Pubblicato il 07/01/2026

N. 00018/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00810/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 810 del 2024, proposto da
A.L.129 S.r.l., Alan Frutta S.r.l., Apicella Lorenzo Sas di TO RA & C., Ascione S.r.l., Aurora Ortofrutticola S.r.l., Bacullo S.r.l., Baroni Giovanni S.r.l., Benifruit Milano S.r.l., Besostri Frutta S.r.l., Cavallaro G. S.r.l., Centrale Ortofrutticola Sas, Colasuonno S.r.l., Conoce S.r.l., Dipigreen S.r.l., Dipilato S.r.l., F.Lli Brambilla S.r.l., Finizio S.r.l., Frutteto Casagrande S.r.l., Fruver S.r.l., Grande Ortofrutta S.r.l., Green Foods Service S.r.l., Italfrutta Distribuzioni S.r.l., L'Ortomilano S.r.l., La Casalese S.r.l., La Frutta del Colle S.r.l., La Riviera S.r.l., La Romanfrutti S.r.l., Longa & C. S.r.l., Longa & Cugini S.r.l., Luigi Meda S.r.l., Madi Ventura Spa, Manzoni S.r.l., Masterfruit S.r.l., Nature Service S.r.l., New Service Fresh S.r.l., Nuovafrutta S.r.l., Ortofrutta Elios S.r.l., Ortofrutta F.V. S.r.l., Ortofrutticola Adriatica S.r.l., Ortofrutticola Milanese S.r.l., PO 1929 di PO RA & C. Sas, Salvi S.r.l., VA OS S.r.l., LE di LE LD & C. Sas, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Carlo Cerami, Carola Ragni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Società per L'Impianto e L'Esercizio Dei Mercati Annonari all'Ingrosso di Milano, So.Ge.M.I. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Monaco, RA Follieri, Filippo Federici, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Milano, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della nota prot. n. 116 di SO.GE.M.I. S.P.A., datata 30 gennaio 2024, nella parte in cui, nell'esprimersi in merito a chiarimenti richiesti circa il compimento delle operazioni societarie di cui all'art. 6 comma 2 del vigente Regolamento del mercato ortofrutticolo all'ingrosso di Milano, approvato con delibera del Consiglio Comunale n. 43 del 31 maggio 2021 (il “Regolamento di Mercato”), consistenti nel trasferimento - per effetto di cessione d'azienda e/o di un suo ramo - di parte dei Punti di Vendita del Nuovo Mercato Ortofrutticolo assegnati in concessione, quali Punti di Vendita “doppi o multipli”, a uno stesso operatore di mercato, SO.GE.M.I S.P.A. dichiara che “il contratto di concessione è unitario e inscindibile” e che “non può essere ceduto, né sub assegnato, neppure in parte” , vietando dunque il compimento delle citate operazioni societarie di cessione di azienda e/o di un suo ramo allorquando riguardino solo parte dei Punti di Vendita assegnati a uno stesso operatore economico nel Nuovo Mercato, in realtà espressamente ammesse dal Regolamento di Mercato (doc. 1);

- di ogni eventuale ulteriore atto presupposto, connesso e/o conseguente;

nonché per accertare e dichiarare la sussistenza dei presupposti affinché gli operatori economici titolari di Punti di Vendita nel Nuovo Mercato Ortofrutticolo, quali gli odierni ricorrenti, possano essere interessati – in qualità di cedenti e/o di cessionari - da operazioni di cessione di azienda e/o di ramo d'azienda anche di una parte del totale dei Punti di Vendita assegnati in concessione, quali Punti di Vendita “doppi o multipli”, a un dato operatore economico, - costituendo il singolo Punto di Vendita un'articolazione funzionalmente autonoma dell'attività commerciale esercitata, ex art. 2112, comma 5, c.c. -, in forza dell'art.6 comma 2 del Regolamento di Mercato e degli artt. 1 e 2 del Regolamento sulla gestione dei subingressi nei rapporti concessori dei punti di vendita del mercato agroalimentare di Milano approvato con delibera del CdA di SO.GE.M.I. S.P.A. n. 1 del 30 novembre 2022 (“Il Regolamento sulla gestione dei subingressi”), che ne ammettono, in via generale, il compimento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di So.Ge.M.I. S.p.A. – Società per L'Impianto e L'Esercizio

Dei Mercati Annonari All'Ingrosso di Milano;

Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 dicembre 2025 la dott.ssa VA IN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I) Le società ricorrenti sono tutte assegnatarie di punti di vendita “singoli, doppi o multipli” per l’esercizio di attività a carattere continuativo nel Nuovo Mercato Ortofrutticolo di Milano, gestito dalla Società per L'Impianto e L'Esercizio Dei Mercati Annonari All'Ingrosso di Milano (da ora anche solo So.Ge.M.I.) e aderiscono all’Associazione Grossisti OL (da ora A.G.O.).

Proprio quest’ultima con lettera prot. n. 52 del 1° agosto 2023 in qualità di Associazione di categoria, ha chiesto a So.Ge.M.I. chiarimenti sulla scelta del gestore di considerare l’inscindibilità e la non frazionabilità delle unità immobiliari assegnate in concessione, nonostante siano composte da più punti vendita, invitandola ad assumere “ ogni più congruo e ragionevole successivo provvedimento che tenga conto dell’interesse legittimo degli operatori grossisti operanti all’interno del Mercato Agroalimentare di Milano e del loro legittimo affidamento scaturente dagli atti pubblici a cui hanno aderito e partecipato.”.

Nella richiesta di chiarimenti A.G.O. ha evidenziato che in base all'art. 6 comma 2 del vigente Regolamento del mercato ortofrutticolo all'ingrosso di Milano, approvato con delibera del Consiglio Comunale n. 43 del 31 maggio 2021 (da ora Regolamento di Mercato), sono previste operazioni di trasferimento - per effetto di cessione d'azienda e/o di un suo ramo - di parte dei Punti di Vendita del Nuovo Mercato Ortofrutticolo assegnati in concessione, quali Punti di Vendita “doppi o multipli”, a uno stesso operatore di mercato.

Con la nota in oggetto del 30.1.2024 So.Ge.M.I. S.P.A., in risposta alla richiesta di A.G.O., confermava di considerare “ il contratto di concessione unitario e inscindibile ” e che “ non può essere ceduto, né sub assegnato, neppure in parte ”, vietando dunque il compimento delle operazioni societarie di cessione di azienda e/o di un suo ramo allorquando riguardino solo parte dei Punti di Vendita assegnati a uno stesso operatore economico nel Nuovo Mercato.

Con il presente ricorso le società assegnatarie di Punti di Vendita hanno chiesto, oltre all’annullamento della nota di So.Ge.M.I., l’accertamento della sussistenza dei presupposti affinché gli operatori economici titolari di Punti di Vendita nel Nuovo Mercato Ortofrutticolo, possano essere interessati – in qualità di cedenti e/o di cessionari - da operazioni di cessione di azienda e/o di ramo d’azienda anche di una parte del totale dei Punti di Vendita assegnati in concessione, quali Punti di Vendita “doppi o multipli”, a un dato operatore economico, - costituendo il singolo Punto di Vendita un’articolazione funzionalmente autonoma dell’attività commerciale esercitata, ex art. 2112, comma 5, c.c.

Deducono l’illegittimità per violazione e falsa applicazione dell’art. 54, della L.R. Lombardia n. 12 6/2010, dell’art. 6 comma 2 del Regolamento del Mercato Ortofrutticolo all’ingrosso di Milano, approvato con delibera di C.C. del Comune di Milano n. 43 del 31 maggio 2021 e degli artt. 1, 2 e 4 del Regolamento sulla gestione dei subingressi nei rapporti concessori dei Punti di Vendita del Mercato Agroalimentare di Milano, approvato con delibera del Consiglio di Amministrazione di So.Ge.M.I. n. 1 del 30 novembre 2022.

Lamentano altresì la violazione e falsa applicazione dell’art. 2112, co. 5, cod. civ., l’eccesso di potere per erronea presupposizione, oltreché per illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà manifeste, nonché la violazione dei principi di libera iniziativa economica privata ex art. 41 Cost. e buon andamento della P.A. ex art. 97 Cost., in quanto il singolo Punto di Vendita costituisce un'articolazione funzionalmente autonoma dell'attività commerciale esercitata, ex art. 2112, comma 5, c.c.

Il provvedimento si pone in contrasto con le norme regolamentari, tra l’altro richiamate proprio nel provvedimento stesso, che sanciscono proprio la possibilità per gli operatori di mercato di cedere un ramo d’azienda che, in base alla disciplina civilistica, può essere costituito da un singolo PdV e/o comunque da una parte dei PdV totali assegnati in concessione.

Si è costituita in giudizio So.Ge.M.I. sollevando una serie di eccezioni preliminari e nel merito chiedendo il rigetto del ricorso.

All’udienza pubblica del 1 dicembre 2025 il ricorso veniva trattenuto in decisione dal Collegio.

II) Il presente ricorso è proposto dalle società assegnataria di punti vendita all’interno del Mercato Comunale di Milano, gestito da So.Ge.M.I.

2.1 Preliminarmente devono essere esaminate le eccezioni di inammissibilità sollevate dalla difesa di So.Ge.M.I., partendo dall’esame della natura dell’atto impugnato.

2.2 Secondo la resistente infatti, non essendo “ un atto tipizzato ”, la funzione della nota del 30 gennaio 2024 sarebbe quella di “ indicare (anzi, ribadire) l’interpretazione della disciplina di tale potere – conferito dalla legge regionale n. 6/2010 al gestore del mercato”.

Precisa la difesa di So.Ge.M.I. che l’atto sarebbe “ assimilabile ad una circolare: non produce alcun effetto innovativo”.

Secondo il principio consolidato il giudice ha il potere di qualificare giuridicamente gli atti sottoposti al suo giudizio sulla base di elementi sostanziali a prescindere dal relativo nomen iuris (ex plurimis Consiglio di Stato sez. IV, 23/07/2025, n. 6538).

Nel caso in esame l’atto impugnato contiene una statuizione in materia di facoltà di uso e di godimento dei concessionari dei punti vendita a loro assegnati da So.Ge.Mi. in forza della Determina n.32 del 17.3.2023.

La posizione degli assegnatari, in particolare i relativi obblighi e diritti in materia di cessione del punto vendita, è contenuta nelle norme regolamentari e ripresa nel contratto di concessione.

L’art. 6 del Regolamento di mercato stabilisce che “ la concessione del punto di vendita, pena la revoca, non può essere ceduta né sub-assegnata, neppure in parte”.

Al comma 2 si prevede: “ E’ ammesso il trasferimento della concessione per effetto di cessione d’azienda o di un suo ramo, anche nell’ambito di trasformazioni, fusioni, scissioni e conferimenti e ogni altra operazione societaria consentita dalle vigenti disposizioni di legge”.

L’art. 4 “Rilascio Autorizzazione” del Regolamento sulla gestione dei subingressi adottato dal Consiglio di Amministrazione di So.Ge.M.I. prevede: “ Con il formale rilascio dell’Autorizzazione al subentro, il Cedente perde la qualifica di soggetto che può operare all’interno del Comprensorio mercatale l’“Operatore di Mercato”), fatta salva l’ipotesi in cui lo stesso sia titolare di altre Concessioni di Punti di Vendita all’interno del Comprensorio stesso”.

Nel contratto di concessione all’art. 12 “ divieto di cessione del contratto ” viene stabilito il divieto di cessione e di sub-assegnazione, neppure in parte, del punto vendita.

Al comma successivo si precisa “ E’ ammesso il trasferimento della concessione per effetto di cessione d’azienda o di un suo ramo, anche nell’ambito di trasformazioni, fusioni, scissioni, conferimenti e ogni altra operazione societaria consentita dalle vigenti disposizioni di legge ”.

Nessuna di queste disposizioni disciplina il caso oggetto del quesito posto da A.G.O., in quanto dalla lettura coordinata delle norme regolamentari e delle clausole del contratto non si ricava un divieto di effettuare operazioni societarie di cessione di azienda e/o di un suo ramo solo limitatamente ad uno dei punti vendita assegnati a uno stesso operatore.

In assenza quindi di una disciplina che regolamenta la scindibilità delle unità immobiliare, con la nota impugnata So.Ge.M.I. ha adottato un atto a contenuto normativo, disciplinando così una ipotesi non prevista e non riconducibile ad una disposizione già esistente.

So.Ge.M.I. non si è limitata ad una interpretazione delle norme regolamentari o contrattuali, anche attraverso una applicazione analogica, ma sostanzialmente ha introdotto un nuovo divieto rispetto alle operazioni societarie di cessione di azienda e/o di un suo ramo allorquando riguardino solo parte dei Punti di Vendita assegnati a uno stesso operatore economico.

Sulla base di questa qualificazione, la nota contiene una statuizione, con un potenziale contenuto lesivo.

2.3 Ritiene tuttavia il Collegio che nessuno dei ricorrenti abbia dimostrato l’attualità della lesione derivante dal provvedimento impugnato, per cui il Collegio non può scrutinare le censure articolate avverso la nuova disposizione, mancando, quale presupposto del ricorso, l’interesse dei ricorrenti.

L'interesse a ricorrere, quale species dell'interesse ad agire ex art. 100 cod. proc. civ. (norma applicabile anche al processo amministrativo in virtù del rinvio esterno di cui all’art. 39 cod. proc. amm.), deve avere le caratteristiche della concretezza e dell'attualità, e deve consistere in una utilità pratica, diretta ed immediata, che l'interessato può ottenere con il provvedimento richiesto al giudice, sicché il provvedimento giudiziale a cui si aspira mediante la proposizione del ricorso deve essere idoneo ad assicurare, direttamente ed immediatamente, l'utilità che la parte ricorrente assume esserle sottratta o negata o disconosciuta, non essendo a tal fine sufficiente il mero riferimento alla generica pretesa al rispetto di norme, svincolate dalla prospettazione di vizi dell'atto che incidono sulla sfera giuridica del ricorrente (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. III, 20 febbraio 2025, n. 1419).

Nel caso in esame, nessuna delle società titolare di punti vendita doppi o plurimi ha chiesto di poter cedere un punto vendita, per cui non è configurabile un interesse attuale all’impugnazione del provvedimento, che ad oggi non ha comportato alcuna limitazione all’attività delle società o alla libera circolazione, non essendo dotato di attuale lesività che ne giustifica la possibilità di immediata e autonoma impugnazione.

Ha osservato la difesa di So.Ge.M.I. che solo una delle società ricorrenti - Masterfruit S.r.l. - ha in precedenza chiesto l’autorizzazione alla cessione, richiesta che è stata respinta, con il diniego del 12 luglio 2023, non impugnato. Si tratta comunque di una circostanza che non ha alcuna rilevanza rispetto al presente gravame, in quanto il provvedimento gravato è successivo rispetto al rigetto della domanda di Masterfruit e, come detto, introduce una regola generale, valevole per tutti i concessionari.

Il ricorso non risulta quindi sorretto dall’interesse al ricorso; in particolare, il difetto della predetta condizione dell’azione si sostanzia nella mancanza del predicato della concretezza dell’interesse.

L’atto gravato costituisce il frutto dell’esercizio di un potere regolamentare, di per sé inidoneo a incidere direttamente e immediatamente nella sfera giuridica degli operatori. Le società ricorrenti potranno lamentare un pregiudizio attuale e concreto, derivante dall’atto impugnato, soltanto a partire da una sua concreta declinazione mediante atti che respingono le eventuali future istanze.

2.4 Parte ricorrente nella memoria del 10.11.2025 afferma di avere interesse rispetto alla “ domanda di accertamento circa la sussistenza dei presupposti affinché gli operatori economici titolari di punti vendita nel Nuovo Mercato possano aspirare – in qualità di cedenti e/o di cessionari - ad operazioni di cessione di azienda e/o di ramo d’azienda anche di una parte del totale dei punti vendita assegnati in concessione, quali punti vendita “doppi o multipli”.

Si deve richiamare l’orientamento secondo cui nel processo amministrativo, l'azione di accertamento è ammissibile ma, in diretta applicazione del principio di effettività della tutela, diviene concretamente utilizzabile là dove manchino, nel sistema, strumenti giurisdizionali a protezione di interessi certamente riconosciuti dall'ordinamento [Consiglio di Stato sez. IV, 26/11/2024, n.9488, che ha rilevato come “ È vero, infatti, che la giurisprudenza amministrativa, a partire dalla decisione dell'Adunanza Plenaria n. 15, del 29 luglio 2011 si è sviluppata nel senso di ammettere l'azione generale di accertamento anche a tutela di posizioni di interesse legittimo, ma ciò sempre a patto che la stessa risulti "... necessaria al fine di colmare esigenze di tutela non suscettibili di essere soddisfatte in modo adeguato dalle azioni tipizzate". In altre parole, nel processo amministrativo, l'azione di accertamento è sì ammissibile ma, in diretta applicazione del principio di effettività della tutela, diviene concretamente utilizzabile là dove manchino, nel sistema, strumenti giurisdizionali a protezione di interessi certamente riconosciuti dall'ordinamento (Cons. Stato, Sez. V, 15 marzo 2024; Sez. III, 26 Maggio 2023, n. 5207; 7 aprile 2021, n. 2804; Sez. IV, 7 gennaio 2019, n. 113)” ].

Nel caso in esame lo strumento giurisdizionale a tutela di parte ricorrente è l’azione di annullamento del provvedimento i adottati dal Comune, azione tipizzata che ben poteva tutelare i ricorrenti, ove esercitata nei termini di legge.

Pertanto la domanda di accertamento di parte ricorrente è inammissibile.

III) Il ricorso va quindi dichiarato in parte inammissibile, per carenza di interesse ad agire poiché, al momento della proposizione del gravame, non vi era un’effettiva lesione della situazione giuridica soggettiva in capo alle ricorrenti.

Va dichiarata inammissibile la domanda di accertamento.

Le spese di giudizio possono essere compensate, in considerazione della novità della questione

esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile, nei termini di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 1 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NO MI, Presidente

VA IN, Consigliere, Estensore

Andrea Lipari, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VA IN	NO MI

IL SEGRETARIO