Pubblicato il 13/03/2026

N. 01743/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04270/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4270 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Carmine Lauri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno - Ufficio Territoriale del Governo Napoli, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'annullamento del provvedimento di rigetto della richiesta di emersione dal lavoro irregolare ai sensi dell'art. 103, comma 1 del D.L. n. 34/2020;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno - Ufficio Territoriale del Governo Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2026 il dott. BI EI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- La presente controversia trae origine dall'impugnazione del provvedimento di rigetto dell'istanza di emersione da lavoro irregolare, presentata in data 11 agosto 2020 da -OMISSIS- -OMISSIS-, in qualità di datrice di lavoro, in favore dell'odierno ricorrente, -OMISSIS-, per un rapporto di collaborazione domestica, ai sensi della procedura straordinaria di cui all'art. 103 del D.L. n. 34/2020.

Espone il ricorrente che la datrice di lavoro è deceduta in data 28 giugno 2023, come da certificato di morte allegato agli atti, e che, prima di tale evento, né lui né la sua datrice di lavoro avevano ricevuto alcuna comunicazione formale in merito allo stato di avanzamento o all'esito della procedura.

Successivamente al decesso, il sig. -OMISSIS- si recava più volte presso lo Sportello Unico per l’Immigrazione (SUI) di Napoli per avere notizie, venendo informato della necessità di attendere una convocazione ufficiale. Persistendo il silenzio dell'Amministrazione, il ricorrente conferiva mandato al proprio legale, il quale, con nota PEC del 13 giugno 2025, comunicava formalmente al SUI il decesso della datrice di lavoro e formulava istanza di accesso agli atti del procedimento.

A seguito di tale istanza, il ricorrente apprendeva che il procedimento era già stato definito con il provvedimento di rigetto prot. n. 0068547 del 19 dicembre 2024, oggetto del presente gravame. La motivazione del diniego si fondava sul presupposto del "disinteresse delle parti a procedere alla positiva definizione dell’istanza", desunto dalla mancata presentazione delle stesse a seguito di convocazione e dalla mancata produzione di osservazioni nonostante un preavviso di rigetto ex art. 10-bis della L. n. 241/1990, atti che l'Amministrazione assumeva di aver notificato mediante pubblicazione sul proprio sito istituzionale.

Avverso tale provvedimento, il ricorrente ha dedotto un unico, articolato motivo di ricorso, rubricato come "Nullità della notifica... Violazione dell'art. 21-bis L. 241/90 - Violazione dell'art. 10-bis L. 241/90; Eccesso di potere per insussistenza dei presupposti di fatto; Difetto di istruttoria e conseguente carenza di motivazione", con cui ha lamentato, in sintesi, la radicale violazione delle garanzie partecipative e il grave vizio istruttorio che inficiano l'atto impugnato.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata, depositando memoria difensiva con cui ha eccepito, in via pregiudiziale, l'irricevibilità del ricorso per tardività e, nel merito, ne ha sostenuto l'infondatezza. La difesa erariale ha asserito la legittimità della notifica mediante pubblicazione sul sito web istituzionale, stante la mancata indicazione di un domicilio digitale (PEC) da parte dell'istante nonché ha contestato la sussistenza dei presupposti per il rilascio di un permesso per attesa occupazione.

Con ordinanza n. 2169/2025 del 25 settembre 2025, questa Sezione ha accolto l'istanza cautelare, rilevando che "il decesso del datore di lavoro è intervenuto in data antecedente alla conclusione del procedimento e, anche a voler ritenere integro nei confronti dello stesso il contraddittorio procedimentale, alcuna controdeduzione sui motivi ostativi avrebbe potuto essere espressa", e ritenendo pertanto "non appaiono infondate le censure di violazione delle garanzie partecipative".

Successivamente, con memoria depositata in data 21 gennaio 2026, l'Avvocatura dello Stato ha comunicato che, in esecuzione della predetta ordinanza, l'Amministrazione aveva provveduto alla riapertura dell'istruttoria della pratica, chiedendo dichiararsi la cessazione della materia del contendere.

Con decreto del 15 dicembre 2025, la Commissione per il patrocinio a spese dello Stato ha ammesso provvisoriamente il ricorrente al beneficio.

All'udienza pubblica del 4 marzo 2026, la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

2.- In via del tutto preliminare, il Collegio deve esaminare la richiesta dell'Amministrazione resistente di declaratoria di cessazione della materia del contendere, formulata a seguito della riapertura del procedimento in esecuzione dell'ordinanza cautelare di questo Tribunale.

Tale richiesta non merita accoglimento.

Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, la cessazione della materia del contendere si verifica solo allorquando l'Amministrazione adotti un nuovo provvedimento che soddisfi pienamente e in modo irretrattabile la pretesa del ricorrente, facendo venir meno ogni suo interesse alla prosecuzione del giudizio.

Nel caso di specie, la mera riapertura dell'istruttoria, sebbene satisfattiva dell'immediato interesse del ricorrente al riesame della sua posizione, non equivale ad un annullamento in autotutela dell'atto lesivo.

Pertanto, permane in capo al ricorrente un interesse giuridicamente apprezzabile ad una pronuncia di merito che accerti l'originaria illegittimità dell'atto impugnato.

3.- Sempre in via preliminare, deve essere del pari respinta l'eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività, sollevata dalla difesa erariale. L'eccezione si fonda sull'assunto che il termine di 60 giorni per l'impugnazione sarebbe decorso dalla notifica del provvedimento di rigetto che l'Amministrazione assume essersi perfezionata con la pubblicazione sul proprio sito istituzionale. Tuttavia, come si andrà a dimostrare nel merito, tale modalità di notificazione deve ritenersi, nella fattispecie, illegittima e inidonea a far decorrere il termine decadenziale. Ne consegue che detto termine non può che decorrere dal momento in cui il ricorrente ha avuto "piena conoscenza" dell'atto, conoscenza che, in assenza di prova contraria da parte dell'Amministrazione, deve farsi coincidere con la data dell'accesso agli atti (16 giugno 2025), come documentato in ricorso. Il ricorso, notificato nell'agosto 2025, risulta pertanto pienamente tempestivo.

4.-Passando al merito, il ricorso è palesemente fondato e deve essere accolto.

Il provvedimento impugnato è affetto da un vizio radicale e assorbente, costituito dalla violazione delle garanzie partecipative sancite dall'art. 10-bis della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Tale norma, cardine del giusto procedimento, impone all'Amministrazione, nei procedimenti a istanza di parte, di comunicare tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda prima dell'adozione di un provvedimento negativo. La finalità perseguita consiste nell’instaurare un contraddittorio effettivo e leale, consentendo al privato di presentare le proprie osservazioni e all'Amministrazione di assumere una decisione più ponderata e completa (TAR Campania - Sezione staccata di Salerno num. 1445/2025).

L'Amministrazione ha ritenuto di poter assolvere a tale obbligo mediante la pubblicazione degli atti sul proprio sito web, invocando l'art. 21-bis della L. n. 241/90. Tale argomentazione è giuridicamente errata.

La notifica mediante forme di pubblicità idonee è una modalità eccezionale, consentita solo "qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa". Tale presupposto è manifestamente insussistente nel caso di specie, che vedeva come unici destinatari la datrice di lavoro e il lavoratore. La mancata indicazione di un indirizzo PEC da parte dell'istante, a fronte di un procedimento avviato quasi cinque anni prima, non può giustificare il ricorso a una modalità di notifica impersonale e di incerta efficacia che si traduce in una sostanziale elusione del dovere di comunicazione individuale.

La violazione assume un rilievo ancor più grave se si considera la posizione del lavoratore straniero. La giurisprudenza, anche di questo Tribunale, è ferma nel riconoscere che, nelle procedure di emersione, il lavoratore non è un mero oggetto del procedimento, ma un soggetto titolare di una posizione giuridica differenziata e qualificata consistente nell’ interesse legittimo alla corretta conclusione della procedura che gli conferisce il diritto di partecipare e di essere informato degli atti che lo riguardano.

Come correttamente evidenziato dalla difesa del ricorrente, la procedura di emersione è destinata a produrre effetti diretti anche nella sfera soggettiva del lavoratore straniero, il quale ha un interesse al legittimo svolgimento e alla regolare conclusione della procedura amministrativa di emersione avviata in suo favore da terzi (Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania - Sezione staccata di Salerno num. 1053/ 2022). Ne consegue che il preavviso di rigetto doveva essere notificato individualmente anche al sig. -OMISSIS-, il quale, se messo in condizione di interloquire, avrebbe potuto rappresentare la circostanza decisiva del decesso della datrice di lavoro.

L'omissione partecipativa si salda con un palese difetto di istruttoria e travisamento dei fatti. Il provvedimento di rigetto è interamente fondato sul presupposto del "disinteresse delle parti", dedotto dalla loro assenza. Tale presupposto è, all’evidenza, erroneo, in quanto l'assenza non era frutto di disinteresse, quanto piuttosto dell'impossibilità oggettiva di una delle parti (la datrice di lavoro, deceduta nel 2023) e della mancata conoscenza degli atti da parte dell'altra (il lavoratore). L'Amministrazione ha agito senza compiere la minima attività istruttoria per accertare le ragioni della mancata interlocuzione, giungendo a una conclusione illogica e del tutto disancorata dalla realtà fattuale.

Infine, non può trovare applicazione l'istituto della "dequotazione" del vizio procedimentale previsto dall'art. 21-octies, comma 2, della L. n. 241/1990. A seguito della modifica introdotta dall'art. 12 del D.L. n. 76/2020, la norma esclude espressamente la sua applicabilità ai provvedimenti adottati in violazione dell'art. 10-bis. Tale novella legislativa, come chiarito dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, ha inteso rafforzare il valore della garanzia partecipativa, rendendone l'omissione un vizio insanabile, specialmente nei procedimenti a carattere discrezionale, senza che l'Amministrazione possa dimostrare in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso (cfr. Consiglio di Stato, Sez. II, sent. n. 1790 del 14 marzo 2022; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III Ter, sent. n. 19716/2023). La stessa sentenza del TAR Salerno n. 1053/2022, citata dal ricorrente, ribadisce che "per espressa previsione legislativa, allorquando l’Amministrazione ha omesso di rispettare il disposto dell’art. 10 bis cit., come nella specie, non può essere invocata la sanatoria dei vizi formali".

In conclusione, l'illegittimità del provvedimento impugnato per violazione dell'art. 10-bis della L. n. 241/1990 è manifesta e assorbente di ogni altra censura. Il ricorso deve, pertanto, essere accolto con conseguente annullamento dell'atto gravato e obbligo per l'Amministrazione di rinnovare il procedimento, tenendo conto della posizione del ricorrente e delle circostanze sopravvenute.

5.- Le spese di lite, in ragione della novità e della complessità delle questioni trattate, possono essere interamente compensate tra le parti costituite.

Da ultimo, il Collegio deve provvedere sull'istanza di ammissione al patrocinio a spese dello Stato. Il ricorrente è stato ammesso in via provvisoria al beneficio con decreto della competente Commissione del 15 dicembre 2025. Ai sensi dell'art. 14, disp. att., c.p.a., e dell'art. 136 del D.P.R. n. 115/2002, spetta al Collegio la decisione definitiva. Stante l'accoglimento del ricorso, risulta confermata la non manifesta infondatezza delle pretese fatte valere, presupposto per l'ammissione al beneficio. Pertanto, l'ammissione al patrocinio a spese dello Stato va confermata in via definitiva

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Napoli (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

accoglie il ricorso e, per l'effetto, annulla il provvedimento impugnato, prot. n. 0068547 del 19 dicembre 2024, dello Sportello Unico per l’Immigrazione di Napoli, salvi i successivi provvedimenti dell’amministrazione;

compensa le spese di giudizio;

conferma l’ammissione della ricorrente al patrocinio a spese dello Stato, e liquida a tale titolo, in favore dell’avv. Carmine Lauri la complessiva somma di € 1.500,00, comprensiva delle spese generali e degli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN LE, Presidente

CO Vampa, Primo Referendario

BI EI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BI EI	AN LE

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.