di modifica e di variazione del progetto ammesso al beneficio può condurre alla rimodulazione o alla revoca dell’agevolazione (art. 16, comma 7, che richiama i successivi artt. 17 e 18).

17. La giurisprudenza ha chiarito che i requisiti e i presupposti per l’ammissione a un determinato beneficio devono essere espressamente predeterminati e sono di stretta interpretazione. Ciò vale ancor più nel caso in cui il beneficio costituisca un aiuto di Stato, ovverosia una misura in deroga al generale principio di incompatibilità sancito dall’art. 107 TFUE, non essendo consentito in tale evenienza all’interprete “ estendere l’ambito di applicazione del beneficio oltre i limiti, i presupposti e le finalità stabilite dalla disciplina - eccezionale e derogatoria - che quel contributo contempla ” (Cons. Stato, sez. II, n. 6017/2025; n. 9023/2024).

18. La tesi di fondo attorno alla quale ruotano le doglianze della società ricorrente è costituita dalla necessità di distinguere l’ipotesi in cui la posposizione della data di fine lavori sia intervenuta ex post in sede di esecuzione del progetto da quella in cui sia intervenuta ex ante quale modifica del cronoprogramma.

Tale tesi contrasta con il senso letterale e con la ratio delle disposizioni che regolano il riconoscimento del contributo.

L’art. 18 dell’avviso pubblico (cui rinvia l’art. 16, comma 7), recante in rubrica “ Rimodulazione dell’agevolazione nei casi di parziale conseguimento dei risultati attesi e di mancato rispetto delle tempistiche di fine lavori ” prevede tre differenti ipotesi di modifica.

La prima (art. 18, commi 1-2, riduzione del risparmio di energia primaria) e la terza (art. 18, comma 5, mancato conseguimento per una delle due annualità successive alla data di fine lavori della qualifica di teleriscaldamento e/o teleraffrescamento efficiente) sono riconducibili al “ parziale conseguimento dei risultati attesi ”.

La seconda ipotesi (art. 18, comma 4) concerne la posposizione della data di fine lavori.

Più precisamente, la disposizione in parola stabilisce che “ Qualora in esito alla verifica di cui al comma 3 si evidenzino ritardi nel fine lavori degli interventi imputabili al beneficiario e superiori a 6 mesi rispetto al cronoprogramma trasmesso in sede di proposta progettuale, l’agevolazione spettante è rimodulata mediante applicazione di una riduzione dell’1% della stessa. La riduzione percentuale è applicata a decorrere dall’inizio del 7° mese di ritardo e per ogni mese di ritardo compiuto successivo, fermo restando la revoca dall’agevolazione stabilita dall’articolo 17 comma 1 in caso di superamento della data ultima per il fine lavori dell’intero progetto di cui all’articolo 5, comma 6 ”.

La “ verifica di cui al comma 3 ” è svolta dal Ministero con il supporto del SE e consiste, per quanto di interesse ai fini della presente controversia, in una “ verifica formale (…) del rispetto dei tempi di esecuzione dei lavori ” che concerne “ tutte le proposte progettuali approvate e ammesse in posizione utile nelle graduatorie ai fini dell’erogazione dell’agevolazione ” (art. 18, comma 3).

Le disposizioni in esame individuano quale oggetto della verifica il progetto approvato e ammesso in posizione utile all’interno della graduatoria, derivando da ciò che ogni modifica o variazione dello stesso intervenuta in un momento successivo all’approvazione della graduatoria è soggetta alla rimodulazione ove “ si evidenzino ritardi nel fine lavori degli interventi imputabili al beneficiario e superiori a 6 mesi rispetto al cronoprogramma trasmesso in sede di proposta progettuale ”.

19. Non merita condivisione l’argomentazione della ricorrente, secondo cui l’approvazione da parte dell’Amministrazione di una variazione del progetto, che comporti unicamente una modifica del cronoprogramma originario, sarebbe idonea a spostare in avanti il dies a quo per la verifica del rispetto del termine di fine lavori.

Tale argomentazione si scontra con la logica - ispirata ai principi di speditezza e di parità di trattamento - sottesa alla disciplina del contributo che, da un lato, ricollega il grado di premialità espresso attraverso il punteggio numerico al progetto cristallizzato nella domanda di partecipazione e, dall’altro, individua quale criterio di prevalenza in caso di parità di punteggio tra progetti “ l’ordine cronologico delle domande ” (art. 10, comma 8, dell’avviso, pag. 18).

Le modifiche e le variazioni progettuali derogano alla proposta cristallizzata nella graduatoria e, pertanto, possono condurre l’Amministrazione a disporre la riduzione ovvero la revoca del contributo.

La lex specialis non effettua il distinguo invocato dalla ricorrente con riguardo al momento cronologico in cui è intervenuta la modifica progettuale (prima dei lavori ovvero nel corso dei lavori), ma prevede un unico procedimento volto all’esame delle richieste di variazione progettuale formulate successivamente all’approvazione della graduatoria.

Ne consegue che al fine di stabilire il rispetto dei tempi di realizzazione è sempre necessario un confronto con la data di fine lavori indicata nel cronoprogramma del progetto originario.

20. Il carattere peculiare dell’avviso pubblico di cui si tratta è quello di consentire la possibilità di modifica del progetto originariamente presentato dopo la formulazione della graduatoria.

La possibilità di modifica del progetto non può tuttavia condurre a ritenere che, in caso di approvazione della variante, la nuova data di fine lavori proposta dal beneficiario si sostituisca ad ogni effetto a quella inizialmente indicata, poiché è proprio alla fase di valutazione del progetto originario che viene riferito “ l’obbligo di conseguimento di target e milestone degli obiettivi finanziari correlati alla realizzazione degli interventi contenuti nelle proposte progettuali, nei tempi previsti dai cronoprogrammi presentati, che devono essere opportunamente coordinati con le tempistiche di attuazione dettate dal PNRR, che nei loro limiti massimi sono stabilite come inderogabili. Rispetto a tali assunti, sono quindi state previste clausole di riduzione o di revoca delle agevolazioni riconosciute in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi previsti ” (Allegato 2 - Modalità di valutazione dei progetti, determinazione dei costi ammissibili e attribuzione dei punteggi di valutazione , par. A. Criteri generali di valutazione , pag. 32).

La correlazione tra il differimento della data di fine lavori e i criteri di valutazione si evince espressamente dalla circostanza che fra quest’ultimi è annoverata la “ cantierabilità del progetto in termini di tempi di realizzazione ” (doc. 2 prod. ric.; cfr. art. 6, comma 3, tabella 1, lett. c), cui è ricollegato un punteggio massimo attribuibile di 10 punti.

Tale parametro non è oggetto di rivalutazione nel corso del procedimento di approvazione della variante alla luce della nuova data di fine lavori proposta, dal che si ricava la conferma che il cambiamento della data di fine lavori originaria, incidendo sul cronoprogramma inizialmente individuato dal beneficiario, determina la riduzione dell’agevolazione.

Le considerazioni svolte non cambiano se si guarda al provvedimento di concessione del contributo che, all’art. 6, comma 5 riproduce in sostanza il contenuto dell’avviso pubblico.

L’interpretazione proposta dalla ricorrente va disattesa poiché, nel voler escludere il caso in esame dalla riduzione del contributo conseguente al mancato rispetto dei “ tempi previsti dai cronoprogrammi presentati ”, condurrebbe all’attribuzione di un contributo maggiore rispetto a quello spettante e, pertanto, si tradurrebbe in un’estensione dell’ambito di applicazione del beneficio “ oltre i limiti, i presupposti e le finalità stabilite dalla disciplina - eccezionale e derogatoria - che quel contributo contempla ” (Cons. Stato, sez. II, n. 6017/2025 cit.).

Dal punto di vista fattuale si osserva che lo slittamento della data di fine lavori è direttamente rinvenibile dalla proposta di variante presentata dalla società ricorrente (doc. 9 prod. MASE, par. 2.2, pag. 4 di 27).

Ne deriva l’infondatezza della censura volta a stigmatizzare un asserito travisamento dei presupposti di fatto e di diritto da parte dell’Amministrazione nell’apprezzare le condizioni di ammissione al finanziamento.

21. Del pari infondata è la critica rivolta all’interpretazione ministeriale che non terrebbe conto dell’imputabilità del ritardo al beneficiario, facendo invece conseguire ad ogni variazione progettuale che comporti la posposizione della data di fine lavori l’applicazione della riduzione del beneficio.

Nelle procedure di attribuzione degli incentivi la verifica dell’imputabilità del mancato rispetto del un termine finale di attivazione dell’impianto si incentra sul dato oggettivo dello scostamento temporale della nuova data rispetto a quella inizialmente fissata, non rilevando l’elemento soggettivo dell’operatore economico ( similiter , TAR Lazio, Roma, sez. III-ter, n. 7225/2025).

Secondo costante giurisprudenza “ il settore degli incentivi per la produzione di energia da fonti rinnovabili è permeato dal principio di autoresponsabilità nella produzione di dichiarazioni e di documenti da parte del soggetto titolare dell'impianto, anche al di là dell'elemento soggettivo sottostante: è onere dell'interessato fornire tutti gli elementi idonei a dar prova della sussistenza delle condizioni per l'ammissione ai benefici, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa, con la conseguenza che la produzione di documentazione non veritiera o non conforme, lungi dal configurare una violazione meramente formale, integra una violazione rilevante che osta all'erogazione degli incentivi in quanto impedisce di riscontrare, nell'impianto, la presenza dei requisiti indispensabili per il riconoscimento della tariffa richiesta ” (Cons. Stato, sez. II, n. 9976/2024).

22. Non è inoltre sostenibile che lo slittamento in avanti della data di fine lavori sia imputabile a circostanze sottratte alla sfera di controllo della ricorrente, quali la rinuncia di alcuni utenti all’allacciamento alla rete e la prescrizione da parte dell’ufficio d’ambito della Città Metropolitana di Milano di un volume minimo di fornitura da contrattualizzare, pari al valore stimato sulla base degli utenti originari. Si tratta di circostanze non suscettibili di essere valutate in base alla normativa che regola gli illeciti amministrativi e che, pertanto non assurgono al valore di esimente (TAR Lazio, Roma, sez. III-ter, n. 1775/2024). Ciò che rileva è unicamente l’oggettiva posposizione rispetto alla data di fine lavori indicata nel progetto originario, per cui in base al principio di autoresponsabilità il soggetto ammesso al contributo è comunque responsabile della sopravvenuta necessità di una modifica progettuale che determini una variazione del cronoprogramma già oggetto di positiva valutazione.

23. Non merita condivisione l’argomentazione sollevata dalla ricorrente nella memoria di replica in ordine all’integrazione postuma della motivazione da parte del Gestore, trattandosi di chiarimenti relativi alla rimodulazione del contributo le cui ragioni sono “ chiaramente intuibili ” sulla base del contenuto del provvedimento (Cons. Stato, sez. V, n. 4610/2012; sez. IV, n. 3376/2012; TAR Lazio, Roma, sez. III-s, n. 17671/2024).

24. Priva di pregio è la tesi della ricorrente secondo cui la rimodulazione del contributo rivelerebbe una logica punitiva (cfr. memoria in data 10 novembre 2025, pag. 4).

La giurisprudenza unionale ha chiarito che le misure amministrative non hanno natura sanzionatoria laddove comportano la revoca di un vantaggio indebitamente ottenuto a causa di irregolarità della pratica (CGUE, sez. V, sent. 26 maggio 2016, C‑260/14 e C‑261/14, UD MȚ e UD AC contro Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, punti 49-50).

Dato che la misura amministrativa della riduzione del contributo non ha natura di sanzione, nel procedimento in esame non assume rilevanza l’elemento soggettivo della condotta del beneficiario.

25. Non persuade l’argomentazione della ricorrente secondo cui, anche ove il progetto originario avesse già previsto la data di fine lavori poi inserita nella variante, il progetto sarebbe stato comunque ammesso al finanziamento e, inoltre, non avrebbe subito alcuna riduzione del contributo.

Tuttavia così non stato, poiché la nuova data di fine lavori - successiva di 21 mesi rispetto a quella indicata nel progetto originario - è stata inserita nella proposta di variante.

Come illustrato, il carattere peculiare della procedura in esame è quello di consentire al beneficiario del contributo di richiedere la modifica del progetto originariamente presentato e ammesso al contributo, ma l’approvazione di una modifica che comporti la posposizione della data di fine lavori entro il limite massimo stabilito ha quale conseguenza la riduzione del contributo stesso.

Alla stregua delle puntualizzazioni che precedono l’argomentazione della ricorrente si rivela puramente ipotetica, poiché presuppone che, al momento della presentazione della domanda di partecipazione, la società ricorrente avesse già stabilito la versione definitiva del piano degli allacci della rete di teleriscaldamento, circostanza che pacificamente si è verificata solo in un momento cronologico successivo alla formulazione della graduatoria dei progetti.

26. Non merita ingresso la tesi secondo cui il trattamento diverso assicurato a soggetti che abbiano presentato un progetto con la medesima data di fine lavori indicata dalla ricorrente in sede di variante lederebbe il principio costituzionale di uguaglianza e la par condicio competitorum .

La valutazione dell’Amministrazione concernente il differimento del termine di fine lavori - a differenza dei giudizi compiuti sul progetto originario e sui profili tecnico-operativi della variante - non presenta margini di discrezionalità. Trattandosi di attività vincolata, non possono sussistere né il vizio eccesso di potere per disparità di trattamento né le lamentate lesioni del principio di uguaglianza e della par condicio competitorum , “ il che è vieppiù dirimente in materia di erogazione di risorse finanziarie pubbliche, la cui attribuzione deve avvenire all’interno di un quadro di stretta interpretazione e di puntuale applicazione della normativa di riferimento ” (Cons. Stato, sez. II, n. 7278/2025).

La data di fine lavori indicata nel progetto originario è correlata con l’attribuzione del punteggio e, quindi, con l’ammissione al contributo (“ cantierabilità del progetto in termini di tempi di realizzazione ”; cfr. doc. 2 prod. ric.; art. 6, comma 3, tabella 1, lett. c), derivandone che, qualora la proposta di variante comporti un differimento dei tempi di esecuzione dei lavori, l’Amministrazione deve valutare la compatibilità con le tempistiche stabilite nell’avviso e disporre, a seconda dei casi, la riduzione ovvero la revoca del contributo.

Tali misure si collocano in piena compatibilità con i principi enunciati dalla giurisprudenza unionale in materia di contributi comunitari, secondo cui riconoscere all’Amministrazione unicamente il “ potere di ridurre il contributo in proporzione all'importo al quale si riferiscono le irregolarità accertate porterebbe a incentivare le frodi da parte dei richiedenti il contributo, in quanto questi ultimi rischierebbero in tal caso soltanto la perdita del beneficio delle somme indebitamente percepite ” (CGUE, sez. VI, 24 gennaio 2002, C-500/99 P, Conserve Italia / Commissione, punto 89).

27. Infondata è la censura relativa al superamento del termine di novanta giorni stabilito dall’avviso ai fini dell’espletamento dell’istruttoria del Gse sulla variante proposta. Si osserva che i termini di durata del procedimento hanno in generale natura ordinatoria, salvo il caso in cui vi sia una disposizione legislativa espressa di segno diverso (Cons. Stato, sez. IV, n. 7698/2022; sez. VI, n. 3307/2020). A seguito del decorso del termine di carattere ordinatorio e acceleratorio non viene meno il potere, il cui esercizio tardivo non vizia di per sé il provvedimento adottato (TAR Lazio, sez. III-ter, n. 12665/2023). Nel caso in esame alla dilatazione dei termini procedimentali ha contribuito la necessità di acquisire integrazioni all’istanza di variante, le quali sono state trasmesse dalla ricorrente in data 5 settembre 2024.

28. Alla luce delle considerazioni svolte le domande finalizzate ad ottenere l’annullamento dei provvedimenti gravati, la condanna del MASE alla corresponsione dell’importo del contributo originariamente riconosciuto e l’accertamento dell’inefficacia di atti sopravvenuti incidenti sulla disponibilità delle risorse destinate al finanziamento sono infondate.

29. Dall’infondatezza della domanda di annullamento deriva il respingimento della domanda di risarcimento del danno per equivalente proposta in subordine. Trattandosi di responsabilità da fatto illecito ai sensi dell’art. 2043 del cod. civ., il risarcimento può essere riconosciuto “ se l’esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che quest’ultimo avrebbe avuto titolo per mantenere o ottenere, secondo la dicotomia interessi legittimi oppositivi e pretensivi ” (Cons. Stato, Ad. Plen. 7/2021). Il fatto lesivo della posizione giuridica soggettiva di cui si chiede tutela “ deve essere collegato, con un nesso di causalità giuridica o funzionale, con i pregiudizi patrimoniali o non patrimoniali lamentati; occorre allora verificare la sussistenza dei presupposti di carattere oggettivo (ingiustizia del danno, nesso causale, prova del pregiudizio subito), e successivamente quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa della p.a.); con riferimento alla ingiustizia del danno, deve rilevarsi, altresì, che presupposto essenziale della responsabilità è l'evento dannoso che ingiustamente lede una situazione soggettiva protetta dall'ordinamento e, affinché la lesione possa considerarsi ingiusta, la lesione dell'interesse legittimo è condizione necessaria - anche se non sufficiente - per accedere alla tutela risarcitoria (Cons. Stato, sez. V, n. 8924/2023).

Nel caso di specie la legittimità dell’azione amministrativa elide in radice l’elemento dell’ingiustizia del danno, privando di rilevanza giuridica ai fini risarcitori il sacrificio patrimoniale subito dalla ricorrente, che deve ritenersi avvenuto secundum ius e iure .

30. In conclusione, il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti sono complessivamente infondati e, pertanto, devono essere respinti.

31. Le spese di giudizio seguono la soccombenza nei confronti del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica e del SE e sono liquidate come da dispositivo, mentre devono essere compensate nei rapporti con il Ministero dell’Economia e delle Finanze e con la Presidenza del Consiglio dei Ministri in ragione del diverso impegno difensivo. Non v’è luogo a provvedere nei confronti della parte non costituita in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Condanna la parte ricorrente alla rifusione delle spese del giudizio, liquidandole complessivamente in euro 4.000,00 (quattromila/00), di cui euro 2.000,00 (duemila/00) in favore del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica ed euro 2.000,00 (duemila/00) in favore del SE, oltre accessori come per legge, mentre le compensa nei rapporti con il Ministero dell’Economia e delle Finanze e con la Presidenza del Consiglio dei Ministri; nulla sulle spese nei confronti della Ecotermica Ciriè S.r.l., non costituita in giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EL CI, Presidente FF

IO GA, Referendario, Estensore

Giacomo Nappi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO GA	EL CI

IL SEGRETARIO