Pubblicato il 03/07/2025

N. 00571/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00639/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 639 DE 2016, proposto da
OB OL, rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Di Tonno e Matteo Di Tonno, con domicilio eletto presso lo studio RI Tucci, in Ancona, corso Mazzini n. 160;

contro

Comune di SA NE DE TO, rappresentato e difeso dall'avvocato Marina Di Concetto, con domicilio eletto presso lo studio avv. Andrea Principi, in Ancona, via Marsala 12;

per l'annullamento

DEla nota prot. n. 50075 datata 4/8/2016 con cui, nella sostanza, viene respinta l’istanza DEla ricorrente, presentata in data 19/7/2016, per avviare una variante urbanistica relativa all’area distinta al NCT, Foglio 26, mappali 164 e 165.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio DE Comune di SA NE DE TO;

Visti tutti gli atti DEla causa;

Relatore nell'udienza pubblica DE giorno 25 giugno 2025 il dott. Gianluca Morri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna ricorrente allega di essere proprietaria, in Comune di SA NE DE TO, di un terreno di circa mq. 1.500 che, a partire dal PRG DE 1990, era classificato in Zone per attrezzature pubbliche di quartiere e, in particolare, in Zone per l’istruzione, disciplinate dall’art. 48 n. 1, DEle relative NTA.

Le predette destinazioni urbanistiche comportavano vincolo preordinato all’esproprio.

Nell’anno 2004, sul rilievo DEl’avvenuta decadenza DE vincolo per infruttuoso decorso DE quinquennio ex art. 2 DEla Legge n. 1187/1968, la ricorrente inoltrava, al Comune, istanza affinché l’area (divenuta zona bianca) fosse oggetto di una nuova disciplina urbanistica.

L’istanza restava tuttavia senza seguito e la ricorrente propose a questo Tribunale, ex art. 21-bis DEla Legge n. 1034/1971, il ricorso n. 988/2004 avverso l’ingiustificata inerzia.

Il gravame venne accolto con sentenza n. 115/2005 affermando l’obbligo DE Comune di fornire una risposta entro 60 giorni. La sentenza non entrava comunque nel merito su quale risposta (di accoglimento o di rigetto) l’amministrazione avrebbe dovuto dare.

Il Comune ottemperava con nota DE 6/5/2005, respingendo l’istanza poiché riteneva che le destinazioni urbanistiche non comportassero alcun vincolo di natura espropriativa e, di conseguenza, non potevano considerarsi decadute.

La ricorrente proponeva allora nuovo ricorso (R.g. n. 567/2025) denunciando l’inottemperanza e l’intento meramente elusivo DE riscontro fornito dall’amministrazione.

Questo ricorso per l’ottemperanza veniva tuttavia respinto con sentenza n. 1211/2005 poiché la risposta DE Comune non fu ritenuta meramente elusiva (come sosteneva la ricorrente), ma costituiva un vero e proprio diniego che avrebbe dovuto essere impugnato con ricorso ordinario.

La problematica sottesa alle zonizzazioni di cui all’art. 48 DEle NTA (che, oltre alle zone per l’istruzione, contemplava zone per attrezzature pubbliche comuni, zone per verde pubblico e zone per parcheggi di quartiere) fu comunque oggetto di una variante normativa adottata e approvata rispettivamente con DEibere consiliari nn. 99/2006, 123/2007 e 78/2008. Con questa variante si consentiva anche l’intervento edilizio privato, ritenendo così di avere trasformato il vincolo espropriativo in vincolo conformativo e di averlo sottratto alla decadenza quinquennale.

La destinazione urbanistica non subiva invece modifiche nel corso DE tempo e, nell’anno 2016, la ricorrente inoltrava all’amministrazione una nuova istanza allegando che il vincolo espropriativo era divenuto inattuale essendo stato realizzato, nelle vicinanze, un nuovo centro scolastico di quartiere. Chiedeva quindi una nuova destinazione urbanistica.

Il Comune rispondeva con l’impugnata nota DE 4/8/2016 prot. 50075, ritenendo che, per effetto DEla variante normativa approvata nel 2008, l’area non era soggetta a vincolo espropriativo ma a vincolo conformativo che consentiva l’intervento anche privato. L’istanza veniva quindi sostanzialmente respinta.

L’amministrazione intimata si è costituita per resistere al gravame con eccezioni in rito e deduzioni di merito.

2. Va innanzitutto trattata l’eccezione di inammissibilità DE ricorso per omessa impugnazione DEla variante normativa all’art. 48 DEle NTA approvata nel 2008.

L’eccezione è infondata.

Da un punto di vista generale va ricordato che la natura espropriativa o conformativa di un vincolo apposto dal PRG deve essere verificata non in astratto, ma sulla base DEla concreta disciplina urbanistica impressa alle aree private ricadenti nei vari comparti, avendo cura di accertare se il complesso DEle prescrizioni DElo strumento urbanistico si risolva in una sostanziale ablazione ovvero non svuoti di contenuto sostanziale i diritti dominicali (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 28/12/2021, 8686; id. Sez. IV, 31/3/2015 n. 1669; id. 7/4/2010 n. 1982; TAR Puglia, Bari, Sez. III, 12/6/2018 n. 863; TAR Campania, Napoli, Sez. IV, 6/2/2017 n. 725).

Anche se l’intenzione DEl’amministrazione, con la variante 2008, era quella di trasformare un vincolo espropriativo in vincolo conformativo, occorre sempre esaminare la concreta disciplina di PRG per verificare se l’apertura alla possibilità di intervento privato possa avere effettivamente consentito il raggiungimento DElo scopo che si prefiggeva il Comune di SA NE DE TO.

La questione deve quindi essere esaminata nel merito, essendo irrilevante, per quanto qui interessa, l’omessa impugnazione di tale variante.

3. Sempre in via preliminare va sinteticamente accennato alla vicenda storica dei rapporti tra le parti su cui il Comune si è soffermato nelle proprie difese.

Al riguardo il Collegio ritiene irrilevante che la destinazione urbanistica, di cui oggi si discute, sia stata impressa a partire dal PRG DE 1990 per sopperire a pretese inadempienze DE privato proprietario il quale, nel 1965 (cioè 25 anni prima e 50 anni prima DE provvedimento qui impugnato), aveva avviato, nella zona, un piano di lottizzazione che prevedeva anche un lotto da destinare a verde pubblico (peraltro senza nulla aggiungere circa la relativa disciplina, come l’eventuale cessione all’ente pubblico, l’eventuale costituzione di un vincolo in caso di mancata cessione, eventuali allestimenti per renderlo fruibile, le competenze di gestione e di manutenzione, ecc.).

Il Comune avrebbe avuto infatti tutto il tempo e tutti gli strumenti giuridici per imporre, alla controparte privata, l’osservanza DEl’obbligazione assunta attraverso le convenzioni stipulate in data 20/11/1964 e 17/5/1965.

Peraltro, come riferisce lo stesso Comune attraverso i propri scritti difensivi, l’area originariamente prevista come verde pubblico, in realtà è un’altra che venne successivamente resa edificabile attribuendo ad essa la destinazione B2 di completamento. Il Comune riferisce che l’area di cui si discute in questa sede venne prevista, dal PRG DE 1990, come una sorta di compensazione (a favore DEla collettività) per la perdita DE citato verde pubblico.

Dal punto di vista urbanistico si tratta, quindi, di una destinazione DE tutto nuova indipendentemente dalle ragioni che hanno indotto il Comune di SA NE DE TO ad introdurla nel nuovo PRG, peraltro mai oggetto di gravame. Qui si discute solo DE fatto se il Comune, dopo un certo tempo, sia tenuto o meno ad adottare una variante per rivedere le proprie scelte urbanistiche.

L’odierno ricorso sarà quindi trattato facendo esclusivo riferimento alla destinazione urbanistica impressa dal PRG vigente alla data DE provvedimento impugnato.

4. In forza DE principio DEla ragione più liquida, ma anche più radicale, va trattato prioritariamente il terzo motivo di gravame con cui si deduce violazione di legge ed eccesso di potere per falso presupposto in fatto e in diritto poiché, anche con la variante normativa DE 2008, il vincolo previsto dall’art. 48, n. 1, DEle NTA DE PRG, deve considerarsi di natura espropriativa in forza DEle previsioni edificatorie e DEle relative clausole che, nella sostanza, eliminano, DE tutto, utili e concrete possibilità di sfruttamento edificatorio per iniziativa privata. Essendo quindi infruttuosamente decorso il termine quinquennale di riferimento, l’area è divenuta zona bianca e il Comune era tenuto a ridare ad essa una disciplina urbanistica.

La censura merita condivisione.

Come ha ricordato l’amministrazione resistente, attraverso i propri scritti difensivi, questo Tribunale si è già occupato DEl’art. 48 DEle NTA DE PRG di SA NE DE TO (cfr. Sent. 28/2/2011 n. 137), affermando la natura conformativa DEle destinazioni relative ai gruppi nn. 3 (verde pubblico) e 4 (parcheggi di quartiere), perché contemplavano anche interventi economicamente appetibili per imprenditori privati come, ad esempio, strutture ricreativo ristorative (bar, ristoranti, ecc.), turistiche e parcheggi sotterranei a pagamento (per il verde pubblico) o parcheggi multipiano sempre a pagamento (per i parcheggi di quartiere).

Esaminando invece le norme che disciplinano l’edificabilità per la destinazione n. 1 che qui interessa, va osservato che l’unica possibilità edificatoria è quella scolastica (asili nido, scuole materne, scuole elementari, scuole medie DEl’obbligo e relativi servizi ed altre strutture di istruzione), con l’ulteriore limite circoscritto “all’istruzione di uso pubblico” (quindi sarebbero escluse scuole private), con obbligo di convenzionamento trentennale e messa a disposizione (DEl’ente pubblico) degli edifici e DEle aree circostanti; buona parte di queste ultime (30% DEla ST) devono anche essere attrezzate e cedute gratuitamente al comune ma con obbligo di manutenzione e pulizia a carico DE privato.

Pare quindi obiettivamente difficile individuare quali vantaggi possa trarre un privato nell’intraprendere l’attività edilizia osservando tutti i limiti e i vincoli sopra sinteticamente ricordati.

L’unica effettiva e concreta possibilità edificatoria resta pertanto quella di iniziativa pubblica previa acquisizione DEl’area per cessione volontaria oppure in via coatta (cioè con l’esproprio) se il proprietario non intende vendere.

Come giustamente osserva parte ricorrente, il provvedimento impugnato si basa quindi sul falso presupposto che, grazie alla variante DE 2008, il vincolo espropriativo sia stato trasformato in vincolo conformativo.

5. Il secondo motivo di gravame, con cui si deduce la sopraggiunta inattualità DEla destinazione impressa all’area in oggetto (per essere stato realizzato, nelle vicinanze, un nuovo insediamento scolastico), viene superato dal fatto che tale destinazione, comportando vincolo preordinato all’esproprio, deve intendersi ormai decaduta per infruttuoso decorso DE quinquennio ex art. 2 DEla Legge n. 1187/1968 (oggi art. 9 DE DPR n. 327/2001), divenendo così zona bianca con obbligo DE comune di ridare all’area una destinazione urbanistica (cfr. TAR Marche, 16/4/2019 n. 231); obbligo che, in caso di ingiustificata inerzia, può essere compulsato, dal privato proprietario, attraverso lo strumento processuale DE ricorso ex art. 31 e 117 DE c.p.a. ed anche oggetto di istanza risarcitoria per inadempimento (cfr. TAR Marche n. 231/2019 cit.).

6. Può considerarsi invece assorbito il primo motivo con cui si deduce violazione DEl’art. 10-bis, DEla Legge n. 241/1990 per omessa adozione DE preavviso di rigetto.

7. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l'effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna il Comune di SA NE DE TO al pagamento, a favore DEla ricorrente, DEle spese processuali nella misura di € 3.000 (tremila), a titolo di onorari di difesa, oltre alle spese generali nella misura forfettaria come da tariffa, IVA, CPA e al rimborso DE contributo unificato.

La presente sentenza sarà eseguita dall'Autorità amministrativa ed è depositata presso la Segreteria DE Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio DE giorno 25 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Concetta Anastasi, Presidente

Gianluca Morri, Consigliere, Estensore

Tommaso Capitanio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gianluca Morri	Concetta Anastasi

IL SEGRETARIO