Pubblicato il 17/07/2025

N. 01241/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01124/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1124 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Mauro Sandri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Locale -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Dario Tino Vladimiro Gamba, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento di avviso di accertamento dell'inosservanza dell'obbligo vaccinale emesso dalla A.S.L. -OMISSIS- in data -OMISSIS-, e di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale lesivo degli interessi della parte ricorrente

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’intimata Azienda Sanitaria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 giugno 2025 il dott. Marco Costa e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del giudizio, la deducente, infermiera dipendente presso l’A.S.L. -OMISSIS-, ha impugnato, con richiesta di misure cautelari sospensive monocratiche e collegiali, il provvedimento di accertamento dell’inosservanza dell’obbligo vaccinale anti-Sars-CoV-2 emesso nei suoi confronti dalla suddetta A.S.L. -OMISSIS- il -OMISSIS- (doc. n.22 ricorrente). Sono stati impugnati anche gli atti consequenziali.

2. L’impugnativa ne chiede l’annullamento, in via principale perché la ricorrente rientrerebbe tra i soggetti esenti dall’obbligo di vaccinazione, in via ulteriore poiché assunti in violazione della legge n. 76/2021, di cui è richiesta, in via graduata, la disapplicazione per contrasto con il quadro regolativo sovraordinato, unionale e internazionale, con istanza di rinvio pregiudiziale ex art. 267 del Tfue; la deducente sollecita altresì in via incidentale la rimessione sotto ulteriore profilo di una ulteriore questione interpretativa alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, dubitando della compatibilità comunitaria della richiamata norma nazionale, in quanto privativa, seppur temporaneamente, della capacità lavorativa per coloro che non ottemperino all’obbligo vaccinale in contestazione; la parte domanda altresì che il Collegio, delibata la non manifesta infondatezza, sollevi questione di legittimità costituzionale della suddetta norma nazionale.

3. I nove motivi di ricorso, come di seguito rubricati, possono essere così sintetizzati:

I. Violazione di legge. Nullità per violazione dell’art. 4 co. 5 [della l. n. 76/2021]. Impossibilità di deposito della documentazione prevista dall’art. 4 co. 2 [della l. n. 76/2021].

La doglianza si incentra sul mancato rispetto da parte dell’Azienda sanitaria dell’iter previsto per l’accertamento di adempimento dell’obbligo vaccinale, impedendo così all’interessata la trasmissione della documentazione in suo possesso;

II. Violazione di legge. Violazione dell’art. 24 Cost e dell’art. 191 Tfue. Termine irragionevole per provare l’esimente di cui all’art. 4, comma 2. Illegittima ripartizione dell’onere probatorio.

La deducente lamenta che il procedimento amministrativo culminato con l’atto impugnato non consentisse di espletare gli ulteriori, necessari approfondimenti diagnostici imposti dal suo quadro clinico, richiedendo, invece, ai fini dell’esimente dall’obbligo vaccinale in questione la mera attestazione formale da parte del medico di medicina generale;

III. Violazione di legge sotto il profilo della violazione dell’art. 4 co. 2 in sinergia con la violazione del principio di precauzione ex art. 191 Tfue.

Secondo la ricorrente non sarebbe stata rispettata sotto plurimi profili la previsione normativa che consente anche ai sanitari di superare o differire l’obbligo vaccinale in caso di accertato “pericolo per la salute, in relazione a specifiche condizioni cliniche documentate, attestate dal medico di medicina generale” ; il caso di specie, poi, avrebbe dovuto suggerire all’Amministrazione la massima cautela, stante l’insufficienza degli studi scientifici riferiti ai vaccini approvati in rapporto alle specifiche, preesistenti patologie di cui la medesima esponente rappresenta di essere portatrice;

IV. Violazione di legge. Violazione della Direttiva (UE) 2018/958 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 28 giugno 2018. Violazione degli artt. 10 e 117 Cost.

La parte deduce alla luce della disciplina citata in rubrica l’omesso vaglio di proporzionalità della regolamentazione nazionale in base alla quale è stato imposto l’obbligo vaccinale e implementato il relativo procedimento, ritenendo illegittime le restrizioni allo svolgimento di una professione estranee all’idoneità conseguita ove non precedute dal vaglio della preposta Autorità garante;

V. Violazione di legge. Violazione da parte dell’art. 4 l. 76/2021 dell’art. 32 della costituzione. Assenza di tutela della salute pubblica sotto il profilo dell’estraneità dei vaccini alla prevenzione del contagio da Sars Cov. 2. Utilizzo off label della vaccinazione in assenza dei requisiti di necessità e proporzionalità.

Il provvedimento impugnato si fonderebbe su una abnorme confusione concettuale tra la malattia Covid 19 e il virus Sars Cov 2, determinata da analogo equivoco contenuto della norma di riferimento. Secondo la ricorrente i vaccini in questione sarebbero stati autorizzati solo per il trattamento della malattia e non per la sua prevenzione, né risulterebbero testati a tali ultimi fini;

VI. Violazione di legge. Violazione da parte dell’art. 4 l. n.76/2021 dell’art. 32 Costituzione. Violazione del principio di precauzione ex art. 191 Tfue. Assenza di tutela della salute pubblica sotto il profilo della provata contagiosità dei vaccinati.

La censura si incentra sulla insufficienza delle evidenze a sostegno della minor contagiosità dei soggetti vaccinati e, quindi, sulla carenza del presupposto per imporre la somministrazione del vaccino, anche alla luce della presenza di dati che mettono in dubbio l’utilità e l’efficacia di quest’ultimo;

VII. Violazione di legge. Violazione degli artt. 10 e art. 117 Cost. sotto il profilo della contrarietà dell’art. 4 d.l. n. 44 - l. n. 76/2021 alle risoluzioni 2361/21 e 2383/21 del Consiglio d’Europa conseguente disapplicazione.

La doglianza critica la decisione espressa del Consiglio di Stato nella sentenza n. 7045/2021, laddove ha ritenuto che il diritto dell’Unione non dovesse essere applicato nel caso di specie perché vi sarebbe competenza del giudice interno in materia sanitaria: secondo la parte, invece, le citate risoluzioni sarebbero incompatibili con l’obbligo vaccinale imposto dallo Stato italiano, che avrebbe dovuto uniformarsi alle stesse;

VIII. Violazione di legge. Violazione dell’art. 117 cost. sotto il profilo della contrarietà alla normativa dell’Unione Europea, disapplicazione dell’art. 4 d.l. n. 44-l. n. 76/2021.

L’attrice rileva che la citata risoluzione n. 2361/21 del Consiglio d’Europa abbia ispirato il legislatore unionale ad approvare il Regolamento (UE) n. 2021/953 del 14 giugno 2021, che ha fatto propri i principi di non obbligatorietà della vaccinazione anti-Covid e di non discriminazione dei soggetti non vaccinati. Ad avviso della parte, sebbene detto Regolamento abbia la finalità specifica di agevolare la libera circolazione delle persone durante la pandemia di COVID-19, tuttavia i generali principi giuridico-sanitari ivi espressi dovrebbero trovare applicazione ogni qualvolta si debbano vagliare i rapporti tra l’obbligo vaccinale e il diritto unionale;

IX. Violazione dell’art. 3 della Costituzione: illegittima disparità di trattamento nel diritto al lavoro tra la parte ricorrente e gli altri sanitari europei nonché gli altri cittadini italiani, non giustificata da alcuna esigenza di tutela della sanità pubblica.

Ad avviso della deducente, poiché nessuno Stato europeo o mondiale avrebbe imposto l’obbligo vaccinale per gli operatori sanitari, da ciò emergerebbe l’oggettivo, anomalo disallineamento del nostro Paese da tutti quelli con sistemi sanitari avanzati, non liquidabile sbrigativamente con la tesi, già fatta propria dal Giudice d’appello, della riserva di legge nazionale in materia sanitaria.

4. Si è costituita in giudizio l’Azienda Sanitaria intimata, insistendo per la reiezione del ricorso, con vittoria di spese.

5. Con decreto presidenziale n. 518/2021 è stata respinta l'istanza di concessione di misure cautelari monocratiche ai sensi dell'art. 56 cod. proc. amm.

6. All’esito della camera di consiglio del 15.12.2021 questo Tribunale, “riservata al merito la questione della giurisdizione” , ha respinto in sede collegiale l’istanza sospensiva con l’ordinanza cautelare n. 624/2021.

7. Con nota depositata agli atti il 25.11.2024 il difensore di parte ricorrente, nel manifestare la permanenza dell’interesse alla decisione dell’impugnativa, ha “evidenziato il mutamento univoco, e successivo al deposito del ricorso, della giurisprudenza in merito alla giurisdizione sul tema della sospensione dall'esercizio della professione sanitaria per mancata ottemperanza all'obbligo vaccinale” , invitando il Collegio a preliminarmente “valutare se permanga o meno la giurisdizione del giudice adito …” .

8. Alla pubblica udienza del 27.11.2024 (ruolo aggiunto) questo Tribunale, dato atto della citata dichiarazione di interesse alla decisione depositata in atti dalla difesa ricorrente, ha rinviato la trattazione della causa nel merito come da verbale; all'udienza pubblica del 18.6.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Il Collegio ritiene di doversi innanzi tutto pronunciare sulla questione di giurisdizione, oggetto di rinvio al merito nell’assunta ordinanza cautelare n. 624/2021 e segnalata dalla stessa parte ricorrente nella citata nota del 25.11.2024 alla luce del mutato panorama giurisprudenziale.

10. Su tale profilo, nell’esaminare una controversia riguardante la sospensione dall'esercizio della professione di un fisioterapista che non aveva adempiuto l'obbligo vaccinale, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 28429 del 29 settembre 2022, hanno affermato che la giurisdizione spetta «al giudice ordinario, in quanto, alla luce del petitum sostanziale della promossa azione giudiziaria, la situazione di diritto soggettivo rivendicata (…) - ossia di continuare ad esercitare la professione sanitaria di fisioterapista, nonostante l'inadempimento all'obbligo vaccinale - non è intermediata dal potere amministrativo, ma soffre di limiti e condizioni previste esaustivamente dalla legge; e, del resto, immediatamente e direttamente contro le stesse disposizioni della fonte di rango primario, impositiva di detto obbligo, l'istante rivolge le proprie doglianze di “inefficacia” e di “illegittimità”» .

11. Il Collegio ritiene quindi di uniformarsi all’indirizzo del giudice regolatore della giurisdizione, facendo proprio l’orientamento secondo il quale non vi è alcuna spendita di potere da parte delle Amministrazioni, le quali "devono solo "accertare" l'adempimento o il mancato adempimento, da parte dell'operatore sanitario, all'obbligo di vaccinazione. Si tratta di un'attività meramente accertativa e adempitiva di obblighi di legge da cui esula ogni potere discrezionale ed ogni potestà autoritativa, al cui esito venga incisa la posizione giuridica del destinatario. Quest'ultima viene piuttosto direttamente incisa dalla legge, la quale regola direttamente il rapporto giuridico determinando le conseguenze che derivano dal verificarsi dall'inadempimento all'obbligo vaccinale. Dalla fattispecie è quindi assente ogni potestà pubblicistica delle amministrazioni le quali sono chiamate unicamente ad accertare l'avvenuta vaccinazione dell'operatore sanitario ovvero l'inadempimento al relativo obbligo. Lo schema regolante il rapporto è quindi quello della norma che incide direttamente il diritto soggettivo dell'operatore ad espletare le relative mansioni. La norma disciplina direttamente il fatto producendo da sé i conseguenti effetti giuridici senza l'intermediazione di un potere amministrativo, secondo lo schema "norma-fatto-effetto". Il criterio generale di riparto della giurisdizione è fondato sulla natura della situazione giuridica dedotta in giudizio. Il giudice amministrativo può essere adito solo laddove la posizione giuridica azionata sia qualificabile nei termini dell'interesse legittimo salvi i casi, specificamente previsti dalla legge, di giurisdizione esclusiva amministrativa nei quali la fattispecie in esame non rientra, poiché non si controverte in tema di concessioni di pubblici servizi, né di provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo poiché gli atti impugnati hanno carattere meramente accertativo e non conformano il rapporto di diritto pubblico in cui i ricorrenti sono coinvolti, né di affidamento di un pubblico servizio” (ex multis, TAR Toscana, II, 11.3.2024, n. 281).

12. Orbene, il Tribunale non ignora l’autorevole orientamento di segno contrario espresso in alcuni precedenti del Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, III, 5.12.2022 n. 10468; Cons. Stato, III, 10.11.2022 n. 9822) e del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (sentenza 19.12.2022 n. 1279); ritiene tuttavia di doversene discostare, anche alla luce della recente pronuncia della Corte Costituzionale n. 16/2023, la quale ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal T.A.R. Lombardia (ordinanza n. 22 del 2022) proprio per carenza di giurisdizione del giudice rimettente, e ciò in sede di “verifica esterna e strumentale al riscontro della rilevanza delle questioni” che spetta alla Corte Costituzionale anche in punto di giurisdizione (danno atto di tale precedente T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, 14.11.2024 n. 317; T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, II, 1.3.2024, n. 162); le stesse Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno, inoltre, recentemente riaffermato la sussistenza della giurisdizione ordinaria, ribadendo che quando la legge consente l'esonero dall'obbligo vaccinale o il suo differimento, non trova evidenza l'esercizio del potere autoritativo discrezionale, bensì una mera discrezionalità tecnica: è la stessa legge ad avere assunto su di sé e regolato ogni aspetto riferibile all'attività provvedimentale e autoritativa della pubblica amministrazione incidente sul diritto risultato compresso, non lasciando ad essa margini di discrezionalità nell'esercizio del potere, vincolato rispetto alla posizione di diritto soggettivo vantata dalla ricorrente (Cass., S.U., 5.11.2024, n. 28474); la successiva giurisprudenza amministrativa si è inoltre assestata in senso conforme ai citati precedenti delle Sezioni Unite (ex multis, Cons. Stato, III, 13.02.2025, n. 1199; T.A.R. Piemonte, II, 25.06.2025, n. 1066).

13. In conclusione, a fronte dei descritti approdi giurisprudenziali deve essere dichiarata l'inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sussistendo la giurisdizione ordinaria.

14. Sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite, in quanto al momento della proposizione del ricorso non era univoco l’orientamento giurisprudenziale in tema di giurisdizione sulle controversie come quella in esame.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione, ai sensi e con gli effetti previsti dall'art. 11, comma 2, cod. proc. amm.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Gianluca Bellucci, Presidente

Marco Costa, Referendario, Estensore

Alessandro Fardello, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Costa	Gianluca Bellucci

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.