Pubblicato il 13/03/2026

N. 00551/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00316/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 316 del 2026, proposto da UL CA e SA CA, rappresentati e difesi dagli avvocati Wanda Mastrojanni e Carlo Mastrojanni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Garda, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Gortenuti e Antonio Sala, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Veneto Strade S.p.A., non costituita in giudizio ;

nei confronti

IN LE, UG DI, Quindici Società Semplice, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Christoph Perathoner e Francesco Volpe, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del permesso di costruire n. 43/2021 dell’8 settembre 2023 rilasciato alla controinteressata società semplice Quindici e ai signori LE IN e DI UG dal Comune di Garda per “ l’esecuzione di lavori per la demolizione e ricostruzione con ampliamento ai sensi della legge regionale n. 14/2019 di un fabbricato ad uso civile abitazione sito in Garda, via San Vigilio n. 15, sull’area identificata nel catasto comunale alla Sez. Unica Foglio n. 1, Mapp. n. 225 sub 4 ”;

- dell’autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del d.lgs. 22.01.2004, n. 42 e s.m.i, prot. n. 0001895/2023 del 31 gennaio 2023, rilasciato alla controinteressata Quindici società semplice dal Comune di Garda, relativa alla stessa iniziativa edilizia sopracitata;

- dell’approvazione del Comune di Garda della selezione preliminare ( screening ) prot.n. 0015000/2023 del 5 settembre 2023 espressa in favore della controinteressata Quindici società semplice;

- dell’autorizzazione di Veneto S.p.a. prot. gen. 1516/2022 del 27 gennaio 2022 CI 07.01.0 riferimento n. 26457/21 rilasciata alla controinteressata Quindici s.s.;

- di ogni altro atto collegato, presupposto, conseguente o comunque connesso con l’iniziativa edilizia di trasformazione dell’area posta in via San Vigilio, n. 15, fabbricati distinti in Catasto del Comune di Garda al foglio 1 part. 225 sub 4 e 1.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Garda e dei signori IN LE e UG DI e della società Quindici Società Semplice;

Visti gli artt. 35, comma 1, e 85, comma 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 la dott.ssa EL BA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data 13 gennaio 2026 e depositato in data 6 febbraio 2026 i signori UL CA e SA CA hanno impugnato il permesso di costruire n. 43/2021 rilasciato dal Comune di Garda alla società Semplice Quindici e ai signori IN LE e UG DI, l’autorizzazione paesaggistica del 31 marzo 2023, l’approvazione comunale dello screening datata 5 settembre 2023 e l’autorizzazione di Veneto Strade s.p.a. di deroga alla fascia di rispetto stradale, tutti atti riferiti all’intervento edilizio di demolizione e ricostruzione con ampliamento ai sensi della legge regionale Veneto n. 14 del 2019 di un fabbricato ad uso civile sito nel promontorio di San Vigilio, nel comune di Garda, prospiciente le sponde dell’omonimo Lago.

L’intervento riguarda parte del compendio immobiliare di Villa Cometti; non interessa la villa padronale né l’ex casa del custode, che appartiene ai ricorrenti ed è stata recentemente oggetto di un intervento di demolizione e ricostruzione con aumento di volume, ma la dependance della villa padronale (cd. “Tarikino”), le serre e i depositi, già di proprietà della madre dei ricorrenti e che nel 2021 la stessa ha alienato agli odierni controinteressati. Il progetto edilizio prevede la demolizione dei menzionati fabbricati di servizio e la loro sostituzione con un unico e moderno fabbricato residenziale con volumetria superiore (del 60%).

I ricorrenti richiamano la pluralità di vincoli paesaggistici e culturali che insistono sul Promontorio di San Vigilio, sul compendio del Parco di Villa Cometti, oltre che sull’intera zona prospiciente il Lago di Garda.

Essi lamentano che i lavori di demolizione e sbancamento sarebbero stati avviati senza la necessaria preliminare esposizione al pubblico degli avvisi di legge e che solo dopo la demolizione sarebbe stato apposto un cartello in un luogo non visibile al pubblico ma interno a Villa Cometti, visibile quindi solo ai proprietari confinanti.

I deducenti soggiungono che in data 27 settembre 2025, subito dopo l’inizio dei lavori, la signora UL CA ha presentato al Comune di Garda istanza di accesso a tutti gli atti e titoli edilizi inerenti all’intervento e che in data 14 novembre 2025 è stato consentito l’accesso parziale. Con nota del 21 novembre 2025 gli esponenti hanno sollecitato il Comune a rilasciare la SCIA, l’istanza di permesso di costruire e i relativi allegati nonché la relazione paesaggistica, senza avere però riscontro dal Comune.

Essi deducono quindi l’illegittimità degli atti impugnati per plurimi profili, così sintetizzabili:

1. difetto assoluto di motivazione dell’autorizzazione paesaggistica;

2. violazione della legge regionale del Veneto n. 14/2019 in materia di Piano Casa per plurimi profili;

3. violazione del Piano di Assetto del Territorio (PAT) e del Piano degli Interventi (PI) del Comune di Garda;

4. illegittimità del frazionamento dell’iniziativa edilizia unitaria tramite la richiesta di permesso di costruire e poi la presentazione di SCIA;

5. violazione dell’obbligo di piano attuativo;

6. difetto di permesso di costruire per le imponenti opere di sbancamento della roccia e di modifica del livello di campagna;

7. carenza di motivazione della VINCA e violazione della normativa di tutela dei SIC e delle ZTS;

8. difetto di motivazione dell’autorizzazione di Veneto Strade, violazione dell’art. 16 del Codice della Strada e del relativo regolamento attuativo;

9. mancanza di trasparenza rispetto agli oneri di costruzione.

Si sono costituiti per resistere al ricorso il Comune di Garda e i controinteressati.

L’amministrazione comunale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, evidenziando che i deducenti non allegano alcun interesse personale concreto e attuale all’annullamento e anche l’istanza cautelare è basata non già su esigenze di tutela delle posizioni giuridiche dei ricorrenti, bensì sull’invocata necessità di inibire lo sbancamento già in atto per non compromettere l’area e non pregiudicare un territorio di grande pregio.

La difesa comunale ha altresì sottolineato come solo pochi anni fa lo stesso immobile di proprietà dei ricorrenti, Villa Cometti, anch’essa fronte lago, facente parte dello stesso compendio immobiliare e soggetto ai medesimi vincoli invocati nel ricorso, sia stato oggetto di un intervento edilizio ben più impattante di quello qui contestato, con un incremento di volume superiore, sulla base di un progetto curato dal medesimo professionista di cui si avvalgono oggi i controinteressati. Infine ha contestato la sussistenza di alcuni dei vincoli richiamati nel gravame.

I controinteressati hanno analogamente eccepito il difetto di interesse ad agire. In via preliminare essi hanno peraltro eccepito la tardività del ricorso, evidenziando che lo stesso è stato sì notificato il 13 gennaio 2026, ovvero il sessantesimo giorno dall’ostensione comunale degli atti richiesti, ma i medesimi atti erano già noti ai ricorrenti da più di un mese.

Infatti essi hanno presentato istanza di accesso il 27 settembre 2025, e a tale data, come dichiarato nel ricorso, i lavori erano stati già avviati; ancor prima, nel corso del mese di settembre del 2025, i ricorrenti hanno contattato il professionista incaricato dai controinteressati della presentazione in Comune del progetto, al fine di comprenderne la consistenza. Dopo un incontro tra gli odierni ricorrenti e il professionista, questi, come richiesto, in data 30 settembre 2025 ha inviato alla signora UL CA via e-mail un link wetransfer ad un repository dove erano disponibili tutti i dati inerenti all’intervento, ivi compresa la variante oggetto della SCIA. Tale link è stato aperto dal destinatario al più tardi il 6 ottobre 2025, come confermato dall’avviso del gestore del servizio, che i controinteressati hanno depositato in atti.

I controinteressati hanno altresì eccepito:

- l’inammissibilità dell’impugnazione della SCIA in variante, non avendo i ricorrenti richiesto al Comune di agire in autotutela;

- la mancata notifica del ricorso alla Soprintendenza.

Il ricorso è stato chiamato alla camera di consiglio del 19 febbraio 2026 alla quale, previo avviso alle Parti ai sensi dell’art. 60 c.p.a., la causa è stata trattenuta in decisione per essere definita con sentenza in forma semplificata, ricorrendone i presupposti di legge. Nel corso della discussione i controinteressati hanno eccepito la tardività dell’ultima produzione documentale dei ricorrenti, in quanto effettuata oltre le ore 12 dell’ultimo giorno utile. Hanno inoltre chiesto al Collegio di valutare se le espressioni contenute negli scritti difensivi dei ricorrenti, secondo cui sarebbero stati posti in essere comportamenti penalmente rilevanti, possano essere ritenute offensive.

La decisione del ricorso può prescindere dallo scrutinio dell’eccezione di inutilizzabilità dell’ultima produzione documentale dei ricorrenti e dalle ulteriori questioni in rito e nel merito, atteso che il ricorso è irricevibile, come eccepito dai controinteressati.

Ai sensi dell’art. 41, comma 2, del codice di rito “ 2. Qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso entro il termine previsto dalla legge, decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista dalla legge o in base alla legge . (…)”.

Secondo un consolidato orientamento interpretativo il termine decadenziale per impugnare un titolo edilizio da parte dei controinteressati decorre dalla “piena conoscenza”, che va individuata, nel caso in cui il ricorrente contesti l’ an dell’edificazione, nell’inizio dei lavori, mentre laddove venga contestato il quomodo dell’edificazione, ovvero le modalità di realizzare dell’intervento, la piena conoscenza presuppone che l’interessato abbia piena conoscenza della dimensione e della consistenza dell’intervento edilizio.

La giurisprudenza al riguardo ha precisato come “ la vicinitas di un soggetto rispetto all'area e alle opere edilizie contestate, oltre ad incidere sull'interesse ad agire, induce a ritenere che lo stesso abbia potuto avere più facilmente conoscenza della loro entità anche prima della conclusione dei lavori e comunque chi intende contestare adeguatamente un titolo edilizio ha l'onere di esercitare sollecitamente l'accesso documentale (Cons. Stato, Sez. II, 26 giugno 2019, n. 4390)" (Consiglio di Stato, Sez. II, n. 8327/2020). Inoltre, ‘resta comunque ferma la possibilità, da parte di chi solleva l'eccezione di tardività, di provare, anche in via presuntiva, la concreta anteriore conoscenza del provvedimento lesivo in capo al ricorrente (ad esempio, ai sensi del combinato disposto degli artt. 20, comma 6, e 27, comma 4, t.u. edilizia, avuto riguardo alla presenza in loco del cartello dei lavori (...); alla consistenza del tempo trascorso fra l'inizio dei lavori e la proposizione del ricorso; alla effettiva residenza del ricorrente in zona confinante con il lotto su cui sono in corso i lavori; ecc. ). Per contro, chi intende contestare adeguatamente un titolo edilizio è tenuto ad esercitare sollecitamente l'accesso documentale, ove ne abbia necessità per comprenderne appieno la portata' (Consiglio di Stato, Sez. II, n. 2328/2020)" (così Cons. Stato, Sez. I, n. 648/2021).

Ed infatti, come pure rilevato dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (Sez. II, n. 5864/2020), "quando l'attività edilizia in atto appare immediatamente illegittima, il vicino ha l'obbligo di attivarsi prontamente con l'istituto dell'accesso agli atti (C.G.A.R.S. in s.g., 17 marzo 2020, n. 175, in fattispecie analoga alla presente). In questo genere di casi, il tardivo esercizio del diritto di accesso è inidoneo a procrastinare il dies a quo di decorrenza del termine d'impugnativa, in quanto lesivo del principio di stabilità dei rapporti giuridici e dell'affidamento dei soggetti titolari dell'autorizzazione (C.d.S., sez. VI, 13 agosto 2020, n. 5034)". ” (Cons. Stato, Sez. VI, 6 agosto 2024, n. 6996).

Nel caso di specie i ricorrenti hanno ammesso che i lavori sono stati avviati nel mese di settembre e che il cartello era stato apposto in posizione visibile solo ai proprietari confinanti (quindi era a loro visibile).

Essi hanno altresì evidenziato che il cartello è stato apposto dopo l’avvio dei lavori di demolizione; il giorno 27 settembre 2025 erano quindi a conoscenza del contestato intervento di sbancamento. Inoltre la società controinteressata ha documentato che in data 30 settembre 2025 una collaboratrice del tecnico responsabile del progetto ha inviato alla signora UL CA, tramite posta elettronica, un link al quale la stessa poteva scaricare tutta la documentazione presente in Comune riguardante il progetto edilizio.

In particolare erano ivi presenti le planimetrie, compresa la SCIA in variante.

I medesimi controinteressati hanno altresì provato che il link è stato aperto dal destinatario al più tardi il 6 ottobre 2025.

Da tali documenti va inferita la piena conoscenza non solo dell’ an, ma altresì del quomodo dell’edificazione contestata in giudizio.

Quanto meno in tale data, quindi, deve individuarsi il dies a quo per il computo del termine decadenziale di impugnazione degli atti relativi all’intervento edilizio, che alla data di notifica del ricorso era quindi sicuramente spirato.

I ricorrenti nulla hanno replicato all’eccezione di tardività, che per le considerazioni espresse risulta fondata.

Va rilevato, a margine, che risulta fondata anche l’eccezione di inammissibilità del gravame per difetto di interesse ad agire.

Non è infatti sufficiente la mera vicinitas (che qui non è contestata né contestabile) per l’impugnazione dei titoli edilizi rilasciati ai controinteressati, risultando necessaria l’allegazione di un interesse concreto ed attuale all’impugnativa e un correlato beneficio conseguibile dall’annullamento dell’atto impugnato.

Come evidenziato dalla recente pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (Cons. Stato, Ad. Plen. 9 dicembre 2021, n. 22), infatti, " Nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l'autonomia tra la legittimazione e l'interesse al ricorso quali condizioni dell'azione, è necessario che il giudice accerti, anche d'ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell'interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall'atto impugnato ".

L’interesse ad agire in particolare postula la lesione, concreta e attuale, di un interesse sostanziale differenziato e qualificato di cui è titolare il ricorrente e un’effettiva utilità dallo stesso ritraibile dalla pronuncia giurisdizionale richiesta, come mezzo per consentire la protezione dell’interesse leso. Costituiscono pertanto requisiti dell’interesse a ricorrere la personalità, la concretezza della lesione sofferta e la sua attualità. (Cons. Giustizia amm. Sicilia, Sez. giurisd. 26 gennaio 2026, n. 50).

OV al riguardo rammentare che “ l'interesse a ricorrere, quale condizione dell'azione concettualmente autonoma dalla legittimazione ad agire, trova il suo fondamento nell'art. 100 del codice di procedura civile, rubricato "Interesse ad agire" e applicabile al processo amministrativo in virtù del rinvio esterno sancito dall'articolo 39 c.p.a.

In particolare, atteso che l'articolo 100 c.p.c. stabilisce che "Per proporre una domanda o per contraddire alla stessa essa è necessario avervi interesse", l'interesse a ricorrere si caratterizza per la "prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall'effettiva utilità che potrebbe derivare a quest'ultimo dall'eventuale annullamento dell'atto impugnato" (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 26 aprile 2018, n. 4).

Ciò, invero, risulta coerente con la funzione svolta dalle condizioni dell'azione nei processi di parte, innervati dal principio della domanda e dal principio dispositivo (cfr. Cass. civ., SS.UU., 22 aprile 2013 n. 9685; Cass. civ., sez. III, 3 marzo 2015, n. 4228; Cass. civ., sez. II, 9 ottobre 2017, n. 23542).

L'interesse a ricorrere, inoltre, è espressione della concezione soggettiva della tutela giurisdizionale, propria anche del processo amministrativo (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., sent. n. 4 del 7 aprile 2011) e ad esso è attribuita una funzione di filtro processuale, fino a divenire strumento di selezione degli interessi meritevoli di tutela (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., sent. n. 22 del 9 dicembre 2021).” (TAR Lazio, Roma, Sez. III, 11 agosto 2025, n. 15502).

Come evidenziato da un consolidato orientamento interpretativo “ la distinzione tra legittimazione e interesse ad agire, recentemente rilevata dalla surricordata decisione dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, è concettualmente corretta proprio in quanto - lungi dal consentire al giudice di esercitare il proprio arbitrium merum sulla sussistenza dell'interesse delle parti in giudizio (alle cui valutazioni sull'interesse a richiedere tutela, in un processo dispositivo qual è quello amministrativo, egli non può sostituire la propria) - sia utile a escludere dal novero del giuridicamente rilevante, nonché soprattutto dall'ambito di meritevolezza della tutela, gli interessi meramente "emulativi" (quelli, cioè, di cui all'art. 833 cod. civ., non tutelati neppure secondo il diritto civile), gli interessi "abietti o futili" e gli interessi "estorsivi" (cioè volti soltanto a imporre una transazione alla controparte, perché privi d'ogni intrinseca satisfattività per la parte che agisce): riassuntivamente, gli interessi oggettivamente del tutto inconsistenti .” (Cons. Giust. Amm. Sicilia, Sez. giurisd. 22 dicembre 2025, n.1011).

Nel caso di specie i ricorrenti non hanno speso nemmeno un rigo dell’atto introduttivo del giudizio per evidenziare la consistenza dell’interesse ad agire che sorregge il gravame. Anche l’istanza cautelare non è assistita dall’allegazione di alcun interesse concreto e personale dei ricorrenti alla misura sospensiva, indicando testualmente che “ Il periculum in mora è dato dal proseguire dei lavori abusivi e dell’imponente sbancamento, che avanzano molto velocemente per terminare l’erosione di tutta la roccia ed iniziare la nuova impattante edificazione in grado di compromettere irreversibilmente i luoghi vincolati; ciò comprometterebbe vieppiù l’area, rendendo impossibile il ripristino della situazione ex ante, e ledendo la tutela di uno dei territori più pregiati e tutelati della Nazione ”.

Vero è che l’interesse ad agire, come evidenziato dalla menzionata pronuncia dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 22/21 “ è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo, laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o la questione rilevata d’ufficio dal giudicante, nel rispetto dell’art. 73, comma 3, c.p.a. ”.

Peraltro, a fronte dell’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse sollevata da entrambe le parti resistenti, i ricorrenti si sono limitati ad allegare un danno non direttamente riferibile alla loro posizione giuridica, richiamando la necessità di tutela dell’area interessata dall’intervento, perché lo sbancamento (che peraltro risulta già realizzato) comporterebbe un irreversibile pregiudizio del versante.

Nel corso della discussione orale i ricorrenti hanno ribadito, in termini del tutto generici, che l’interesse ad agire deriverebbe dalla vicinanza all’intervento e dal paventato rischio idrogeologico.

Pertanto i ricorrenti non hanno fornito alcun ulteriore elemento, nemmeno a fronte dell’eccezione sollevata dalle controparti, atto a precisare la sussistenza dell’interesse a ricorrere, difettando quindi in specie una condizione dell’azione.

Tanto puntualizzato, per le considerazioni più sopra esposte il ricorso è irricevibile.

Infine va disattesa la richiesta di eliminazione dagli scritti difensivi delle espressioni offensive, richiesta formulata solo in udienza e in termini del tutto generici. Le contestate espressioni utilizzate dalla difesa di parte ricorrente (presumibilmente ove sostengono sussistente una falsa rappresentazione, nella documentazione prodotta dai controinteressati, della linea dell’area di frana) non paiono eccedere gli scopi difensivi e l’oggetto del giudizio e risultano in rapporto di strumentalità rispetto al diritto di difesa, non evidenziando un intento puramente offensivo.

Va rilevato infatti che la cancellazione delle espressioni ritenute offensive o sconvenienti ex art. 89 cod. proc. civ., applicabile al processo amministrativo in virtù del richiamo ex art. 39, comma 1, cod. proc. amm ., “va esclusa allorché il loro uso non risulti dettato da un passionale ed incomposto intento dispregiativo ed offensivo nei confronti della controparte, conservando invece un rapporto, anche indiretto, con la materia controversa, senza eccedere dalle esigenze difensive, essendo infatti preordinato a dimostrare, attraverso una valutazione negativa del comportamento della controparte, la scarsa attendibilità delle sue affermazioni ” (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 29 ottobre 2025, n. 3462).

Le spese vanno poste a carico dei ricorrenti, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara irricevibile.

Condanna i ricorrenti a rifondere alle altre parti le spese di lite, che liquida in 1.500,00 (millecinquecento/00) euro in favore del comune di Garda e in 1.500,00 (millecinquecento/00) euro in favore dei controinteressati, oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ZI AI, Presidente

Marco Rinaldi, Consigliere

EL BA, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL BA	ZI AI

IL SEGRETARIO