Pubblicato il 24/01/2026

N. 00044/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00220/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 220 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla EMFP soc.coop r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Pasquale Musto, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

il Comune di Terracina, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. Sergio Di Zitti, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

per l’annullamento

A) quanto al ricorso originario:

- del provvedimento del Comune di Terracina 24 gennaio 2022, con cui la domanda di rilascio della licenza temporanea di spettacolo viaggiante su area privata presentata dalla ricorrente è stata dichiarata irricevibile;

- di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali, fra cui la delibera di Giunta n. 198 del 26 aprile 2002, la delibera di Giunta n. 38 dell’11 marzo 2019 e la delibera di Giunta n. 92 del 9 giugno 2021;

B) quanto ai motivi aggiunti

- del provvedimento del Comune di Terracina di riesame e di convalida del provvedimento del 24 gennaio 2022, adottato a seguito dell’ordinanza cautelare di remand di questo Tribunale dell’8 luglio 2022 n. 245;

- di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti, le memorie e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio e la memoria del Comune di Terracina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 il dott. SS SE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Col ricorso introduttivo del presente giudizio, la ricorrente ha impugnato il provvedimento del 24 gennaio 2022, con cui il Comune di Terracina ha dichiarato l’improcedibilità della sua istanza di svolgere l’attività di spettacolo viaggiante in un’area privata individuata in Terracina, alla via Leonardo da Vinci.

Il rigetto è stato fondato sulla base del rilievo per cui l’Amministrazione non aveva ancora adottato alcun atto di indirizzo che consentisse l’utilizzo delle aree private per lo svolgimento delle attività di spettacolo viaggiante.

2 – Il ricorso è stato affidato ai seguenti motivi:

1) omesso invio della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda in violazione dell’art 10- bis della l. n. 241/1990;

2) violazione dell’art. 2 l. n. 241/90 e difetto di istruttoria e di motivazione, in quanto sarebbe stata posta a base del diniego avversato l’omissione di un adempimento ( idest , l’individuazione delle aree idonee ad ospitare le attività di spettacolo viaggiante) imputabile al Comune e protrattosi per anni; inoltre, le aree pubbliche individuate risulterebbero inidonee mentre quella individuata dal privato risulterebbe idonea;

3) violazione di legge in relazione all’art 41 Costituzione e agli artt. 1 e 9 della l. n. 337/1968: respingere le istanze volte ad attuare l’attività di spettacolo viaggiante su un’area privata concretizzerebbe una violazione delle norme costituzionali relative alla tutela della proprietà e della libera iniziativa nonché della l. n. 337/1968;

4) eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti atti e disparità di trattamento: in precedenti anni il Comune, preso atto della totale inidoneità delle aree pubbliche prescelte, avrebbe consentito lo svolgimento delle attività oggetto della istanza di parte ricorrente su varie aree private;

5) violazione di legge in relazione all’art 41 Costituzione ed alla l. n. 337/1968: il Comune, nella misura in cui avrebbe individuato aree comunali inidonee, avrebbe violato la normativa in materia e pregiudicato la libera iniziativa privata della ricorrente.

3 – Questo Tribunale ha quindi chiesto al Comune una relazione documentata sulla vicenda e ha acquisito agli atti il riscontro del Comune volto ad evidenziare: i) l’avvenuta individuazione per le attività di spettacolo viaggiante di aree pubbliche e l’inutilizzabilità delle aree private; ii) l’inidoneità dell’area privata indicata nella richiesta della ricorrente sotto l’aspetto urbanistico.

4 - All’udienza camerale del 7 luglio 2022, questo Tribunale, con ordinanza n. 245/2022, ha accolto l’istanza cautelare formulata a corredo del ricorso ai fini del riesame del provvedimento impugnato, chiamando il Comune a motivare in maniera idonea sulla utilizzabilità delle aree all’interno del territorio comunale nonché a valutare anche tutte le altre attività analoghe svolte attualmente da soggetti terzi e la loro collocazione.

5 – E’ seguita l’adozione del provvedimento, con cui il Comune ha compiuto il riesame del provvedimento del 24 gennaio 2024, corredandolo di una nuova motivazione, fondata sui seguenti aspetti:

“ a) il non accoglimento della domanda presentata dalla ricorrente rinviene la sua motivazione nell'aver, l'Amministrazione (deliberazione G.C. n.92/2021), già individuato aree pubbliche da destinare a spettacoli viaggianti, e, segnatamente, l'area di San Martino presso lo stadio Colavolpe, utilizzabile a partire dalla stagione estiva 2022 (negli anni 2020 e 2021, come detto, non era fruibili alla luce di interventi manutentivi da eseguirsi), e l'area di Borgo Hermada, utilizzabile già dal 2021 (come oltremodo comprovabile dalle autorizzazioni rilasciate dal SUAP n. 43/21 del 13/07/2021 e n. 46/2021 del 20/07/2021).

b) la succitata deliberazione giuntale n.109/2020 - con cui si avallava, limitatamente alla stagione estiva 2020, l'utilizzo dell'area privata di via Leonardo da Vinci - trovava la sua motivazione nella momentanea indisponibilità dell'area San Martino alla luce dei lavori manutentivi di cui la stessa necessitava…...

Inoltre, occorre precisare che, a seguito di più approfondita istruttoria, con nota prot. n. 38011 del 24/05/2021, gli Uffici tecnici comunali hanno evidenziato che l'area privata di cui all'istanza prodromica al provvedimento opposto (via L. da Vinci), contrasta con la vocazione dell'area come meglio specificato nelle certificazioni/attestazioni prot. n. 14677 del 19/02/2021 e n. 35063 del 12/05/2021, ove emerge la destinazione urbanistica delle aree a verde pubblico, parte verde di rispetto, parte strada.

In ultimo si rende noto che nell'attuale vigenza delle deliberazioni sopra indicate per l'individuazione delle aree pubbliche ove svolgere le attività di spettacolo viaggiante, il SUAP non ha mai rilasciato a soggetti terzi, alcun titolo autorizzatorio per spettacolo viaggiante su aree private ricadenti nel territorio comunale ” (cfr. pagg. 5 e 6).

6 – Avverso tale nuovo provvedimento la ricorrente è insorta con atto di motivi aggiunti, affidati ai seguenti motivi:

6) omesso invio della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda in violazione dell’art 10- bis della l. n. 241/1990;

7) violazione dell’art 21- nonies della l. n. 241/1990, in quanto il nuovo provvedimento, pur avendo fatto riferimento alla convalida, non avrebbe apportato alcuna valida motivazione al provvedimento convalidato con cui si salda né tantomeno avrebbe evidenziato le ragioni di pubblico interesse alla sua consolidazione;

8) eccesso di potere per travisamento dei fatti e contraddittorietà dell’operato dell’Amministrazione: il Comune avrebbe continuato ad indicare come idonee aree pubbliche in realtà non idonee all’installazione delle giostre, senza svolgere alcun accertamento istruttorio sul punto;

9) in merito alla motivazione sub a) della convalida, eccesso di potere e violazione di legge in relazione alla l. n. 337/1968: la convalida testimonierebbe il permanere dell’atteggiamento elusivo del Comune rispetto al contenuto di ordine e rilevanza pubblicistica della l. n. 337/1968;

10) quanto alla motivazione sub b) della convalida, eccesso di potere, in quanto non sarebbe stato effettuato alcun intervento pubblico volto a rendere le aree individuate dal Comune idonee ad ospitare le giostre;

11) irrilevanza e contraddittorietà dell’inciso sulla natura urbanistica dell’area: l’attività di spettacolo viaggiante non richiederebbe opere che modifichino in maniera permanente l’assetto urbanistico dell’area interessata.

Nel gravame sono stati, poi, riproposti i mezzi del ricorso originario ed è stata inserita la domanda risarcitoria.

7 – Il presente giudizio, poi, dopo che con ordinanza n. 138/2024 era stata dichiarata la sua interruzione per il verificarsi di una causa interruttiva nei confronti del legale del Comune, è stato dalla ricorrente ritualmente riassunto.

8 – In vista dell’udienza, le parti hanno articolato e ribadito le rispettive tesi. La ricorrente, fra l’altro, ha quantificato il risarcimento dei danni richiesti in euro 250 mila euro.

Il Comune, per parte sua, ha:

- fatto riferimento all’assenza di colpa nonché a profili di ritenuta erroneità della liquidazione del danno effettuata dalla ricorrente;

- rappresentato: 1) di aver individuato, con delibera n. 134 del 5 luglio 2024, alcune aree pubbliche per l’attività di spettacolo viaggiante da sottoporre a lavori di adeguamento e di aver contestualmente autorizzato in via eccezionale e interinale l’utilizzo delle aree private; 2) che la ricorrente ha potuto utilizzare l’area di via Leonardo Da Vinci;

- chiesto, quindi, la declaratoria della cessazione della materia del contendere.

9 – All’udienza pubblica del 15 gennaio 2026, uditi gli avvocati come da verbale, la causa è passata in decisione.

10 – In via preliminare, il Collegio deve rilevare che - contrariamente a quanto rilevato dal Comune – l’intervenuta approvazione della delibera comunale n. 134/2024, riguardando il regime delle autorizzazioni per l’installazione delle strutture per la realizzazione di spettacoli viaggianti per l’anno 2024, non sia suscettibile di assumere conseguenze di rilievo sul presente giudizio, che riguarda invece la legittimità del diniego dell’autorizzazione richiesta dalla ricorrente nell’anno 2022, quando la predetta delibera non era stata assunta e non poteva quindi operare.

Neppure può dirsi venuto meno l’interesse alla caducazione dei provvedimenti gravati, ad onta del fatto che essi hanno esaurito la loro efficacia alla fine della stagione estiva dell’anno 2022 ( idest , alla fine del periodo per cui era stata richiesta l’installazione delle strutture da parte della ricorrente).

Infatti, se è vero che di regola l’interesse al ricorso viene meno allorché l’atto impugnato abbia esaurito i suoi effetti, ciò non toglie che la sussistenza di un interesse giuridicamente rilevante alla decisione del ricorso debba essere apprezzata caso per caso, anche alla luce dell’eventuale finalità di orientare per il futuro l’operato dell’Amministrazione (T.A.R. Calabria, Catanzaro, I, n. 1470/2020; id., n. 2077/2020).

Non si tratta, invero, di esercitare un inammissibile sindacato giurisdizionale su poteri non ancora esercitati dall’Amministrazione, in quanto è evidente che il Tribunale può solo sindacare la legittimità del provvedimento impugnato; piuttosto, si tratta di riscontrare l’eventuale sussistenza di profili di illegittimità lamentati, di modo che l’Amministrazione ne possa tenere conto, nel futuro, nell’esercizio del potere pubblico.

Tale conclusione, in effetti, si pone in armonia con la giurisprudenza formatasi a proposito dell’impugnativa di atti suscettibili – come quello oggi all’esame – di essere rieditati anno per anno, ogniqualvolta i soggetti che esercitano l’attività di spettacolo viaggiante (e quindi anche la ricorrente) presentino la domanda tesa ad ottenere la licenza per la stagione estiva ( ex plurimis, T.A.R. Calabria, Catanzaro, sentenza n. 1069/2021).

Infatti, si è detto che in tali casi l’effetto della sentenza del Giudice amministrativo non si esaurisce nel solo annullamento dell'atto riscontrato illegittimo, ma contiene anche la regola alla quale l’Amministrazione deve attenersi nel futuro (cfr. ex plurimis , T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, n. 503/2025; Cons. St., IV, n. 891/1993; id., IV, n.398/2001).

E’ poi altrettanto evidente che la proposizione, in sede di motivi aggiunti, della domanda risarcitoria da attività provvedimentale ha reso ancor più concreto e attuale l’interesse della ricorrente all’accertamento dell’illegittimità degli atti avversati (cfr. sul punto sent. Ad. Plen. n. 8/2022).

11 - Venendo al merito, introduttivamente il Collegio deve richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale, secondo cui spetta al Giudice amministrativo il potere officioso di qualificare gli atti amministrativi oggetto di giudizio, senza essere vincolato, al riguardo, né dell'intitolazione dell'atto, né tanto meno delle deduzioni delle parti in causa, bensì tenendo conto del suo effettivo contenuto e della sua causa reale ( ex multis cfr. Cons. St., V, n. 7320/2021; id., n. 6606/2021; T.A.R. Lazio, Roma, III, n.5648/2022).

Su questa falsariga, l’esame contestuale della portata contenutistica dell’iniziale provvedimento del 24 gennaio 2022 e del successivo provvedimento di riesame, adottato a seguito dell’ordinanza cautelare di remand n. 245/2022, induce a ritenere che:

- il nuovo provvedimento, anche se indotto da un’ordinanza cautelare, costituisce espressione di una funzione amministrativa e non di mera attività esecutiva della pronuncia giurisdizionale, implicando un nuovo assetto di interessi anche se confermativo del provvedimento precedente (cfr. ex multis , Cons. St., VI, n. 5662/2023; id., V, n. 4820/ 2022);

- il Comune, in sede di riesame, ha inteso consolidare retroattivamente gli effetti del provvedimento di improcedibilità del 24 gennaio 2022, integrandone la motivazione sulla base delle risultanze procedimentali in atti: si è in tal modo concretizzata quella fattispecie complessa, che caratterizza la convalida, consistente nella “saldatura” del provvedimento di convalida con il provvedimento convalidato (cfr. ex multis , Cons. St., VI, n. 3385/2021); ne consegue, in termini effettuali, che: i) il provvedimento originario non è venuto meno; ii) la sua legittimità va scrutinata anche alla luce della motivazione recata dal provvedimento di convalida;

- dall’integrazione motivazionale apportata con tale provvedimento si evince che la determinazione finale di improcedibilità dell’istanza della ricorrente è stata giustificata non solo con riferimento alla sopravvenuta individuazione di aree comunali deputate ad ospitare le strutture per gli spettacoli viaggianti, di cui è stata contestata la reale fruibilità, ma anche in relazione all’inidoneità sotto il versante urbanistico dell’area privata indicata dalla ricorrente nell’istanza;

- a tale stregua, l’atto gravato si atteggia quale tipico provvedimento amministrativo plurimotivato, ossia sorretto da più ragioni giustificatrici tra loro autonome (rispettivamente l’avvenuta individuazione di aree pubbliche per ospitare le giostre e l’inidoneità sotto l’aspetto urbanistico dell’area privata individuata dal ricorrente nell’istanza), con la duplice conseguenza che: i) è sufficiente a sorreggere la sua legittimità la fondatezza anche di una sola di esse; ii) il rigetto delle censure proposte contro una di tali ragioni rende superfluo l'esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento (cfr. ex multis Cons. St., V, n. 2403/2020; id., n. 5362/2018; id., n. 4375/2013; T.A.R. Campania Napoli, VIII, n. 2638/2021; id., n. 5563/2020).

12 – Ciò posto, il ricorso e i motivi aggiunti, scrutinati unitariamente a motivo della loro struttura logica unitaria, vanno respinti, in quanto sono infondati. Di conseguenza, anche la domanda risarcitoria va respinta.

13 – Tali conclusioni di infondatezza valgono, innanzitutto, per le censure di carattere procedurale (quelle concernenti l’omissione della comunicazione ex art. 10- bis della l. n. 241/1990 – cfr. censure nn. 1) e 6)) nonché di quelle volte a contestare la legittimità della convalida (cfr. censura n. 7)).

13.1 – Così, non convince la censura con cui è stata lamentata l’omessa comunicazione del preavviso di rigetto, tanto per il provvedimento originario quanto per quello di convalida (censure sub n. 1 e 6).

Sul punto, il Collegio non può non riportarsi a quanto già osservato dalla pronuncia di questa Sezione n. 147/2024 su un caso speculare a quello qui in rilievo.

In tale occasione, la Sezione ha avuto modo di affermare condivisibilmente che l’omissione lamentata non ha efficacia viziante, “ in quanto il provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo è stato adottato in forma semplificata ai sensi dell’art. 2 comma 1 L. 241/90 in ragione della manifesta irricevibilità della domanda. In ogni caso, l'istituto partecipativo di cui all'art. 10-bis, l. n. 241/1990 va interpretato non in senso formalistico, ma avendo riguardo all'effettivo e oggettivo pregiudizio che la sua inosservanza abbia causato alle ragioni del soggetto privato nello specifico rapporto con la P.A., sicché il mancato o l'incompleto preavviso di rigetto non comporta l'automatica illegittimità del provvedimento finale, quando in ipotesi il giudice non può annullare il provvedimento per vizi formali, che non abbiano inciso sulla legittimità sostanziale di un provvedimento, il cui contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato (T.A.R. Napoli, (Campania) sez. V, 16/05/2023, n.2957) ”.

Si soggiunge che, nella fattispecie all’esame può, ad avviso del Collegio, trovare applicazione il disposto della prima parte dell’art. 21- octies , comma 2 della l. n. 241/1990 a mente del quale “ non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato ”.

Difatti - come si illustrerà più diffusamente in appresso – la declaratoria di improcedibilità dell’istanza della ricorrente, a prescindere da ogni profilo involgente l’idoneità o meno delle aree pubbliche individuate dal Comune, risulta fondata in modo autosufficiente sulla non compatibilità delle aree indicate dal private con la loro vocazione urbanistica.

Si tratta, quindi, di un profilo afferente non già a valutazioni discrezionali ma espressione di un’attività vincolata, a fronte della quale la ricorrente non ha prospettato alcun elemento idoneo a comprovare l’erroneità delle determinazioni censurate, essendosi limitata ad invocare la violazione della garanzia partecipativa.

Al proposito, il Collegio richiama il costante orientamento giurisprudenziale, secondo cui “ la comunicazione dei motivi ostativi di cui all'art. 10-bis della l. n. 241/1990 deve essere intesa in modo non formalistico e, nella prospettiva del buon andamento dell'azione amministrativa, sicché il privato non può limitarsi – come è avvenuto nella specie NDR - a denunciare la lesione delle proprie pretese partecipative, ma è anche tenuto ad indicare o allegare gli elementi, fattuali o valutativi, che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento ” (cfr., ex plurimis , Cons. St., VI, n. 2676/2020; T.A.R. Lombardia, Milano, II, n. 63/2022).

Tra le norme “ sul procedimento ”, la cui violazione viene dequotata dalla norma in esame, vi è anche l’art. 10- bis della l.n. 241/1990 recante l’obbligo, per l’Amministrazione, di previo invio all’interessato del preavviso di rigetto; difatti, è testualmente previsto che, nel caso di violazione dell’art. 10- bis , non operi la sola seconda parte dell’art. 21- octies comma 2 della l.n. 241/1990 (quella riferita ai vizi degli atti non vincolati) ma non già la prima parte, che resta operativa e viene qui in rilievo.

13.2 – Altrettanto sfornito di giuridico pregio risulta il settimo mezzo, teso a denunciare la violazione dell’art 21- nonies della l. n. 241/1990. Secondo la ricorrente, il provvedimento di convalida non avrebbe apportato alcuna valida motivazione al provvedimento convalidato, con cui si è saldato, né tantomeno avrebbe evidenziato le ragioni di pubblico interesse alla sua consolidazione.

13.2.1 - Quanto a quest’ultimo aspetto va innanzitutto considerato che:

- la convalida è stata posta in essere a seguito del riesame, ad opera del Comune, della motivazione del provvedimento del 24 gennaio 2022 ordinato da questo Tribunale con l’ordinanza cautelare n. 245/2022;

- l’interesse pubblico all’intervento di convalescenza, chiaramente desumibile dall’esame complessivo della motivazione della convalida, è sussistente, rinvenendosi nella tutela del corretto utilizzo del territorio comunale, per far sì che l’attività di spettacolo viaggiante non si svolgesse in contrasto con la disciplina urbanistica vigente;

- il termine di adozione della convalida è da considerarsi senz’altro ragionevole, essendo la stessa intervenuta a distanza di pochi mesi dall’adozione dell’atto convalidato e comunque di un breve lasso di tempo dall’ordinanza di remand .

13.2.2 - Con riguardo alla praticabilità nella specie della convalida, il Collegio osserva che nella fattispecie all’esame:

- il Comune ha proceduto ad esplicitare e integrare, secondo le direttrici tracciate con l’ordinanza cautelare n. 245/2022, la motivazione del provvedimento del 24 gennaio 2024, sulla base delle risultanze procedimentali già in atti e rassegnate dall’ente locale nella relazione depositata in giudizio il 14 giugno 2022; sul punto, il Collegio richiama il condivisibile orientamento giurisprudenziale, secondo cui “ la motivazione incompleta di un atto amministrativo può sempre essere integrata e ricostruita attraverso agli atti del procedimento amministrativo, così come è possibile che l'Amministrazione convalidi il provvedimento, integrandone in un secondo momento la motivazione carente, essendo la convalida una figura del sistema amministrativo riconducibile al più ampio fenomeno dell'autotutela, potere in virtù del quale l'Amministrazione ha la facoltà di sanare i propri atti da vizi di legittimità in applicazione del principio di economia dei mezzi giuridici e di conservazione degli atti, e potere suscettibile di esercizio anche nella pendenza di un giudizio per ovviare all'insufficiente motivazione attraverso l'integrazione in parte qua del provvedimento sub iudice. Se, dunque, l'organo originariamente pronunciatosi….successivamente esplicita le ragioni sottese all'iniziale determinazione, di cui resta ferma la portata finale, nulla si oppone a che, sotto forma di convalida, questo ampliamento della motivazione legittimamente operi nei rapporti con il privato, purchè ne resti integro il diritto di difesa, nel senso che egli non veda compromessa la possibilità di far valere integralmente le proprie ragioni in sede giudiziale, così come è poi accaduto nella fattispecie con la proposizione di un atto di motivi aggiunti… ” (cfr. in tal senso, T.A.R. Campania, Napoli, VIII, n. 5278/2018);

- come emerge dalla lettura congiunta dell’atto di convalida e del provvedimento sanato, il Comune non ha inteso procedere ora per allora a redigere una motivazione prima inesistente ma, nel solco del remand , ha proceduto ad esplicitare meglio le ragioni della improcedibilità dell’istanza della ricorrente sulla base delle risultanze già in atti, valorizzando, fra l’altro, il profilo dell’inidoneità sotto l’aspetto urbanistico dell’area privata indicata dal ricorrente; il Comune ha, cioè rimediato ad una insufficienza del discorso giustificativo-formale che connotava il provvedimento convalidato, non essendovi in tale caso ragioni per non riconoscersi all'Amministrazione la possibilità di tirare nuovamente le fila delle stesse risultanze procedimentali, munendo – come l’ente locale ha fatto nel caso in esame - l’atto originario di una argomentazione giustificativa sufficiente e lasciandone ferma l’essenza dispositiva, in quanto coerente con la corretta sintesi ordinatoria degli interessi appresi nel procedimento;

- nulla impediva al Comune di procedere alla convalescenza del provvedimento del 24 gennaio 2022, in quanto l’esercizio del potere amministrativo non era nella specie soggetto ad alcun termine di decadenza né tanto meno l’atto convalidato poteva ritenersi irripetibile; anche la pendenza del gravame non poteva assumere alcuna valenza ostativa, potendo la ricorrente attingere con motivi aggiunti il provvedimento di convalida, come in effetti è avvenuto (cfr. in questo senso Cons. St., VI, n. 3385/2021).

14 – Il Collegio può ora passare all’esame delle censure riferite ai due capi della motivazione del provvedimento di convalida, principiando, per il principio della ragione più liquida, da quelle che hanno attinto il capo, in cui il Comune ha fatto riferimento all’inidoneità dell’area privata indicata dalla ricorrente nell’istanza ad ospitare le giostre, a motivo della sua diversa vocazione urbanistica (cfr. undicesima censura).

Sul punto, la ricorrente ha dedotto l’irrilevanza e la contraddittorietà di tale aspetto, facendo riferimento:

- nei motivi aggiunti, al profilo per cui l’attività di spettacolo viaggiante non richiederebbe opere che modificano in maniera permanente l’assetto urbanistico dell’area interessata;

- nella memoria, depositata in giudizio il 5 gennaio 2024 e non notificata, la compatibilità della predetta area, costituita da particelle destinate in parte a verde pubblico, in parte a verde di rispetto e in parte a strada, con il collocamento temporaneo di giostre; in tesi, a termini delle NTA del PPE di Terracina, in cui esse sono poste (cfr. PPE del comprensorio C1 approvato dal Consiglio Comunale con atto 431 del 17 novembre 1983): i) sulle particelle di verde pubblico, su cui è consentita la sola piantumazione di essenze arboree, nonché su quelle destinate a strada, sarebbero stati imposti vincoli espropriativi scaduti e quindi dette zone sarebbero da ritenersi “bianche”; ii) sulle aree di verde, in cui sono già consentiti il gioco per ragazzi anche di tipo sportivo non agonistico e la costruzione di chioschi, servizi igienici ed impianti per il gioco, dovrebbe ritenersi a fortiori ammessa la collocazione delle giostre (cfr. doc. 37 delle produzioni della ricorrente).

Orbene - anche a voler ritenere ammissibili le censure formulate soltanto nella predetta memoria non notificata e obiettivamente tese ad ampliare l’originario mezzo (l’undicesimo), articolato nei motivi aggiunti in modo assai generico, attraverso l’aggiunta di aspetti di fatto e di diritto prima assenti – è dirimente rilevare che gli assunti del ricorrente non colgono nel segno.

14.1 - Sul punto, va evidenziato che:

- in linea generale, il peculiare e ristretto ambito dei parchi divertimento stagionali va ritenuto paesaggisticamente e urbanisticamente invasivo, in quanto essi possono avere – ed è proprio questo il caso qui in rilievo – un’espansione spaziale anche notevole e possono generare un forte richiamo di pubblico, incidendo in modo particolare sulla visuale paesaggistica, sulla circolazione stradale e sulla dotazione di parcheggi, e potendo recare disturbo ad altre attività economiche o ai cittadini residenti nelle vicinanze (cfr. in un caso analogo, T.A.R. Toscana, II, n. 563/2023); né sotto l’aspetto edilizio le strutture per la realizzazione degli spettacoli viaggianti possono essere ritenute precarie o amovibili (cfr. sul punto, T.A.R. Sicilia, Palermo, II, n. 2506/2025);

- a tale stregua, la realizzazione anche temporanea dello spettacolo viaggiante da parte della ricorrente, con tutto quello che esso comporta in termini di uso e trasformazione del territorio, è obiettivamente incompatibile con la destinazione conservativa del verde pubblico e del verde di rispetto nonché con la destinazione stradale; e ciò anche tenuto conto che la domanda della ricorrente è pervenuta agli Uffici unitamente ad ulteriori domande con le quali, analogamente, è stata chiesta sul medesimo lotto di terreno l’installazione per lo stesso periodo di ulteriori giostre (molte peraltro qualificate come “medie” e “grandi” attrazioni di cui all’elenco ex art. 4 della l. n. 337/1968, approvato con d. m. del 23 aprile 1969, e aggiornato con d. m. del 29 aprile 2015), le quali nel loro insieme occuperebbero una superficie complessiva di diverse migliaia di metri quadri, da installarsi congiuntamente sulla medesima area, con ciò dando luogo a un vero e proprio parco giochi (cfr. su una vicenda speculare T.A.R. Lazio, Latina, II n. 147/2024 citato).

14.2 - Nella medesima prospettiva, ben si comprende che le installazioni consentite sulle particelle destinate a verde (costituenti comunque solo una parte dell’area di proprietà della ricorrente) sono unicamente quelle funzionali all’esercizio di attività ludiche per bambini, che risultino al contempo congeniali e compatibili con i connotati caratterizzanti dell’area verde; da tale ambito esula certamente la collocazione temporanea di giostre che, per le sue caratteristiche nonché per la sua portata invasiva sotto l’aspetto paesaggistico e urbanistico, risulta incompatibile con la destinazione funzionale dell’area a verde, in quanto è idonea a stravolgerne i connotati caratterizzanti.

14.3 - In ogni caso, anche a voler ammettere per assurdo ammissibile l’installazione delle giostre solo su dette particelle, è rilevante osservare che esse rappresentavano una ridotta parte dell’area individuata dalla ricorrente nella richiesta della licenza.

Ne consegue che, essendo detta attività non compatibile con la vocazione urbanistica delle altre particelle (come si illustrerà in appresso), l’istanza non poteva comunque essere accolta, in quanto essa aveva ad oggetto l’utilizzo dell’intera area per la realizzazione dello spettacolo viaggiante.

Per quanto, poi, concerne le particelle con destinazione a verde di rispetto e a strada, l’affermazione del ricorrente, secondo cui tali destinazioni avrebbero la valenza di vincoli espropriativi decaduti (con la conseguenza che si sarebbe di fronte ad “aree bianche”):

- da un lato, è eccessivamente generica, nella parte in cui difettano i necessari riferimenti normativi e temporali da cui poter desumere l’intervenuta decadenza delle contestate previsioni urbanistiche, essendo stato depositato dalla ricorrente lo stralcio relativo soltanto ad alcune NTA del PPE comunale;

- dall’altro, contrasta con il consolidato orientamento giurisprudenziale, volto ad annettere natura conformativa ai vincoli di rispetto a verde e stradale, in quanto essi comportano la limitazione dell’uso del terreno per finalità urbanistiche generali (es. verde, viabilità), orientando la destinazione d’uso, senza privare della titolarità dell’area il proprietario del bene (cfr. ex multis , Cons. St., IV, n. 862/2018 e precedenti giurisprudenziali ivi citati); con specifico riferimento al verde pubblico, è stato condivisibilmente riconosciuto in giurisprudenza che “ detta destinazione, attribuita dal P.R.G. ad aree di proprietà privata, non comporta l’imposizione sulle stesse di un vincolo espropriativo, ma solo di un vincolo conformativo, che è funzionale all'interesse pubblico generale conseguente alla zonizzazione effettuata dallo strumento urbanistico ” (cfr. CGARS, SS.GG., n. 129/2021 e nello stesso senso T.A.R. Lazio, Roma, II- ter , n. 11373/2025); né la ricorrente, al di là del generico riferimento alla tipologia di destinazione delle particelle, ha finanche allegato elementi volti a ritenere che gli interventi sulle stesse dovessero necessariamente essere realizzati dall’Amministrazione previa espropriazione dei terreni (cfr. in tal senso Cons. St., VI, n. 2478/2025 secondo la natura espropriativa è limitata a quella tipologia di vincoli di destinazione per i quali emergano specifici elementi atti a deporre nel senso che relative prescrizioni possano essere attuate soltanto dall’Amministrazione, non anche dai privati).

14.4 - In ogni caso, anche a voler ritenere i predetti vincoli espropriativi decaduti, non potrebbe comunque ritenersi che le aree dei ricorrenti sarebbero divenute “bianche” e che su di esse potrebbero essere installate le giostre; nella specie è destinato, infatti, a trovare applicazione l’art. 17 della l.n. 1150/1942.

Tale norma, in particolare:

- al comma 1, stabilisce che “ decorso il termine stabilito per la esecuzione del piano particolareggiato questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso ”; - al comma 3, dispone, poi, “ Qualora, decorsi due anni dal termine per l'esecuzione del piano particolareggiato, non abbia trovato applicazione il secondo comma…il comune, limitatamente all'attuazione anche parziale di comparti o comprensori del piano particolareggiato decaduto, accoglie le proposte di formazione e attuazione di singoli sub-comparti, indipendentemente dalla parte restante del comparto, per iniziativa dei privati che abbiano la titolarita' dell'intero sub-comparto, purché non modifichino la destinazione d'uso delle aree pubbliche o fondiarie rispettando gli stessi rapporti dei parametri urbanistici dello strumento attuativo decaduti ”.

Sulla portata di tale norma, il condivisibile e consolidato orientamento giurisprudenziale ha avuto modo di puntualizzare che: i) “ le aree all'interno del piano particolareggiato decaduto in forza dell'art. 17, comma 1, L. n. 1150 del 1942, non sono prive di regolamentazione urbanistica, in quanto permane la disciplina di pianificazione generale e quella di linea fondamentale ed essenziale di pianificazione attuativa, e ciò a differenza delle aree sprovviste della disciplina dello strumento urbanistico generale o con i vincoli di inedificabilità decaduti (c.d. zone bianche). Infatti, in materia edilizia, il regime delle "zone bianche" di cui all'art. 9 d.P.R. n. 380 del 2001 (ex art. 4 L. n. 10 del 1977) deve ritenersi operante laddove difetti la programmazione d'uso del territorio e rappresenta una salvaguardia al possibile riespandersi indifferenziato dello ius aedificandi, insito nel diritto di proprietà. Pertanto, in presenza del piano attuativo decaduto non può che farsi riferimento alla norma di cui all'art. 17 della Legge n. 1150 del 1942 (legge urbanistica) e, dunque, alle previsioni del medesimo piano, il quale perde la propria efficacia per le sole previsioni di natura espropriativa, ma la preserva per il resto, con l'effetto di essere "ultrattivo" ossia di potere dettare la disciplina d'uso del territorio ” (cfr. ex plurimis , T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, I, n. 112/2023 e in senso analogo T.A.R. Campania, Salerno, III, n. 1560/2021, id., II, n. 79/2019); ii) “ L'art. 17 della l. n. 1150 del 1942 si ispira al principio secondo cui, mentre le previsioni del piano regolatore rientrano in una prospettiva dinamica della utilizzazione dei suoli …le previsioni dello strumento attuativo hanno carattere di tendenziale stabilità, perché specificano in dettaglio le consentite modifiche del territorio, in una prospettiva in cui l'attuazione del piano esecutivo esaurisce la fase della pianificazione, determina l'assetto definitivo della parte del territorio in considerazione e inserisce gli edifici in un contesto compiutamente definito. Alle previsioni del piano particolareggiato si deve, dunque, riconoscere, anche se in caso di scadenza del termine per la sua esecuzione, una efficacia immediatamente conformativa del diritto di proprietà ” (cfr. ex plurimis , T.A.R. Puglia, Lecce, III, n. 966/2020 e in senso analogo Cons. St., V, n. 536/2019).

Anche nel caso di ipotetica decadenza del vincolo espropriativo recato dal PPE, quindi la destinazione funzionale delle particelle non sarebbe venuta meno, con conseguente incompatibilità dell’installazione delle strutture deputate alla realizzazione dello spettacolo viaggiante con la loro vocazione.

15 – La valutazione di inidoneità dell’area proposta dagli istanti non è neanche contraddetta dal fatto che in passato il Comune abbia autorizzato per una stagione l’ubicazione in argomento perché, come emerge dall’esame della documentazione in atti, la deliberazione giuntale n.109/2020 - con cui si avallava, limitatamente alla stagione estiva 2020, l’utilizzo dell’area privata di via Leonardo da Vinci - trovava la sua motivazione nella momentanea indisponibilità dell’area San Martino.

Inoltre era riferita a un progetto di ben più ridotte dimensioni, nel quale era previsto il posizionamento soltanto di qualche gioco per bambini (dunque compatibile con la destinazione urbanistica dell’area), ma non di certo delle dimensioni e consistenza del parco divertimenti così come prospettato negli anni successivi (cfr. sempre su una vicenda speculare T.A.R. Lazio, Latina, II n. 147/2024 più volte citato).

Le medesime considerazioni non possono non valere in riferimento all’analoga previsione della delibera comunale n. 134/2024, in quanto l’utilizzo delle aree dei privati per l’attività di spettacolo viaggiante è stata stabilita in via strettamente provvisoria, temporanea ed eccezionale (cioè in deroga alla disciplina pianificatoria vigente) nelle more dell’ultimazione di alcuni lavori sulle aree pubbliche contestualmente identificate come idonee.

In ogni caso, il Collegio non può che ritenere ininfluente, ai fini del presente giudizio, tale sopravvenienza fattuale, in adesione al consolidato orientamento giurisprudenziale, secondo cui lo scrutinio della legittimità dell’atto impugnato va condotto sulla base dello stato di fatto e di diritto vigente al momento della sua emanazione (cfr. ex multis , T.A.R. Basilicata, I, n.229/2023; T.A.R. Lazio, Roma, II, n.14222/2022).

Giova, poi, soggiungere che – come rilevato nel capoverso finale del provvedimento di convalida e non efficacemente smentito dalla ricorrente – nella vigenza delle delibere che nel tempo hanno provveduto all’individuazione delle aree pubbliche ove svolgere le attività di spettacolo viaggiante, il Comune non ha mai rilasciato a soggetti terzi, alcun titolo autorizzatorio per spettacolo viaggiante su aree private ricadenti nel territorio comunale.

Di qui la genericità della censura relativa alla violazione dei principi di parità di trattamento da parte del Comune, non risultando dagli atti depositati in giudizio che quest’ultimo abbia in passato autorizzato la localizzazione di luna park in aree private.

Tali considerazioni inducono a ritenere infondato anche il quarto motivo del ricorso introduttivo (strettamente collegato all’undicesimo), con cui la ricorrente aveva lamentato l’eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti atti e la disparità di trattamento del provvedimento del 24 gennaio 2022, nella parte in cui in precedenti anni il Comune, preso atto della totale inidoneità delle aree pubbliche prescelte, avrebbe consentito lo svolgimento delle attività oggetto della istanza di parte ricorrente su varie aree private.

16 – Sotto un connesso versante, il Collegio osserva anche che l’operato del Comune nella fattispecie all’esame non ha integrato né la violazione della l. n. 337/1968 né dell’iniziativa economica privata della ricorrente in quanto:

- la declaratoria di improcedibilità dell’istanza è stata giustificata non già in virtù della generale inutilizzabilità per le attività dello spettacolo viaggiante di tutte le aree private comunali (cfr. motivazione dell’atto di convalida che ha integrato ed emendato quella del provvedimento del 24 gennaio 2022) bensì unicamente per la concreta e specifica inidoneità sotto il profilo urbanistico dell’area privata individuata dalla ricorrente nella sua istanza;

- nell’atto di convalida il Comune, nel dar conto di aver individuato alcune aree pubbliche per l’installazione delle giostre, non ha più reiterato il divieto di utilizzo generalizzato delle aree private contenuto nel provvedimento del 24 gennaio 2022;

- in quest’ottica, la licenza ben poteva essere rilasciata se – diversamente da quanto avvenuto nella specie – la ricorrente avesse indicato nell’istanza o avesse proposto in via successiva un’altra area privata nel territorio comunale, che fosse idonea, sotto l’aspetto urbanistico-edilizio, ad essere utilizzata per l’installazione delle giostre;

- l’ente locale, agendo nel senso censurato dalla ricorrente, ha correttamente attribuito prevalenza nel caso concreto ai valori costituzionali connessi al corretto utilizzo del territorio e al rispetto del paesaggio, che integrano proprio uno dei limiti costituzionali all’esplicarsi della libertà di iniziativa economica privata a termini dell’art. 41 della Cost.. ;

- né dalla l. n. 337/1968 né dall’art. 41 citato può desumersi che l’attività di realizzazione degli spettacoli viaggianti debba prevalere in modo assoluto e incondizionato, a dispetto di ogni altra norma o principio a tutela di altri interessi costituzionale; detta attività, infatti, deve necessariamente esplicarsi in rigorosa coerenza con il quadro regolatorio (e quindi urbanistico) vigente e con modalità tali da non ledere alcun principio costituzionale equiordinato; è, infatti, noto che il quadro assiologico della nostra Costituzione non contempla un “diritto tiranno”, dovendo trovare i princìpi costituzionali un equo e proporzionato contemperamento nella fattispecie concreta, proprio come è avvenuto nella specie.

Alla luce di quanto precede, va rilevata l’infondatezza delle censure condensate nei motivi 3), 5), 8), 9) e 10) ove mai riferibili anche al capo della motivazione in discorso.

17 – Alla luce di quanto fin qui evidenziato, il capo della motivazione del provvedimento di convalida poggiante sull’inidoneità dell’area privata individuata nell’istanza della ricorrente sotto l’aspetto urbanistico resiste alle censure e risulta ex se solo idoneo, in virtù della “saldatura” dello stesso con l’originario provvedimento comunale del 24 gennaio 2022, a sorreggere la legittimità delle determinazioni qui censurate.

E tale conclusione – come in precedenza illustrato – induce il Collegio a soprassedere dall’esame di tutte le numerose censure del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti, volte a confutare l’idoneità delle aree pubbliche individuate dal Comune per l’attività dello spettacolo viaggiante (cfr. motivi 2), 3) e 5) oltre tutto riferiti alla parte della motivazione del provvedimento comunale del 24 gennaio 2022 emendata dall’atto di convalida, nonché motivi 8), 9) e 10)).

Rispetto a tale profilo, poi, risultano inconferenti, in quanto riferiti alla parte della motivazione dell’atto convalidato, integrata e superata dalla successiva convalida (adottata in modo legittimo), i princìpi giurisprudenziali affermati dalle sentenze del Consiglio di Stato, V, n. 4203 e 4204/2025.

18 – In definitiva, dall’accertamento della legittimità degli atti impugnati discende sia l’impossibilità in limine di configurare una responsabilità dell’Amministrazione a titolo di attività provvedimentale illegittima, sia, comunque, l’esclusione della sussistenza, nel caso concreto, del requisito dell’ingiustizia del danno.

Nella presente vicenda, difatti, l’attività amministrativa non si è esplicata in modo illegittimo e non ha leso alcuna pretesa sostanziale della ricorrente.

L’accertata insussistenza di quest’ultimo elemento, indispensabile per fondare un’azione risarcitoria da attività provvedimentale illegittima, vale ad esimere il Collegio dall’esame della presenza degli altri elementi di tale forma di responsabilità azionata, dovendo la relativa azione, per quanto visto, essere senz’altro respinta.

19 – In definitiva, il ricorso e i motivi aggiunti vanno respinti, in quanto risultano infondati alla luce di quanto in precedenza illustrato. La domanda risarcitoria per responsabilità del Comune da provvedimento illegittimo va respinta.

Le tematiche vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al T.A.R., essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 del cod.proc.civ., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante: ex plurimis , per le affermazioni più risalenti, Cass. Civ., II, n. 3260/1995; per quelle più recenti, Cass. Civ., V, n. 7663/2012; Cons. St., VI, n. 3176/2016).

Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione, e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

20 – Sussistono giuste ragioni, tenuto conto della particolare complessità e della novità della fattispecie, per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e integrato da motivi aggiunti, lo respinge.

Respinge la domanda di risarcimento del danno.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NT DO, Presidente FF

SS SE, Primo Referendario, Estensore

Rosaria Natalia Fausta Imbesi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SS SE	NT DO

IL SEGRETARIO