Pubblicato il 11/05/2026

N. 08675/2026 REG.PROV.COLL.

N. 14182/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14182 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Immobiliare IA AC S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Arturo Cancrini e Giulia Passino, con domicilio eletto presso lo studio Arturo Cancrini in Roma, piazza di San Bernardo, 101;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Michele Memeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

ES S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Maria Vertucci, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza San Saturnino n. 5;

per l’annullamento,

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della nota prot. n. QI 203172 del 17/10/2024, con cui Roma Capitale ha richiesto alle Società, ES S.r.l. e Immobiliare IA AC S.r.l., riunite nel Consorzio “La TA Stazione I”, in relazione al II stralcio funzionale del IAo di Zona B47 “La TA Stazione”, il versamento degli oneri di urbanizzazione in luogo della realizzazione delle relative opere a scomputo dei medesimi oneri, rivalutati ai sensi dei parametri Istat dal momento del rilascio del permesso di costruire;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, ancorché attualmente non conosciuti;

e con riserva di chiedere, in separato giudizio, il ristoro dei danni subiti e subendi in conseguenza dell’illegittimo provvedimento impugnato;

per quanto riguarda i primi motivi aggiunti proposti dalla Immobiliare IA AC S.r.l. il 28 gennaio 2025 e depositati in giudizio in pari data:

per l’annullamento

- del provvedimento di Roma Capitale prot. n. 5879 del 13.1.2025, recante “ Riscontro ” alle: “ note QI237580 del 29.11.2024, QI242495 del 5.12.2024, QI 248382 del 11.12.2024, QI 248392 del 11.12.2024 ” con cui la Immobiliare IA AC S.r.l. e il Consorzio “La TA Stazione I” hanno sia richiesto l’accesso al verbale della riunione del 9/05/2024, sia domandato la sospensione dell’ iter di versamento degli oneri di urbanizzazione al fine di procedere a una nuova rimodulazione del progetto delle OO.UU. del II stralcio funzionale del PdZ B47 “La TA Stazione”;

e con riserva di chiedere, in separato giudizio, il ristoro dei danni subiti e subendi in conseguenza dell’illegittimo provvedimento impugnato;

per quanto riguarda i secondi motivi aggiunti proposti dalla Immobiliare IA AC S.r.l. il 30 maggio 2025 e depositati in giudizio il 31 maggio 2025:

- del provvedimento prot. n. 102716 del 9/05/2025 con cui Roma Capitale ha disposto l’escussione della polizza fideiussoria n. UR0607691 e della relativa appendice rilasciate in data 27/05/2011 e 19/12/2012 dalla Atradius Credito y Caucion S.A. de Seguros y Reseaguros – Rappresentanza Generale per l’Italia (già Atradius Credit Insurance N.V.) alla Immobiliare IA AC S.r.l. a garanzia degli oneri di urbanizzazione da essa dovuti, preannunciando, al contempo, che con un separato provvedimento si sarebbe proceduto: “ ad avviare le procedure volte alla riscossione coattiva dell’importo dovuto a titolo di rivalutazione Istat ”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e della ES S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2026 la dott.ssa EN CA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e IT

1. Ex actis emerge quanto segue.

1.1 In seguito all’approvazione del IAo di Zona “B47 La TA Stazione”, Roma Capitale ha provveduto ad assegnare alla odierna ricorrente – allora “Giglio 3000 S.r.l.” - e alla controinteressata ES S.r.l., diritti edificatori sulle aree ricadenti nel perimetro dello stesso IAo di Zona, per la realizzazione di un intervento di edilizia sociale pubblica.

In particolare, con deliberazione del Commissario straordinario con i poteri della Giunta Comunale di Roma Capitale n. 21 del 9/4/2008, successivamente confermata con deliberazione G. C. n. 9 del 6/10/2010, si è proceduto all’assegnazione:

- alla Società ricorrente di una cubatura residenziale pari a mc 13.700 e una cubatura non residenziale pari a mc 6.000 a titolo di diritto di superficie, insistenti, nella loro totalità, nel predetto comparto;

- alla ES S.r.l. di una cubatura residenziale pari a mc 24.960, in proprietà, e una cubatura non residenziale pari a mc 5.000, a titolo di diritto di superficie, insistenti sempre nel predetto comparto.

1.2 Quindi, in data 15 settembre 2011, è stata stipulata apposita Convenzione ex art. 35 della Legge n. 865/1971 (repertorio n. 81212, raccolta n. 21446,) tra la “ GIGLIO 3000 Società a responsabilità limitata ” e l’Amministrazione capitolina, con cui quest’ultima ha concesso alla prima il diritto di superficie su area edificabile della superficie complessiva di mq 11.979 costituente parte del comparto “E/p” del predetto IAo di Zona, per la realizzazione di una volumetria “residenziale” di mc 13.700 e di un’ulteriore volumetria non residenziale di mc 6.000, e quantificato il relativo corrispettivo, comprensivo di una quota per oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, in Euro 1.232.151,00.

1.3 La Convenzione prevede che: “ Le somme spettanti quale quota per oneri di urbanizzazione e pari ad euro 1.232.151,00 dovranno essere versate in unica soluzione all'Amministrazione Capitolina prima del rilascio del permesso di costruire, salvo che l'Amministrazione stessa non intenda affidare al cessionario l'esecuzione diretta delle opere di urbanizzazione a scomputo di detto contributo previo espletamento da parte del cessionario medesimo delle procedure pubblicistiche di affidamento del relativo appalto ai sensi del Decreto Legislativo 163/2006. ”

Conseguentemente, la medesima Convenzione dispone che le opere di urbanizzazione primaria e secondaria: “ saranno eseguite direttamente da Roma Capitale in base ai tempi di attuazione del IAo ovvero, se l'Ente stesso delibererà in tal senso, saranno eseguite direttamente dal cessionario ovvero dai cessionari del IAo, coordinati esclusivamente tra loro con le forme consortili o societarie che l'Ente riterrà più idonee, a scomputo del corrispettivo di cessione riferito alla quota-parte afferente a dette opere, […] ”.

1.4 Pertanto, la odierna ricorrente (allora Giglio 3000 S.r.l.), avendo intenzione di realizzare direttamente le opere di urbanizzazione di che trattasi a scomputo dei relativi oneri, il 23/11/2011 ha aderito al Consorzio già esistente (costituito tra altri concessionari di diritti edificatori nel medesimo IAo di Zona), denominato “La TA Stazione I” (d’ora in poi Consorzio).

1.5 Ancora prima, peraltro, la Giglio 3000 S.r.l. e la ES S.r.l. avevano chiesto a Roma Capitale, giusta nota protocollata in entrata al prot. gen. n. 24283 del 28/03/2011, di costituire un sub-consorzio per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione afferenti al solo comparto E, nel quale entrambe erano assegnatarie di diritti edificatori per la realizzazione di interventi di edilizia convenzionata.

L’Amministrazione capitolina ha, quindi, acconsentito alla realizzazione di uno stralcio funzionale (II stralcio) inerente alle opere di urbanizzazione relative al predetto comparto, con la conseguenza che le opere di urbanizzazione all’interno del IAo di Zona “B47 La TA Stazione” sono state suddivise in I stralcio e II stralcio.

1.6 Le opere relative al I stralcio, previa approvazione del relativo progetto e sottoscrizione di apposita Convenzione integrativa con l’Amministrazione comunale, risultano ultimate, collaudate e formalmente consegnate alla stessa Amministrazione. Per quanto concerne il II stralcio, il relativo progetto esecutivo è stato presentato dal Consorzio, con nota del 28/01/2016, acquisita al prot. n. QI 15211/2016 di Roma Capitale, quindi sottoposto a Conferenza dei servizi e successivamente approvato con determinazione dirigenziale n. repertorio QI/810/2018 e n. protocollo QI/104861/2018 del 19/06/2018.

1.7 Successivamente, tuttavia, la ES S.r.l. ha presentato a Roma Capitale un’istanza di accesso agli atti (protocollata in entrata al n. QI 17564 del 31/01/2019) con la quale ha, altresì, formulato alcune riserve in ordine alla fattibilità del progetto relativo alle opere di urbanizzazione del II stralcio, presentato dal Consorzio alla predetta Conferenza dei Servizi e approvato con la surrichiamata determinazione dirigenziale n. rep. QI/810/2018.

1.8 Con nota prot. n. QI 43720 del 13/03/2019, l’Amministrazione comunale ha, quindi, riscontrato detti rilievi, rappresentando che i documenti richiesti erano oggetto di approfondimenti istruttori finalizzati alla valutazione di una possibile variazione progettuale.

1.9 Conseguentemente Roma Capitale, con nota prot. n. QI 189538 del 10/12/2019 (reiterata con nota prot. n. QI 24213 del 13/02/2020), ha chiesto al Consorzio di predisporre uno studio di fattibilità tecnico ed economica che prevedesse l’eliminazione delle criticità riscontrate all’indomani dell’approvazione del prefato progetto esecutivo.

1.10 Successivamente, tuttavia, poiché il II stralcio prevedeva, tra le varie opere, anche il completamento degli interventi del I stralcio, quali il tappettino di usura della viabilità nonché il completamento dei marciapiedi, opere non più differibili per garantire la pubblica incolumità, esse sono state realizzate da AL S.p.a. (Società in house della Regione Lazio), in forza di un protocollo d’intesa approvato con Deliberazione della Giunta capitolina n. 96 del 26/05/2020 tra la Regione e Roma Capitale.

1.11 Quindi, il D.P.A.U., con nota prot. n. QI 154350 del 21/12/2020, ha invitato il: “ Consorzio La TA Stazione I ad elaborare il progetto generale definitivo delle opere di urbanizzazione di completamento rispetto a quanto previsto nel progetto definitivo approvato con D.D. n. 51 del 17.01.2008 e a quanto realizzato con il primo stralcio. ”

1.12 Successivamente, il medesimo Ufficio, con nota prot. n. QI 37881 dell’1/03/2021, ha chiesto al Consorzio di rimodulare anche il progetto relativo al II stralcio, eliminando gli interventi edilizi rientranti nel protocollo d’intesa; richiesta reiterata con le note prott. n. QI 172845 dell’11/10/2021 e n. QI 103032 del 16/06/2022, la quale ultima preannunciava, altresì, che, in caso di mancata presentazione del progetto definitivo delle opere di urbanizzazione afferenti al II stralcio entro 30 giorni, il Comune avrebbe proceduto a richiedere il versamento degli importi relativi agli oneri concessori previsti.

1.13 Peraltro, essendo rimaste prive di riscontro tutte le precedenti note (prott. nn. QI 24213 del 13/02/2020, QI 154350 del 21/12/2020, QI 37881 dell’1/03/2021, QI 172845 dell’11/10/2021, QI 103032 del 16/06/2022), l’Amministrazione comunale resistente, con nota prot. n. 7528 del 16/01/2023, ha diffidato i consorziati a presentare il progetto richiesto entro 30 giorni o, in alternativa, a versare gli oneri di urbanizzazione dovuti, avvertendo che, in difetto, avrebbe attivato il procedimento di escussione delle relative polizze fideiussorie.

1.14 A siffatta richiesta ha replicato la ES S.r.l. con propria nota QI 18227/2023 del 1° febbraio 2023 con la quale, pur contestando il tenore della medesima richiesta, si è dichiarata disponibile a corrispondere gli oneri di che trattasi, seppur con modalità rateale, come previsto dal regolamento comunale (disponibilità ribadita con la nota prot. QI 23105 del 6/02/2023).

1.15 Successivamente, a seguito di due riunioni tenutasi, rispettivamente il 2/02/2023 (giusta verbale Prot. n. QI 40001 del 3/02/2023) e dell’8/02/2023, presso il Comune di Roma Capitale, quest’ultimo, con nota del 13/02/2023 Prot. n. QI 25589, ha chiesto al Consorzio sia: “ di predisporre gli atti di propria competenza per permettere alla società in argomento ”, cioè alla ES S.r.l., “ di adempiere agli obblighi convenzionali ”, in altri termini di versare gli oneri di urbanizzazione dovuti, sia di rimodulare il “ progetto del II stralcio che verrà affidata a scomputo ai sensi del D. lgs. 50/2016 ”, escludendo le opere (afferenti al I stralcio), che erano state ultimate, collaudate, consegnate e affidate alla Regione Lazio ai sensi del prefato protocollo, ancorché originariamente inserite nel II stralcio.

1.16 Successivamente, tuttavia, Roma Capitale, con nota prot. n. QI 214281 del 30/11/2023, nel riscontrare la nota prot. n. QI 212219 del 28/11/2023 - con cui l’odierna controinteressata aveva reiterato la propria richiesta di procedere al pagamento, con modalità rateali, degli oneri di urbanizzazione di che trattasi -, ha ritenuto che la richiesta non potesse essere accolta, sul presupposto che il Consorzio aveva presentato, con note prot. n. QI 116602 del 4/07/2023 e prot. n. QI 205098 del 20/11/2023, il progetto definitivo di rimodulazione delle opere afferenti al II stralcio finanziato con gli oneri dovuti sia dalla ES S.r.l. sia dalla Immobiliare IAsaccoccia S.r.l.; che, inoltre, non era stata deliberata l’espromissione espressa della ES S.r.l. dal medesimo Consorzio e che, in ogni caso, il venir meno dell’importo dovuto da quest’ultima avrebbe rischiato di compromettere la completa realizzazione delle opere del II stralcio.

Ancora prima, infatti, il D.P.A.U., con nota prot. n. QI 120665 del 7/07/2023, aveva rilevato alcune incongruenze del predetto progetto di rimodulazione e richiesto i correlati perfezionamenti di carattere tecnico-progettuale.

Successivamente, a seguito della presentazione da parte del Consorzio del progetto rimodulato (prot. QI 205098 cit.) e dell’apporto degli aggiornamenti richiesti, il medesimo progetto è stato trasmesso, con nota prot. QI 34207 del 16/02/2024, all’allora denominato Dipartimento CSIMU ed al Dipartimento Mobilità, ai fini dell’acquisizione dei rispettivi pareri di competenza.

Il Dipartimento CSIMU, con nota prot. QN 41968/2024 del 6/03/2024 (prot. Dip. PAU QI 48566/2024), ha espresso parere tecnico favorevole in ordine alla congruità tecnico-economica dell’opera, mentre il Dipartimento Mobilità Sostenibile e Trasporti ha richiesto ulteriori integrazioni istruttorie [prot. QG/9247/2024 del 4/03/2024 (prot. Dip PAU QI 46081/2024)].

Conseguentemente, con nota prot. n. QI 52153 del 12/03/2024, il D.P.A.U. ha trasmesso al Consorzio il suddetto parere del Dipartimento Mobilità e Trasporti, richiedendo gli adeguamenti di competenza al progetto di rimodulazione presentato, e fissando a tal fine il termine perentorio di 30 giorni.

In riscontro a tale richiesta, tuttavia, il Consorzio ha inviato a Roma Capitale una propria nota dell’8/04/2024 (in atti al prot. n. QI 74687 dell’11/04/2024) con cui ha segnalato: “ l'opportunità di un incontro essendo emerse criticità in relazione alle opere in oggetto sostanzialmente riconducibili a diverso intendimento del Consorziato di 2° Stralcio ES S.r.l. di non eseguire le opere nell'ambito della struttura consortile…Atteso quanto sopra e rilevato che il progetto relativo alle opere di 2° stralcio in corso di definitiva approvazione da parte di codesta amministrazione è stato modulato tenendo conto dell'ammontare delle somme dovute a carico dei consorziati ES S.r.l. e IAsaccoccia S.r.l appare evidente che il diniego opposto dalla ES non renderebbe possibile l'esecuzione dell'opera per come attualmente progettata.

Alla luce di quanto sopra nella qualità di Legale Rappresentante del Consorzio La TA Stazione 1, Vi chiedo di voler fissare una riunione per poter valutare insieme la situazione ed adottare, nell'interesse dell'Amministrazione e dei Consorziati, gli opportuni provvedimenti, anche in relazione al possibile scioglimento del consorzio per sopravvenuta impossibilità di conseguire lo scopo consortile ”.

Quindi, in data 9/05/2024 si è tenuta, presso la Direzione Edilizia Pubblica del D.P.A.U, la riunione richiesta dal Consorzio, cui hanno preso parte i rappresentanti dell’odierna ricorrente, della ES S.r.l., del Presidente del Consorzio e del Progettista delle opere.

Nel corso di tale riunione il rappresentante della ES S.r.l. ha confermato di voler versare gli oneri di urbanizzazione riferiti al proprio intervento edilizio, anziché avvalersi dell’istituto della realizzazione a scomputo. Conseguentemente il Presidente del Consorzio ha rappresentato che la mancata disponibilità della ES S.r.l. alla esecuzione delle opere a scomputo, venendo meno una quota delle necessarie risorse finanziarie, avrebbe rischiato di compromettere l’attuazione dello stralcio funzionale di progetto. Il rappresentante della odierna ricorrente, invece, ha confermato la propria disponibilità alla realizzazione delle opere di urbanizzazione a scomputo dei relativi oneri.

A sua volta, l’Ufficio procedente, nel prendere atto di quanto dichiarato dal Consorzio e dalle Società consorziate (tra cui l’odierna ricorrente), ha rilevato come il mancato rispetto degli impegni assunti dalle medesime Società nel realizzare le opere di urbanizzazione a scomputo degli oneri fosse foriero di gravi conseguenze e ricadute sull’Amministrazione comunale, che si sarebbe vista costretta alla realizzazione di una nuova progettazione delle opere, da inserire nel Programma Triennale delle Opere Pubbliche, con conseguenti notevoli ritardi attuativi, oltre all’aumento dei costi delle stesse opere per effetto degli aggiornamenti dei prezziari regionali.

In ogni caso, gli oneri di urbanizzazione sarebbero stati oggetto di rivalutazione secondo i parametri Istat dal momento del rilascio dei relativi titoli abilitativi edilizi all’attualità, al netto di quanto già versato come contributo per il I stralcio funzionale. Inoltre, il Consorzio, nella qualità di stazione appaltante, avrebbe dovuto revocare il codice CUP presso l’ANAC, motivo per il quale non sarebbero stati riconosciuti oneri per le spese di progettazione.

È sopraggiunta, quindi, la nota prot. n. QI 203172 del 17/10/2024, con cui Roma Capitale, preso atto dell’esito della prefata riunione, ha chiesto a entrambe le consorziate, ES S.r.l. e Immobiliare IAsaccoccia S.r.l., il pagamento pro quota degli oneri de quibus , quantificandone l’ammontare complessivamente dovuto dalla odierna ricorrente in € 1.329.447,52.

2. Avverso la predetta richiesta è insorta la odierna ricorrente con atto di gravame notificato alle controparti il 16/12/2024 e depositato in giudizio il 27/12/2024, rassegnando il seguente unico, articolato, motivo di gravame rubricato:

“ VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 DELLA COSTITUZIONE E DELL’ART. 1, COMMA 2-BIS, DELLA L. N. 241/1990

VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEI PRINCIPI DI ECONOMICITÀ, EFFICIENZA ED EFFICACIA DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA

VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEL PRINCIPIO DI TUTELA DELL’AFFIDAMENTO LEGITTIMO

ECCESSO DI POTERE PER ISTRUTTORIA ASSENTE E DIFETTO DI MOTIVAZIONE, TRAVISAMENTO IN TO E IT, IRRAGIONEVOLEZZA, ILLOGICITÀ E INCOERENZA, DIFETTO DI PROPORZIONALITÀ E INGIUSTIZIA MANIFESTA ”.

Con questo unico mezzo di gravame, la ricorrente ha dedotto che la nota gravata è illegittima per una pluralità di ragioni tra loro strettamente interconnesse, che attengono sia al travisamento dei presupposti di fatto sia alla violazione dei principi fondamentali dell’azione amministrativa.

In primo luogo, Roma Capitale ha richiesto all’odierna ricorrente il pagamento degli oneri di urbanizzazione relativi al II stralcio delle OO.UU. del IAo di Zona B47 “La TA Stazione I” muovendo dall’erroneo assunto che la IA AC e il Consorzio non si trovassero più nelle condizioni di procedere alla loro realizzazione. Tale conclusione, tuttavia, è del tutto priva di supporto fattuale e giuridico e discende da un palese travisamento della posizione espressa dalla ricorrente, la quale ha costantemente e inequivocabilmente manifestato – in proprio e tramite il Consorzio – la volontà di dare seguito all’esecuzione delle opere secondo il progetto approvato nel 2018 e le successive rimodulazioni richieste dall’Amministrazione e puntualmente recepite.

Sotto un concorrente profilo, l’illegittimo arresto del procedimento progettuale è, ad avviso della ricorrente, il risultato diretto dell’atteggiamento ondivago e contraddittorio serbato per anni da Roma Capitale sull’assetto delle opere del II stralcio, caratterizzato da indicazioni incoerenti e spesso discordanti provenienti da diversi Dipartimenti comunali (in particolare P.A.U. e Mobilità), che hanno ingenerato confusione e rallentato sistematicamente l’ iter di approvazione. Emblematico, in tal senso, è il caso della rotatoria A‑E‑2, dapprima richiesta dal Dipartimento Mobilità, poi espunta dal D.P.A.U. per incompatibilità urbanistica e successivamente riesumata senza motivazione e assegnata ad AL S.p.a.

Il Consorzio, e con esso la ricorrente, è stato così costretto a rimaneggiare più volte il progetto esecutivo approvato con la determinazione dirigenziale n. rep. QI/810/2018, per sanare criticità asseritamente non imputabili ad errori progettuali, bensì al mancato coordinamento interno dell’Amministrazione comunale e alla mancata approvazione della Variante-ter al IAi di Zona de quo . Ne emerge con chiarezza, secondo l’impostazione attorea, che l’attuale situazione di stallo non è riconducibile ad alcun inadempimento della IA AC, ma esclusivamente all’operato dell’Ente resistente.

La Società ricorrente, quindi, lamenta che la decisione di Roma Capitale di avocare a sé la progettazione e la realizzazione di tutte le opere del II stralcio poggia su una consapevole e arbitraria distorsione della posizione della ricorrente e del Consorzio, atteso che, in più occasioni, anche in sede di interlocuzione diretta (da ultimo nella riunione del 9/05/2024) la IA AC ha ribadito la propria disponibilità a realizzare la quota di opere di propria competenza, dando sempre seguito alle richieste dell’Amministrazione.

È vero che il ricorso proposto dalla ES S.r.l. ha indotto il Consorzio a rappresentare le possibili criticità derivanti da un’eventuale fuoriuscita della TA; tuttavia, tali riflessioni, condivise lealmente con Roma Capitale, sono sempre state qualificate come agevolmente superabili mediante una rimodulazione progettuale o una diversa organizzazione consortile. Lo stesso Consorzio, con nota del 26/11/2024, e la IA AC con successiva missiva, hanno espressamente chiarito che ciò non comportava né l’impossibilità né l’incapacità di portare a termine l’esecuzione delle OO.UU. di cui è causa, anche eventualmente per il solo tramite della ricorrente.

La tesi dell’Amministrazione comunale è, inoltre, smentita dai propri precedenti, e in particolare dalla nota prot. QI 25589 del 13/02/2023, con cui Roma Capitale ha ammesso il pagamento degli oneri da parte della TA – odierna controinteressata - e dichiarato di attendere dal Consorzio la rimodulazione del progetto del II stralcio da affidare a scomputo. Risulta, pertanto, incoerente e irragionevole il successivo repentino mutamento di indirizzo, culminato nella decisione di intestarsi un nuovo progetto esecutivo utilizzando le risorse di entrambe le consorziate.

Del resto, deduce la Società ricorrente, un’eventuale fuoriuscita della ES S.r.l. non ha mai costituito un ostacolo oggettivo alla realizzazione delle opere del II stralcio, come dimostra il fatto che il progetto è stato in passato rimodulato senza conseguenze anche per trasferire alcune opere ad altri soggetti, come AL S.p.a. La presunta scopertura finanziaria non avrebbe comportato alcuna mancanza di risorse per Roma Capitale, che avrebbe potuto impiegare gli oneri versati per realizzare le opere in collaborazione con la IA AC o mediante la sostituzione del soggetto consorziato uscente, senza neppure modificare il progetto del 2023 in corso di approvazione.

Ancor più grave è l’affermazione del: “ mancato rispetto degli impegni assunti dalle società consorziate ”, apertamente smentita dalle risultanze documentali e del tutto incompatibile con la condotta della ricorrente, che non ha mai rinunciato all’esecuzione delle opere. Su tale presupposto infondato poggia un evidente difetto di motivazione, aggravato dall’omessa valutazione di soluzioni alternative meno lesive, nonché dall’asserzione – anch’essa inconferente – relativa alla mancanza dei requisiti di stazione appaltante, prospettata unicamente in via eventuale e cautelativa, per un’ipotesi mai verificatasi (cioè la cessazione del Consorzio).

Il provvedimento impugnato viola, inoltre, ad avviso della ricorrente, i principi di buon andamento, economicità, efficienza, efficacia, buona fede e leale collaborazione. Dopo oltre sei anni di continue richieste di adeguamento progettuale, giunti a ridosso dell’approvazione definitiva, azzerare l’intero percorso per ripartire da un nuovo progetto costituisce una scelta manifestamente antieconomica, sproporzionata e contraria all’interesse pubblico alla celere realizzazione delle OO.UU., nonché lesiva del legittimo affidamento maturato dalla IA AC.

Sono, infine, del tutto apodittici e privi di fondamento i richiami al: “ grave danno all’Amministrazione ” e al “ notevole ritardo nei tempi di realizzazione, oltre all’aumento dei costi delle stesse opere per effetto degli aggiornamenti dei prezziari Regionali ” imputati alle consorziate per giustificare la rivalutazione Istat degli oneri. I ritardi e gli aumenti dei costi derivano esclusivamente dalle erratiche e contraddittorie determinazioni dell’Amministrazione, che ha ripetutamente rimesso in discussione il progetto per sanare proprie incongruenze interne, specie in relazione alla vicenda della rotatoria A‑E‑2 e alla mancata approvazione della Variante‑ter al IAo di Zona.

Da tali vizi discende l’illegittimità anche delle ulteriori determinazioni contenute nel provvedimento, ivi incluse la rivalutazione degli oneri secondo i parametri Istat, la revoca del CUP al Consorzio, il mancato riconoscimento delle spese di progettazione sostenute e la prospettata escussione della fideiussione prestata dalla ricorrente a garanzia della esecuzione delle opere di cui è causa.

Il ricorso è dunque volto, in via principale, all’annullamento del provvedimento impugnato e alla condanna dell’Amministrazione ad accertare la piena fattibilità delle OO.UU. con il necessario coinvolgimento della IA AC, utilizzando il progetto già elaborato o, al più, rimodulandolo. In via subordinata, si chiede la riedizione del potere previa valutazione di ogni soluzione alternativa alla decisione di Roma Capitale di procedere all’autonoma approvazione di un nuovo progetto e alla correlata realizzazione in proprio delle OO.UU. del II stralcio avvalendosi degli oneri versati anche dalla IA AC.

In via ulteriormente gradata, qualora fosse ritenuta legittima la richiesta di pagamento degli oneri di urbanizzazione, l’importo di € 1.329.447,52 quantificato nel provvedimento gravato dovrà comunque essere decurtato, ad avviso della Società ricorrente: a) delle somme pretese a titolo di rivalutazione Istat; b) delle spese di progettazione sostenute dal Consorzio, per non meno di € 45.000; c) dei costi affrontati dalla IA AC per la realizzazione anticipata delle OO.UU. del II stralcio necessarie a rendere agibili gli edifici residenziali già costruiti, per non meno di € 74.865,00; d) nonchè dei premi della polizza fideiussoria corrisposti dalla ricorrente per le annualità successive all’approvazione del progetto esecutivo con d.d. n. rep. QI/810/2018, per non meno di € 46.379,40, trattandosi complessivamente di oneri non imputabili alla ricorrente ma all’inerzia e alle contraddizioni di Roma Capitale.

3. Il 24/012025 Roma Capitale, già costituitasi in giudizio il 2/01/2025, ha depositato una memoria difensiva con cui ha eccepito l’inammissibilità e, comunque, l’infondatezza del ricorso ex adverso proposto, affermando sia che la mancata esecuzione delle OO.UU. del II stralcio deve imputarsi a esclusiva responsabilità del Consorzio e, in particolare, alle vicissitudini interne a quest’ultimo, alle quali Roma Capitale deve reputarsi del tutto estranea, sia che alla ricorrente non è riconosciuto un diritto soggettivo allo scomputo - rimanendo il riconoscimento di tale possibilità demandata alle valutazioni libere e discrezionali dell’Amministrazione capitolina, con conseguente richiesta di reiezione sia del ricorso sia della tutela cautelare con esso richiesta.

4. Il 24/01/2025 si è costituita in giudizio la controinteressata ES S.r.l. mediante il deposito di una memoria di costituzione e difesa con cui ha eccepito, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso introduttivo per difetto sia di interesse ad agire – in quanto, al più, il provvedimento gravato avrebbe dovuto essere impugnato dal Consorzio - sia di legittimazione attiva della Società ricorrente – ritenuta titolare di una mera aspettativa di fatto alla realizzazione a scomputo delle opere di che trattasi - e, comunque, l’infondatezza del ricorso. Nel merito, infatti, la ES S.r.l. ha eccepito l’insussistenza di un diritto della ricorrente a eseguire direttamente le OO.UU. a scomputo degli oneri altrimenti dovuti, essendo la relativa pretesa rimessa a una valutazione ampiamente discrezionale dell’Amministrazione comunale. Inoltre, nella specie: “ Si deve considerare, per di più, come l’Amministrazione resistente sia stata obbligata nell’adottare il provvedimento impugnato dalla Società ricorrente proprio a fronte dell’inerzia serbata dal Consorzio La TA Stazione I rispetto alla realizzazione proprio delle OO.UU. afferenti il II stralcio funzionale del suddetto PdZ; circostanza, questa, che esclude anche l’esistenza di qualsivoglia legittimo affidamento in capo alla stessa Società ricorrente.

Né sembra sussistere la violazione, da parte di Roma Capitale, dei principi del buon andamento, di efficacia ed efficienza, lamentata dalla Società ricorrente, giacché il provvedimento quivi impugnato è volto certamente ad accelerare la realizzazione delle OO.UU. di che trattasi, considerato che il Consorzio, a mezzo di cui la Società ricorrente intenderebbe realizzare le stesse opere in contestazione, oltre che da innumerevoli solleciti alla predisposizione del progetto, non si è lasciato scalfire, nell’interrompere la propria inerzia, neppure da apposita diffida dell’Amministrazione Capitolina, lasciando inesorabilmente scadere il termine con la stessa assegnatogli precedentemente all’adozione del provvedimento quivi impugnato (cfr., nota prot. n.7528 del 16 gennaio 2023 doc. n.3). ”

5. Con ricorso per motivi aggiunti, notificato alle controparti in data 28/01/2025 e depositato in giudizio in pari data, la IA AC S.r.l. ha impugnato la nota specificata in epigrafe, - con cui Roma Capitale, in riscontro ad apposita richiesta della medesima IA AC e del Consorzio, ha confermato il proprio precedente provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo, nonché negato alla IA AC la sospensione del procedimento avviato sia per eseguire direttamente le OO.UU. di cui è causa sia per riscuotere i relativi importi - reputandola affetta, per illegittimità derivata, dagli stessi vizi dedotti avverso gli atti gravati con il ricorso introduttivo.

5.1 In aggiunta, la ricorrente ha articolato un solo mezzo di gravame inedito che sarà partitamente esaminato nel prosieguo.

6. In data 22/02/2025 la ES S.r.l. ha depositato una memoria difensiva con cui ha esteso ai motivi aggiunti le eccezioni d’inammissibilità già sollevate in relazione al ricorso introduttivo, per difetto sia di legittimazione attiva sia di interesse ad agire, sotto plurimi profili. In particolare, ad avviso della controinteressata, la Società ricorrente avrebbe agito a tutela di un interesse legittimo, quello alla esecuzione diretta delle opere di che trattasi, che, tuttavia, farebbe capo esclusivamente a un soggetto terzo, cioè il Consorzio - il quale non è neppure parte del presente giudizio -, per modo che alcuna utilità concreta potrebbe derivare alla ricorrente dall’eventuale accoglimento del ricorso e dei motivi a esso aggiunti. Inoltre, la ES S.r.l. ha eccepito l’inammissibilità del ricorso in quanto sarebbe diretto a sollecitare una decisione da parte dell’adito G.A. riservata al merito dell’azione amministrativa, al di fuori delle ipotesi di giurisdizione estesa al merito tassativamente previste dall’art. 133 c.p.a. A tale riguardo, la ES S.r.l. ha evidenziato che l’Amministrazione comunale, alla stregua dell’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001 e della stessa Convenzione sottoscritta con la Società ricorrente, è titolare di una vera e propria facoltà , cioè di una situazione giuridica soggettiva che si sostanzia nella libertà di determinarsi secondo un comportamento consentito dall’ordinamento, quindi pienamente legittimo, e come tale non coercibile per ordine del Giudice.

Nel merito la ES S.r.l. ha eccepito l’infondatezza anche dei motivi aggiunti, sostenendo la conformità del provvedimento con essi gravato: “ sia al disposto di cui all’articolo 16, D.P.R. n. 380/2001, sia a tutti quei principi invocati dalla stessa Società ricorrente, cui deve sempre ispirarsi l’agere amministrativo, quali il buon andamento, l’imparzialità, l’economicità, efficienza ed efficacia, oltreché della ragionevolezza.

Al riguardo, infatti, è sufficiente considerare il numero di anni che sono trascorsi senza che il Consorzio – e per esso la stessa Società ricorrente – facesse alcunché per giungere il prima possibile alla effettiva realizzazione delle OO.UU. afferenti il II stralcio funzionale del PdZ B 47 La TA Stazione, nonostante esso si configuri come l’unico effettivo interesse da perseguire ”.

7. In pari data, anche la IA AC S.r.l. ha versato in atti una memoria difensiva con cui ha replicato alle eccezioni di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva e di interesse a ricorrere sollevate dalla Società controinteressata, affermando che, benchè consorziate, entrambe le Società rimangono obbligate in proprio al versamento della quota degli oneri concessori dovuta per le OO.UU., in quanto uniche titolari dei diritti edificatori nel comparto considerato, e, quindi, le sole legittimate a contestare la decisione di Roma Capitale di richiedere il versamento dei predetti oneri in luogo dell’esecuzione diretta delle relative opere. Ha dedotto, in particolare, la Società ricorrente che: “ Il Consorzio La TA per contro, ha sempre svolto, e continua a svolgere, i soli compiti di rappresentanza, collaborazione logistica, supporto organizzativo per il tramite di una struttura tecnica comune e di coordinamento con l’Amministrazione capitolina, senza assumere nei sui confronti alcun tipo di di-retta obbligazione. ”

7.1 Sotto il profilo della eccepita (da ES) inammissibilità del ricorso per difetto di interesse in capo alla Società ricorrente, che sarebbe titolare di una mera aspettativa di fatto alla realizzazione a scomputo delle opere di cui è causa, la medesima ricorrente ha dedotto, invece, di avere maturato una pretesa giuridicamente qualificata e differenziata rispetto a tale realizzazione, sulla scorta sia del nulla osta concesso da Roma Capitale in favore della odierna ricorrente e della controinteressata a costituire un sub consorzio proprio in vista della realizzazione a scomputo delle opere del II stralcio (poi rinunciata in favore dell’adesione al Consorzio) sia dell’iniziale approvazione del progetto esecutivo delle medesime opere e delle successive interlocuzioni riguardanti la sua rimodulazione. Secondo la prospettazione attorea tali elementi dimostrerebbero la piena legittimazione e l’interesse della IA AC: “ al ripristino della volontà manifestata dall’Amministrazione capitolina, sin dal 2011, di consentire la realizzazione delle opere a scomputo da parte dell’odierna ricorrente e di ES. ”

8. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti, notificato alle controparti in data 30/05/2025 e depositato in giudizio in data 31/05/2025, la Società ricorrente ha impugnato il provvedimento prot. n. 102716 del 9/05/2025 - con cui Roma Capitale ha disposto l’escussione della polizza fideiussoria e della relativa appendice rilasciate alla odierna ricorrente a garanzia del pagamento degli oneri di urbanizzazione di cui è causa -, reputandolo affetto, per illegittimità derivata, dagli stessi vizi già dedotti con il ricorso introduttivo e con i primi motivi aggiunti, che ha testualmente riprodotto nella presente sede.

9. Il 27/06/2025 la Società controinteressata ha versato in atti una memoria difensiva con cui, oltre a ribadire le eccezioni d’inammissibilità/improcedibilità/infondatezza già sollevate con i precedenti scritti, ha eccepito un ulteriore profilo di inammissibilità del ricorso ex adverso proposto, fondato sulla sopravvenuta scadenza, già nell’anno 2023, del IAo di Zona per cui è causa (B47 “La TA Stazione”), con l’asserita conseguenza che: “ non può più darsi attuazione alla esecuzione di opere di urbanizzazione, per di più non ancora approvate dall’Amministrazione. Né, nel caso che ci occupa, risulta essere stato approvato un programma pluriennale di lavori pubblici per le opere di urbanizzazione, in sostituzione delle originarie previsioni del IAo di Zona ”.

10. In prossimità dell’udienza di trattazione del merito della controversia, i difensori delle parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive posizioni.

11. All’udienza pubblica del 27 gennaio 2026, all’esito della discussione orale, la causa è stata introitata in decisione.

12. In via preliminare, deve essere esaminata e disattesa l’eccezione d’inammissibilità del ricorso (e dei primi e secondi motivi aggiunti) per difetto d’interesse a ricorrere sollevata dalla difesa della controinteressata.

Non vi è dubbio, infatti, che tutti gli atti gravati sono immediatamente lesivi della posizione giuridica soggettiva vantata dalla Società ricorrente, la quale, in qualità di concessionaria di diritti edificatori nel comparto edilizio di cui è causa, è direttamente onerata del versamento degli oneri di urbanizzazione o, in alternativa, della realizzazione diretta delle relative opere a scomputo dei medesimi oneri. Con la conseguenza che ogni determinazione amministrativa incidente sulle modalità di assolvimento di tali obblighi è idonea a riflettersi direttamente nella sfera giuridica della stessa Società, senza che possa assumere rilievo, in senso contrario, la circostanza che, nell’ipotesi di realizzazione diretta delle opere, essa sia tenuta ad avvalersi di una struttura consortile, vale a dire di un organismo tecnico preposto a coadiuvarne l’attività, assicurandone il coordinamento con quella delle altre Società concessionarie, nonché a rappresentarla nelle interlocuzioni esterne e a curare l’espletamento delle procedure finalizzate all’affidamento delle medesime opere.

Deve, pertanto, riconoscersi in capo alla ricorrente una posizione giuridica qualificata e differenziata, direttamente incisa dagli atti impugnati, con conseguente configurabilità di un interesse concreto e attuale all’annullamento degli stessi.

12.1 Del pari non è idonea a escludere l’interesse a ricorrere in capo alla IA AC la dedotta sopravvenuta inefficacia del IAo di Zona di cui trattasi, posto che l’art. 17, comma 3, l. 17 agosto 1942, n. 1150, che disciplina la c.d. ultrattività residuale dei piani particolareggiati decaduti per decorso del tempo stabilisce che: “ decorso il termine stabilito per la esecuzione del piano particolareggiato, questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione ”, soggiungendo che resta: “ fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare, nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti, gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso ”.

La costante interpretazione giurisprudenziale di tale norma (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 23/08/2021, n. 6012) ha condotto, in una ottica costituzionalmente orientata, a chiarire che l’intervenuta decadenza del piano (per il decorso del tempo fissato ex lege per la sua attuazione) non determina automaticamente l’inedificabilità delle aree oggetto della pianificazione ed il conseguente blocco di ogni attività nella zona, dovendosi ritenere consentito il completamento delle opere di urbanizzazione in corso di realizzazione e l’edificazione, in conformità alle prescrizioni urbanistiche di zona (cioè secondo gli indici di edificabilità praticati secondo il piano) nelle aree già lottizzate e dotate delle opere di urbanizzazione (cfr., tra le molte, Cons. giust. reg. Sicilia 18 novembre 2019 n. 974).

L’evidente ragione di tutto ciò riposa nell’esigenza di evitare che l’assetto urbanistico della zona resti, a causa della decadenza del Pip, in uno stato di permanente disordine e che la pianificazione resti parzialmente inattuata e l’edificazione incompleta (o incompiuta) rispetto alle previsioni.

Il citato art. 17, quindi, ha la duplice funzione di precludere - per un verso - la proroga sine die di piani attuativi mai avviati (o rimasti inattuati o quasi del tutto inattuati) ed ormai scaduti (e presumibilmente obsoleti in quanto non più conformi alle mutate esigenze urbanistiche), e di salvare - per altro verso - le opere già realizzate, consentendo comunque (al fine di evitare un “danno urbanistico/ambientale” maggiore rispetto a quello cagionato dalla visione della incompiutezza delle opere) il completamento urbanistico delle aree nelle quali la pianificazione sia stata correttamente avviata, consentendo, cioè, la ultimazione delle opere di urbanizzazione in corso e la ordinata edificazione, in conformità agli indici praticati nella zona secondo le disposizioni del piano stesso (cfr., in tal senso, Cons. Stato, Sez. IV, 14 aprile 2020 n. 2390).

12.2 L’ulteriore eccezione d’inammissibilità del ricorso introduttivo e dei primi e secondi motivi aggiunti, sollevata dalla difesa della controinteressata per asserito difetto di legittimazione attiva della ricorrente, sarà, invece, affrontata nel prosieguo della presente sentenza.

13. Tanto premesso, il Collegio osserva che sia la domanda principale sia la domanda proposta in via subordinata alla stessa devono essere respinte, in quanto infondate nel merito, mentre l’ultima domanda formulata in via di ulteriore subordinazione deve essere accolta in parte qua , nei limiti, nei sensi e secondo le precisazioni che saranno di seguito esposte.

14. In via preliminare e in termini generali occorre rilevare che l’art. 16, comma 2, d.P.R. n. 380/2001, fa riferimento alla realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione da parte del titolare del permesso di costruire, “ a scomputo totale o parziale della quota dovuta ”, purché ciò avvenga “ con le modalità e le garanzie stabilite dal Comune ”.

14.1 Più precisamente, la disposizione, intitolata “ Contributo per il rilascio del permesso di costruire ”, prevede testualmente che: “ La quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione va corrisposta al comune all'atto del rilascio del permesso di costruire e, su richiesta dell’interessato, può essere rateizzata. A scomputo totale o parziale della quota dovuta, il titolare del permesso può obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione […] con le modalità e le garanzie stabilite dal comune, con conseguente acquisizione delle opere realizzate al patrimonio indisponibile del comune. ”

14.2 Sul “versante giurisprudenziale”, in ordine alla esclusione dello scomputo qualora lo stesso non sia previsto nella convenzione di lottizzazione e/o assentito in maniera esplicita dall’Amministrazione comunale (come nel caso di specie), il Collegio ritiene di poter rinviare, anche ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 88, comma 2, lett. d) del c.p.a., anzitutto a Cons. Stato, sez. II, sentenza 21 ottobre 2019, n. 7119, p. 8 e 8.1., secondo cui: “[...] la quota del contributo di costruzione commisurata agli oneri di urbanizzazione "assolve alla prioritaria funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona, con la precisazione che per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l'area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l'esigenza di utilizzare più intensamente quelle già esistenti" (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 7 maggio 2015, n. 2294). [...] La natura di prestazione patrimoniale imposta che connota gli oneri concessori, in ciascuna delle due componenti, fa sì che l'eventuale decurtazione della parte di essi correlata al beneficio collettivo riveniente dalla presenza delle opere di urbanizzazione non consegua automaticamente neppure all'avvenuta documentata realizzazione delle stesse da parte del privato istante, laddove l'amministrazione non abbia assentito al richiesto scomputo... ”. Si è pure precisato che: “ l'esenzione totale o parziale dal pagamento degli oneri di urbanizzazione deve provenire non già da un'autonoma determinazione del titolare della concessione edilizia, bensì da un atto della p.a. procedente alla realizzazione delle opere stesse, anche di natura convenzionale, che fissi il tipo e l'entità delle opere ammesse a scomputo e la quota di oneri che su tale presupposto non è dovuta ” (Cons. Stato, Sez. IV, sent. 26 settembre 2009 n. 6442).

14.3 In termini sostanzialmente analoghi, nel dictum del Consiglio di Stato, Sez. II, 9 gennaio 2020, n. 215, p. 3, si afferma che l’art. 16 della L. n. 10/1977: “ in assenza di un accordo con l'Amministrazione volto a consentire la realizzazione diretta - di parte - delle opere di urbanizzazione in luogo del pagamento degli oneri di urbanizzazione, il soggetto che esercita lo "ius aedificandi" è tenuto ad adempiere a detto obbligo tramite la dazione di una somma di denaro. L'ammissione allo scomputo, infatti, costituisce oggetto di una valutazione ampiamente discrezionale da parte dell'Amministrazione - che può ben optare per soluzioni diverse senza obbligo di specifica motivazione -, senza che l'interessato possa vantare un diritto soggettivo al riguardo ”.

14.4 Applicando le coordinate ermeneutiche sopra richiamate al caso di specie, il Collegio osserva, in via preliminare, che non è dato rinvenire alcun atto di assenso comunale allo scomputo, né tale assenso può essere desunto dalla determinazione dirigenziale n. rep. QI/810/2018 del 19/06/2018, recante l’approvazione del progetto esecutivo delle opere relative al II stralcio.

Ed invero, successivamente all’adozione di tale provvedimento, l’odierna controinteressata, mediante istanza di accesso agli atti prot. n. QI 17564 del 31/01/2019, ha evidenziato come il progetto de quo ricomprendesse anche opere afferenti al I stralcio e, soprattutto, ha rappresentato che: “ da informazioni assunte in via informale, sembrerebbe che sia stato presentato in conferenza di servizi un progetto relativo unicamente alle opere del secondo stralcio; tuttavia detto progetto, realizzato circa 10 anni fa, non tiene conto dell'attuale stato dei luoghi, prevedendo opere non più idonee […] ”.

Tali rilievi sono stati ritenuti fondati dall’Amministrazione capitolina, la quale ha avviato un’apposita attività istruttoria, accertando la necessità di procedere a una rimodulazione del progetto, al fine di superare le criticità emerse.

È stato, pertanto, instaurato un ulteriore procedimento amministrativo volto all’adozione, in contraddittorio con il Consorzio, di un progetto opportunamente rimodulato. Tuttavia, detto procedimento non è giunto a conclusione, atteso che il progetto nella versione rimodulata non è stato né predisposto né, a fortiori , approvato dall’Amministrazione resistente, posto che, come anticipato nella parte in fatto, alle reiterate richieste (ben cinque dal 13/02/2020 al 16/06/2022) di rimodulazione formulate dall’Amministrazione non ha fatto seguito alcun riscontro da parte del Consorzio; soltanto in un momento successivo, e a fronte dell’espresso avvertimento che, in caso di ulteriore inerzia del Consorzio, si sarebbe proceduto alla riscossione degli oneri di urbanizzazione dovuti ovvero, in difetto, all’escussione delle garanzie fideiussorie prestate dalle Società consorziate, la ES S.r.l. ha manifestato la volontà di procedere al versamento degli oneri, rinunciando così all’opzione — peraltro mai formalizzata — della realizzazione diretta delle opere a scomputo dei medesimi oneri.

A fronte di tale sopravvenienza, il Comune ha sollecitato il Consorzio ad adottare gli atti necessari a consentire alla prefata Società il versamento degli oneri dovuti, invitandolo, contestualmente: “ a procedere alla rimodulazione del progetto del II stralcio […] si ravvisa che la mancata risposta entro 15 giorni […] comporterà l'avvio della procedura di riscossione delle polizze fideiussorie nei confronti dei soggetti inadempienti. ” (cfr. comunicazione Prot. n. QI 25589 del 13/02/2023).

Il Consorzio ha riscontrato tale richiesta mediante la presentazione del progetto rimodulato delle opere del II stralcio, il quale, tuttavia, ha continuato a contemplare anche gli oneri di urbanizzazione dovuti della ES S.r.l. Conseguentemente, l’Amministrazione, nel riscontrare: “ la nota ”, prot. QI 211219 del 28/11/2023, “ inviata dalla Soc ES srl. con la quale viene comunicata l'intenzione di versare gli oneri di urbanizzazione ai sensi dell'art. 16 DPR 380/01 in favore di Roma Capitale in alternativa alla realizzazione delle OO.UU a scomputo dei suddetti oneri. ”, ha rilevato “ al riguardo che il Consorzio in indirizzo, in rappresentanza delle soc. consorziate Soc. Immobiliare IAsaccoccia e ES srl, con nota prot. O1 205098 del 20.11.2023 ha presentato il progetto definitivo di rimodulazione delle OO.UU afferenti al II° stralcio funzionale interamente finanziato dagli operatori sopra indicati per il quale è in corso l’iter approvativo.

Si ritiene pertanto che la richiesta avanza[ta] dalla Soc ES srl, soprattutto in assenza di espressione esplicita del Consorzio sulla eventuale estromissione della stessa società, non possa essere accolta in ragione della inderogabilità di procede[re] con la completa realizzazione delle opere che di contro, verrebbero compromesse venendo meno l'importo dovuto dalla stessa società. ” (cfr. nota Prot. n. QI 214281 del 30/11/2023).

Ne deriva, pertanto, che benché già nel febbraio del 2023 – dopo quasi due anni e mezzo di inerzia del Consorzio - la ES S.r.l. avesse manifestato la volontà di versare a Roma Capitale gli oneri dovuti per le OO.UU., ancora a fine novembre del medesimo anno il progetto delle opere del II stralcio rimodulato presentato dal Consorzio continuava a fondarsi anche sul contributo economico della predetta Società, sicchè, solo a fronte della richiesta del 12/03/2023, prot. QI 52153, dell’A.C. di apportare al medesimo progetto gli aggiustamenti richiesti dal Dipartimento Mobilità e Trasporti, il Consorzio ha sollecitato un incontro con Roma Capitale, rappresentando che: “ il diniego opposto dalla ES non renderebbe possibile l'esecuzione dell'opera per come attualmente progettata. ”

14.5 Alla luce di tali elementi, le insistite deduzioni della parte ricorrente, secondo cui essa: “ avrebbe sempre dato seguito ai […] comandi progettuali dell’Ente ”, risultano non solo sfornite di adeguato supporto probatorio, ma altresì smentite dagli atti di causa, dai quali emerge che le plurime richieste di rimodulazione formulate dall’Amministrazione comunale sono rimaste prive di riscontro dal Consorzio e dalla IA AC.

14.6 Per modo che palesemente infondata è, altresì, l’affermazione secondo cui: “ tale decisione ”, cioè quella del 17/10/2024 prot. n. 203172, “ è stata assunta dopo 6 anni di defatiganti richieste di rimodulazione dell’assetto progettuale già approvato con D.D. n. 810/2018, volte non di rado a sanare dissidi “interni” tra diversi Dipartimenti e, ciò nonostante, sempre riscontrate dal Consorzio La TA. ”

14.7 In realtà, dalla corretta ricostruzione in fatto discendono tre ordini di conseguenze.

In primo luogo, non può ritenersi perfezionato l’assenso dell’Amministrazione comunale alla realizzazione delle opere di urbanizzazione del II stralcio a scomputo degli oneri dovuti, in difetto della predisposizione del relativo progetto definitivamente rimodulato secondo le indicazioni impartite dall’A.C.

In secondo luogo, la mancata adozione di detto progetto non è imputabile al comportamento asseritamente “ ondivago e contraddittorio ” del Comune di Roma, bensì, dapprima, all’inerzia (protrattasi per quasi due anni e mezzo) del Consorzio e, successivamente, al venir meno del contributo economico della odierna controinteressata.

In terzo luogo, il provvedimento impugnato risulta assistito da adeguata e congrua motivazione.

In proposito, va richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui la decisione sul se, quando e come realizzare opere pubbliche di urbanizzazione primaria attiene a scelte di politica urbanistica e di allocazione delle risorse, sindacabili in sede giurisdizionale nei soli limiti della manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento, limiti che, nel caso in esame, non sono stati superati (Consiglio di Stato, sez. IV, 16/03/2026, n. 2167; idem , 17/07/2023, n. 6946; sez. II, 8/01/2020 n. 153; sez. IV, 25/06/2019, n. 4343).

Le suddette conclusioni non risultano infirmate neppure alla luce della missiva del 26 novembre 2024 inviata dal Consorzio a Roma Capitale, con la quale il primo ha fatto riferimento alla necessità: “ di rimodulare l’organizzazione consortile, pur nelle difficoltà determinate dalle decisioni della ES S.r.l. ” e all’impegno: “ di adoperarsi al fine di consentire la rimodulazione del progetto relativo al II Stralcio e l’esecuzione delle opere da parte del Consorzio, anche eventualmente attraverso il coinvolgimento di altri consorziati o altri operatori qualificati (che possono eventualmente agire come da Stazione Appaltante) ”.

Tali affermazioni si appalesano, tuttavia, generiche e inidonee a incidere sulla ricostruzione dei fatti.

14.8 Inoltre, deve ritenersi inammissibile – come correttamente eccepito dalla difesa della controinteressata - la pretesa della parte ricorrente volta a ottenere una pronuncia che imponga all’Amministrazione resistente di completare l’ iter di approvazione del progetto definitivo delle opere di cui è causa: “ consentendo alla IA AC di eseguire la propria quota di OO.UU, utilizzando la provvista finanziaria proveniente dagli oneri versati dalla ES, […] coinvolgendo […] altri operatori consorziati, o […] la stessa AL o soggetti assimilati ”, trattandosi di domanda che investe direttamente il merito dell’azione amministrativa, caratterizzata, nella materia de qua , da amplissima discrezionalità, come chiarito.

Non merita accoglimento neppure la prospettazione relativa alla sostituibilità della ES S.r.l. con altra TA, posto che nel comparto E/p le uniche due titolari di diritti edificatori risultano essere la odierna ricorrente e la ES appunto, la cui posizione giuridica non è fungibile con quella di un altro consorziato, atteso che per consolidata giurisprudenza: “ Il contributo per gli oneri di urbanizzazione, previsto in coerenza con la natura onerosa del permesso di costruire, costituisce un corrispettivo di diritto pubblico, perché legato, sia pure in senso non sinallagmatico, al titolo autorizzatorio ”.

Onde deve ritenersi privo di fondamento l’assunto secondo cui sarebbe sufficiente: “ senza neanche il bisogno di cambiare di una virgola il progetto del 2023 in corso di approvazione, reperire un altro soggetto che semplicemente sostituisca la controinteressata ”.

14.9 Inoltre, non solo la posizione della ES S.r.l. deve ritenersi infungibile con quella di altra Società TA, ma anche l’ulteriore soluzione prospettata dalla parte ricorrente, secondo cui Roma Capitale potrebbe consentirle l’esecuzione diretta delle OO.UU. del II stralcio di sua spettanza, facendosi carico - direttamente o per mezzo di altro soggetto pubblico qual è AL S.p.a. - della restante parte, da finanziarsi mediante gli oneri versati dalla stessa ES, non può trovare accoglimento.

Tale opzione, infatti, oltre a incidere direttamente sul merito dell’azione amministrativa - come già evidenziato, connotato da ampia discrezionalità —, postulerebbe, in ogni caso, la predisposizione ex novo del progetto esecutivo delle opere per cui è causa, progetto che dovrebbe essere integralmente ricalibrato sulla sola posizione della ricorrente, con conseguente alterazione dell’assetto originariamente definito e dell’equilibrio complessivo dell’intervento.

14.10 Alla luce del complessivo quadro fattuale e giuridico sopra delineato, deve altresì escludersi il dedotto difetto di motivazione, risultando il provvedimento impugnato congruamente e ragionevolmente motivato, tenuto conto dell’inerzia del Consorzio nel riscontrare le plurime richieste di rimodulazione del progetto esecutivo provenienti da Roma Capitale, della sopravvenuta defezione della controinteressata nonchè dell’ampia discrezionalità che connota la scelta amministrativa di autorizzare la realizzazione delle OO.UU. a scomputo dei relativi oneri.

14.11 Da quanto precede discende, infine, che, nella fattispecie di cui è causa, non risultano neppure violati i principi fondamentali dell’azione amministrativa – segnatamente quelli di buon andamento, economicità, efficienza, efficacia, buona fede e leale collaborazione - non essendo la mancata approvazione del progetto rimodulato imputabile a negligenza dell’Amministrazione comunale.

15. Il che conduce alla sicura reiezione della prima e della seconda domanda di annullamento del provvedimento impugnato, formulate con il ricorso introduttivo del presente giudizio.

16. Di contro, la (terza) domanda formulata in via di subordinazione — e, dunque, sotto condizione del mancato accoglimento delle predette domande — è fondata in parte qua e deve, pertanto, essere accolta solo parzialmente.

16.1 In particolare, essa merita accoglimento nella parte in cui la Società ricorrente deduce l’illegittimità della rivalutazione monetaria pretesa dal Comune, calcolata mediante applicazione di coefficienti moltiplicativi agli importi effettivamente dovuti dalla ricorrente in relazione ai permessi di costruire n. 680/2011 e n. 200/2012, pari, rispettivamente, a € 706.490,49 ed € 372.249,02.

Se, infatti, sulle somme così determinate sono dovuti gli interessi legali dalla data del dovuto fino all’integrale pagamento, non risulta invece dovuta — diversamente da quanto preteso dall’Amministrazione resistente — la rivalutazione monetaria, trattandosi pacificamente di debiti di valuta, soggetti al principio nominalistico, fatti salvi esclusivamente gli effetti della mora debendi ai sensi dell’art. 1224 c.c., e non di debiti di valore (sul punto, amplius , cfr. la sentenza di questa Sezione n. 3346/2026 del 23 febbraio 2026).

16.2 Deve, per contro, essere disattesa la pretesa della parte ricorrente di ottenere la decurtazione delle predette somme sia delle spese sostenute dal Consorzio, per la quota di propria competenza, per la progettazione esecutiva delle opere di urbanizzazione del II stralcio, per un importo non inferiore a € 45.000,00, sia degli oneri di progettazione e costruzione sostenuti dalla medesima ricorrente per la realizzazione anticipata delle opere del II stralcio necessarie a rendere agibili gli edifici residenziali già edificati, per un importo non inferiore a € 74.865,00.

Come già anticipato, la giurisprudenza amministrativa, con orientamento costante — che il Collegio condivide — ha chiarito che l’ammissione allo scomputo delle opere di urbanizzazione realizzate dal titolare del permesso di costruire costituisce oggetto di una valutazione ampiamente discrezionale della pubblica amministrazione, dal momento che un vero e proprio diritto ad ottenere la detrazione sorge per il privato, a fronte della realizzazione di opere di urbanizzazione ovvero all’impegno di realizzarle, solo a seguito di un’accettazione espressa e consensuale da parte della stessa Amministrazione. In difetto di autorizzazione o di accordo espresso di questa sullo scomputo delle nuove opere dall’ammontare dei relativi oneri, il titolare del titolo edilizio non dispone, pertanto, di alcuna pretesa tutelata diretta a portare in detrazione il valore delle opere eseguite dal contributo di urbanizzazione dovuto (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, sentenza 29/10/2020 n. 6642; T.A.R. Puglia, Bari, sez. III, 4/02/2019, n. 158; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 10/04/2018, n. 954).

Ne discende, pertanto, che lo scomputo del valore delle opere di urbanizzazione non configura un diritto dell’operatore, ma una mera possibilità, per la quale occorre sempre il consenso e l’autorizzazione dell’Amministrazione; conseguentemente, ove nessun atto di assenso – come nella specie - sia stato espresso in ordine allo scomputo degli oneri concessori dovuti, ovvero sulla possibile compensazione tra questi ultimi e le spese sostenute dalla ricorrente per la progettazione e la realizzazione delle opere ( id est , in mancanza di accordo), la ricorrente è in ogni caso tenuta al pagamento integrale degli oneri concessori dovuti (T.A.R. Veneto, Venezia, sez. II, 15/07/2019, n. 835).

16.3 Inoltre, e ad abundantiam , il Collegio osserva che la ricorrente non ha neppure assolto l’onere probatorio su di essa gravante, volto a dimostrare che la necessità di rimodulare il progetto esecutivo delle opere di cui è causa, inizialmente approvato con determinazione dirigenziale n. rep. QI/810/2018, sia imputabile alla condotta dell’Amministrazione comunale, e non anche a profili di imperizia e/o negligenza del Consorzio. È, al contrario, dimostrato che la mancata conclusione dell’ iter di rimodulazione del progetto de quo è essenzialmente riconducibile alla prolungata inerzia del Consorzio e alla successiva determinazione della ES S.r.l. di procedere al versamento della quota di oneri di urbanizzazione di propria spettanza in favore di Roma Capitale.

16.4 Da quanto precede discende, altresì, la non spettanza delle somme pretese a titolo di: “ oneri derivanti dai premi della polizza fideiussoria che la ricorrente ha prestato a garanzia della realizzazione delle OO.UU. per le annualità successive all’approvazione del progetto esecutivo con D.D. n. 810 del 19.6.2018, nelle quali ha avuto luogo il forzato rinnovo delle attività progettuali a carico della Società ricorrente, per non meno di € 46.379,40 ”.

16.5 Alla luce delle considerazioni sin qui esposte, la (terza) domanda proposta in via di ulteriore subordinazione deve essere accolta nei limiti sopra precisati, con conseguente declaratoria di illegittimità della rivalutazione monetaria pretesa dall’Amministrazione resistente sugli importi dovuti dalla ricorrente a titolo di oneri di urbanizzazione, ferma restando la debenza dei soli interessi legali dalla data dell’esigibilità fino all’effettivo soddisfo.

Devono, invece, essere respinte tutte le ulteriori domande e pretese avanzate dalla ricorrente in relazione alla dedotta compensazione e/o decurtazione degli oneri concessori, in quanto infondate.

17. Appurata l’infondatezza di parte delle censure spiegate con il ricorso introduttivo, deve conseguentemente escludersi la possibilità di accoglimento delle medesime doglianze, prospettate sotto il profilo dell’invalidità derivata con i primi e i secondi motivi aggiunti.

17.1 Del pari insuscettivo di positiva delibazione è l’unico mezzo di gravame inedito dedotto con i primi motivi aggiunti, rubricato: “ ILLEGITTIMITÀ PROPRIA E DERIVATA - VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 DELLA COSTITUZIONE E DELL’ART. 1, COMMA 2-BIS, DELLA L. N. 241/1990 - VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEI PRINCIPI DI ECONOMICITÀ, EFFICIENZA ED EFFICACIA DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA - VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEL PRINCIPIO DI TUTELA DELL’AF-FIDAMENTO LEGITTIMO - ECCESSO DI POTERE PER ISTRUTTORIA ASSENTE E DIFETTO DI MOTIVAZIONE, TRAVISAMENTO IN TO E IT, IRRAGIONEVOLEZZA, ILLOGICITÀ E INCOERENZA, DIFETTO DI PROPORZIONALITÀ E INGIUSTIZIA MANIFESTA ”.

17.2 Con questa serie di censure la ricorrente lamenta, in primo luogo, che l’Amministrazione comunale ha affermato solo tardivamente (cioè con la nota prot. n. 5879 del 13/01/2025) che il progetto non sarebbe: “ più rimodulabile ai fini di ottenere uno stralcio funzionale” , senza fornire alcuna motivazione tecnica a sostegno di tale assunto.

Tale affermazione, del tutto apodittica e arbitraria, evidenzia, ad avviso della ricorrente, la carenza motivazionale di entrambi i provvedimenti impugnati, tanto più che nel primo di essi non vi era alcun riferimento a una simile impossibilità.

L’Amministrazione, inoltre, non ha minimamente valutato l’ipotesi di approvare il progetto nello stato attuale, per poi individuare un diverso soggetto disponibile a realizzarlo congiuntamente alla Società ricorrente, utilizzando la provvista finanziaria derivante dal versamento degli oneri della controinteressata.

Infine, appare contraddittorio e illogico sostenere che il progetto non sia più utilmente rimodulabile, laddove, al tempo stesso, l’Amministrazione ipotizza di farsene carico direttamente o di affidarne la realizzazione a terzi.

17.3 La censura è infondata sotto plurimi profili.

In primo luogo, essa postula un onere di motivazione che non grava su Roma Capitale, tanto più che, nel caso di specie, la decisione del Comune di procedere direttamente all’esecuzione delle opere del II stralcio risulta adeguatamente giustificata dalla sopravvenuta impossibilità di realizzare dette opere a scomputo secondo l’assetto originariamente delineato, in ragione del venir meno dell’apporto della TA ES S.r.l.

Inoltre, come già evidenziato, la prospettata sostituzione di quest’ultima con altra TA (peraltro, solo genericamente evocata dalla Società ricorrente) non è neppure astrattamente ammissibile, atteso che gli oneri concessori – sub specie di oneri dovuti per le opere di urbanizzazione primaria e secondaria – trovano la propria giustificazione causale – anche ove non si voglia parlare di una vera e propria corrispettività – pur sempre nella titolarità dei diritti edificatori, che, però, nel comparto E/p, fanno capo esclusivamente alla odierna ricorrente e, appunto, alla ES S.r.l.

È evidente, dunque, che la soluzione prospettata dalla parte ricorrente si appalesa non solo generica, ma anche priva di plausibilità, tanto sotto il profilo pratico quanto sotto quello tecnico-giuridico.

Di contro, l’iniziativa di Roma Capitale di procedere al completamento delle opere mancanti in via diretta, avvalendosi degli oneri dovuti dalla ricorrente e dalla controinteressata, risulta coerente con il quadro fattuale prima delineato e sorretta da adeguata motivazione.

17.4 Né è ravvisabile alcuna contraddizione logica tra una non più praticabile rimodulazione del progetto delle opere del II stralcio, in ragione del venir meno della disponibilità della Società ES a concorrere pro quota alla realizzazione delle medesime opere, e la decisione dell’Amministrazione comunale di farsi carico della redazione di un nuovo progetto, da attuare secondo le modalità che la stessa Amministrazione, nell’esercizio dell’ampia discrezionalità ad essa spettante, riterrà più opportune.

17.5 In secondo luogo, la Società ricorrente contestata l’asserito tentativo del Comune resistente di attribuire al Consorzio la responsabilità della mancata estromissione della ES S.r.l., evidenziando che, in realtà, è la stessa ES che, pur avendo presentato al Comune un’istanza per il versamento degli oneri per le opere di urbanizzazione in luogo della relativa esecuzione a scomputo, non ha mai intrapreso alcuna iniziativa concreta per uscire dal Consorzio o sottrarsi agli obblighi assunti. In particolare, la Società controinteressata non ha mai esercitato il diritto di recesso previsto dall’art. 15 dello Statuto, né ha impugnato, nelle forme e sedi deputate, le deliberazioni assembleari con cui sono stati approvati l’avvio della rimodulazione (delibera del 20/04/2023) e il completamento del progetto, sebbene fosse regolarmente convocata alle assemblee, alle quali peraltro risultava assente da tempo.

Va inoltre considerato che, secondo l’art. 16 dello Statuto consortile, l’esclusione di un consorziato può fare seguito esclusivamente all’inadempimento di uno degli obblighi derivanti dal rapporto consortile, circostanza che nel caso di specie non si sarebbe verificata, poiché ES S.r.l. non si è mai opposta formalmente alla rimodulazione del progetto deliberata in assemblea e Roma Capitale non ha in alcun modo avallato lo svincolo della medesima Società avendola, almeno fino al provvedimento del 17/10/2024, sempre ritenuta vincolata all’esecuzione delle opere del II stralcio.

17.6 Si tratta di un’argomentazione manifestamente infondata, posto che, a fronte della condotta della ES S.r.l. palesemente inadempiente degli obblighi consortili (segnatamente a quello di cui all’art. 17 dello Statuto, consistente nel dovere: “ di rispettare il presente contratto consortile ”), l’Assemblea consortile avrebbe potuto e dovuto deliberarne, peraltro a maggioranza assoluta dei voti consortili, l’esclusione ex art. 16 dello Statuto. Nondimeno, il Consorzio ha deliberatamente scelto di non percorrere tale via, e, anzi, nonostante la sollecitazione di Roma Capitale a consentire alla ES S.r.l. di versare gli oneri dovuti, ha proceduto alla presentazione di un progetto esecutivo delle opere di che trattasi rimodulato, computando anche le risorse finanziarie della ES S.r.l., benchè quest’ultima avesse manifestato la ferma volontà di procedere al versamento in favore dell’A.C. degli oneri dovuti per le medesime opere.

Tali circostanze trovano puntuale conferma – non solo nelle summenzionate note prott. n. QI 25589 del 13/02/2023 e n. QI 214281 del 30/11/2023 – ma anche nel verbale dell’assemblea ordinaria del Consorzio del 20 aprile 2023, dal quale risulta che il relativo legale rappresentante ha informato: “ i presenti che le opere del II stralcio saranno realizzate “a scomputo” dalle società consorziate di II stralcio sulla base della progettazione esecutiva in corso di predisposizione da parte degli organi tecnici della P. – società cui è stato a suo tempo affidato il coordinamento tecnico – amministrativo del P.d.Z. e che sarà poi oggetto di delibera di approvazione da parte del Comune.

Nel caso in cui la TA X, oggi assente ancorché regolarmente convocata, si rendesse inadempiente a tali obblighi, il Consorzio procederà, a norma dello Statuto, alla sua esclusione dalla compagine consortile dandone comunicazione all’Amministrazione ai fini dell’escussione della relativa polizza fideiussoria. ”

Risulta, pertanto, evidente come il Consorzio fosse pienamente consapevole della possibilità — e, se del caso, della necessità — di procedere all’esclusione della odierna controinteressata dalla compagine consortile. Cionondimeno, nella successiva seduta dell’8 novembre 2023, di tale evenienza non si fa più menzione e, anzi, l’Assemblea: “ procede alla discussione e deliberazione sul punto 2 all'ordine del giorno avente ad oggetto l'approvazione del progetto di rimodulazione delle OO.UU.PP. del II Stralcio funzionale a scomputo degli oneri concessori condiviso in data 11 ottobre u.s. con l'amministrazione comunale.

Prende la parola 1'Ing. Ciccio che illustra succintamente il progetto e le sue funzioni come RUP, quindi comunica all'assemblea consortile di aver trasmesso, con pec del 10 ottobre 2023, agli Uffici tecnici del Comune il progetto rimodulato e condiviso con l'amministrazione.

Dopo ampia discussione l'assemblea all'unanimità approva, dando mandato al Presidente ed al RUP di procedere al deposito formale del progetto presso la competente amministrazione in vista dei successivi adempimenti concernenti inter alia la stipula della convenzione integrativa. ”

Ne consegue che, nonostante la ferma volontà della ES S.r.l. di procedere al versamento degli oneri di urbanizzazione in favore del Comune resistente, l’Assemblea ordinaria del Consorzio, nella seduta dell’8/11/2023 (cfr. pag. 5 del relativo verbale), pretermesso quanto pure correttamente prospettato nella precedente seduta, non solo non ha deliberato l’esclusione della predetta Società - pur in presenza del quorum necessario, pari a 515,0787 millesimi -, ma ha approvato il progetto di rimodulazione delle opere del II stralcio, predisposto computando anche le somme dovute dalla medesima Società.

Alla luce di tali elementi, risulta smentita per tabulas , oltre che dalla complessiva ricostruzione fattuale, la deduzione della parte ricorrente secondo cui sarebbe stato il comportamento “ambiguo ed incoerente ” di Roma Capitale, che avrebbe ritenuto la controinteressata vincolata all’esecuzione diretta delle OO.UU., a impedire la sua estromissione dal Consorzio; estromissione che è, invece, interamente ascrivibile a una precisa volontà del Consorzio.

17.7 Né assume rilievo dirimente il riferimento contenuto nel medesimo verbale (pag. 5) all’art. 15 dello Statuto consortile, ai sensi del quale: “ nessuno dei Consorziati potrà recedere volontariamente dal Consorzio senza il consenso di tutti gli altri ”.

In quella sede, infatti, l’Assemblea ha dato atto che: “ Non essendoci il numero necessario per deliberare il recesso non si procede ad alcuna deliberazione, fermo restando che il Presidente valuterà la possibilità di inserire la richiesta nell’ordine del giorno della prossima assemblea e, comunque, a pervenire alla liberazione dalle garanzia prestate in favore dell’amministrazione comunale delle Consorziate di primo stralcio. ”

In altri termini, se è vero che non ricorrevano le condizioni per deliberare il recesso volontario della ES S.r.l. — subordinato al consenso unanime dei consorziati, quindi anche della IA AC — è altrettanto vero che ben avrebbe potuto essere deliberata, in presenza del quorum richiesto, l’esclusione della medesima ai sensi dell’art. 16 dello Statuto, opzione che il Consorzio ha consapevolmente scelto di non esercitare.

17.8 Secondo la prospettazione attorea, poi, sarebbe del tutto infondato l’assunto, contenuto nella nota del 13/01/2025, secondo cui la durata del Consorzio risulterebbe cessata il 31/12/2015. L’art. 5 dello Statuto, infatti, pur indicando un termine (poi prorogato al 31/12/2020), gli attribuirebbe un valore meramente indicativo, prevedendo espressamente che la durata del Consorzio deve intendersi comunque estesa fino al completo conseguimento degli scopi consortili, individuati nella realizzazione delle opere di urbanizzazione a scomputo.

Ne deriva, secondo la prospettazione attorea, l’inconsistenza della tesi dell’Amministrazione di addossare al Consorzio le ragioni del proprio illegittimo operare e la conseguente necessità di annullare la nota del 13/01/2025.

17.9 Anche tale motivo di doglianza è privo di pregio.

Osserva, infatti, il Collegio che, se è vero che l’articolo 5 dello Statuto consortile, rubricato “ DURATA – SCIOGLIMENTO ”, prevede che: “ La durata del Consorzio è fissato fino al 31 dicembre 2020 (trentuno dicembre duemilaventi) e, comunque, sino all'integrale raggiungimento degli scopi consortili di cui all'art. 2). ”, è altrettanto vero che l’articolo 19, intitolato “ SCIOGLIMENTO DEL CONSORZIO ”, dispone che: “ Il Consorzio può essere sciolto:

1) per l'avvenuto conseguimento dell'oggetto consortile;

2) per il decorso del tempo stabilito per la sua durata;

3) per la sopravvenuta impossibilità di conseguire l'oggetto;

4) per volontà unanime dei Consorziati;

[…]”.

La circostanza, dunque, che il Consorzio, pur a fronte della sopravvenuta impossibilità di provvedere al completamento delle opere del II Stralcio - determinata dalla certa e definitiva defezione della ES S.r.l. -, non abbia deliberato il proprio scioglimento, come pure espressamente previsto dal richiamato art. 19, n. 3), dello Statuto, non può in alcun modo impedire a Roma Capitale di procedere direttamente alla realizzazione delle predette opere, avvalendosi anche delle risorse a tal fine dovute dalla IA AC.

17.10 Per il resto, le censure articolate con il mezzo di gravame in esame si appalesano complessivamente infondate alla luce delle considerazioni già svolte, alle quali il Collegio integralmente rinvia.

In particolare, non sussiste la dedotta violazione dell’art. 97 della Costituzione, né dei principi di economicità, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, atteso che la mancata approvazione del progetto rimodulato — e, a monte, la sua stessa mancata predisposizione — non è in alcun modo imputabile all’Amministrazione, bensì, come ampiamente evidenziato, all’inerzia del Consorzio e al successivo venir meno del contributo della ES S.r.l.

Parimenti, non è ravvisabile alcuna lesione del principio di tutela dell’affidamento legittimo, non potendo in ogni caso configurarsi in capo alla ricorrente una posizione di affidamento giuridicamente tutelabile in ordine alla realizzazione delle opere a scomputo, in difetto di un formale e definitivo assenso dell’Amministrazione in tal senso.

Sotto altro profilo, non è configurabile il dedotto eccesso di potere nelle sue plurime figure sintomatiche, atteso che il provvedimento impugnato con i motivi aggiunti risulta sorretto da un’istruttoria adeguata e da una motivazione congrua e coerente con le risultanze procedimentali, né emergono profili di travisamento dei fatti, illogicità o irragionevolezza, avuto riguardo all’ampio margine di discrezionalità riconosciuto all’Amministrazione nella materia in esame.

17.11 Alla stregua delle suesposte considerazioni, pertanto, anche il mezzo di gravame in esame deve essere disatteso, in quanto infondato.

18. Infine, il Collegio ritiene di doversi soffermare su alcune deduzioni svolte dalla Società ricorrente nella memoria di replica depositata in data 22/02/2025.

18.1 Deve osservarsi, in primo luogo, come non sia corretta l’affermazione attorea secondo cui il provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo e quello oggetto dei primi motivi aggiunti darebbero luogo a una sorta di “ formazione progressiva ” della motivazione. In particolare, la ricorrente sostiene che: “ la motivazione della scelta di richiedere il versamento degli oneri di urbanizzazione alle consorziate in luogo della realizzazione delle opere è passata dal profilo soggettivo (i.e. la presunta indisponibilità della IA AC e del Consorzio di procedere alla realizzazione delle OO.UU., cfr. doc. 30) a quello oggettivo ‘il progetto non è più rimodulabile ai fini di ottenere uno stralcio funzionale’ (cfr. il provvedimento del 13.1.2025, doc. 34). ”

18.2 Tale ricostruzione non può essere condivisa. Nel caso di specie, infatti, i due profili evocati dalla ricorrente non si pongono in rapporto di autonomia reciproca, ma risultano inscindibilmente compenetrati. Come già chiarito, il progetto esecutivo delle opere del II stralcio non è più rimodulabile — profilo che la ricorrente qualifica come “ oggettivo ” — in quanto l’unica altra TA, oltre alla ricorrente, titolare di diritti edificatori nel comparto interessato, vale a dire la ES S.r.l., che avrebbe dovuto concorrere all’approvazione e al finanziamento delle modifiche progettuali necessarie per la presentazione a Roma Capitale di un progetto esecutivo definitivamente rimodulato, ha assunto una diversa determinazione, facendo venir meno il proprio apporto e preferendo procedere al pagamento degli oneri concessori dovuti in luogo della realizzazione diretta delle opere.

A fronte di tale quadro fattuale e giuridico sopravvenuto — non imputabile a Roma Capitale, bensì alle decisioni assunte dalla ES S.r.l., peraltro a valle di un prolungato periodo di totale inerzia del Consorzio — la scelta dell’Amministrazione comunale di avocare definitivamente a sé la realizzazione di tutte le opere del II stralcio, e dunque non solo di quelle dovute dalla controinteressata ma anche di quelle cui è tenuta la ricorrente, non può evidentemente essere censurata sotto il profilo dell’irragionevolezza o dell’iniquità, come preteso dalla IA AC.

Non è, per converso, meritevole di tutela il tentativo della ricorrente di imporre a Roma Capitale una pluralità di opzioni che l’Amministrazione, nell’esercizio dell’ampia discrezionalità che le compete nella materia in esame, ben può disattendere, preferendo avvalersi della facoltà — peraltro ordinariamente prevista dalla normativa di settore — di provvedere essa all’esecuzione delle opere di urbanizzazione del II stralcio, utilizzando gli oneri dovuti dalle Società titolari del permesso di costruire.

18.3 Parimenti priva di pregio è la deduzione secondo cui il Comune avrebbe tenuto una condotta contraddittoria, avendo dapprima, con la nota prot. QI 25589 del 13/02/2023, richiesto al Consorzio di rimodulare il progetto tenendo conto della defezione della ES S.r.l. e delle opere già eseguite da AL S.p.A., e successivamente richiesto anche alla odierna ricorrente il versamento degli oneri di urbanizzazione. Come emerge chiaramente dagli atti di causa, infatti, la prima richiesta è stata riscontrata dal Consorzio mediante la presentazione di un progetto del II stralcio finanziato con le somme derivanti dagli oneri di urbanizzazione dovuti tanto dalla ES S.r.l. quanto dalla IA AC, così dimostrando l’obiettiva impossibilità di realizzare le opere de quibus con il solo apporto finanziario della ricorrente. Quest’ultima, infanti, pretende di eseguire esclusivamente la propria quota di opere di urbanizzazione, facendo gravare la restante parte sull’Amministrazione o, addirittura, su un non meglio identificato soggetto terzo, privo peraltro di diritti edificatori nel comparto interessato.

Si tratta, all’evidenza, di pretese già prima facie inammissibili e comunque infondate, in quanto direttamente incidenti sul merito dell’azione amministrativa e, in ogni caso, formulate in termini del tutto generici.

18.4 Radicalmente destituita di fondamento è poi la distinzione operata dalla ricorrente (pag. 20): “ tra le obbligazioni propter rem che nascono dalla stipula della convenzione urbanistica (versamento degli oneri di urbanizzazione o, per contro, realizzazione delle OO.UU. a scomputo del corrispettivo concessorio) e che vanno adempiute nei confronti dell’Ente concedente, e gli obblighi che i consorziati assumono nei confronti del consorzio di urbanizzazione per il raggiungimento dello scopo consortile (realizzazione condivisa e coordinata delle OO.UU.). ”

In realtà, dalle convenzioni urbanistiche stipulate inter partes non è sorta un’ obbligazione alternativa in capo alle Società concessionarie, bensì un’unica obbligazione, consistente nel pagamento degli oneri dovuti per le opere di urbanizzazione, il cui esatto ammontare risulta, peraltro, già determinato nelle stesse convenzioni. La facoltà di adempiere tale obbligazione mediante la realizzazione diretta delle opere a scomputo degli oneri dovuti è rimessa, invece, dalle clausole convenzionali alla esclusiva potestà dell’Amministrazione comunale da formalizzarsi all’esito di una ulteriore, successiva, e meramente eventuale, convenzione integrativa della prima (che, nella fattispecie di cui è causa, non risulta mai stipulata).

18.5 Parimenti infondate sono le deduzioni della ricorrente secondo cui: “ Alla luce della differenza dei due rapporti obbligatori sul lato attivo, risulta evidente che, se il Comune concedente può, in senso lato, ‘autorizzare’ la TA a procedere al versamento degli oneri, ciò non esonera automaticamente la TA dal porre in essere gli adempimenti necessari a fuoriuscire dal consorzio, opzione praticabile, nel caso del Consorzio, soltanto in forma di recesso e con l’accordo di tutti i consorziati (art. 15 dello Statuto) ”.

Sul punto va chiarito che l’Amministrazione comunale non ha “ autorizzato ” la TA “ a procedere al versamento degli oneri ” di urbanizzazione, trattandosi, au contraire , di obbligazione di fonte legale gravante sul titolare del permesso di costruire, benchè il relativo contenuto sia concretamente individuato nell’ambito di una convenzione che interviene tra il concessionario del jus ad aedificandum e l’Ente concedente; ciò che, invece, l’Amministrazione può , eventualmente, autorizzare è l’adempimento di tale obbligazione mediante l’esecuzione diretta da parte del concessionario delle opere a scomputo degli oneri dovuti, evenienza che, nella specie, non si è verificata.

18.6 Non può, infine, essere revocato in dubbio che la manifestazione di volontà della Società controinteressata di procedere al pagamento degli oneri di urbanizzazione, ponendosi in frontale contrasto con lo scopo consortile, integrasse l’ipotesi più evidente (giustificata oppure no, circostanza che in questa sede è irrilevante) d’inosservanza del contratto consortile, tale da giustificare l’esclusione della medesima Società dalla compagine consortile ai sensi degli artt. 16 e 17 dello Statuto, deliberabile dall’Assemblea a maggioranza assoluta. Il mancato esercizio di tale facoltà costituisce, tuttavia, una scelta imputabile esclusivamente al Consorzio, che non può riflettersi in danno dell’Amministrazione comunale.

Ne deriva, pertanto, che risultano palesemente incongrue, perché smentite dall’evidenza documentale, le affermazioni della parte ricorrente secondo cui la ES S.r.l.: “ nulla ha fatto nei confronti del Consorzio per impedire il perseguimento dello scopo consortile […] Tutto questo significa che l’operato del Consorzio, qui ingiustamente accusato di non essersi attivato per “liberarsi” della ES, è stato sempre condizionato nella misura in cui, a tutt’oggi, non si è mai integrata alcuna delle condizioni statutarie che consentano la fuoriuscita di ES dal Consorzio, né la stessa TA ha cercato di recedere dalla compagine. ”

Al contrario, nella fattispecie di cui è causa, risulta pienamente integrata l’ipotesi di cui al combinato disposto degli artt. 16 e 17 dello Statuto consortile, mentre la mancata esclusione della ES S.r.l. deve essere ricondotta a una deliberata scelta del Consorzio.

18.7 Inoltre, non è corretto quanto affermato dalla parte ricorrente, secondo cui: “ gli obblighi consortili non comprendono la realizzazione delle oo.uu. a scomputo, la quale integra piuttosto lo scopo del contratto di consorzio ” (pag. 9), posto che, come visto, tra gli obblighi dei consorziati vi è quello di assicurare il rispetto del contratto consortile e, quindi, anche quello di non frustrarne lo scopo, che va appunto ravvisato nella “ realizzazione delle opere di urbanizzazione a scomputo ”. In tal senso depone il contenuto dell’articolo 2 dello Statuto, rubricato “ SCOPI DEL CONSORZIO ”, il quale prevede che: “ Il Consorzio, in nome e per conto di ciascun consorziato ha anche lo scopo di stipulare la relativa convenzione urbanistica e quindi di gestire tutte le fasi amministrative e tecniche - anche riguardo i rapporti con l'Amministrazione capitolina - finalizzati alla realizzazione delle “opere di urbanizzazione primaria e secondaria”, nonché delle “opere straordinarie” ovvero aggiuntive, da eseguirsi a “scomputo” e/o a compensazione totale o parziale degli oneri concessori ordinari nonchè di oneri ed obbligazioni straordinari e aggiuntivi dovuti all'Amministrazione e già oggetto della Convenzione Urbanistica per la realizzazione del IAo di Zona “B47 La TA Stazione” in Roma. ”

Coerentemente, l’articolo 7, intitolato “ FINANZIAMENTO DELLE OPERE DI URBANIZZAZIONE ”, dispone che: “ Il finanziamento delle opere di urbanizzazione e della Gestione Tecnica di cui al precedente Art. 2) ed al successivo Art. 12) avverrà a scomputo dei corrispettivi concessori dovuti da ciascun Consorziato ed afferenti gli oneri di urbanizzazione.

Le modalità di impiego di detti oneri sarà regolata dalle specifiche Delibere del Comune di Roma e dalle Disposizioni Dirigenziali del Dipartimento IX - III U.O. del Comune medesimo. ”

Infine, l’articolo 17, rubricato “ OBBLIGHI DEI CONSORZIATI ”, stabilisce che: “ Il Legale Rappresentante e i Consorziati come sopra rappresentati assumono l'obbligo di rispettare il presente contratto consortile: e i Consorziati come sopra rappresentati, quello di far proprie le determinazioni del Legale Rappresentante e di uniformare ad esse il proprio comportamento anche qualora tali determinazioni comportino l'obbligo di non fare. ”

Alla luce di tali previsioni il contenuto degli obblighi assunti dai consorziati — tra cui la ES S.r.l. — deve ritenersi esteso al rispetto di tutte le clausole del contratto consortile e, in primis , all’obbligo di cooperare al conseguimento dello scopo contrattuale, consistente nel porre il Consorzio nelle condizioni di stipulare con l’Amministrazione comunale la convenzione integrativa avente a oggetto la realizzazione a scomputo delle opere di cui trattasi, nonché di porre in essere tutti gli atti e i comportamenti conseguenti. La scelta della ES S.r.l. di non concorrere più alla realizzazione delle opere a scomputo, optando per il pagamento dei relativi oneri, pertanto, integra non solo una causa di esclusione di cui agli artt. 16 e 17 dello Statuto, ma anche, a ben vedere, una situazione idonea a determinare la cessazione della funzione del Consorzio, alla luce della ragionevole determinazione di Roma Capitale di procedere alla esecuzione diretta di tutte le opere del II stralcio.

18.8 Parimenti infondata è, infine, la deduzione attorea – già articolata con i primi motivi aggiunti - a tenore della quale: “ il riferimento ” operato dall’Amministrazione resistente “ al fatto che la realizzazione delle OO.UU. di altri IAi di Zona sia stata affidata mediante indizione di varie procedure di appalto integrato (cfr. la memoria, p. 9). [..] non si attaglia in alcun modo alla situazione della IA AC, che mediante il Consorzio ha già predisposto il progetto esecutivo, ragion per cui il ricorso all’affidamento congiunto della progettazione esecutiva e dell’esecuzione dei lavori (ammesso che sia questo l’oggetto delle confusive affermazioni del Comune) si tradurrebbe in una clamorosa perdita di tempo e in un inaccettabile spreco di risorse tanto private che pubbliche. ”.

Si tratta di deduzione priva di pregio, atteso che il progetto esecutivo approvato nel 2018 risulta superato non solo dalle criticità tecniche emerse in fase esecutiva, ma anche e soprattutto dal venir meno dell’imprescindibile contributo economico della ES S.r.l. alla realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione di cui è causa; né il progetto rimodulato successivamente dal Consorzio — che continuava a computare tale contributo — può essere approvato mediante meri aggiustamenti, come dimostrato dal mancato riscontro alla nota comunale prot. n. QI 52153 del 12/03/2024.

Ne consegue che non vi è alcuna prova che la scelta dell’Amministrazione resistente di procedere direttamente all’esecuzione di tutte le opere del II stralcio sia deteriore rispetto alle opzioni — peraltro formulate in modo apodittico — prospettate dalla ricorrente in sede di conclusioni: “[ … ] far eseguire le OO.UU. alla sola IA AC o con il contributo finanziario proveniente da ES (che è intenzionata a pagare), o rimodulando il progetto a sua misura ”.

19. In definiva, pertanto, il ricorso introduttivo del presente giudizio, nonché i primi e i secondi motivi aggiunti, devono essere accolti limitatamente alla domanda proposta in via di subordine ed esclusivamente nella parte avente a oggetto la richiesta di decurtazione, dall’importo residuo dovuto per gli oneri di urbanizzazione, delle somme richieste dalla resistente A.C. a titolo di rivalutazione, mentre per il resto i medesimi devono essere respinti, in quanto infondati.

20. In ragione della complessità della vicenda sussistono i presupposti per compensare le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e integrato dai motivi aggiunti proposti in corso di causa, lo accoglie nei limiti e nei termini specificati in motivazione e lo respinge per il resto.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 27 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Michelangelo FR, Presidente

Giuseppe Licheri, Primo Referendario

EN CA, Referendario, Estensore

L'TE	IL PRESIDENTE
EN CA	Michelangelo FR

IL SEGRETARIO